[特朗普复归与美国系列] ③ 从2024年总统大选看美国民主党的未来

“我们向他们传达了明确的信息。

我们将在国内不找借口地推行产业战略（industrial strategy），但

我们坚决承诺不排除我们的合作伙伴。

我们希望我们的合作伙伴能加入我们的产业战略。

事实上，我们相信为了产业战略的成功，我们的合作伙伴必须与我们同行。”

拜登政府国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）在布鲁金斯学会的演讲中（Sullivan 2023）

“拜登比他的民主党前辈们更积极地推行产业政策。

然而，有证据表明他似乎仍然被华尔街、北京和环保组织的游说所困扰。

保守派的挑战在于设定新的方向。

但是，为了设定新的方向而不将主导权拱手让给中国，

我们绝不能放弃产业政策。

相反，我们应该以真正的保守主义洞察力来加强产业政策。”

佛罗里达州参议员马可·卢比奥（Marco Rubio，特朗普第二任期国务卿人选），《华盛顿邮报》社论投稿中（Rubio 2024a）

Ⅰ. 导论：21世纪美国产业政策的登场？

在美国这个被视为自由市场经济典范的国家，“产业政策”（industrial policy）一词在美国政治中仍然是一个有争议的表述。2023年4月，拜登政府的国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）在布鲁金斯学会（Brookings Institution）称拜登政府的政策是现代化产业政策（a modern industrial policy），并使用了这一表述（Sullivan 2024）。尽管考虑到沙利文可能在即将到来的总统大选前夕，为了强调拜登政府的政策遗产并支持继承拜登总统候选人资格的哈里斯而使用了略显夸张的表述，但从民主党过去十年来在产业政策方面倾向于扩大政府规模的政策立场来看，这种修辞上的变化预示着美国政治格局近十年来所发生的变化。

“美国产业政策”这一说法，即使是对非美国政治专家的一般知识分子来说，也可能显得有些陌生。这是因为美国作为一个以市场为导向（market-oriented）的经济政策积累财富的国家而广为人知。事实上，美国在第二次世界大战后为构建和维持自由贸易秩序投入了巨额资源。众所周知，如果没有美国的强大意愿和领导力，像世界贸易组织（World Trade Organization: WTO）和国际货币基金组织（International Monetary Fund: IMF）这样的全球化领导机构将无法存在。特别是自1992年以“笨蛋，问题是经济！”（It’s the economy, stupid.）的口号当选的民主党总统克林顿（Bill Clinton）以来，无论是民主党还是共和党，似乎都将金融自由化、放松管制以及对尖端产业的支持作为国家政策基调，并在联邦政府层面推行自由贸易政策。

然而，这种趋势并未永远持续下去。克林顿总统（1993-2000）在八年任期内将民主党转变为自由贸易政党二十多年后，特朗普政府上台，以前所未有的程度限制了从中南美洲涌入的移民在美国定居，并将他们视为潜在罪犯进行管理。同时，他修建了与墨西哥接壤的州的大型边境墙等，实现了前几届政府未能实现的政策。在贸易政策方面，特朗普政府也与前几届政府不同。特朗普总统主要依靠行政命令，绕过国会，大胆推行在自由贸易政策基调下无法实现的各种保护主义政策，并以保护美国企业和美国工人为由。在尖端技术领域，他还实施了严格的监管，以防止像TikTok这样的中国公司通过提供社交媒体平台轻易收集和利用美国人的个人信息。

在美国内外，对于这种变化是源于特朗普总统个人的政治倾向和政策偏好，还是反映了美国社会结构性变化中大众集体政策偏好的转变，存在各种说法。在各种解释纷繁复杂的情况下，大多数民众和政治专家都同意的一点是，特朗普政府所展示的政策组合在2016年之后的美国大众中具有强大的说服力，并且这可以解释为什么那些继承了特朗普主义的人在中期选举和总统选举的投票中能获得普遍较高的支持率。

然而，在2020年的选举中，由于对特朗普政府应对新冠疫情不力感到不满的大众选择了民主党候选人拜登，民主党重新执掌白宫。经历了特朗普第一任期，体验了前所未有的破格行为，并依赖盟友和美国自由秩序的盟友们，或许期待过去的秩序能够恢复。拜登当选人是一位经验丰富的政治家，曾担任奥巴马总统的副总统，并能熟练协调民主党内各派系的立场差异，因此被视为民主党内担心重蹈2016年大选覆辙的党员们的稳妥选择。

正如大家所知，拜登政府几乎继承了特朗普政府第一任期内实施的许多保护贸易政策，而非废除它们（Lighthizer 2023, Introduction）。也许乔·拜登仔细研究了政治新人唐纳德·特朗普是如何在共和党外部崛起并最终登上美国政治顶峰的。特朗普接受了茶党运动（tea party movement）的核心主张——小政府、财政平衡等原则，但不仅限于此，他还以与民粹主义相结合的白人至上主义（white nationalism）为旗帜，对包括制造业长期衰退的锈带（Rust Belt）地区在内的特定地区经济困境集中的问题、毒品问题等美国社会的各种问题进行了简单而清晰的诊断。

特朗普所指出的几乎所有问题的根源都在于“他们”——那些滥用了我们的善意的人，而不是“我们”；这一策略是说服大众的极其有效的工具。对于特朗普的支持者来说，除了像特朗普这样的政治“局外人”，谁又能站出来打破过去的政治惯例，利用联邦政府来制止那些以自由贸易原则为名而默许的不公平交易，并惩罚那些从美国不当获利的势力呢？此外，随着美国社会贫富差距的扩大，对中产阶级选民来说，加强治安和维持社会秩序变得更加紧迫，而特朗普对此提供了清晰的诊断和答案。也就是说，问题源于那些依赖福利的群体和非法越境进入美国社会的非法移民（the undocumented），他们消耗了政府有限的财政资源，因此最终需要比现有法律体系允许的更严格地约束和隔离他们。

最终，拜登政府和民主党在2020年赢得总统大选后，似乎也曾认真考虑过如何应对特朗普具有强大动员效应的执政理念和选举策略。最简单的方法是维持特朗普第一任期政府的政策。这一点得到了拜登政府在贸易政策领域并未通过相同的总统令废除，而是继续维持特朗普第一任期政府时期引入的各种保护主义措施这一事实的支持。

然而，拜登政府并未止步于维持或扩大保护主义贸易政策。而是通过立法程序引入了与本文主题相关的产业政策。在2020年大选后，民主党在众议院以222席对共和党的213席，以微弱优势获得了多数席位，得以与拜登政府合作开展立法活动；而在参议院，共和党以50席占据微弱优势。在这种情况下，民主党利用众议院的多数优势通过了IRA，并最终在参议院争取到了两位与民主党意见一致的独立参议员，形成了50:50的僵局。在这种情况下，副总统拥有打破僵局的决策权，而当时的副总统哈里斯支持了民主党的产业政策方案，使得拜登政府在中期选举前于2022年夏天通过了《半导体与科学法》（CHIPS and Science Act）和《通胀削减法》（Inflation Reduction Act: IRA）。[1]

这两项法案的通过为拜登政府提供了前所未有的依据，可以将其公共资金投入市场。也就是说，拜登政府找到了干预市场的逻辑，即当前迫切需要通过清洁能源（clean energy）来改变以化石燃料为中心的产业结构。此外，在自特朗普政府第一任期开始的中美贸易战背景下，为了确保美国制造业在包括半导体和电动汽车在内的尖端产业领域能够生存下去，法案的构成旨在确保稳定的供应链。在法案通过创造的新投资条件下，包括韩国主要半导体企业在内的尖端产业相关企业正在考虑进入美国市场，以获得价格竞争力，并为满足法案规定的各项条件以换取美国联邦政府的税收优惠。

拜登政府在2020年大选时就已经将这些政策打包宣传为“绿色新政”（Green New Deal）的政策组合。拜登将保护环境的目标纳入产业政策，试图与前特朗普政府形成政策差异。与特朗普政府将保护主义口号放在首位，给人留下只关注贸易战胜利的印象不同，拜登则侧重于通过联邦政府建立新的激励机制，引领美国经济向环保方向转型。一直以来，美国政策界对政府推动的产业政策存在负面认知，因为许多人认为产业政策是随意决定胜者和败者、缺乏依据的政策手段。因此，政策界的普遍看法是，产业政策与其成功不如说是导致资源配置效率低下并最终失败。拜登为了克服这种负面看法，提出了政府有必要介入以创造环保经济结构的主张，而不是强调支持特定企业。

此外，拜登政府的战略也为避免来自党内左翼的批评提供了理由，这些批评认为拜登总统不够激进。“绿色新政”这一术语是党内包括亚历山德里娅·奥卡西奥-科尔特斯（Alexandria Ocasio-Cortez）众议员（纽约州）在内的民主党左翼议员使用的表达。以发展环保能源制造业为中心的投资理念，为避免一定程度的批评提供了理由，即这种批评认为政府只向民主党的部分支持者提供财政援助。

总而言之，在经历了特朗普政府和拜登政府的国内政治变数后，从2022年夏天开始，美国式的产业政策得以立法，并通过相关预算分配逐步成形。这一过程可以评价为多种政策目标和政治意图重叠的复杂政治过程。

那么，如何从更长的历史视角来评价特朗普-拜登时代的新的政治经济尝试呢？本研究认为，拜登政府之后的美国产业政策以保护主义、对华贸易战以及绿色新政等多种政策议程和目标为特征而出现。本研究旨在探讨拜登政府立法通过的产业政策在即将开始的特朗普第二任期政府中能否成功实施，或者是否会被单方面废除，抑或会以不同的政策导向而演变。

本研究将按以下顺序进行。第二节将通过论述美国国家政策能力和国家形成的相关文献，从理论上探讨美国可能采取何种产业政策。同时，将回顾自1980年代以来美国学术界和政界内外展开的产业政策争论，并展示这些争论如何被民主党的部分政治家所接受。第三节将解释特朗普对华贸易战和保护主义如何导致了拜登政府的《半导体与科学法》和IRA。第四节将以卢比奥参议员的报告为中心，评估2024年大选后美国产业政策的走向。

II. 预备性考察：美国国家的政策能力与美国式产业政策

1. 美国的政策能力

在正式讨论美国产业政策的过去和现在之前，有必要对美国国家的行政和政策能力进行讨论。这是因为美国政府的形成方式与欧洲发达工业国家不同，其政策选择也随之不同，并且国家政策的执行过程也与其他国家存在差异。

关于美国政府的构成方式和政策能力，一直存在许多学术争论（Novak 2008）。首先，与西欧高度集权的中央集权国家相比，有一种观点认为美国政府是一个“弱国家”（weak state），并将其视为马克斯·韦伯（Max Weber）等学者提到的现代化进程未能充分进行而产生的问题。更具体地说，韦伯认为在现代化过程中，国家官僚体系将得到进一步发展，在其中运作的公务员将实现职业化（professionalism），并加强其政策能力。根据这一观点，既然所有国家都经历现代化过程，国家间的政策能力差异将取决于现代化进程的进展程度。如果将这一标准应用于美国，那么美国尚未完成其国家政策的系统性官僚体系，并且在与州政府的角色分工中，中央政府的权力也相对较小，可以被视为一个弱国家（郑英宇 2023, 7-9）。

然而，这种观点仅仅以单一标准来理论化国家形成（state-building）过程，反而阻碍了对美国政府实际运作方式的实证探索。布莱恩·贝洛（Brian Balogh）的研究指出，美国政府通过与私营部门合作形成“联合”（associative）的治理结构，因此在美国政府的大多数政策领域都具有“不为人知”（out of sight）的特点，这也指出了这种单一视角的弊端（Balogh 2009）。

罗伯特·利伯曼（Robert Lieberman）在比较美国、英国、法国三国种族政策执行情况的论文中强调的观点与贝洛的论点并无二致（Lieberman 2002）。尽管三国政府都以改善种族歧视这一共同目标为努力方向，但成果却各不相同。利伯曼认为，与另外两个国家相比，美国在1960年代之后积极推行了强有力的平权行动（affirmative action）政策，并为消除社会普遍存在的结构性歧视做出了巨大贡献。在利伯曼看来，美国政府的政策成果之所以与其他两国存在差异，是因为美国联邦政府的结构并非高度集权。然而，利伯曼的论点是矛盾的。通常接受马克斯·韦伯观点的研究者倾向于认为，国家缺乏高度集权的官僚体系，因此无法有效执行政策。利伯曼反而认为，正是因为缺乏强大的中央行政机构，美国才能够推行更强有力、更具种族意识（color-conscious）的种族歧视纠正政策。在缺乏强有力的政策执行机构的情况下，歧视纠正政策可以由民权运动、专业律师团体、平等就业机会委员会（Equal Economic Opportunity Commission）的调查员，以及判断是否存在歧视行为的联邦法院法官等多个行为者通过合作来实施。在此过程中，这些行为者通过经验确立了相互可接受的法律解释及其适用，这从比较政治学的角度来看，也导致了非常强有力且全面的歧视禁止措施的立法。

然而，仍有许多学者认为，美国政府的政策执行能力表明美国天生就是一个“弱国家”（weak state），并且由于这种制度特征，美国经历了各种政策失败。特别是这种观点在基于国家间制度安排（arrangement）的差异来解释政策种类及其成败的研究中得到了充分体现，例如探讨了为何经济高度发达的美国却仍然是一个相对欠发达（underdeveloped）的福利国家（Hacker and Pierson 2002; 2010），或者为何在联邦政府主导下无法有效实施劳动市场政策的研究（Weir 1993）。

总而言之，尽管研究者在判断美国政府及其政策能力时，仅仅使用“强国家/弱国家”的分析框架在分析政策执行方式及其有效性方面存在困难，但可以认为，与其它发达国家相比，美国政府的组织程度较低，这导致了低效的政策执行。换言之，美国政府的政策执行实践，是在联邦制（federalism）下，中央政府（federal government）和地方政府（state governments）分享权力，并且由于民主制度早于工业化到来，官僚体系不发达，以及在国家政策执行过程中不得不积极借用私营部门资源的环境下形成的。此外，镀金时代（Gilded Age）以大城市为中心活动的民主党政党机器（political machine 或 party machine）为了获得政治支持而向其成员提供公职和公共服务，以及为了解决由此产生的问题而试图通过大幅缩减公共部门、推行小政府和有意识地限制官僚人数的方式进行政治改革的进步时代（Progressive Era），都塑造了“美国式”的治理模式。美国这个国家与其它发达民主国家不同，从外部观察者的角度来看，它在全国范围内实现特定政策目标时，缺乏有效动员资源的结构。

2. 美国产业政策争论

一般而言，产业政策是指政府通过各种政策手段，直接或间接干预市场以促进特定产业或产业部门发展的行为。这种政策通常基于政府部门为国家经济发展制定的中长期计划，并在执行计划的过程中，决定将有限的资源集中支持哪些领域。众所周知，各国由于各种结构性、制度性和文化性原因，推行不同方式的产业政策，并且随着国内外环境的变化，也会接受与以往不同的产业战略（Shonfield 1977）。

美国建国者之一亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）据称主张保护幼稚产业（infant industry），以确保新兴共和国美国的经济独立性。当时汉密尔顿的主张超越了经济发展的国家战略，触及了如何构建美国中央政府的问题。[2]

美国围绕产业政策的争论自建国之初就已开始，但在1970年代美国经济陷入危机后，争论重新浮现。1970年代，美国经历了各种事件带来的经济危机。在经历了1960年代的城市骚乱、民权运动、反战运动等各种社会运动后，东部和中西部传统制造业聚集的地区迅速经历了去工业化（Sugrue 2005）。曾经支撑一个家庭生计的传统蓝领职业迅速从东部和中西部传统制造业密集地区消失，这给美国人带来了巨大的危机感。此外，美国在1971年经历了尼克松政府停止美元兑换黄金（gold-dollar convertibility）和布雷顿森林体系的崩溃（Ki and Jeung 2020），1973年和1979年的石油危机加剧了国内外经济的不确定性，许多未能适应原材料价格和美元汇率急剧波动的美国企业破产。

在经历了1970年代之后，美国出现了应实施适合美国国情的产业政策的主张。据一位经济学家称，这种主张主要在1980年至1984年间集中出现在学术界和媒体上（Norton 1986, 4）。其中，莱斯特·瑟罗（Lester Thurow）通过学术界和《商业周刊》（Business Week）等大众媒体宣扬，为解决自1970年代开始的产业竞争力下降问题，应在减免企业税、实行整体紧缩财政的同时，通过增加消费税来替代个人所得税的财政政策，并与产业部门支持政策并行，这引发了围绕产业政策的广泛讨论（Norton 1986, 33; Thurow 1980; 1981; 1984; Business Week 1982）。

根据整理了1980年代产业政策主张的各学科学者观点的诺顿（R. D. Norton）的说法，当时参与产业政策争论的人们大致可分为两类。一类是所谓的“现代化论者”（modernizers），他们主张恢复美国下降的产业竞争力。另一类是“保存论者”（preservationists），他们主张阻止或缓解制造业倒闭对地区经济造成的冲击（Norton 1986, 4）。他们的主张最终与学术课题联系起来，即如何衡量产业竞争力等难以用单一经济指标衡量的概念，并分析和确认其时间序列变化。此外，如果科学地确认产业竞争力正在下降，那么如何具体实施产业政策，同时避免官僚体系扩大和资源分配权力增加时出现的腐败问题、官僚的选择性行为、以及为了获得支持而优先考虑地区利益的政治行为（pork-barrel politics）等副作用，就成为一个问题。对于当时的学者来说，无论是学术问题还是实际政策执行问题，都难以找到答案。

比尔·克林顿政府第一任期内的劳工部长罗伯特·赖希（Robert Reich）在这些争论中崭露头角，并被认为对吉米·卡特（Jimmy Carter）政府时期的副总统、1984年美国民主党总统候选人沃尔特·蒙代尔（Walter Mondale）等民主党政治家的经济政策产生了影响（Norton 1986, 34; Reich 1982; 1983; 1984）。[3]赖希主张将欧洲式的工人培训项目引入美国，并认为二战后给美国带来物质富裕的僵化的批量生产体系已不再有效。为克服这一问题，赖希认为应以尖端产业为中心灵活组织生产体系，并通过国家政策培养该体系中活跃的人力资本（human capital）。赖希提出的产业政策引发了民主党的主要支持群体——工会组织的反对，这主要是因为他认为二战前后美国工会通过集体工资协议和集体谈判达成的劳动分工体系已经过时。此后，赖希的主张在比尔·克林顿政府时期，成为由民主党中间派（Centrist Democrats 或 New Democrats）主导的民主党经济政策组合中的一个选项，并以各种形式与当时的政策议程相结合而出现。在此背景下，作为对2020年大选中特朗普第一任期政府赤裸裸的保护主义政策的回应，拜登政府通过了两项包含产业政策要素的法案。

III. 特朗普-拜登的政治经济遗产

1. 特朗普的遗产与民主党的转变

在2016年大选中败给特朗普后，民主党迅速发生了变化。民主党政治家们表面上似乎专注于批评特朗普政府的政策，例如修建巨大的边境墙以控制从中南美洲涌入的移民，要求盟友增加防务费用分摊，以及在特朗普政府损害了美国自二战以来深度参与建立的国际组织的权威，并推行美国中心主义而非多边主义等，指责特朗普总统损害了美国价值观。

然而，实际情况并非如此。经历了2016年的失败以及特朗普政府的执政，民主党政治家们似乎重新评估了特朗普政策的政治效用。这与民主党此前的经济政策偏好相比，是一个非常激进的变化。具体来看，在2016年失败之前，民主党在经济上侧重于自由贸易主义和市场开放，在政治上则专注于身份政治。事实上，自比尔·克林顿政府上台以来，民主党近十多年来一直辩称，制造业就业岗位的减少对于消费者整体利益而言是可以忍受的痛苦，并且为了维持以美国为中心的国际秩序，这是不得不付出的代价。同时，民主党一直将低收入白人劳动者阶层对涌入的非法移民感到不安和产生的攻击性反应，都归咎于带有种族主义嫌疑的、缺乏教育的（uneducated）反应，并且不允许在公共场合表达这些情绪。真正的问题在于，民主党的这些政策立场并未给经济状况日益恶化的白人选民的生活带来任何改变。低收入劳动力市场逐渐被廉价的非法移民所填补，白人劳动者轻易地将自身境况日益恶化的原因归咎于非法移民的无序涌入。就这样，民主党忽视了白人劳动者阶层的经济和社会不满，在2016年大选失败后发生了巨大变化（Teixeira and Judis 2023, chapters 2 and 7）。

特别是民主党似乎仔细研究了（并很大程度上采纳了）特朗普政府看似非理性且民粹主义的贸易政策内容及其效果（Lighthizer 2023, chapter 1）。根据曾担任特朗普政府贸易代表的罗伯特·莱特海泽（Robert Lighthizer）的说法，特朗普政府开始增加对进入美国市场的外国产品的关税，并将韩国家电生产商等外国企业利用倾销或国家补贴制度攻占美国市场的行为定性为不公平竞争，并开始积极监管（Lighthizer 2023, chapter 1）。莱特海泽评价称，通过特朗普政府的这些贸易政策，美国成功地缓解了对外经济依赖度，并大幅减少了贸易逆差（Lighthizer 2023, chapter 4）。这对并非共和党主流的特朗普总统来说也是一个绝佳的机会，因为他既能制衡共和党内部的自由贸易主义者，又能为美国联邦政府以国家安全和国家利益为由干预市场提供了新的理由和手段。结果，特朗普政府不惧怕与其他贸易伙伴发生摩擦的贸易政策，似乎对制造业从业者——蓝领选民具有强大的说服力。

莱特海泽声称，拜登总统在竞选期间，从2020年大选开始就关注并很大程度上采纳了这些特朗普政策的成果（Lighthizer 2023, Introduction）。具体而言，拜登政府在以振兴美国制造业为目标方面，在贸易政策上比特朗普政府更为积极，并且并未撤销特朗普政府时期实施的对华贸易关税，而是继续维持。尽管考虑到莱特海泽作为特朗普政府的高级官员，为了夸大自己的功绩而声称特朗普政府的政策遗产在下一届政府中得到了很大程度的继承的可能性，但总体而言，这一评价是合理的。这一点也可以从2021年6月23日白宫直属国家经济委员会（National Economic Council: NEC）主席发表的拜登政府经济政策基调中得到证实。[4]其中，第一个议题“全球供应链韧性”（Supply Chain Resilience）的内容显示，美国政府计划重振包括半导体产业在内的美国制造业，保护美国企业免受包括中国企业在内的外国企业的竞争，同时长期投资于尖端技术。

然而，与“拜登政府效仿特朗普政府的贸易政策”的说法不同的是，拜登政府具体将如何实现其公布的政策基调仍然是未知数。事实上，特朗普政府除了设定具有保护主义性质的关税外，并未积极提出产业政策。尽管在2018年10月，特朗普政府总统直属国家科学技术委员会（National Science & Technology Council: NSTC）发布了《确保美国先进制造业领导力战略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing）报告，其中包含了可归类为产业政策的尖端产业培育计划，但该报告从未作为包含政府预算计划的政策发布（NSTC 2022）。在2020年大选中，特朗普总统也从未将针对美国制造业的产业政策作为竞选承诺。[5]继承特朗普的激进贸易政策后，能够实施何种产业政策，完全是拜登政府的任务。

2. 拜登的产业政策与政治遗产

一年后的2022年8月，《半导体与科学法》和IRA通过了美国国会，并由拜登总统最终签署生效。此前由美国国家经济委员会提出的以产业政策为中心的拜登政府政策基调，通过这两项法案得以具体化。[6]尽管存在以偏概全的风险，但这两项法案作为产业政策的意义可以总结如下。美国联邦政府将根据这两项法案，对包括半导体产业、电池产业和电动汽车产业在内的尖端制造业产业行使前所未有的监管权力。外国企业在获得进入美国市场的机会的同时，必须在美国建立生产设施并创造就业机会；在使用半导体等敏感材料进行生产时，必须遵守生产指南，确保从美国政府选定的担忧实体（Foreign Entity of Concern: FEOC）获得的原材料不超过一定比例。如果无法遵守这些指南，相关企业将无法获得美国政府的税收抵免等激励措施，这将导致其在美国市场失去价格竞争力。

在2024年11月的选举前，我们关注的问题将是拜登政府实施的产业政策是否会产生政治效果。对民主党候选人哈里斯而言，拜登的产业政策无法立即成为利好。最重要的是，拜登政府为通过这两项法案付出了巨大努力，但要使其发挥实效并获得公众的积极评价，还需要数年时间。以《半导体与科学法》为例，这一点就更加清楚了。

《半导体与科学法》的政治效果将在更晚的时候才能判断。该法案中，直接或间接用于半导体制造产业的390亿美元预算中，截至2024年5月，约77%的预算已确定用途并开始投资，其余23%的资金计划在此后分阶段投资于各项事业。[7]除非资金投入到已经拥有基础设施的美国半导体制造商，从而创造即时就业效应，否则很难期望该法案能够广泛影响选民的偏好。

另一方面，IRA的效果几乎可以忽略不计，或者被特朗普的攻击所抵消。特朗普及其共和党政治家长期以来一直批评该法案不公正，认为它会刺激通货膨胀而非缓解通胀。此外，共和党政治家声称，应取消在电动汽车购买过程中以税收抵免形式向消费者提供的补贴，因为这可能侵犯消费者的选择权。在2024年7月15日接受彭博社采访时，特朗普继续发表这些观点，声称IRA下的绿色能源补贴政策实际上推高了能源供应价格，而能源是产业发展的基石，从而刺激了通货膨胀（Bloomberg 2024）。虽然我们无法确切知道这些论点在2024年11月5日选举日对选民的判断产生了多大影响，但通常而言，选民难以直观理解拜登政府的产业政策效果，却对高利率和急剧上涨的物价反应敏感。因此，特朗普阵营无需提出与拜登政府产业政策截然不同的新政策，仅凭攻击现政府的物价管理政策，就能在选举中占据优势。

这种情况在Politico于2024年7月18日刊登的一篇采访IRA受益的绿色能源产业工人的报道中得到了很好的体现。该报道称，尽管接受采访的工人所在的工作场所获得了拜登政府的大量资助，但由于高利率和通货膨胀，他们感知的经济指标非常负面，难以支持现任政府。正如Politico的报道所揭示的，这种情况可能反映了四年前支持拜登的蓝领工人的普遍情绪（Bade and Hill 2024）。

四、2024年之后的美国产业政策

在2024年大选中，特朗普-万斯竞选团队的经济信息非常直接，集中于批评现政府的高利率、高物价政策，并取得了显著成效。预计特朗普第二任期将侧重于加强对华贸易限制，并撤销美国向盟友提供的各种不公平优惠待遇。然而，具体将通过何种政策来实现这些目标尚难预测，因为特朗普的领导风格难以捉摸。

尽管如此，从特朗普政府时期开始的贸易政策与产业政策的联动在特朗普第二任期内很可能在很大程度上得以延续。原则上，经国会参众两院批准并以法律形式确立的拜登政府的产业政策，有很大的可能性得以维持其持续性。然而，2023年国会通过的IRA和《半导体与科学法案》可能因行政部门的故意拖延和预算分配的混乱而无法发挥其应有的作用。不过，由于部分受益于这些法案的地区是共和党占优的地区，这种情况可能会变得复杂。

通过即将担任特朗普第二任期内重要外交职务的佛罗里达州参议员马可·卢比奥（Marco Rubio）阐述的产业政策观点，我们可以推测特朗普第二任期政府将如何继承拜登政府的政策。特朗普当选后不久，便任命卢比奥参议员为下一任政府的国务卿。作为参议员，卢比奥一直关注与中国的贸易战，并通过多种渠道持续宣传产业政策的必要性，包括他在本章开头引用的评论文章。其中，通过卢比奥参议员办公室于2024年9月9日发布的题为“中国制造的世界——‘中国制造2025’九年后”的报告，我们可以一窥下一届共和党产业政策的端倪（Rubio 2024b）。

该报告的重点是通过客观指标批评拜登政府和华盛顿政界普遍接受的观点。人们普遍认为，像中国制造业那样深度依赖国家干预的共产主义体制下的增长模式，不会对拥有创新和充满活力的资本主义体系的美国构成威胁。然而，卢比奥的报告通过客观数据表明，这是一种过于乐观的看法。事实上，除了农业机械领域，中国在过去十年中已经超额完成了其宣布的大部分经济目标。其中，在电动汽车、能源-电力、造船和高铁这四个产业领域，中国已处于世界领先地位。卢比奥认为，为了应对这一现实，需要采取“大胆的产业政策”（bold industrial policy）以及能够引导企业投资和创新的放松管制政策（Rubio 2024a, 57）。

卢比奥的政策建议将如何在美国政府中得到实施，这一点仍是未知数。换言之，即将担任国务卿的卢比奥的政策建议将如何具体化为相关产业部门的政策执行，以及以国家强力干预市场为前提的“大胆政策”如何同时实现减少企业监管的目标，还有待观察。然而，在美中贸易战持续的背景下，作为特朗普第二任期美国外交掌舵者的政治人物的政策偏好，预计将以多种方式影响特朗普政府。如果卢比奥的政策建议在特朗普第二任期政府中得到全面采纳，并引入与第一任期有所区别的全面产业政策，那么其外延将可能从拜登IRA和《半导体与科学法案》所侧重的绿色能源和半导体产业的财政支持，扩展到超越高科技领域，覆盖与国家安全相关的整个制造业。然而，在奉行小政府原则的共和党执政理念下，如何实现这些政策目标，以及如何同时兑现减少对个别企业政府监管的承诺，目前仍难以预测。

随着特朗普-拜登-特朗普政府的更迭，美国政府的产业政策正经历剧烈变化。特朗普发起的贸易战和经济安全议程的全面推行，拜登政府和民主党国会通过的两项法案，以及绿色新政和产业政策，都给重新上台的特朗普政府留下了重大课题。这些趋势在中长期内将如何改变美国政治格局，仍有待观察。可以推测的是，在政治两极分化的环境下，并且在经济安全议题已成为美国外交政策和贸易政策重要变量的背景下，如果美国要实施产业政策，它将以一种区别于其他国家、具有“美国特色”的方式进行尝试。 ■

参考文献

郑永宇。2023年。“美国政治发展与美国政府研究的笔记。”《全球政治研究》16, 2: 1-21。

Arcuri, Gregory. 2024. “创新灯泡：CHIPS法案资金还剩下多少？” 战略与国际研究中心通讯。 5月8日。https://www.csis.org/...funds (检索日期：2024年7月24日)

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[1] 在美国国会内，随着政治两极分化日益严重，于2021年1月开始的第117届美国参议院在《通胀削减法案》（IRA）的通过问题上陷入了50:50的僵局。在此情况下，来自西弗吉尼亚州的参议员乔·曼钦（Joe Manchin），作为党内具有保守倾向、以恢复财政健全和推进保守主义价值观为政策目标的蓝狗联盟（Blue Dog Coalition）成员，其意向对法案的通过起到了决定性作用。曼钦以民主党政府的政府支出政策可能引发通货膨胀为由，反对并否决了民主党此前的法案（《重建美好未来法案》），为了说服曼钦参议员，本法案不仅包含了产业政策的诸多要素，还纳入了减少联邦赤字和对化石燃料技术开发提供支持的方案。

[2] 在关于宪法制定的联邦主义者（Federalists）与反联邦主义者（anti-Federalists）之间的争论中，反联邦主义者认为，在历经艰辛才摆脱英国帝国主义的统治后，如果再次将权力集中于中央政府，将会催生类似英国帝国主义所展现的腐败和权力滥用。联邦主义者则认为，尽管这些担忧在一定程度上是合理的，但为了新生共和国的生存，必须集中行政力量以有效治理国家。汉密尔顿作为后者阵营的建国者之一，他所倡导的幼稚产业保护论，旨在斩断美国经济上的依附状态，实现真正的独立，是一项中长期经济战略，同时也是一项关于通过加强美国中央政府的政策能力来解决新生共和国面临的紧迫问题的国家建设（state-building）的提案。然而，最终被采纳的詹姆斯·麦迪逊的折衷方案（the Virginia Plan）并未完全采纳汉密尔顿的观点。

[3] 20世纪80年代，对产业政策表示关注的民主党政治家们被称作“雅达利民主党人”（the Atari Democrats），他们以当时流行的电子游戏制造商的名字命名。这些政治家们以扶植尖端技术、推动产业结构调整、创造就业岗位为政策目标。该团体包括加里·哈特（Gary Hart, CO）、阿尔·戈尔（Al Gore, TN）、迪克·格普哈特（Dick Gephardt, MO）和保罗·通加斯（Paul Tsongas, MA）。

[4] 拜登政府公布的经济政策基调由以下五个领域构成：1）供应链韧性；2）定向公共投资；3）公共采购；4）气候韧性；5）公平。 (Atlantic Council 2021-06-23)。

[5] 这一点在信息技术与创新基金会（Information Technology & Innovation Foundation: ITIF）——一家美国非营利性智库——于2020年9月发布的、对两位主要政党总统候选人的技术政策进行比较的研究报告中也得到了强调。（ITIF 2020）请特别参考该电子文档的第23页。

[6] 具体分析两项法案的内容已经大大超出了本文的范围。此外，已有许多文章提供了关于两项法案的详细内容对韩国企业可能产生的影响的法律和管理咨询。因此，本文将省略对两项法案的具体介绍。

■ 郑永宇_仁川大学政治外交学教授。

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