[Возвращение Трампа и американская серия] ③ Будущее Демократической партии США в свете президентских выборов 2024 года

«Мы последовательно доносили до них одно послание.

Мы будем проводить промышленную стратегию, не оправдываясь внутри страны,

но мы твердо обещаем не исключать наших партнеров.

Мы хотим, чтобы наши партнеры присоединились к нашей промышленной стратегии.

На самом деле, мы считаем, что наши партнеры должны быть с нами для успеха нашей промышленной стратегии».

Джейк Салливан, советник по национальной безопасности администрации Байдена,

из выступления в Институте Брукингса (Sullivan 2023)

«Байден проводил промышленную политику более активно, чем его предшественники из Демократической партии.

Однако, согласно имеющимся данным, он, похоже, все еще находится под влиянием лоббистов Уолл-стрит, Пекина и экологических групп.

Задача консерваторов — определить новое направление.

Однако, чтобы определить новое направление, не уступая инициативу Китаю,

мы никогда не должны отказываться от промышленной политики.

Напротив, мы должны усилить промышленную политику с истинно консервативным видением».

Марко Рубио, сенатор от штата Флорида (кандидат на пост госсекретаря во второй администрации Трампа),

из статьи в Washington Post (Rubio 2024a)

I. Введение: Возникновение американской промышленной политики в XXI веке?

В Соединенных Штатах, считающихся образцом рыночной экономики, термин «промышленная политика» (industrial policy) по-прежнему является спорным в американской политике. В апреле 2023 года Джейк Салливан, советник по национальной безопасности администрации Байдена, в Институте Брукингса назвал политику, проводимую администрацией Байдена, «модернизированной промышленной политикой» (a modern industrial policy) (Sullivan 2024). Даже учитывая, что Салливан мог использовать несколько преувеличенное выражение, чтобы подчеркнуть политическое наследие администрации Байдена в преддверии предстоящих президентских выборов и поддержать кандидатуру Харрис, преемницу президента Байдена, это риторическое изменение свидетельствует о сдвигах в американском политическом ландшафте за последнее десятилетие, учитывая, что Демократическая партия традиционно выступала за «большое правительство» в сфере социальной политики.

Термин «американская промышленная политика» может показаться непривычным даже для образованной публики, не являющейся экспертом в американской политике. Это связано с тем, что Соединенные Штаты известны как страна, накопившая богатство благодаря рыночно-ориентированной экономической политике. Действительно, после Второй мировой войны США вложили значительные ресурсы в создание и поддержание порядка свободной торговли. Как известно, международные организации, такие как Всемирная торговая организация (ВТО) и Международный валютный фонд (МВФ), которые способствовали глобализации, не могли бы существовать без сильной воли и лидерства США. Особенно после избрания президента от Демократической партии Билла Клинтона в 1992 году под лозунгом «Думай, глупо, дело в экономике!» (It’s the economy, stupid.), как Демократическая, так и Республиканская партии, похоже, приняли курс на либерализацию регулирования для финансовой либерализации в рамках политики свободной торговли на федеральном уровне, а поддержка передовых отраслей промышленности стала основой государственной политики.

Однако эта тенденция не продлилась вечно. Спустя более 20 лет после того, как президент Клинтон (1993-2000) превратил Демократическую партию в партию свободной торговли за восемь лет своего президентства, администрация Трампа, пришедшая к власти, беспрецедентно ограничила въезд иммигрантов из Центральной Америки, которых она считала потенциальными преступниками, и управляла ими. Одновременно были реализованы такие политики, как строительство большого забора на границе с Мексикой, которые не предпринимались предыдущими администрациями. Торговая политика администрации Трампа также отличалась от предыдущих администраций. Президент Трамп, полагаясь в основном на исполнительные указы, а не на Конгресс, решительно проводил протекционистскую политику, которая была бы невозможна в рамках политики свободной торговли, и утверждал, что защищает американские компании и американских рабочих. В области передовых технологий были введены строгие меры регулирования, чтобы предотвратить сбор и использование американских личных данных китайскими компаниями, владеющими такими платформами, как TikTok.

Внутри и за пределами Соединенных Штатов высказывались различные мнения относительно того, вызваны ли эти изменения личными политическими наклонностями и предпочтениями Трампа или они отражают изменение коллективных предпочтений общественности в рамках структурных изменений, происходящих в американском обществе. Среди различных интерпретаций большинство общественности и политических экспертов согласились с тем, что пакет мер администрации Трампа имел значительную убедительность для американской общественности с 2016 года, что объясняет стабильно высокие рейтинги поддержки сторонников трампизма на промежуточных и президентских выборах.

Однако на выборах 2020 года общественность, недовольная неадекватной реакцией администрации Трампа на COVID-19, выбрала Байдена, кандидата от Демократической партии, и Демократическая партия вновь заняла Белый дом. Опыт первой администрации Трампа, когда произошли беспрецедентные события, мог вызвать у союзников, зависящих от американского либерального порядка, надежду на восстановление прежнего порядка. Кандидат Байден, будучи опытным политиком, который умело координировал позиции различных фракций Демократической партии и был надежной опорой президента Обамы в качестве вице-президента, считался стабильным выбором для членов Демократической партии, опасавшихся повторения поражения на выборах 2016 года.

Как известно, администрация Байдена унаследовала почти все протекционистские меры, введенные администрацией Трампа, вместо того чтобы отменить их (Lighthizer 2023, Introduction). Возможно, Джо Байден тщательно изучил, как политический новичок Дональд Трамп смог проникнуть в ядро Республиканской партии извне и в конечном итоге достичь вершины американской политики. Трамп принял принципы небольшого правительства и сбалансированного бюджета, которые были ключевыми лозунгами движения чаепития (tea party movement), но пошел дальше, выдвинув лозунг белого национализма, смешанного с популизмом, и предложил простые, но четкие диагнозы проблем американского общества, таких как сосредоточение экономической нищеты в определенных регионах, включая долгосрочный спад производства в регионе Ржавого пояса (Rust Belt), и проблемы наркомании.

Причина почти всех проблем, указанных Трампом, заключалась не в «нас», а в «них», которые злоупотребляли нашей добротой, и эта стратегия была очень полезным инструментом для убеждения избирателей на выборах. Сторонники Трампа, вероятно, задавались вопросом, кто, кроме такого аутсайдера, как Трамп, мог бы выступить против прежней политической практики, использовать федеральное правительство для прекращения несправедливых сделок, которые игнорировались под предлогом принципов свободной торговли, и наказать тех, кто получал необоснованную выгоду от Америки. Кроме того, по мере роста разрыва между богатыми и бедными в американском обществе, для избирателей среднего класса обеспечение безопасности и поддержание общественного порядка становилось все более насущной задачей, и Трамп предложил четкий диагноз и решение этой проблемы: проблема заключается в тех, кто зависит от социального обеспечения, истощающего ограниченные ресурсы правительства, и в нелегальных иммигрантах (the undocumented), которые незаконно пересекают границу и оседают в американском обществе, поэтому необходимо более строго регулировать и изолировать их, чем это допускается существующей правовой системой.

В конечном итоге, даже после победы на президентских выборах 2020 года, Демократическая партия, по-видимому, серьезно размышляла над тем, как противостоять принципам правления и избирательной стратегии Трампа, обладающим явным мобилизационным эффектом. Самый простой способ — сохранить политику первой администрации Трампа. Это подтверждается тем фактом, что администрация Байдена не отменила, а сохранила многие протекционистские меры, введенные в период первой администрации Трампа в области торговой политики, посредством тех же исполнительных указов.

Однако администрация Байдена не ограничилась сохранением или расширением протекционистской торговой политики. Она приняла политику, которая относится к промышленной политике, являющейся темой данной статьи, посредством законодательного процесса. После выборов 2020 года Демократическая партия получила 222 места в Палате представителей, незначительно опередив Республиканскую партию с 213 местами, что позволило администрации Байдена сотрудничать с Конгрессом в законодательной деятельности. В Сенате Республиканская партия имела незначительное большинство в 50 мест. В этой ситуации Демократическая партия, используя свое большинство в Палате представителей, приняла Закон об ИНП и, в конечном итоге, заручившись поддержкой двух независимых сенаторов, разделяющих взгляды Демократической партии, добилась паритета 50:50. В такой ситуации вице-президент имеет право принимать решения, нарушающие равновесие, и в итоге тогдашний вице-президент Харрис поддержала предложения Демократической партии по промышленной политике, что позволило администрации Байдена принять Закон о полупроводниках и науке (CHIPS and Science Act) и Закон о снижении инфляции (Inflation Reduction Act: IRA) летом 2022 года, до промежуточных выборов.[1]

Принятие этих двух законов предоставило администрации Байдена основу для беспрецедентного вливания государственных средств в рынок. То есть администрация Байдена нашла обоснование для вмешательства в рынок в необходимости срочного изменения промышленной структуры, основанной на ископаемом топливе, с использованием экологически чистой энергии (clean energy). Кроме того, в условиях торговой войны с Китаем, начавшейся еще при первой администрации Трампа, законы были разработаны с целью обеспечения стабильной цепочки поставок для выживания американской обрабатывающей промышленности в таких передовых отраслях, как полупроводники и электромобили. В рамках новых инвестиционных условий, созданных принятием законов, компании, связанные с передовыми отраслями промышленности, включая крупные корейские полупроводниковые компании, рассматривают возможность выхода на американский рынок, получения ценовой конкурентоспособности и получения налоговых льгот от федерального правительства США в обмен на выполнение различных условий, указанных в законах, для конкуренции с американскими и другими иностранными компаниями.

Администрация Байдена уже продвигала эти политики в рамках пакета мер «Зеленого нового курса» (Green New Deal) еще во время предвыборной кампании 2020 года. Байден стремился создать различие в политике по сравнению с предыдущей администрацией Трампа, включив в промышленную политику цель защиты окружающей среды. В отличие от администрации Трампа, которая делала акцент на протекционистских лозунгах и сосредоточивалась исключительно на победе в торговой войне, Байден сосредоточился на создании новой системы стимулов, в которой федеральное правительство будет играть роль в трансформации американской экономики в экологически чистом направлении. В политическом сообществе США долгое время существовало негативное отношение к промышленной политике, проводимой правительством, поскольку многие считали ее необоснованным инструментом политики, который произвольно определяет победителей и проигравших. Поэтому преобладало мнение, что промышленная политика приведет к неэффективному распределению ресурсов и потерпит неудачу, а не к успеху. Чтобы преодолеть это негативное восприятие, Байден выдвинул аргумент о необходимости государственного вмешательства для создания экологически чистой экономической структуры, а не подчеркивал поддержку конкретных компаний.

Кроме того, стратегия администрации Байдена предоставила алиби для уклонения от критики со стороны левых сил в партии, которые считали президента Байдена недостаточно реформаторским. Термин «Зеленый новый курс» использовался левыми членами Демократической партии, включая члена Палаты представителей Александрию Окасио-Кортес (Нью-Йорк). Идея инвестирования в производство, способное развивать экологически чистые источники энергии, дала определенную возможность дистанцироваться от критики, что правительство оказывает финансовую поддержку только определенной части сторонников Демократической партии.

Таким образом, после опыта внутриполитических перемен при администрациях Трампа и Байдена, с лета 2022 года американская промышленная политика была законодательно закреплена и обрела форму через распределение соответствующих бюджетных средств. Этот процесс можно оценить как сложный политический процесс, в котором пересекались различные политические цели и намерения.

Как же можно оценить новые политико-экономические попытки эпохи Трампа-Байдена в более широком историческом контексте? Данная статья оценивает американскую промышленную политику после администрации Байдена как проявление различных политических повесток и целей, таких как протекционизм, торговая война с Китаем и «Зеленый новый курс». Далее рассматривается, будет ли промышленная политика, законодательно закрепленная администрацией Байдена, успешно реализована во второй администрации Трампа, которая вот-вот начнется, или будет полностью отменена, или же претерпит изменения с другими политическими целями.

Данная статья организована следующим образом. В разделе 2 теоретически обсуждается, каким образом США могут проводить промышленную политику, опираясь на литературу, посвященную политическому потенциалу и формированию государства в США. Также рассматриваются дебаты по промышленной политике, которые активно велись в американском академическом и политическом сообществе с 1980-х годов, и показывается, как они были восприняты некоторыми политиками Демократической партии. В разделе 3 объясняется, как торговая война Трампа с Китаем и протекционизм привели к принятию Закона о полупроводниках и науке и Закона об ИНП правительством Байдена. В разделе 4 оценивается будущее американской промышленной политики после выборов 2024 года, уделяя особое внимание докладу сенатора Рубио.

II. Предварительное рассмотрение: Политический потенциал США и американская промышленная политика

1. Политический потенциал США

Прежде чем приступить к обсуждению прошлого и настоящего американской промышленной политики, необходимо рассмотреть административный и политический потенциал США. Правительство США формировалось иначе, чем в развитых промышленных странах Европы, что привело к иным выборам политики и отличительным особенностям в процессе ее реализации по сравнению с другими странами.

Существуют различные академические дебаты относительно структуры правительства США и его политического потенциала (Novak 2008). Во-первых, существует точка зрения, рассматривающая правительство США как «слабое государство» (weak state) по сравнению с централизованными государствами Западной Европы, и связывающая это с проблемами, возникшими из-за неполного прохождения процесса модернизации, как отмечал Макс Вебер. Более конкретно, Вебер считал, что в процессе модернизации бюрократия государства будет развиваться, государственные служащие, управляющие государством, будут профессионализироваться, а их политический потенциал будет укрепляться. Согласно этой точке зрения, поскольку все страны проходят через процесс модернизации, различия в политическом потенциале между странами определяются степенью продвижения процесса модернизации. Применительно к США, они еще не завершили создание систематической бюрократии для осуществления государственной политики, и центральное правительство имеет ограниченные полномочия, что делает его «слабым государством» в рамках разделения функций с правительствами штатов (정영우 2023, 7-9).

Однако эта точка зрения теоретизирует процесс формирования государства (state-building) по единому критерию, что препятствует эмпирическому исследованию того, как именно функционирует правительство США. Исследование Брайана Бейлога (Brian Balogh), который отмечает, что правительство США характеризуется тем, что оно действует «вне поля зрения» (out of sight) в большинстве областей политики, поскольку оно формирует управление в партнерстве с частным сектором (associative governance), также указывает на проблему этого унифицированного взгляда (Balogh 2009).

Роберт Лайберман (Robert Lieberman) подчеркивает то же самое в своей статье, сравнивающей проведение расовой политики в США, Великобритании и Франции (Lieberman 2002). Несмотря на общую цель улучшения расовой дискриминации, правительства трех стран прилагали политические усилия, но результаты были разными. Лайберман оценил, что США, по сравнению с двумя другими странами, активно и успешно проводили политику позитивных действий (affirmative action) с 1960-х годов, что внесло значительный вклад в устранение структурной дискриминации, широко распространенной в обществе. По мнению Лайбермана, разница в результатах политики американского правительства по сравнению с двумя другими странами была обусловлена нецентрализованной структурой федерального правительства США. Однако утверждение Лайбермана парадоксально. Обычно исследователи, придерживающиеся точки зрения Макса Вебера, считают, что государство не может эффективно осуществлять политику из-за отсутствия сильной централизованной бюрократии. Лайберман, напротив, утверждал, что именно из-за отсутствия сильного центрального административного органа в США стало возможным проведение более сильной и расово сознательной (color-conscious) политики по исправлению расовой дискриминации. В условиях отсутствия сильного исполнительного органа политики, меры по исправлению дискриминации могли осуществляться благодаря сотрудничеству между различными субъектами, начиная от движения за гражданские права, групп профессиональных юристов, следователей Комиссии по равным экономическим возможностям (Equal Economic Opportunity Commission) и судей федеральных судов, которые определяли, имела ли место дискриминация. В этом процессе эти субъекты эмпирически установили взаимоприемлемые толкования законов и их применение, что привело к законодательному закреплению очень сильных и всеобъемлющих мер по запрещению дискриминации с точки зрения сравнительной политологии.

Тем не менее, многие ученые по-прежнему придерживаются мнения, что США являются «слабым государством» по своей природе, и что эта институциональная особенность приводит к многочисленным политическим неудачам. Эта точка зрения особенно отражена в исследованиях, которые объясняют различия в видах проводимой политики и их успех или неудачу на основе различий в институциональных структурах между странами, таких как исследования, изучающие, почему США, добившись высокого экономического развития, остаются относительно «неразвитым» (underdeveloped) государством всеобщего благосостояния (Hacker and Pierson 2002; 2010), или почему они не проводят эффективную политику на рынке труда под руководством федерального правительства (Weir 1993).

Таким образом, несмотря на то, что использование простого аналитического инструментария «сильное государство/слабое государство» при оценке правительства США и его политического потенциала затрудняет анализ способов реализации политики и ее эффективности, можно сказать, что правительство США менее организовано по сравнению с другими развитыми странами, что приводит к неэффективному исполнению политики. Другими словами, практика реализации политики правительства США сформировалась в условиях федерализма, где власть разделена между федеральным правительством и правительствами штатов, неразвитой бюрократии из-за того, что демократия предшествовала индустриализации, и необходимости активного привлечения ресурсов частного сектора для реализации государственной политики. Кроме того, практика политических машин (political machine или party machine) Демократической партии, действовавших в крупных городах в «Позолоченный век» (Gilded Age) и предоставлявших государственные должности и общественные услуги своим сторонникам в обмен на политическую поддержку, а также попытки политической реформы в «Прогрессивную эру» (Progressive Era) по решению проблем, возникших в результате этого, путем значительного сокращения государственного сектора и намеренного ограничения числа бюрократов в рамках политики «малого правительства», закрепились в «американском» стиле. США управляются иначе, чем другие развитые демократические страны, и, с точки зрения внешнего наблюдателя, имеют структуру, которая затрудняет эффективную мобилизацию ресурсов для достижения определенных политических целей в национальном масштабе.

2. Дебаты по американской промышленной политике

В целом, промышленная политика относится к действиям, посредством которых правительство прямо или косвенно вмешивается в рынок для развития определенной отрасли или сектора промышленности, используя различные политические инструменты. Эта политика часто основана на долгосрочных планах развития национальной экономики, разработанных правительственными ведомствами, и в процессе их реализации принимается решение о том, какие ограниченные ресурсы будут направлены на поддержку определенных областей. Как известно, страны проводят промышленную политику по-разному по ряду структурных, институциональных и культурных причин, и они могут принимать новые стратегии промышленного развития в ответ на изменения внутренней и внешней среды (Shonfield 1977).

Александр Гамильтон, один из отцов-основателей США, известен тем, что выступал за защиту «молодых отраслей» (infant industry) для обеспечения экономической независимости молодой республики США. В то время аргументы Гамильтона выходили за рамки стратегии экономического развития и касались вопроса о том, как должно быть сформировано центральное правительство США.[2]

Дебаты по промышленной политике в США продолжаются с момента основания страны, но они вновь активизировались после 1970-х годов, когда американская экономика оказалась в кризисе. В 1970-х годах США пережили экономический кризис, вызванный различными событиями. После 1960-х годов, отмеченных различными социальными движениями, такими как городские беспорядки, движение за гражданские права и антивоенное движение, традиционные промышленные регионы на востоке и западе страны пережили быструю деиндустриализацию (Sugrue 2005). Традиционные рабочие места «синих воротничков», которые обеспечивали средства к существованию для домохозяйств, быстро исчезали из восточных и западных регионов, где были сосредоточены традиционные отрасли промышленности, что вызвало у американцев сильное чувство кризиса. Кроме того, США пережили внешний экономический кризис с объявлением президентом Никсоном прекращения конвертируемости золота в доллар в 1971 году и крахом Бреттон-Вудской системы (Ki and Jeung 2020). Нефтяные шоки 1973 и 1979 годов усугубили неопределенность внутренней и внешней экономики, и многие американские компании, не сумевшие адаптироваться к быстро меняющимся ценам на сырье и стоимости доллара, обанкротились.

После пережитого в 1970-х годах в США появились аргументы в пользу проведения американской промышленной политики. По мнению одного экономиста, такие аргументы активно появлялись в академических кругах и СМИ с 1980 по 1984 год (Norton 1986, 4). Среди них Лестер Тюроу (Lester Thurow) выступал в академических кругах и популярных СМИ, таких как Business Week, с предложением снизить налоги на корпорации, провести общую бюджетную экономию и увеличить потребление, заменив налог на личные доходы, а также параллельно проводить политику поддержки отдельных отраслей промышленности для решения проблемы снижения промышленной конкурентоспособности, начавшегося в 1970-х годах. Это вызвало широкие дебаты по поводу промышленной политики (Norton 1986, 33; Thurow 1980; 1981; 1984; Business Week 1982).

Согласно Нортону (R. D. Norton), который обобщил аргументы различных ученых, выступавших за промышленную политику в 1980-х годах, люди, участвовавшие в дебатах по промышленной политике того времени, могли быть разделены на две группы. Одна группа — так называемые «модернизаторы» (modernizers), которые утверждали, что необходимо восстановить снизившуюся промышленную конкурентоспособность США. Другая группа — «сохранисты» (preservationists), которые выступали за предотвращение или смягчение последствий закрытия производственных предприятий для местной экономики. Их аргументы в конечном итоге были связаны с академической задачей измерения таких понятий, как промышленная конкурентоспособность, которые трудно измерить с помощью единого экономического показателя, и анализа и подтверждения их временных изменений. Кроме того, если будет научно подтверждено снижение промышленной конкурентоспособности, возник вопрос о том, как конкретно проводить промышленную политику, избегая таких побочных эффектов, как коррупция, возникающая при увеличении бюрократических организаций и наделении их полномочиями по распределению ресурсов, произвольность выбора чиновников и политика «бюджетного пирога» (pork-barrel politics), когда интересы избирательного округа ставятся превыше всего для получения поддержки. Для ученых того времени как академические проблемы, так и проблемы практической реализации политики были трудными задачами, требующими поиска решений.

Роберт Райх (Robert Reich), занимавший пост министра труда при первом правительстве Билла Клинтона, появился в ходе этих дебатов и, как считается, оказал влияние на экономическую политику политиков Демократической партии, включая Уолтера Мондейла (Walter Mondale), который был вице-президентом при правительстве Джимми Картера и кандидатом от Демократической партии на пост президента в 1984 году (Norton 1986, 34; Reich 1982; 1983; 1984).[3]Райх выступал за принятие американской версии программ обучения рабочих европейского образца и утверждал, что жесткая система массового производства, принесшая материальное изобилие США после Второй мировой войны, больше не работает. Для преодоления этого Райх считал необходимым гибко организовывать производственные структуры с акцентом на передовые отрасли промышленности и развивать человеческий капитал (human capital), необходимый для работы в этих организациях, посредством государственной политики. Промышленная политика, предложенная Райхом, вызвала сопротивление со стороны организованных рабочих сил, которые были основной группой поддержки Демократической партии, в основном потому, что она предполагала, что система коллективных переговоров и разделения труда, созданная путем компромисса между трудом и капиталом посредством коллективных соглашений и отраслевых переговоров, которые профсоюзы США с трудом завоевали до и после Второй мировой войны, теперь устарела. Впоследствии аргументы Райха стали одним из вариантов пакета экономической политики Демократической партии, возглавляемого центристами Демократической партии (Centrist Democrats или New Democrats) через правительство Билла Клинтона, и, как предполагается, появились в различных формах, сочетаясь с политической повесткой дня того времени. В этом контексте, в качестве ответа на откровенно протекционистскую политику первой администрации Трампа на выборах 2020 года, правительство Байдена приняло два закона, содержащих элементы промышленной политики.

III. Политико-экономическое наследие Трампа и Байдена

1. Наследие Трампа и изменения в Демократической партии

После поражения на президентских выборах 2016 года Демократическая партия быстро изменилась. Политики Демократической партии, казалось, сосредоточились на критике политики администрации Трампа, упоминая такие действия, как попытка контролировать иммигрантов из Центральной Америки путем строительства огромной стены на границе с Мексикой, требование увеличения взносов на оборону от союзников, подрыв авторитета международных организаций, в создании которых США принимали глубокое участие после Второй мировой войны, и проведение политики одностороннего национализма вместо мультилатерализма, утверждая, что президент Трамп подрывает американские ценности.

Однако реальность была иной. Пережив поражение на выборах 2016 года и опыт администрации Трампа, политики Демократической партии, по-видимому, переоценили политическую эффективность политики Трампа. Это является очень радикальным изменением по сравнению с предыдущими экономическими предпочтениями Демократической партии. Более конкретно, до поражения в 2016 году Демократическая партия сосредоточилась на свободной торговле и открытии рынков в экономическом плане и на политике идентичности в политическом плане. Фактически, после прихода к власти администрации Билла Клинтона, Демократическая партия в течение почти десяти лет утверждала, что сокращение рабочих мест в производстве является терпимой болью по сравнению с выгодами, которые свободная торговля принесет всем потребителям, и неизбежной ценой для поддержания американского мирового порядка. В то же время Демократическая партия считала агрессивные реакции белых избирателей на приток нелегальных иммигрантов, конкурирующих за низкооплачиваемые рабочие места, расистскими и непросвещенными реакциями, и не допускала выражения таких эмоций в публичном пространстве. Истинная проблема заключалась в том, что эта политическая позиция Демократической партии не принесла никаких изменений в жизни белых избирателей, чье экономическое положение ухудшалось. Рынок низкооплачиваемой труда постепенно заполнялся дешевыми нелегальными иммигрантами, и белые рабочие легко пришли к выводу, что причиной ухудшения их положения является бесконтрольный приток нелегальных иммигрантов. Таким образом, Демократическая партия, игнорировавшая экономические и социальные недовольства рабочего класса белых, претерпела значительные изменения после поражения на выборах 2016 года (Teixeira and Judis 2023, chapters 2 and 7).

В частности, Демократическая партия, по-видимому, тщательно изучила торговую политику администрации Трампа, которая на первый взгляд казалась иррациональной и популистской, и ее эффективность (Lighthizer 2023, chapter 1). По словам Роберта Лайтхайзера (Robert Lighthizer), бывшего торгового представителя администрации Трампа, администрация Трампа начала повышать тарифы на импортные товары, поступающие на американский рынок, и активно регулировать практику недобросовестной конкуренции, такую как демпинг и государственное субсидирование, используемые иностранными компаниями, включая производителей бытовой техники в Корее (Lighthizer 2023, chapter 1). Лайтхайзер оценил, что торговая политика администрации Трампа позволила снизить зависимость США от внешней торговли и значительно сократить торговый дефицит (Lighthizer 2023, chapter 4). Это также стало хорошей возможностью для президента Трампа, который находился вне основного течения Республиканской партии, поскольку это позволило ему сдерживать либеральных сторонников свободной торговли внутри Республиканской партии и одновременно предоставило новые обоснования и инструменты для вмешательства федерального правительства в рынок в целях обеспечения безопасности и национальных интересов. В результате торговая политика администрации Трампа, не боящаяся конфликтов с другими торговыми партнерами, по-видимому, имела сильное убедительное воздействие на избирателей рабочего класса, занятых в производстве.

Лайтхайзер утверждает, что президент Байден, будучи кандидатом, обратил внимание на результаты политики Трампа во время предвыборной кампании 2020 года и в значительной степени принял их (Lighthizer 2023, Introduction). В частности, администрация Байдена, как и администрация Трампа, активно использовала торговую политику для возрождения американской обрабатывающей промышленности и сохранила тарифы на торговлю с Китаем, введенные администрацией Трампа, не отменяя их. Даже учитывая возможность того, что Лайтхайзер, занимавший высокие должности в администрации Трампа в течение длительного времени, может преувеличивать свои достижения, утверждая, что политическое наследие администрации Трампа было в значительной степени унаследовано следующей администрацией, эта оценка в целом представляется обоснованной. Это подтверждается и экономической политикой администрации Байдена, объявленной председателем Национального экономического совета (National Economic Council: NEC) при Белом доме 23 июня 2021 года.[4]Первый пункт, «Устойчивость глобальных цепочек поставок» (Supply Chain Resilience), предусматривал, что правительство США планировало перестроить американскую обрабатывающую промышленность, включая полупроводниковую отрасль, защитить американские компании от конкуренции с иностранными компаниями, включая китайские, и одновременно инвестировать в передовые технологии в долгосрочной перспективе.

Однако, в отличие от утверждений о том, что Байден изучал торговую политику администрации Трампа, конкретные пути реализации политики, объявленной администрацией Байдена, оставались неясными. Фактически, администрация Трампа, помимо установления тарифов, имеющих протекционистский характер, активно не предлагала промышленную политику. В октябре 2018 года в отчете «Стратегия обеспечения лидерства США в передовом производстве» (Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing), опубликованном Национальным советом по науке и технологиям (National Science & Technology Council: NSTC) при президенте, был представлен план развития передовых отраслей промышленности, который можно классифицировать как промышленную политику, но этот отчет никогда не публиковался в виде политики, включающей государственный бюджет (NSTC 2022). На выборах 2020 года тогдашний президент Трамп также никогда не предлагал промышленную политику, направленную на американскую обрабатывающую промышленность, в качестве предвыборного обещания.[5]Какую промышленную политику можно было бы проводить, продолжая агрессивную торговую политику Трампа, было задачей, полностью возложенной на администрацию Байдена.

2. Промышленная политика Байдена и политическое наследие

Год спустя, в августе 2022 года, Закон о полупроводниках и науке и Закон об ИНП были приняты Конгрессом США, и президент Байден подписал их, после чего они вступили в силу. Экономическая политика администрации Байдена, ориентированная на промышленную политику, представленная ранее Национальным экономическим советом США, была конкретизирована посредством этих двух законов.[6]Рискуя обобщением, можно выделить следующие аспекты этих двух законов как промышленной политики. Федеральное правительство США будет осуществлять беспрецедентный уровень регулирования в отношении передовых производственных отраслей, включая полупроводниковую, аккумуляторную и электромобильную промышленность, на основании этих двух законов. Иностранные компании, получая доступ к американскому рынку, должны будут создать производственные мощности и рабочие места в США, а при использовании чувствительных материалов, таких как основные минералы, они должны будут соблюдать производственные руководящие принципы, чтобы доля сырья, полученного от вызывающих озабоченность иностранных организаций (Foreign Entity of Concern: FEOC), не превышала определенный процент. В противном случае эти компании не смогут получить налоговые льготы и другие стимулы от правительства США, что приведет к потере ценовой конкурентоспособности на американском рынке.

Вопрос, вызывающий наш интерес перед выборами в ноябре 2024 года, заключается в том, окажет ли промышленная политика, проводимая администрацией Байдена, политический эффект. Промышленная политика Байдена не могла напрямую принести пользу кандидату от Демократической партии Харрис. Прежде всего, для того чтобы два закона, которые администрация Байдена приложила немало усилий для принятия, принесли реальные результаты и получили положительную оценку общественности, должны пройти годы. Этот момент становится еще более очевидным, если рассмотреть пример Закона о полупроводниках и науке из двух законов.

Политический эффект Закона о полупроводниках и науке можно будет оценить гораздо позже. Из 39 миллиардов долларов, которые будут прямо или косвенно выделены на полупроводниковую промышленность в соответствии с этим законом, около 77% от общей суммы на май 2024 года уже распределены по назначению и инвестируются, а оставшиеся 23% средств планируется поэтапно инвестировать в различные проекты до настоящего времени.[7]Если средства не направляются на американские полупроводниковые компании, уже имеющие инфраструктуру, и не создают немедленных рабочих мест, то трудно ожидать, что этот закон сможет в полной мере повлиять на предпочтения избирателей.

Между тем, эффект от IRA можно оценить как незначительный или сведенный на нет нападками Трампа. Трамп и другие республиканские политики давно критиковали этот закон как несправедливый, утверждая, что он скорее подстегивает инфляцию, чем снижает ее. Кроме того, республиканцы заявляли, что субсидии, предоставляемые потребителям в виде налоговых льгот при покупке электромобилей, должны быть отменены, поскольку они могут нарушить свободу выбора потребителей. В интервью Bloomberg от 15 июля 2024 года Трамп продолжил эти аргументы, заявив, что политика поддержки «зеленой» энергетики в рамках IRA на самом деле подпитывает инфляцию, повышая цены на энергоносители, являющиеся основой промышленного развития (Bloomberg 2024). Трудно точно сказать, насколько эти аргументы повлияли на решения избирателей 5 ноября 2024 года. Однако, в то время как избирателям трудно интуитивно понять эффект промышленной политики администрации Байдена, они остро реагировали на высокие процентные ставки и стремительный рост цен. В результате, лагерь Трампа смог вести предвыборную кампанию в свою пользу, не предлагая новой политики, отличающейся от промышленной политики администрации Байдена, а лишь ставя под сомнение политику нынешнего правительства по контролю над ценами.

Ярким примером этой ситуации является статья Politico от 18 июля 2024 года, в которой взято интервью у рабочего, занятого в секторе «зеленой» энергетики, получающем поддержку от администрации Байдена в рамках IRA. Согласно этой статье, рабочий, несмотря на то, что работает на предприятии, получающем значительную поддержку от правительства Байдена, испытывает крайне негативные экономические показатели из-за высоких процентных ставок и инфляции, что затрудняет его поддержку нынешнего правительства. Подобно статье Politico, это может отражать общее настроение среди рабочего класса, поддержавшего Байдена четыре года назад (Bade and Hill 2024).

IV. Промышленная политика США после 2024 года

Экономическое послание предвыборного штаба Трампа-Вэнса на президентских выборах 2024 года было простым: критика политики высоких процентных ставок и высокой инфляции нынешнего правительства, что оказалось весьма эффективным. Ожидается, что во втором президентстве Трампа основное внимание будет уделено усилению торговых санкций против Китая и отмене различных льгот, которые США несправедливо предоставляли своим союзникам. Однако, каким образом это будет реализовано через конкретные политические меры, предсказать сложно, поскольку лидерство Трампа трудно предсказуемо.

Тем не менее, связь между торговой и промышленной политикой, начатая при администрации Трампа, вероятно, сохранится в значительной степени и во втором президентстве Трампа. Промышленная политика администрации Байдена, институционализированная в виде законов с согласия обеих палат Конгресса, скорее всего, будет сохранена. Однако, законы IRA и «Закон о полупроводниках и науке», принятые Конгрессом в 2023 году, могут не выполнить свою первоначальную роль из-за преднамеренной задержки со стороны исполнительной власти и проблем с распределением бюджета. Тем не менее, поскольку некоторые районы, получающие выгоду от этих законов, являются преимущественно республиканскими, эта ситуация может развиваться сложным образом.

Мы можем предположить, как администрация Трампа 2.0 унаследует политику администрации Байдена, изучив мысли сенатора от Флориды Марко Рубио (Marco Rubio), который займет важный пост главы внешнеполитического ведомства во втором президентстве Трампа, относительно промышленной политики. Вскоре после избрания Трамп назначил сенатора Рубио на пост государственного секретаря (Secretary of State Department) в своей будущей администрации. Будучи сенатором, Рубио проявлял интерес к торговой войне с Китаем и последовательно продвигал необходимость промышленной политики, в том числе через свою статью, процитированную в начале этой главы. В его отчете «The World China Made – ‘Made in China 2025’ Nine Year Later», опубликованном 9 сентября 2024 года, мы можем увидеть проблески будущей промышленной политики Республиканской партии (Rubio 2024b).

Этот отчет фокусируется на критике взглядов, принятых в администрации Байдена и политических кругах Вашингтона, с помощью объективных показателей. Часто считается, что стратегия роста, ориентированная на китайское производство и глубоко вовлеченная в государственное управление, как в коммунистических системах, не представляет угрозы для Америки с ее инновационной и динамичной капиталистической системой. Отчет Рубио объективно продемонстрировал, что это ошибочное представление о реальности. На самом деле, Китай превзошел большинство заявленных экономических целей за последнее десятилетие, за исключением сектора сельскохозяйственной техники. В четырех отраслях — электромобили, энергетика и электросети, судостроение и высокоскоростные железные дороги — он лидирует в мире. Рубио утверждал, что для противодействия этой реальности необходима «смелая промышленная политика» (bold industrial policy) и дерегулирование, стимулирующее инвестиции и инновации в компаниях (Rubio 2024a, 57).

Пока остается неясным, каким образом предложения Рубио по политике будут реализованы в администрации Трампа. Другими словами, предстоит увидеть, как предложения Рубио, который станет государственным секретарем, могут быть конкретизированы в политику исполнительных ведомств, и как «смелые политики», предполагающие сильное государственное вмешательство в экономику, смогут одновременно достичь цели по снижению регулирования для компаний. Однако, в условиях продолжающейся торговой войны между США и Китаем, предпочтения политика, занимающего пост главы внешнеполитического ведомства во втором президентстве Трампа, предположительно, окажут разнообразное влияние на администрацию Трампа. Если предложения Рубио будут полностью приняты во втором президентстве Трампа и будет введена полномасштабная промышленная политика, отличающаяся от политики первого срока, то, в отличие от поддержки финансовыми средствами отраслей возобновляемой энергетики и полупроводников, как это было в IRA и «Законе о полупроводниках и науке» администрации Байдена, она, вероятно, расширится за пределы передовых технологий, охватив все производство, связанное с национальной безопасностью. Однако, остается неясным, как эти политические цели могут быть достигнуты в рамках республиканского принципа управления, стремящегося к малому правительству, и как одновременно можно выполнить обещание снизить государственное регулирование для отдельных компаний.

Промышленная политика США претерпевает стремительные изменения в ходе президентств Трампа, Байдена и снова Трампа. Торговая война, начатая Трампом, и полная ориентация на повестку экономической безопасности, два закона, принятые администрацией Байдена и Демократической партией в Конгрессе, а также «Новый зеленый курс» и промышленная политика, ставят перед вновь избранной администрацией Трампа серьезные задачи. Предстоит увидеть, как эта тенденция изменит политический ландшафт США в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Можно предположить одно: в условиях политической поляризации и когда экономическая безопасность стала важным фактором внешней и торговой политики США, если США будут проводить промышленную политику, то они будут делать это «по-американски», отличаясь от других стран. ■

Список литературы

Чон Ён У. 2023. «Заметки об исследовании развития американской политики и исследований правительства США». Global Political Studies 16, 2: 1-21.

Arcuri, Gregory. 2024. “Innovation Lightbulb: What's Left of the CHIPS Act Funds?” Center For Strategic and International Studies Newsletter. 8 мая. https://www.csis.org/...funds (Дата обращения: 24 июля 2024 г.)

Atkinson, Robert D., Doug Brake, Daniel Castro, Nigel Cory, Stephen Ezell, Caleb Foote, David M. Hart, Joe Kennedy and Robert Rozansky. 2020. “Trump vs. Biden: comparing the Candidates’ Positions on Technology and Innovation.” Information Technology and Innovation Foundation: ITIF. https://www2.itif.org/...biden.pdf (Дата обращения: 24 июля 2024 г.)

Atlantic Council. 2021. “The Biden White House plan for a new US industrial policy.” 23 июня, https://www.atlanticcouncil.org/...policy/ (Дата обращения: 24 июля 2024 г.)

Bade, Gavin, and Meredith Lee Hill. 2024. “Biden has poured billions into Rust Belt economies. His ‘Blue Wall’ is crumbling anyway.” Politico. 18 июля. https://www.politico.com/...00167994 (Дата обращения: 24 июля 2024 г.)

Balogh, Brian. 2009. A Government out of Sight: The Mystery of National Authority in Nineteenth-Century America. Нью-Йорк: Cambridge University Press.

Bloomberg. 2024. “The Donald Trump Interview Transcript.” 15 июля. https://www.bloomberg.com/...true (Дата обращения: 24 июля 2024 г.)

Business Week. 1982. The Reindustrialization in the United States since 1870. Нью-Йорк: McGraw-Hill.

Hacker, Jacob S., and Paul Pierson. 2002. “Business Power and Social Policy: Employers and the Formation of the American Welfare State.” Politics & Society 30, 2: 277-325.

Hacker, Jacob S., and Paul Pierson. 2010. Winner-Take-All Politics: How Washington Made the Rich Richer-and Turned Its Back on the Middle Class. Нью-Йорк: Simon & Schuster.

Ki, Youn and Yongwoo Jeung. 2020. “Ideas, Interests, and the Transition to a Floating Exchange systern,” Journal of Policy History 32, 2: 151-82. https://doi.org/10.1017/S0898030620000020.

Lieberman, Robert C. 2002. “Weak State, Strong Policy: Paradoxes of Race Policy in the United States, Great Britain, and France.” Studies in American Political Development 16, 2: 138-61. https://doi.org/10.1017/S0898588X0200007X.

Lighthizer, Robert. 2023. No Trade is Free: Changing Course, Taking on China, and Helping America's Workers. Нью-Йорк: HarperCollins.

Subcommittee on Advanced Manufacturing Committee on Technology. 2022. “National Strategy for Advanced Manufacturing.” National Science and Technology Council. https://www.whitehouse.gov/...10072022.pdf (Дата поиска: 24 июля 2024 г.)

Norton, R. D. 1986. “Industrial Policy and American Renewal.” Journal of Economic Literature 24, 1: 1-40.

Novak, William J. 2008. “The Myth of the ‘Weak’ American State.” The American Historical Review 113, 3: 752-772.

Reich, Robert B. 1983. The Next American Frontier. New York: Penguin Books.

Reich, Robert B. 1982. "Industrial Policy: Ten Concrete, Practical Steps to Building a Dynamic, Growing and Fair American Economy." The New Republic. 28-31.

Rubio, Marco. 2024a. “Why I Believe in Industrial Policy – Done Right.” The Washington Post. April 2. https://www.washingtonpost.com/...right/ (Дата поиска: 12 декабря 2024 г.)

Rubio, Marco. 2024b. “The World China Made: ‘Made in China 2025’ Nine Years Later.” The Office of Senator Marco Rubio. https://www.rubio.senate.gov/...Made.pdf (Дата поиска: 15 декабря 2024 г.)

Shonfield, Andrew. Modern Capitalism. New York: Oxford University Press, 1977.

Thurow, Lester. 1980. The Zero-Sum Society. New York: Basic Books.

Weir, Margaret. 1992. Politics and Jobs: The Boundaries of Employment Policy in the United States. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Sugrue, Thomas J. 2005. The Origins of the Urban Crisis: Race and Inequality in Postwar Detroit-Updated Edition. Kindle edition. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

Sullivan, Jake. 2023. “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution.” The White House. April 27. https://www.whitehouse.gov/...institution/ (Дата поиска: 12 декабря 2024 г.)

Teixeira, Ruy, and John B. Judis. 2023. Where Have All the Democrats Gone?: The Soul of the Party in the Age of Extremes. New York: Henry Holt and Company.

[1] На фоне обострения политической поляризации в Конгрессе США, 117-й Сенат США, начавший свою работу в январе 2021 года, оказался разделен 50 на 50 голосов по вопросу принятия Закона об инфляции (IRA). В этой ситуации решающее значение для принятия законопроекта приобрело мнение сенатора от штата Западная Виргиния Джо Манчина (Joe Manchin), члена «Голубых собак» (Blue Dog Coalition) – коалиции консервативных демократов, ставящих своей целью восстановление фискальной устойчивости и продвижение консервативных ценностей. Манчин выступил против предыдущего законопроекта демократов (Build Back Better Bill), поскольку считал, что государственные расходы демократического правительства могут спровоцировать инфляцию, и добился его отклонения. Чтобы убедить такого сенатора, данный законопроект включает в себя множество элементов промышленной политики, а также направлен на сокращение дефицита федерального бюджета и включает предложения по поддержке технологий, связанных с ископаемым топливом.

[2] В дебатах о принятии Конституции между федералистами (Federalists) и антифедералистами (anti-Federalists) последние выражали опасения, что, после тяжелой борьбы за независимость от британского империализма, концентрация власти в руках центрального правительства вновь приведет к коррупции и злоупотреблению властью, подобно тому, что демонстрировал британский империализм. Федералисты утверждали, что, хотя эти опасения были в некоторой степени обоснованными, для выживания молодой республики необходимо было сконцентрировать административные полномочия для эффективного управления страной. Гамильтон, будучи одним из отцов-основателей, принадлежавших ко второй группе, выдвинул теорию защиты зарождающейся промышленности (infant industry protection), которая была не только среднесрочной и долгосрочной экономической стратегией для разрыва экономической зависимости США и достижения истинной независимости, но и предложением по государственному строительству (state-building), направленным на укрепление политического потенциала центрального правительства США для решения неотложных задач молодой республики. Однако в окончательном варианте, принятом в качестве компромисса (the Virginia Plan) Джеймса Мэдисона, не все аргументы Гамильтона были учтены.

[3] Демократов-политиков, проявлявших интерес к промышленной политике в 1980-х годах, называли «атари-демократами» (the Atari Democrats) по названию популярной в то время компании-производителя видеоигр. Их политической целью было развитие передовых технологий и реструктуризация промышленности для создания рабочих мест. В эту группу входили Гэри Харт (Gary Hart, CO), Эл Гор (Al Gore, TN), Дик Гепхардт (Dick Gephardt, MO) и Пол Тонгас (Paul Tsongas, MA).

[4] Экономическая политика, объявленная администрацией Байдена, состоит из следующих пяти областей: 1) Устойчивость цепочек поставок (Supply Chain Resilience); 2) Целевые государственные инвестиции (Targeted Public Investment); 3) Государственные закупки (Public Procurement); 4) Климатическая устойчивость (Climate Resilience); 5) Равенство (Equity). (Atlantic Council 2021-06-23).

[5] На это же указывается в материалах, опубликованных Институтом информационных технологий и инноваций (Information Technology & Innovation Foundation: ITIF), американским некоммерческим аналитическим центром, в сентябре 2020 года, где сравнивалась технологическая политика двух кандидатов в президенты от основных партий. (ITIF 2020) Особое внимание следует уделить странице 23 данного электронного документа.

[6] Подробный анализ конкретных положений обоих законопроектов выходит за рамки данного исследования. Кроме того, уже опубликовано множество материалов, посвященных предоставлению юридических и управленческих консультаций относительно влияния деталей законопроектов на корейские компании. Поэтому в данной статье мы опустим конкретное описание двух законопроектов.

■ Чон Ён УПрофессор кафедры политологии и международных отношений Университета Инчхон.

■ Ответственный за выпуск и редактирование:Ли Со Ён, EAI 연구보조원

    문의 및 편집: 02 2277 1683 (ext. 205) | sylee@eai.or.kr