[トランプ復帰とアメリカのシリーズ] ③ 2024年大統領選挙から見たアメリカ民主党の未来

「我々は彼らに一貫したメッセージを伝えてきました。

我々は国内で言い訳をせず産業戦略（industrial strategy）を追求しますが、

我々のパートナーを排除しないことを確固たるものとして約束します。

我々は我々のパートナーが我々の産業戦略に共に参加することを望みます。

事実、我々は産業戦略の成功のために我々のパートナーが必ず我々と共にしなければならないと信じています。」

バイデン政権国家安全保障担当補佐官ジェイク・サリバン、

ブルッキングス研究所での演説より（Sullivan 2023）

「バイデンは彼の民主党の先輩たちよりも積極的に産業政策を推進してきた。

しかし証拠によれば、彼は依然としてウォール街、北京、そして環境団体のロビーに囚われているように見える。

保守主義者たちの課題は新しい方向を設定することだ。

しかし単に中国に主導権を渡さずに新しい方向を設定する仕事をするためには、

我々は決して産業政策を放棄してはならない。

むしろ、真の保守的な洞察力で産業政策を強化しなければならない。」

フロリダ州上院議員マルコ・ルビオ（トランプ第2期国務長官予定者）、

ワシントン・ポスト社説寄稿より（Rubio 2024a）

Ⅰ. 序論：21世紀アメリカ産業政策の登場？

自由市場経済のモデルとされるアメリカにおいて、産業政策（industrial policy）という言葉はアメリカ政治において依然として議論の的となる表現である。2023年4月、バイデン政権のジェイク・サリバン国家安全保障担当補佐官はブルッキングス研究所（Brookings Institution）で、バイデン政権が取った政策が近代化された産業政策（a modern industrial policy）であったと自評し、この言葉を使用したこともある（Sullivan 2024）。サリバンが間もなく行われる大統領選挙を控え、バイデン政権の政策遺産を強調し、バイデン大統領の候補職を引き継いだハリス氏に力を与えるためにやや誇張された表現を使用した可能性を考慮しても、これまで社会政策の側面に限定され、大きな政府を目指した民主党の政策立場から見れば、このようなレトリック（rhetoric）上の変化は、この10年間でアメリカ政治の地殻に起きた変化を推測させる。

アメリカの産業政策という言葉は、アメリカの政治専門家ではない一般の知識層にとっても馴染みのない表現に感じられるかもしれない。その理由は、アメリカという国家が市場中心（market-oriented）経済政策で富を蓄積した国家として大衆に知られているからである。実際にアメリカは第二次世界大戦後、自由貿易秩序の構築と維持のために莫大な量の資源を注ぎ込んできた。ご存知の通り、世界貿易機関（World Trade Organization: WTO）や国際通貨基金（International Monetary Fund: IMF）など、グローバリゼーションを主導した国際機関は、アメリカの強力な意思とリーダーシップがなければ存在し得なかっただろう。特に1992年、「愚か者よ、問題は経済だ（It’s the economy, stupid）」というスローガンで当選した民主党のクリントン（Bill Clinton）大統領以降は、民主党、共和党を問わず、連邦政府レベルで自由貿易政策の基調の下、金融自由化のために規制緩和を推進し、最先端産業への支援が国家政策の基調として定着したように見える。

しかし、この流れは永遠には続かなかった。クリントン大統領（1993-2000）が8年間の任期を通じて民主党を自由貿易の政党に変えてから20余年を経て登場したトランプ政権は、人種主義的な言辞で中南米から流入する移民がアメリカに定着することを前例のない水準で規制し、彼らを潜在的犯罪者として扱い管理した。同時にメキシコと国境を接する州に巨大な壁を建設するなど、以前の政権では試みられなかった政策を実現した。貿易政策においてもトランプ政権は以前の政権とは異なっていた。トランプ大統領は議会を経由せず、主に大統領令に依存して自由貿易という政策基調の下では試みられなかった数々の保護主義政策を大胆に推進し、アメリカ企業とアメリカ労働者を保護するという主張を掲げた。先端技術分野においても、TikTokのような中国が所有する企業がソーシャルメディアプラットフォームを提供することでアメリカ人の個人情報を容易に収集・利用することを阻止するため、強力な規制を施行した。

アメリカ国内外では、このような変化がトランプ大統領個人の政治的性向と政策選好から生じたものなのか、既にアメリカ社会で進行した構造的な変化の中で大衆の集団的な政策選好の変化を反映しているのかについて、様々な主張が提起されてきた。様々な解釈が飛び交う中で、大多数の大衆と政治専門家が同意できた点は、トランプ政権が見せた政策パッケージが2016年以降のアメリカ大衆にとって大きな説得力を持ち、これが中間選挙および大統領選挙の投票場で安定的にトランプ主義を継承した人々が大多数の高い支持率を得る現象として説明されることである。

しかし、2020年の選挙では新型コロナウイルス感染症（COVID-19）に対するトランプ政権の不十分な対応に不満を抱いた大衆が、民主党候補のバイデン氏を選択し、民主党が再びホワイトハウスを占める結果を招いた。トランプ第1期政権を経験し、かつては考えられなかったような破格の出来事を経験した同盟国とアメリカの自由主義秩序に依存していた同盟国は、過去の秩序が再び回復されるだろうと期待したかもしれない。バイデン氏当選者は、民主党内の様々な派閥間の意見の相違を巧みに調整した経験豊富な政治家であり、オバマ大統領を力強く支えた副大統領出身であるため、2016年の大統領選挙敗北を繰り返すのではないかと懸念していた民主党員たちにとっては、安定的な選択肢と見なされた。

ご存知の通り、バイデン政権はトランプ政権第1期に施行された数々の保護貿易政策を廃棄するのではなく、ほぼ全て継承した（Lighthizer 2023, Introduction）。もしかすると、ジョー・バイデン氏は政治新人のドナルド・トランプ氏がどのように共和党の外部から核心を掴み、最終的にアメリカ政治のトップに立ったのかを綿密にベンチマーキングしたのかもしれない。トランプ氏はティーパーティー運動（tea party movement）の核心的主張である小さな政府論、均衡財政などの原則を受け入れるが、それに留まらず、ポピュリズムと結びついた白人ナショナリズム（white nationalism）を掲げ、ラストベルト（Rust Belt）地域における製造業の長期的な低迷問題、特定の地域に経済的困窮が集中する問題、薬物問題など、様々なアメリカ社会の問題を単純だが明快に診断した。

トランプ氏が指摘したほぼ全ての原因は「我々」にではなく、我々の善意を悪用した「彼ら」にあったのであり、この戦略は選挙で大衆を説得する非常に有用な道具であった。トランプ氏の支持者たちとしては、トランプ氏のような政治のアウトサイダー（outsider）でなければ、誰が過去の政治慣行を無視し、連邦政府を利用して、自由貿易原則という名の下に黙認されてきた不公正な取引を中断させ、アメリカから不当な利益を得てきた勢力に罰を与えることができるのか疑問だっただろう。また、アメリカ社会で貧富の差が大きくなるほど、中間層有権者にとって治安の強化と社会秩序の維持はより緊急な課題となるが、これに対してトランプ氏は明快な診断と解答を提供する。すなわち、政府の限られた財源を食いつぶす福祉依存層と、不法に国境を越えてアメリカ社会に定着する不法移民（the undocumented）から問題が始まったのであるから、結局彼らを既存の法体系で許容された水準よりもさらに厳格に規律し、隔離することである。

結局、バイデン政権と民主党は2020年の大統領選挙勝利後も、明確な動員（mobilization）効果を持つトランプ氏の統治原理と選挙戦略にどう対応するかについて、深刻に悩んだと推測される。最も簡単な方法は、トランプ政権第1期の政策をそのまま存続させることである。これは、バイデン政権が貿易政策領域においてトランプ政権第1期に導入された数々の保護主義的措置を、同じ大統領令を通じて廃棄せずそのまま存続させたという事実によって裏付けられる。

しかし、バイデン政権は保護主義貿易政策を存続または拡大するに留まらなかった。まさにこの文章の主題である産業政策に該当する政策を立法過程を通じて導入したのである。2020年の選挙後、下院で民主党は222議席を獲得し、213議席に留まった共和党に僅差の議席差を作り出し、バイデン政権と協力して立法活動を行うことができた。上院では共和党が50議席で非常に僅かな優位を占めた。このような状況で、民主党は下院の多数決を利用してIRAを通過させ、最終的に上院で民主党と意を共にする2名のインディペンデント（Independent）上院議員を取り込むことで50対50の膠着状態を作り出した。このような状況では副大統領が均衡を破る意思決定を行う権限を持つことになり、結局当時の副大統領であったハリス氏が民主党の産業政策案を支持したことで、バイデン政権は中間選挙前の2022年夏に半導体・科学法（CHIPS and Science Act）とインフレ抑制法（Inflation Reduction Act: IRA）を通過させることができた。[1]

両法案の通過により、バイデン政権は前例のない方式で連邦政府の公的資金を市場に投入する根拠を 마련することになった。すなわち、バイデン政権は市場に介入する根拠を、現時点でクリーンエネルギー（clean energy）を利用して化石燃料中心の産業構造を変化させることが急務であるという論理から見出した。また、トランプ政権第1期から始まった中国との貿易戦争の中、半導体部門と電気自動車部門を含む先端産業分野において、アメリカ製造業の生存のための安定的なサプライチェーンを確保する目的で法案を構成した。法案通過が作り出した新たな投資条件の下、韓国の主要半導体企業を含む先端産業と関係のある企業は、アメリカ市場に進出して価格競争力を持ち、アメリカ企業や他の海外企業と競争するために、法案が明示した数々の条件を満たし、その対価としてアメリカ連邦政府から税制優遇を受けることを検討している。

バイデン政権は既に2020年の大統領選挙からこれらの政策をグリーン・ニューディール（Green New Deal）の政策パッケージとしてまとめて広報していた。バイデン氏は環境保護という目標を産業政策の中に組み込むことで、以前のトランプ政権と政策的な違いを作ろうとした。保護主義のスローガンを前面に掲げ、貿易戦争の勝利にのみ焦点を当てるという印象を与えるトランプ前政権とは異なり、バイデン氏は環境に優しい方向へアメリカ経済の体質転換を導き出すために、連邦政府が乗り出して新たなインセンティブ構造を作ることに焦点を当てた。これまでアメリカの政策コミュニティでは、政府が推進する産業政策に対して否定的な認識が蔓延していた。これは多くの人々が産業政策を、恣意的に勝者と敗者を決定する根拠のない政策手段だと考えていたからである。そのため、産業政策は成功するよりも資源の非効率的な配分を生み出し、失敗するだろうという見方が政策コミュニティの雰囲気であった。バイデン氏はこうした否定的な見方を克服するために、特定の企業を支援するという内容を強調するよりも、環境に優しい経済構造を作るために政府が介入する必要があるという主張を提示したのである。

また、バイデン政権の戦略は、党内の左派勢力からバイデン大統領が十分に改革的でないという批判を回避するアリバイを提供した。グリーン・ニューディールという言葉は、党内でアレクサンドリア・オカシオ＝コルテス（Alexandria Ocasio-Cortez）下院議員（ニューヨーク州）をはじめとする民主党内の左派議員たちが使用していた表現であった。環境に優しいエネルギー源を開発できる製造業を中心に投資するというアイデアは、かえって民主党の支持勢力の一部にのみ財政支援をするという批判から一定の距離を置くことができる名分を用意した。

要約すると、トランプ政権とバイデン政権を経て、国内政治的変数に直面しながら、2022年夏以降、アメリカ的な産業政策が法制化され、関連予算の配分を通じてその形を整えていくことが確認された。この過程は、複数の政策的目標と政治的意図が重なった複雑な政治的過程であったと評価できる。

では、トランプ・バイデン時代の新たな政治経済的試みを、より長い歴史的視野の中でどのように評価できるだろうか？本稿では、バイデン政権以降のアメリカ産業政策が、保護貿易主義、対中貿易戦争、そしてグリーン・ニューディールなどの多様な政策的議題および目標を持って姿を現したと評価する。そして、バイデン政権で法制化された産業政策が、まさに始まろうとしているトランプ政権第2期において、成功裏に施行されるのか、あるいは一方的に廃棄されるのか、それとも他の政策的指向を持って別の姿に変貌するのかを考察したい。

本稿は以下の順序で進行する。第2節では、アメリカ国家の政策能力と国家形成を扱った文献を通じて、アメリカはいかなる方式の産業政策を展開することが可能かを理論的に論じる。また、1980年代から本格的に展開されたアメリカ学界および政界内外で行われた産業政策論争を 살펴보고、これがどのように民主党の一部政治家に受容されたかを見る。第3節では、トランプの対中貿易戦争と保護貿易主義が、どのようにバイデン政府の半導体・科学法、そしてIRAにつながったかを説明する。第4節では、2024年大統領選挙以降のアメリカ産業政策の行方を、ルビオ上院議員の報告書（report）を中心に評価する。

II. 予備的考察：アメリカ国家の政策能力とアメリカ式産業政策

1. アメリカの政策能力

本格的にアメリカ産業政策の過去と現在を論じる前に、アメリカという国家の行政的・政策的な能力についての議論が必要である。アメリカ政府はヨーロッパの先進産業国家に比べて異なる方式で形成されており、その結果、採用される政策選択肢が異なり、国家の政策遂行過程も他国と区別される特徴を持っているからである。

これまでアメリカ政府の構成方式と政策能力を巡っては多くの学術的な議論があった（Novak 2008）。まず、西ヨーロッパの中央集権的な国家と比較して、アメリカ政府を弱い国家（weak state）とみなし、これをマックス・ウェーバー（Max Weber）のような学者が言及した近代化過程を十分に経ていないために発生した問題と見る立場がある。より具体的にウェーバーは、近代化過程で国家官僚制がさらに発展し、その中で国家を運営する公務員は職務上の専門化（professionalism）が進み、彼らを中心に展開される政策能力も強化されると見ている。この観点によれば、全ての国家が近代化の過程を経験する以上、国家間に現れる政策能力の差は、近代化の過程がどれだけ進んだかによって決まると把握できる。その基準をアメリカに適用する場合、アメリカは依然として国家の政策を遂行する体系的な官僚制を完成させておらず、中央政府の権限も州政府との役割分担の中でそれほど大きくない弱い国家と見ることができる（チョン・ヨンウ 2023, 7-9）。

しかし、このような観点は単一の基準で国家形成（state-building）過程を理論化しており、アメリカ政府がどのような方式で統治を行うのかを実証的に探求することを妨げる。アメリカ政府が民間部門と協力して連携する（associative）形でガバナンスを構成するため、アメリカ政府はほとんどの政策分野で「見えない（out of sight）」ことを特徴としているというブライアン・ベイロー（Brian Balogh）の研究も、こうした画一的な視点の問題を指摘している（Balogh 2009）。

ロバート・リーバーマン（Robert Lieberman）がアメリカ、イギリス、フランスの3カ国の「人種」政策の遂行を比較した論文で強調したことも、ベイローの論旨と 다르지 않다（Lieberman 2002）。人種差別を改善するという共通の目的を持って、3カ国の政府はいずれも政策的な努力を傾注したが、その成果は互いに異なった。リーバーマンは、他の2カ国に比べてアメリカが1960年代以降、積極的差別是正措置（affirmative action）政策を強力かつ成功的に推進し、これが社会に蔓延した構造的な差別を解消するのに大きく寄与したと評価した。リーバーマンの見解では、アメリカ政府の政策成果が他の2カ国に比べて差を見せた理由は、強力に中央集権化されていないアメリカ連邦政府の構造のためであった。しかし、リーバーマンの主張は逆説的である。通常、マックス・ウェーバーの視点を受け入れた研究者であれば、国家が強力に中央集権化された官僚制を持たないために効率的に政策を実行できないと見なす傾向があるからだ。リーバーマンは、むしろ強力な中央行政機関がないために、アメリカでより強力で人種意識的な（color-conscious）人種差別是正政策が可能になったと主張した。政策の強力な遂行機関が存在しない状況で、差別是正政策は最初から公民権運動、専門弁護士集団、そして平等経済機会委員会（Equal Economic Opportunity Commission）の捜査官、そして差別行為が実際にあったのかを判断した連邦裁判所の判事に至るまで、複数の行為者間の協力によって施行され得た。その過程でこれらの行為者は、互いに受け入れ可能な法解釈とその適用を経験的に確立することができ、これが比較政治学的な観点からも非常に強力で包括的な差別禁止措置の法制化につながったのである。

しかし、依然として多くの学者はアメリカ政府の政策遂行能力を巡り、アメリカは生来的に弱い国家（weak state）であり、こうした制度的特徴のために様々な政策失敗を経験しているという立場を持っている。特にこうした見方は、国家間の制度的配列（arrangement）の違いを根拠に、施行される政策の種類とその成否の違いを説明するアプローチに多く反映されており、高い経済発展を遂げたアメリカがなぜ相対的に低発展（underdeveloped）の福祉国家に留まっているのか（Hacker and Pierson 2002; 2010）、あるいは連邦政府の主導でなぜ効果的な労働市場政策を取れないのかを探求した研究などが該当する（Weir 1993）。

要約すると、アメリカ政府とその政策能力を判断する際、研究者たちが単に「強い国家／弱い国家」という分析枠組みでは政策の施行方式とその効果性を分析するのに無理があるにもかかわらず、アメリカ政府は他の先進国に比べて組織化されておらず、これにより非効率的な政策執行につながると見ることができる。言い換えれば、アメリカ政府の政策遂行慣行は、中央政府（federal government）と地方政府（state governments）が権力を分有する連邦制と、産業化よりも先行した民主主義により官僚制が未発達であり、国家政策を施行するために民間部門の資源を積極的に借りざるを得ない環境で形成された。また、金ぴか時代（Gilded Age）に大都市を中心に活動した民主党の政党マシン（political machine または party machine）が、政治的支持を送った見返りに所属する人々に公職および公共サービスを提供した慣行と、そこから発生した問題を解決するために公共部門を大幅に縮小し、小さな政府と意図的に官僚の数を制限する方式で政治改革を試みた革新主義時代（Progressive Era）を経て、「アメリカ式」に定着した。アメリカという国家は、他の先進民主主義国家とは異なり統治しており、外部者の視点から観察する時、特定の政策目標を全国的な規模で達成する上で、効率的に資源を動員しにくい構造を持っている。

2. アメリカ産業政策論争

一般的に産業政策とは、政府が様々な政策手段を通じて特定の産業または産業部門の発展のために、直接的・間接的に市場に介入する行為を指す。この政策は、政府部局の国家経済発展のための長期的計画に基づいている場合が多く、その計画を実行する過程で限られた資源をどの分野に集中支援するかを決定する行為が発生することもある。ご存知の通り、国家は様々な構造的、制度的、そして文化的な理由で異なる方式の産業政策を推進しており、対内的、対外的な環境変化に応じて、以前とは異なる方式の産業戦略を受け入れることもある（Shonfield 1977）。

アメリカの建国の父の一人であるアレクサンダー・ハミルトン（Alexander Hamilton）は、新生共和国であるアメリカの経済的独立性を確保するために、幼稚産業（infant industry）保護論を主張したと伝えられている。当時のハミルトンの主張は、経済発展のための国家戦略を超えて、アメリカ中央政府をどのように構成するかという問いと結びついていた。[2]

アメリカで産業政策を巡る論争は建国過程から続いてきたが、アメリカ経済が危機に陥ったと認識された1970年代以降、本格的に再登場した。1970年代、アメリカは様々な事件を通じて経済危機を経験した。都市暴動、公民権運動、反戦運動など、様々な形態の社会運動を経験した1960年代を経て、東部、中西部の伝統的な製造業が集まっていた地域は急速な脱工業化を経験した（Sugrue 2005）。一つの世帯の生計を支えていた伝統的なブルーカラー職種は、伝統的な製造業密集地域であった東部と中西部から急速に消滅し、これはアメリカ人たちに大きな危機意識を植え付けた。また、アメリカは1971年のニクソン政権による金兌換（gold-dollar convertibility）停止宣言とブレトン・ウッズ体制の崩壊を経験し（Ki and Jeung 2020）、1973年と1979年のオイルショックは国内外経済の不確実性を深化させ、急変する原材料価格とドル価値に適応できなかった多くのアメリカ企業は倒産した。

1970年代を経験した後、アメリカではアメリカに合った産業政策を実施すべきだという主張が登場した。ある経済学者によれば、こうした主張は主に1980年から1984年にかけて学界で、そして言論に集中的に登場した（Norton 1986, 4）。その中でレスター・サロー（Lester Thurow）は、1970年代から始まった産業競争力の低下を解決するために、企業税を減免し、全般的な緊縮財政を断行する一方、消費税を増やして個人所得税に代える財政政策を産業部門別支援政策と並行すべきだという主張を学界やビジネスウィーク（Business Week）のような大衆メディアを通じて説き、これは産業政策を巡る広範な議論を触発した（Norton 1986, 33; Thurow 1980; 1981; 1984; Business Week 1982）。

1980年代の産業政策を主張した様々な専門分野の学者たちの主張を整理したノートン（R. D. Norton）によれば、この当時の産業政策論争に参加した人々は大きく二つのグループに分けられる。一つのグループはいわゆる近代化論者（modernizers）で、アメリカの産業競争力が低下したことを回復すべきだと主張する人々である。もう一つのグループは保存論者（preservationists）で、ある地域で製造業が廃業した場合、地域経済に及ぼす波及効果を考慮してこれを阻止または緩和しようという立場を打ち出した（Norton 1986, 4）。彼らの主張は、結局、産業競争力のように単一の経済指標で測定しにくい概念をどのように測定し、その時系列的な変化を分析・確認する学術的な課題と結びついた。また、もし産業競争力が低下しているという点が科学的に確認された場合、官僚制組織が大きくなり資源配分を行う力が持った時に起こる腐敗の問題、官僚の恣意的な選択行為、支援を受けるために地域区の利害関係のみを優先する政治行動（pork-barrel politics）などの副作用を避け、どのように産業政策を具体的に施行できるかという問題が提起された。当時の学者たちにとって、学術的な問題と実際の政策を実行する問題の両方とも、解決策を見出すのが難しい難題であった。

ビル・クリントン政権第1期で労働長官を務めたロバート・ライシュ（Robert Reich）は、こうした論争の中で登場し、ジミー・カーター（Jimmy Carter）政権で副大統領を務め、1984年アメリカ民主党の大統領候補に選ばれたウォルター・モンデール（Walter Mondale）をはじめとする民主党の政治家たちの経済政策に影響を与えたと評価された（Norton 1986, 34; Reich 1982; 1983; 1984）。[3]ライシュは、ヨーロッパ式の労働者訓練プログラムをアメリカ式に受け入れるべきだという主張を展開し、第二次世界大戦後アメリカに物質的な豊かさをもたらした硬直した大量生産体制は、もはや機能しないと主張した。これを克服するためにライシュは、先端産業を中心に柔軟に生産組織を構成し、その組織で活躍する人的資本（human capital）を国家の政策で育成すべきだと見た。ライシュが提案した産業政策は、民主党の主要支持層であった組織化された労働勢力の反発を招いた。これは何よりも、第二次世界大戦前後、アメリカの労働組合が苦労して確保した集団的な賃金協約体制と賃金団体交渉を通じて、労使間の妥協の産物として作られた業務分担体制が、今や無用であるという見方が前提となっていたからである。その後、ライシュの主張はビル・クリントン政権を経て、民主党の中道派（Centrist Democrats または New Democrats）が主導した民主党経済政策パッケージの一つとして 자리 잡았고、様々な形で当時の政策議題と結びついて登場したと推測される。そのような文脈で、2020年の選挙でトランプ政権第1期の露骨な保護貿易政策への対応として、バイデン政府は産業政策的な要素を含んだ二つの法案を通過させた。

III. トランプ・バイデンの政治経済的遺産

1. トランプの遺産と民主党の変化

2016年の大統領選挙でトランプ氏に敗北した後、民主党は急速に変化した。民主党の政治家たちは、メキシコ国境に巨大な壁を建てて中南米から流入する移民を統制しようとした試みや、同盟国に防衛費分担金の引き上げを要求したこと、アメリカが第二次世界大戦後、その設立から深く関与した国際機関の権威を自ら損ない、多国間主義の代わりにアメリカ中心の一国主義を追求したことなどを挙げ、トランプ大統領がアメリカ的価値を損なっていると非難するなど、表面上はトランプ政権の政策への非難に没頭しているように見えた。

しかし、実情は異なっていた。2016年の大統領選挙敗北と、その後のトランプ政権の経験を経て、民主党の政治家たちはトランプ政策の政治的効用について再評価するようになったと見られる。これは、それ以前の民主党の経済政策選好から見れば非常に急進的な変化である。より具体的に見れば、2016年の敗北以前の民主党は、経済的には自由貿易主義、市場開放に集中し、政治的にはアイデンティティの政治に邁進していた。事実、ビル・クリントン政権の誕生以降、民主党はほぼ十数年間、白人有権者に対し、製造業の雇用減少は自由貿易が消費者全体にもたらす利益に比べれば耐えうる苦痛であり、アメリカ中心の世界秩序を維持するためには避けられないコストだと強弁してきた。同時に、民主党はこれまで低所得の白人労働者層が、非熟練低賃金職種を狙って流入する不法移民の行列を見て感じる不安感と、それに対する攻撃的な反応をすべて人種主義の嫌疑をかけられた「教育を受けていない（uneducated）」反応だと片付け、公の場でこうした感情を表現することを許さなかった。真の問題は、このような民主党の政策立場が、実際に経済的に悪化している白人有権者の生活に何ら変化をもたらさなかったという点にある。低賃金労働市場は次第に安価な不法移民で満たされていき、白人労働者は自分たちの状況が次第に悪化する理由を、不法移民の無分別な流入のためだと容易に断定した。このように、白人労働者層の経済的・社会的な不満を放置した民主党が、2016年の大統領選挙敗北後、大きく変化したのである（Teixeira and Judis 2023, chapters 2 and 7）。

特に民主党は、一見非合理的でポピュリズム的に見えるトランプ政権の貿易政策の内容とその効果について、綿密にベンチマーキングしたと見られる（Lighthizer 2023, chapter 1）。トランプ政権で貿易代表部代表を務めたロバート・ライクハイザー（Robert Lighthizer）によれば、トランプ政権はアメリカ市場に入る外国製品に関税を引き上げ、韓国の家電製品生産業者を含む外国企業がダンピングや国家補助金制度を利用してアメリカ市場を攻略することを不公正な慣行と規定し、これを積極的に規制し始めた（Lighthizer 2023, chapter 1）。ライクハイザーは、こうしたトランプ政権の貿易政策を通じて、アメリカの対外経済依存度を緩和させ、貿易赤字を大幅に削減することができたと評価した（Lighthizer 2023, chapter 4）。これは、共和党主流派の外にいたトランプ大統領にとっても良い機会として作用した。共和党内部の一勢力である自由貿易主義者たちを牽制すると同時に、アメリカ連邦政府が安全保障と国益のために市場に介入する新たな名分と手段を提示したからである。結果的に、他の貿易相手国との不和を恐れないトランプ政権の貿易政策は、製造業従事者であるブルーカラー有権者に強い説得力を持ったと見られる。

ライクハイザーは、バイデン大統領が候補であった頃、2020年の大統領選挙キャンペーン期間からこうしたトランプ政策の成果に注目し、相当部分受け入れたと主張した（Lighthizer 2023, Introduction）。具体的にバイデン政権は、トランプ政権に続き、アメリカ製造業の復興を目的とした貿易政策の使用に積極的であり、トランプ政権で導入された対中貿易関税を撤回せず、そのまま維持した。トランプ政権で高位職を長年務めたライクハイザーが、自身の業績を過大評価するためにトランプ政権の政策遺産が次期政府に相当部分継承されたと主張する可能性を考慮したとしても、こうした評価は全体的に妥当に見える。これは、2021年6月23日にホワイトハウス直属の国家経済会議（National Economic Council: NEC）委員長が発表したバイデン政権の経済政策基調を通じても確認される。[4]その中で最初の議題であるグローバルサプライチェーンの回復力（Supply Chain Resilience）の内容によれば、アメリカ政府は半導体産業を含むアメリカ製造業を再育成し、中国企業を含む海外企業との競争でアメリカ企業を保護すると同時に、先端技術に長期的に投資する計画であった。

しかし、バイデン氏がトランプ政権の貿易政策をベンチマーキングしたという記述とは異なり、バイデン政権が発表した政策基調を具体的にどのように実現するかは依然として未知数であった。事実、トランプ政権は保護貿易主義の性格を帯びた関税設定以外に、積極的に産業政策を提示したことはなかった。2018年10月、トランプ政権で大統領直属国家科学技術委員会（National Science & Technology Council: NSTC）が発表した「アメリカ先端製造業リーダーシップ確保戦略（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing）」報告書を通じて、産業政策に分類できる先端産業育成計画が発表されたが、この報告書が政府予算計画を含む政策として発表されたことはない（NSTC 2022）。2020年の大統領選挙でも、トランプ大統領は決してアメリカ製造業分野を対象とした産業政策を公約として提示しなかった。[5]トランプ氏の攻撃的な貿易政策を引き継ぎ、どのような種類の産業政策を施行できるかは、オバイデン政権に委ねられた課題であった。

2. バイデンの産業政策と政治的遺産

その1年後である2022年8月、半導体・科学法とIRAがアメリカ議会を通過し、バイデン大統領が最終署名することで発効した。先にアメリカ国家経済会議が提示した産業政策を中心に据えたバイデン政権の政策基調が、この二つの法律を通じて具体化された。[6]一般化の危険を冒して、産業政策としての両法案が持つ含意は以下のように整理できる。アメリカ連邦政府は、両法案に基づき、半導体産業、バッテリー産業、そして電気自動車産業などを含む先端製造業を対象に、前例のない水準の規制力を行使するだろう。外国企業はアメリカ市場へのアクセス権を得る見返りに、アメリカに生産設備を 갖추고雇用を創出しなければならず、核心鉱物のような敏感な材料を生産に利用する場合には、アメリカ政府が選定した懸念集団（Foreign Entity of Concern: FEOC）から取得した原料が一定割合を超えないように生産ガイドラインに従わなければならない。もしこのガイドラインを守れなかった場合、当該企業はアメリカ政府から税額控除などのインセンティブを受けることができず、これはすなわちアメリカ市場での価格競争力を失う結果を招くだろう。

2024年11月の大統領選挙を前に、我々の関心を引く問いは、バイデン政権で施行された産業政策が政治的な効果を発揮するかどうかであろう。民主党のハリス候補にとって、バイデンの産業政策は直ちに好材料とはなり得なかった。何よりも、バイデン政権が通過させるために多大な努力を払った二つの法律が実効性を収め、大衆から肯定的な評価を受けるためには数年の歳月が流れる必要があるからだ。二つの法律のうち、半導体・科学法の事例を見てみると、この点がより明確に 드러나는。

半導体・科学法の政治的効果は、ずっと後に判断されることになるだろう。この法律で半導体製造産業に直接・間接的に支援される390億ドルの予算のうち、2024年5月現在、全体の予算の約77%が用途が決まった後に投資されており、残りの23%の基金は現時点に至るまで様々な事業に順次投資される計画である。[7]米国半導体メーカーに資金が投じられ、当面の雇用効果を生み出すものでない限り、この法律が有権者の好みに広く影響を与えると期待することは難しい。

一方、IRAの効果はほとんどないか、トランプ氏の攻撃によって相殺されたと評価できる。トランプ氏をはじめとする共和党の政治家たちは、長らくこの法案は不当であり、インフレを減らすどころかむしろ煽っていると批判してきた。また、共和党の政治家たちは、消費者の選択権を侵害する可能性があるため、電気自動車購入の過程で消費者に税額控除の形で支給される補助金を廃止すべきだと主張してきた。2024年7月15日にブルームバーグ通信と行ったインタビューで、トランプ氏はこうした主張を続け、IRAによるグリーンエネルギー支援政策は、実際には産業発展の基礎となるエネルギーの供給価格を高騰させ、インフレを煽っているという主張を展開した（Bloomberg 2024）。こうした主張が2024年11月5日の選挙日に有権者の判断にどれほど影響を与えたかは正確には分からない。しかし、一般的にバイデン政権が展開した産業政策の効果については、有権者が直感的に把握することは難しい一方で、有権者は高い金利と急騰する物価に敏感に反応した。これにより、トランプ陣営はバイデン政権の産業政策と区別される新たな政策を提示する必要もなく、現政権の物価管理政策のみを問題視することで選挙を優位に進めることができたのである。

こうした状況をよく示しているのが、バイデン政権のIRA支援対象であるグリーンエネルギー産業で働く労働者をインタビューした、ポリティコ（Politico）の2024年7月18日の記事であった。この記事によると、インタビューに応じた労働者は、バイデン政権からの恩恵を多く受けている職場に勤務しているが、高い金利とインフレのために体感経済指標は非常に悪く、現政権を支持するのは難しいという。ポリティコの報道のように、こうした状況は4年前バイデン氏を支持したブルーカラー労働者が普遍的に感じている感情かもしれない（Bade and Hill 2024）。

IV. 2024年以降の米国の産業政策

2024年の大統領選挙で、トランプ・バンス陣営の経済メッセージは複雑なものではなく、現政権の高金利・高物価政策を非難することに集中しており、これは大きな効果を上げた。トランプ第2期が始まれば、中国に対する貿易制裁の強化、そして同盟国に対して米国が不当に負担してきた様々な特恵の撤回に焦点が当てられると予想される。しかし、どのような具体的な政策を通じてこれを実現するのかは容易に予想できない。トランプ氏のリーダーシップは容易に予測できないからである。

それにもかかわらず、トランプ政権から始まった貿易政策と産業政策の連携は、トランプ政権第2期においても相当部分継続されると見られる。原則として、上下両院の同意を経て法として制度化されたバイデン政権の産業政策は、持続性を持って維持される可能性が高い。しかし、2023年に議会を通過したIRAと半導体・科学法は、行政府の意図的な遅延戦略と予算配分における支障により、本来の役割を果たせない可能性がある。ただし、当該法案から恩恵を受ける地域の中に共和党優勢地域があるため、こうした様相は複雑に展開する可能性がある。

トランプ政権第2期で外交の要職を担うことになるマルコ・ルビオ（Marco Rubio）フロリダ州上院議員が示した産業政策に関する考え方を通じて、我々はトランプ第2期政権がどのような形でバイデン政権の政策を継承するかを推測することができる。トランプ次期大統領は、当選後まもなく次期政権の国務長官（Secretary of State Department）にルビオ上院議員を指名した。上院議員として活動していたルビオ氏は、中国との貿易戦争に関心を持っており、本章の冒頭で引用した寄稿文を含め、産業政策が必要な理由を様々な手段を通じて着実に広報してきた。その中で、2024年9月9日に発表された「The World China Made – ‘Made in China 2025’ Nine Year Later」というルビオ上院議員室の報告書を通じて、我々は次期共和党の産業政策の一端を垣間見ることができる（Rubio 2024b）。

この報告書は、バイデン政権とワシントンの政界で受け入れられている見解を客観的な指標を通じて批判することに焦点を当てている。しばしば、共産主義体制において国家が深く関与する中国の製造業中心の成長戦略は、革新的でダイナミックな資本主義体制を持つ米国には脅威とならないだろうと考えられている。ルビオ氏の報告書は、これが安易な現実認識であることを客観的な指標を通じて示した。実際には、中国は農業機械部門を除き、過去10年間に宣言した経済目標のほとんどを超過達成していたのである。その中でも電気自動車、エネルギー・電力、造船、高速鉄道の4つの産業部門では世界をリードしている。ルビオ氏は、こうした現実にـ対応するために、「大胆な産業政策（bold industrial policy）」と、企業の投資とイノベーションを誘導する規制緩和政策が必要であると主張した（Rubio 2024a, 57）。

ルビオ氏の政策提案がどのような形でトランプ政権で実行されるかは、依然として未知数である。すなわち、国務長官となるルビオ氏の政策提案が、どのような形で産業主管部署の政策実行として具体化されるのか、そして国家の強力な市場介入を前提とする「大胆な政策」が同時に、いかにして企業に課せられる規制を減らすという目標を達成できるのかは、今後見守るべき問題である。しかし、米国と中国の貿易戦争が続いている状況下で、トランプ政権第2期の外交の要職を担う政治家の政策選好は、トランプ政権に様々な形で影響を与えるものと推測される。もしルビオ氏の政策提案がトランプ第2期政権で全面的に受け入れられ、第1期とは異なる本格的な産業政策が導入されるならば、その様相はバイデンIRAと半導体・科学法に見られる、環境に優しいエネルギーおよび半導体産業に財政支援がなされたものとは異なり、先端技術分野を超えて国家安全保障と関連する製造業全般に拡大するものと予想される。しかし、小さな政府を目指す共和党の統治原理の中で、いかにしてこうした政策目標を遂行できるのか、そして個別の企業に対する政府の規制を減らすという約束をいかにして同時に履行できるのかは、まだ予測が難しい。

トランプ・バイデン・トランプ政権を経て、米国政府の産業政策は急激に変化している。トランプ氏が始めた貿易戦争と経済安全保障アジェンダの全面化、そしてバイデン政権と民主党議会が可決させた二つの法案、そしてグリーンニューディールと産業政策は、再登場したトランプ次期政権に大きな課題を残した。こうした流れが中長期的に米国の政治環境をどのように変化させるかは、今後見守るべきことである。一つ推測できることは、政治的二極化の環境下で、そして経済安全保障というイシューが米国の外交政策および通商政策において重要な変数として浮上した時点で、米国が産業政策を 시행한다면、他の国々とは異なる「米国的な」 방식으로試みるだろうということである。 ■

参考文献

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[1] 米国議会内でも政治的二極化が深刻化する中、2021年1月に召集された第117回米国上院はIRAの通過を巡り50対50で対立していた。このような状況下で、民主党内でも保守的な傾向を持ち、財政健全性の回復や保守主義的価値観を政策目標として掲げるブルー・ドッグ・コーリション（Blue Dog Coalition）所属のウェストバージニア州選出のジョー・マンチン（Joe Manchin）上院議員の意向が法案通過に極めて決定的なものとなった。マンチン氏は民主党政権による政府支出政策がインフレを誘発する可能性があることを根拠に、民主党の以前の法案（Build Back Better Bill）に反対し否決させたが、このようなマンチン上院議員を説得するため、本法案は産業政策の要素を多数含んでいると同時に、連邦政府の赤字を削減し、化石燃料技術に対する開発支援案までも盛り込んでいる。

[2] 憲法制定を巡り連邦主義者（Federalists）と反連邦主義者（anti-Federalists）の間で繰り広げられた議論において、反連邦主義者たちは英国帝国主義に対抗して苦難の末に独立を勝ち取ったにもかかわらず、再び中央政府に権力を集中させれば英国帝国主義が見せたような腐敗と権力の専横を生み出すだろうと懸念した。連邦主義者たちはこうした懸念がある程度妥当であるとしても、新生共和国の生存のためには行政力を集中し効率的に国家を統治することが不可欠であると主張した。ハミルトンは後者のグループに属する建国の父の一人であり、彼が主張した幼稚産業保護論は、米国の経済的従属状態を断ち切り真の独立を達成するための、中長期的な経済戦略であると同時に、米国中央政府の政策能力を強化し新生共和国が直面する課題を解決しなければならないという国家建設（state-building）方式に関する提案であった。しかし、最終的に採択されたジェームズ・マディソンの仲裁案（the Virginia Plan）では、ハミルトンの主張が全て反映されたわけではなかった。

[3] 1980年代に産業政策に関心を示した民主党の政治家たちは、当時の流行語であったビデオゲーム製造会社の名前を取って「アタリ・デモクラッツ（the Atari Democrats）」と呼ばれ、彼らは産業政策を通じて先端技術を育成し、産業構造の改革を実行して雇用を創出することを政策目標とした。このグループにはゲイリー・ハート（Gary Hart, CO）、アル・ゴア（Al Gore, TN）、ディック・ゲファート（Dick Gephardt, MO）、ポール・ツォンガス（Paul Tsongas, MA）が含まれている。

[4] バイデン政権が発表した経済政策の基調は、以下の5つの分野で構成されている。1) サプライチェーンのレジリエンス強化；2) 的を絞った公共投資；3) 公共調達；4) 気候変動へのレジリエンス強化；5) 公平性。(Atlantic Council 2021-06-23)。

[5] これは、米国の非営利シンクタンクである情報技術革新財団（Information Technology & Innovation Foundation: ITIF）が2020年9月に発行した、両党の大統領候補の技術政策を比較した資料集でも指摘されている事項である。（ITIF 2020）特に、当該電子文書の23ページを参照のこと。

[6] 両法案の具体的な内容を分析することは、本稿の範囲を大きく超えるものである。また、法案の詳細が韓国企業に与える影響に関する法的助言や経営コンサルティングの提供を目的とした記事も既に多く紹介されている。したがって、本稿では両法案に関する具体的な紹介を省略する。

■ チョン・ヨンウ仁川大学校 政治外交学科 教授。

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