③ L'avenir du Parti démocrate américain à travers l'élection présidentielle de 2024, suite au retour de Trump

« Nous leur avons transmis un message cohérent.

Nous allons poursuivre une stratégie industrielle sans nous excuser auprès de notre public intérieur,

mais nous nous engageons fermement à ne pas exclure nos partenaires.

Nous souhaitons que nos partenaires se joignent à notre stratégie industrielle.

En fait, nous croyons que nos partenaires doivent absolument être avec nous pour le succès de notre stratégie industrielle. »

Jake Sullivan, conseiller à la sécurité nationale de l'administration Biden,

extrait d'un discours au Brookings Institution (Sullivan 2023)

« Biden a poursuivi une politique industrielle plus activement que ses prédécesseurs démocrates.

Cependant, les preuves suggèrent qu'il est toujours prisonnier du lobbying de Wall Street, de Pékin et des groupes environnementaux.

Le défi pour les conservateurs est de définir une nouvelle direction.

Mais pour définir une nouvelle direction sans simplement céder la primauté à la Chine,

nous ne devons jamais abandonner la politique industrielle.

Au contraire, nous devons renforcer la politique industrielle avec une véritable perspicacité conservatrice. »

Marco Rubio, sénateur de Floride (futur secrétaire d'État sous une éventuelle deuxième administration Trump),

extrait d'une tribune dans le Washington Post (Rubio 2024a)

I. Introduction : L'émergence de la politique industrielle américaine au 21e siècle ?

Aux États-Unis, considérés comme le modèle de l'économie de marché libre, le terme « politique industrielle » reste une expression controversée dans le discours politique américain. En avril 2023, Jake Sullivan, conseiller à la sécurité nationale de l'administration Biden, a lui-même utilisé cette expression en se félicitant des politiques menées par son administration comme étant « une politique industrielle modernisée » lors d'un discours au Brookings Institution (Sullivan 2024). Même en tenant compte de la possibilité que Sullivan ait utilisé une expression quelque peu exagérée pour souligner l'héritage politique de l'administration Biden à l'approche de l'élection présidentielle et pour soutenir la candidature de Harris, qui a succédé à Biden, ce changement rhétorique suggère une évolution du paysage politique américain au cours de la dernière décennie, par rapport à la position du Parti démocrate qui a historiquement favorisé un grand gouvernement axé sur les politiques sociales.

L'expression « politique industrielle américaine » peut sembler étrange même pour un public cultivé, pas seulement pour les experts de la politique américaine. La raison en est que les États-Unis sont connus du public comme un pays qui a accumulé sa richesse grâce à des politiques économiques axées sur le marché. En effet, les États-Unis ont consacré d'énormes ressources à la construction et au maintien de l'ordre commercial libre après la Seconde Guerre mondiale. Comme on le sait, des organisations internationales telles que l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et le Fonds monétaire international (FMI), qui ont façonné la mondialisation, n'auraient pu exister sans la volonté et le leadership forts des États-Unis. En particulier, depuis l'élection du président démocrate Bill Clinton en 1992 sous le slogan « C'est l'économie, stupide », il semble que, tant pour les démocrates que pour les républicains, la libéralisation financière par la déréglementation dans le cadre d'une politique de libre-échange au niveau fédéral, et le soutien aux industries de pointe, soient devenus la ligne directrice de la politique nationale.

Cependant, cette tendance n'a pas duré éternellement. Vingt ans après que le président Clinton (1993-2000) ait transformé le Parti démocrate en un parti partisan du libre-échange au cours de ses huit années de mandat, l'administration Trump, apparue par la suite, a restreint l'immigration en provenance d'Amérique latine à un niveau sans précédent, traitant les immigrants comme des criminels potentiels et les gérant en conséquence, en utilisant un discours raciste. Parallèlement, elle a mis en œuvre des politiques inédites, comme la construction d'un grand mur à la frontière avec le Mexique. La politique commerciale de l'administration Trump différait également de celle des administrations précédentes. Le président Trump a fait preuve d'audace en promouvant diverses politiques protectionnistes, impossibles à envisager dans le cadre de la politique de libre-échange, en s'appuyant principalement sur des décrets présidentiels plutôt que sur le Congrès, tout en affirmant protéger les entreprises et les travailleurs américains. Dans le domaine des technologies de pointe, il a également imposé des réglementations strictes pour empêcher les entreprises chinoises comme TikTok de collecter et d'utiliser facilement les données personnelles des Américains en fournissant des plateformes de médias sociaux.

Aux États-Unis et à l'étranger, des débats ont eu lieu pour déterminer si ces changements étaient dus aux tendances politiques personnelles et aux préférences politiques du président Trump, ou s'ils reflétaient une évolution des préférences politiques collectives du public dans le cadre de changements structurels déjà en cours dans la société américaine. Parmi les diverses interprétations, la plupart du public et des experts politiques ont convenu que le paquet de politiques de l'administration Trump avait une forte force de persuasion auprès du public américain depuis 2016, ce qui explique le phénomène où les personnes qui ont hérité du trumpisme ont maintenu des taux de soutien élevés lors des élections de mi-mandat et présidentielles.

Cependant, lors de l'élection de 2020, le mécontentement du public face à la réponse inadéquate de l'administration Trump à la COVID-19 a conduit à la victoire de Biden, le candidat démocrate, et le Parti démocrate a repris la Maison Blanche. Ayant vécu la première administration Trump et expérimenté des ruptures sans précédent, les alliés qui dépendaient de l'ordre libéral des États-Unis et de leurs alliés pouvaient s'attendre à un retour à l'ordre ancien. Biden, un politicien expérimenté qui avait habilement coordonné les divergences entre les différentes factions du Parti démocrate et qui avait été un vice-président solide sous le président Obama, était considéré comme un choix sûr par les membres du Parti démocrate qui craignaient une répétition de la défaite de 2016.

Comme on le sait, l'administration Biden a hérité de la quasi-totalité des politiques protectionnistes mises en œuvre sous la première administration Trump, plutôt que de les abandonner (Lighthizer 2023, Introduction). Peut-être que Joe Biden a méticuleusement étudié comment Donald Trump, un nouveau venu en politique, a réussi à s'imposer en dehors du Parti républicain pour atteindre le sommet de la politique américaine. Trump a adopté les principes du petit gouvernement et de l'équilibre budgétaire, qui sont les principaux arguments du mouvement Tea Party, mais il est allé plus loin en promouvant un nationalisme blanc mêlé de populisme, diagnostiquant de manière simple mais claire divers problèmes de la société américaine, y compris le déclin à long terme de l'industrie manufacturière dans la Rust Belt, la concentration de la pauvreté économique dans certaines régions, et les problèmes de drogue.

La cause de presque tous les problèmes identifiés par Trump n'était pas « nous » mais « eux » qui abusaient de notre bonne foi, et cette stratégie a été un outil très utile pour persuader le public lors des élections. Pour les partisans de Trump, il était naturel de se demander qui, autre qu'un outsider comme Trump, oserait ignorer les pratiques politiques passées et utiliser le gouvernement fédéral pour mettre fin aux transactions inéquitables qui avaient été tolérées sous le nom de principes de libre-échange et pour punir les forces qui avaient profité injustement aux États-Unis. De plus, à mesure que l'écart de richesse se creuse dans la société américaine, le maintien de l'ordre public et de la sécurité devient une priorité plus urgente pour les électeurs de la classe moyenne. Trump offre un diagnostic et une solution clairs à ce problème : la cause réside dans les dépendants de l'aide sociale qui épuisent les ressources limitées du gouvernement et dans les immigrants illégaux qui s'installent aux États-Unis en franchissant illégalement la frontière. Par conséquent, il faut les réglementer et les isoler plus rigoureusement que ce que permet le système juridique existant.

En fin de compte, il est probable que le Parti démocrate et l'administration Biden aient sérieusement réfléchi à la manière de répondre aux principes de gouvernance et aux stratégies électorales de Trump, qui ont un effet de mobilisation certain, après leur victoire à l'élection présidentielle de 2020. La méthode la plus simple consiste à maintenir les politiques de la première administration Trump. Cela est étayé par le fait que l'administration Biden a maintenu la plupart des dispositifs protectionnistes introduits sous la première administration Trump dans le domaine de la politique commerciale, sans les abroger par le même décret présidentiel.

Cependant, l'administration Biden ne s'est pas contentée de maintenir ou d'étendre les politiques commerciales protectionnistes. Elle a introduit des politiques qui relèvent de la politique industrielle, qui est le sujet de cet article, par le biais du processus législatif. Après l'élection de 2020, le Parti démocrate a obtenu 222 sièges à la Chambre des représentants, soit une légère majorité de 213 sièges sur le Parti républicain, ce qui lui a permis de coopérer avec l'administration Biden pour mener des activités législatives. Au Sénat, le Parti républicain détenait une très légère majorité avec 50 sièges. Dans ces circonstances, le Parti démocrate a utilisé sa majorité à la Chambre pour faire adopter l'IRA et a finalement réussi à créer une impasse de 50-50 au Sénat en ralliant deux sénateurs indépendants partageant les vues du Parti démocrate. Dans une telle situation, le vice-président a le pouvoir de départager les votes, et finalement, la vice-présidente de l'époque, Harris, a soutenu le projet de politique industrielle du Parti démocrate, permettant à l'administration Biden de faire adopter le CHIPS and Science Act et l'Inflation Reduction Act (IRA) à l'été 2022, avant les élections de mi-mandat.[1]

L'adoption de ces deux lois a donné à l'administration Biden le pouvoir de injecter des fonds publics fédéraux dans le marché d'une manière sans précédent. Autrement dit, l'administration Biden a trouvé la justification de son intervention sur le marché dans la nécessité urgente de transformer la structure industrielle axée sur les combustibles fossiles en utilisant l'énergie propre actuelle. De plus, dans le cadre de la guerre commerciale avec la Chine qui a débuté sous l'administration Trump, les lois ont été conçues dans le but de sécuriser une chaîne d'approvisionnement stable pour la survie de l'industrie manufacturière américaine dans des secteurs de pointe, y compris les semi-conducteurs et les véhicules électriques. Dans les nouvelles conditions d'investissement créées par l'adoption des lois, les entreprises liées aux industries de pointe, y compris les principales entreprises de semi-conducteurs coréennes, envisagent d'entrer sur le marché américain, de devenir compétitives en termes de prix, de satisfaire aux diverses conditions stipulées dans les lois pour concurrencer les entreprises américaines et d'autres entreprises étrangères, et en contrepartie, de bénéficier d'avantages fiscaux du gouvernement fédéral américain.

L'administration Biden avait déjà promu ces politiques lors de l'élection présidentielle de 2020 en les regroupant sous le nom de « Green New Deal ». Biden a cherché à créer une différence politique avec l'administration Trump précédente en intégrant l'objectif de protection de l'environnement dans sa politique industrielle. Contrairement à l'administration Trump, qui mettait l'accent sur les slogans protectionnistes et se concentrait uniquement sur la victoire dans la guerre commerciale, Biden s'est concentré sur la création d'une nouvelle structure d'incitation par le gouvernement fédéral pour orienter la transformation structurelle de l'économie américaine vers une direction plus écologique. Pendant longtemps, la communauté politique américaine a eu une perception négative de la politique industrielle menée par le gouvernement, car beaucoup la considéraient comme un outil politique arbitraire qui détermine les gagnants et les perdants sans fondement. L'opinion dominante dans la communauté politique était donc que la politique industrielle échouerait plutôt que de réussir, conduisant à une allocation inefficace des ressources. Pour surmonter cette perception négative, Biden a avancé l'argument selon lequel le gouvernement doit intervenir pour créer une structure économique écologique, plutôt que de souligner le soutien à des entreprises spécifiques.

De plus, la stratégie de l'administration Biden a fourni une justification pour éviter les critiques de la gauche du parti, qui la considérait comme insuffisamment réformatrice. Le terme « Green New Deal » était utilisé par les membres de gauche du Parti démocrate, y compris la représentante Alexandria Ocasio-Cortez (New York). L'idée d'investir dans des industries manufacturières capables de développer des sources d'énergie respectueuses de l'environnement a permis de prendre une certaine distance par rapport aux critiques selon lesquelles le parti ne ferait que soutenir financièrement certains de ses partisans.

En résumé, après avoir connu les variables de la politique intérieure sous les administrations Trump et Biden, on a constaté que la politique industrielle à l'américaine a été légalisée et a pris forme par l'allocation de budgets connexes à partir de l'été 2022. Ce processus peut être considéré comme un processus politique complexe impliquant la superposition de divers objectifs politiques et intentions politiques.

Alors, comment peut-on évaluer les nouvelles tentatives politico-économiques de l'ère Trump-Biden dans une perspective historique plus large ? Cet article évalue que la politique industrielle américaine, après l'administration Biden, s'est manifestée avec divers objectifs et programmes politiques tels que le protectionnisme, la guerre commerciale avec la Chine et le Green New Deal. Il examine ensuite si la politique industrielle légalisée sous l'administration Biden sera mise en œuvre avec succès sous la prochaine administration Trump, si elle sera unilatéralement abrogée, ou si elle se transformera sous une autre forme avec une orientation politique différente.

Cet article se déroule comme suit. La section 2 discute théoriquement des possibilités de politique industrielle aux États-Unis à travers des études sur la capacité politique et la formation de l'État américain. Elle examine également les débats sur la politique industrielle qui ont eu lieu dans le milieu universitaire et politique américain depuis les années 1980 et montre comment ils ont été adoptés par certains politiciens du Parti démocrate. La section 3 explique comment la guerre commerciale de Trump contre la Chine et le protectionnisme ont conduit au CHIPS and Science Act et à l'IRA de l'administration Biden. La section 4 évalue l'orientation future de la politique industrielle américaine après l'élection de 2024, en se concentrant sur le rapport du sénateur Rubio.

II. Réflexions préliminaires : Capacité politique de l'État américain et politique industrielle à l'américaine

1. Capacité politique des États-Unis

Avant d'aborder en détail le passé et le présent de la politique industrielle américaine, il est nécessaire de discuter de la capacité administrative et politique de l'État américain. Le gouvernement américain s'est formé différemment des pays industrialisés européens, ce qui a conduit à des choix politiques différents et à des processus d'exécution des politiques distincts de ceux des autres pays.

De nombreux débats universitaires ont eu lieu concernant la structure du gouvernement américain et sa capacité politique (Novak 2008). Premièrement, par rapport aux États centralisés d'Europe occidentale, il existe une perspective qui considère le gouvernement américain comme un « État faible », la considérant comme un problème résultant de l'absence d'une modernisation adéquate, comme l'ont mentionné des universitaires tels que Max Weber. Plus précisément, Weber s'attendait à ce que la bureaucratie d'État se développe davantage au cours du processus de modernisation, que les fonctionnaires qui dirigent l'État soient spécialisés dans leurs fonctions (professionnalisme) et que leur capacité à mener des politiques se renforce. Selon cette perspective, puisque tous les États connaissent un processus de modernisation, la différence de capacité politique entre les États peut être comprise comme dépendant du degré de modernisation. Si l'on applique ce critère aux États-Unis, on peut considérer que les États-Unis n'ont pas encore achevé la mise en place d'une bureaucratie systématique pour exécuter les politiques de l'État, et que le pouvoir du gouvernement central est également faible, avec une répartition des rôles avec les gouvernements des États (Jung Young-woo 2023, 7-9).

Cependant, cette perspective théorise le processus de construction de l'État selon un critère unique, ce qui empêche une exploration empirique de la manière dont le gouvernement américain exerce son autorité. L'étude de Brian Balogh, qui souligne que le gouvernement américain se caractérise par ce qui est « hors de vue » dans la plupart des domaines politiques, car il constitue sa gouvernance en coopération avec le secteur privé dans une forme associative, pointe également le problème de cette vision uniforme (Balogh 2009).

Ce que Robert Lieberman souligne dans son article comparant la mise en œuvre des politiques raciales dans trois pays – les États-Unis, le Royaume-Uni et la France – n'est pas différent des arguments de Balogh (Lieberman 2002). Bien que les gouvernements des trois pays aient déployé des efforts politiques dans le but commun d'améliorer la discrimination raciale, les résultats ont varié. Lieberman estime que, par rapport aux deux autres pays, les États-Unis ont mis en œuvre des politiques d'action positive de manière plus vigoureuse et réussie depuis les années 1960, contribuant grandement à résoudre la discrimination structurelle généralisée dans la société. Selon Lieberman, la différence dans les résultats des politiques du gouvernement américain par rapport aux deux autres pays était due à la structure du gouvernement fédéral américain, qui n'est pas fortement centralisée. Cependant, l'argument de Lieberman est paradoxal. Les chercheurs qui adoptent la perspective de Max Weber ont tendance à considérer que l'incapacité à exécuter efficacement les politiques est due à l'absence d'une bureaucratie fortement centralisée. Lieberman soutient au contraire que l'absence d'une forte agence administrative centrale a rendu possibles des politiques de discrimination raciale plus vigoureuses et plus conscientes de la couleur aux États-Unis. En l'absence d'une forte agence de mise en œuvre des politiques, les politiques de lutte contre la discrimination ont pu être mises en œuvre grâce à la coopération entre divers acteurs, allant des mouvements pour les droits civiques, aux groupes d'avocats spécialisés, aux enquêteurs de l'Equal Economic Opportunity Commission, et aux juges des tribunaux fédéraux qui ont déterminé s'il y avait eu des actes de discrimination. Au cours de ce processus, ces acteurs ont pu établir empiriquement des interprétations et des applications juridiques mutuellement acceptables, ce qui a conduit à la légalisation de mesures anti-discrimination très fortes et complètes, même d'un point de vue de politique comparée.

Cependant, de nombreux universitaires continuent de soutenir que les États-Unis sont un État intrinsèquement faible en termes de capacité d'exécution des politiques, et que cette caractéristique institutionnelle entraîne de nombreux échecs politiques. Cette perspective se reflète particulièrement dans les approches qui expliquent les différences dans les types de politiques mises en œuvre et leur succès ou leur échec sur la base des différences d'agencement institutionnel entre les pays. Les recherches qui explorent pourquoi les États-Unis, qui ont atteint un niveau élevé de développement économique, restent un État-providence relativement sous-développé (Hacker and Pierson 2002; 2010), ou pourquoi ils ne parviennent pas à mettre en œuvre des politiques efficaces du marché du travail sous la direction du gouvernement fédéral (Weir 1993), relèvent de cette catégorie.

En résumé, bien qu'il soit difficile d'analyser les méthodes de mise en œuvre des politiques et leur efficacité en utilisant simplement le cadre d'analyse « État fort/État faible » pour juger du gouvernement américain et de sa capacité politique, on peut dire que le gouvernement américain est moins organisé que d'autres pays développés, ce qui conduit à une exécution inefficace des politiques. Autrement dit, les pratiques d'exécution des politiques du gouvernement américain se sont formées dans un environnement où le fédéralisme, qui partage le pouvoir entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des États, et la démocratie qui a précédé l'industrialisation ont conduit à une bureaucratie sous-développée, obligeant à emprunter activement les ressources du secteur privé pour mettre en œuvre les politiques nationales. De plus, la pratique des machines politiques du Parti démocrate, qui opéraient dans les grandes villes pendant l'Âge doré (Gilded Age) et fournissaient des postes et des services publics en échange de soutien politique, et l'ère progressiste (Progressive Era), qui a tenté de résoudre les problèmes qui en résultaient en réduisant considérablement le secteur public et en tentant de réformer la politique en limitant intentionnellement le nombre de fonctionnaires dans un esprit de petit gouvernement, ont façonné la manière « américaine » de gouverner. Les États-Unis gouvernent différemment des autres démocraties développées et, observés de l'extérieur, ils ont une structure qui rend difficile la mobilisation efficace des ressources pour atteindre des objectifs politiques à l'échelle nationale.

2. Débats sur la politique industrielle américaine

En général, la politique industrielle désigne les actions par lesquelles le gouvernement intervient directe ou indirectement sur le marché pour favoriser le développement d'une industrie ou d'un secteur industriel spécifique par divers moyens politiques. Cette politique est souvent basée sur des plans à moyen et long terme du gouvernement pour le développement économique national, et dans le processus de mise en œuvre de ces plans, il est nécessaire de décider sur quels domaines concentrer le soutien avec des ressources limitées. Comme on le sait, les pays poursuivent des politiques industrielles de différentes manières pour diverses raisons structurelles, institutionnelles et culturelles, et ils peuvent adopter de nouvelles stratégies industrielles en réponse aux changements environnementaux internes et externes (Shonfield 1977).

Alexander Hamilton, l'un des pères fondateurs des États-Unis, aurait préconisé la protection des industries naissantes (infant industry) afin d'assurer l'indépendance économique de la nouvelle république américaine. À l'époque, l'argument de Hamilton allait au-delà de la stratégie de développement économique et touchait à la question de la manière de constituer le gouvernement central américain.[2]

Les débats sur la politique industrielle aux États-Unis se poursuivent depuis la fondation du pays, mais ils ont ressurgi de manière significative après les années 1970, lorsque l'économie américaine a été perçue comme étant en crise. Dans les années 1970, les États-Unis ont connu une crise économique à travers plusieurs événements. Après les années 1960, marquées par divers mouvements sociaux tels que les émeutes urbaines, le mouvement des droits civiques et le mouvement anti-guerre, les régions traditionnelles de fabrication du Nord-Est et du Midwest ont rapidement connu la désindustrialisation (Sugrue 2005). Les emplois traditionnels de cols bleus qui assuraient le revenu d'un ménage ont rapidement disparu des régions traditionnelles de fabrication du Nord-Est et du Midwest, suscitant un profond sentiment de crise chez les Américains. De plus, les États-Unis ont connu une crise économique extérieure avec la suspension de la convertibilité or-dollar par le gouvernement Nixon en 1971 et l'effondrement du système de Bretton Woods (Ki et Jeung 2020). Les chocs pétroliers de 1973 et 1979 ont accru l'incertitude économique nationale et internationale, et de nombreuses entreprises américaines qui n'ont pas pu s'adapter aux fluctuations rapides des prix des matières premières et de la valeur du dollar ont fait faillite.

Après avoir vécu les années 1970, des arguments ont émergé aux États-Unis pour la mise en œuvre d'une politique industrielle adaptée à l'Amérique. Selon un économiste, ces arguments sont apparus de manière concentrée dans le milieu universitaire de 1980 à 1984, et dans les médias (Norton 1986, 4). Parmi eux, Lester Thurow a plaidé, par le biais d'articles universitaires et de médias grand public tels que Business Week, pour une politique budgétaire combinant une réduction des impôts des sociétés, une austérité budgétaire générale et une augmentation des taxes à la consommation pour remplacer l'impôt sur le revenu des particuliers, afin de résoudre le déclin de la compétitivité industrielle qui avait commencé dans les années 1970. Cela a déclenché un large débat sur la politique industrielle (Norton 1986, 33; Thurow 1980; 1981; 1984; Business Week 1982).

Selon Norton (R. D. Norton), qui a résumé les arguments de divers universitaires dans différents domaines qui ont plaidé pour une politique industrielle dans les années 1980, les personnes impliquées dans le débat sur la politique industrielle à cette époque peuvent être divisées en deux catégories. Une catégorie est celle des « modernisateurs », qui soutiennent que la compétitivité industrielle américaine doit être restaurée. L'autre catégorie est celle des « préservationnistes », qui soutiennent que la fermeture d'une usine dans une région doit être empêchée ou atténuée en raison de son impact sur l'économie locale (Norton 1986, 4). Leurs arguments étaient finalement liés à la tâche académique de mesurer des concepts difficiles à mesurer par un seul indicateur économique tel que la compétitivité industrielle, d'analyser et de vérifier ses changements au fil du temps. De plus, si la baisse de la compétitivité industrielle était scientifiquement confirmée, la question se posait de savoir comment mettre en œuvre concrètement la politique industrielle sans tomber dans les écueils tels que la corruption qui survient lorsque les organisations bureaucratiques s'agrandissent et acquièrent le pouvoir d'allouer des ressources, l'arbitraire des fonctionnaires dans leurs choix, et le comportement politique qui privilégie uniquement les intérêts régionaux pour obtenir du soutien (pork-barrel politics). Pour les universitaires de l'époque, tant les problèmes académiques que les problèmes de mise en œuvre concrète des politiques étaient des défis difficiles à résoudre.

Robert Reich, qui a été secrétaire du Travail sous la première administration de Bill Clinton, est apparu dans ce débat et est considéré comme ayant influencé les politiques économiques des politiciens démocrates, y compris Walter Mondale, qui a été vice-président sous l'administration Jimmy Carter et candidat démocrate à la présidence en 1984 (Norton 1986, 34; Reich 1982; 1983; 1984).[3]Reich a plaidé pour l'adoption de programmes de formation des travailleurs de type européen à l'américaine, arguant que le système de production de masse rigide qui avait apporté la prospérité matérielle aux États-Unis après la Seconde Guerre mondiale ne fonctionnait plus. Pour surmonter cela, Reich pensait qu'il fallait organiser de manière flexible les organisations de production autour des industries de pointe et former le capital humain qui travaillerait dans ces organisations par le biais de politiques nationales. La politique industrielle proposée par Reich a suscité l'opposition des syndicats organisés, l'un des principaux groupes de soutien du Parti démocrate, principalement parce qu'elle partait du principe que le système de division du travail, patiemment négocié entre employeurs et employés par le biais de conventions collectives et de négociations salariales après la Seconde Guerre mondiale, était désormais obsolète. Par la suite, les arguments de Reich sont devenus une option dans le paquet de politiques économiques du Parti démocrate, dirigé par les centristes (Centrist Democrats ou New Democrats) à travers l'administration Clinton, et sont probablement apparus sous diverses formes combinés avec les programmes politiques de l'époque. Dans ce contexte, en réponse aux politiques commerciales ouvertement protectionnistes de la première administration Trump, l'administration Biden a adopté deux lois contenant des éléments de politique industrielle.

III. Héritage politico-économique de Trump et Biden

1. L'héritage de Trump et le changement du Parti démocrate

Après sa défaite face à Trump lors de l'élection présidentielle de 2016, le Parti démocrate a rapidement changé. Les politiciens démocrates semblaient se concentrer sur la critique des politiques de l'administration Trump, dénonçant la tentative de construire un grand mur à la frontière mexicaine pour contrôler les immigrants d'Amérique latine, la demande d'augmentation des contributions à la défense de la part des alliés, et la remise en question de l'autorité des organisations internationales auxquelles les États-Unis avaient été profondément impliqués depuis leur création après la Seconde Guerre mondiale, poursuivant ainsi un unilatéralisme centré sur les États-Unis au lieu du multilatéralisme, affirmant que le président Trump sapait les valeurs américaines.

Cependant, la réalité était différente. Après la défaite de 2016 et l'expérience de l'administration Trump qui a suivi, les politiciens démocrates semblent avoir réévalué l'utilité politique des politiques de Trump. C'est un changement très radical par rapport aux préférences économiques antérieures du Parti démocrate. Plus précisément, avant la défaite de 2016, le Parti démocrate se concentrait sur le libre-échange et l'ouverture des marchés sur le plan économique, et sur la politique identitaire sur le plan politique. En fait, depuis la naissance de l'administration Clinton, le Parti démocrate a passé près d'une décennie à soutenir que la perte d'emplois manufacturiers pour les électeurs blancs était une douleur tolérable par rapport aux avantages que le libre-échange apporterait à l'ensemble des consommateurs, et un coût inévitable à payer pour maintenir l'ordre mondial centré sur les États-Unis. Parallèlement, le Parti démocrate a qualifié l'anxiété et les réactions agressives des travailleurs blancs à bas salaires face à l'afflux d'immigrants illégaux cherchant des emplois peu qualifiés et peu rémunérés de réactions « non éduquées » teintées de racisme, et n'a pas permis l'expression de ces sentiments dans les lieux publics. Le véritable problème est que ces positions politiques du Parti démocrate n'ont apporté aucun changement concret dans la vie des électeurs blancs dont la situation économique se détériorait. Le marché du travail à bas salaire était de plus en plus rempli d'immigrants illégaux bon marché, et les travailleurs blancs ont facilement conclu que l'afflux incontrôlé d'immigrants illégaux était la raison de la détérioration de leur situation. C'est ainsi que le Parti démocrate, qui avait négligé les frustrations économiques et sociales de la classe des travailleurs blancs, a radicalement changé après sa défaite à l'élection de 2016 (Teixeira and Judis 2023, chapitres 2 et 7).

En particulier, le Parti démocrate semble avoir méticuleusement étudié (Lighthizer 2023, chapitre 1) le contenu et l'efficacité des politiques commerciales de l'administration Trump, qui semblaient à première vue irrationnelles et populistes. Selon Robert Lighthizer, qui a été représentant au commerce sous l'administration Trump, cette administration a commencé à augmenter les droits de douane sur les produits étrangers entrant sur le marché américain et à réglementer activement les pratiques déloyales telles que le dumping et les subventions nationales utilisées par les entreprises étrangères, y compris les fabricants d'électronique grand public coréens, pour cibler le marché américain (Lighthizer 2023, chapitre 1). Lighthizer estime que ces politiques commerciales de l'administration Trump ont permis de réduire la dépendance économique extérieure des États-Unis et de réduire considérablement le déficit commercial (Lighthizer 2023, chapitre 4). Cela a également servi d'opportunité pour le président Trump, qui était en dehors des courants dominants du Parti républicain, car cela lui a permis de contenir les partisans du libre-échange au sein du Parti républicain tout en proposant de nouvelles justifications et de nouveaux outils pour que le gouvernement fédéral américain intervienne sur le marché pour des raisons de sécurité et d'intérêt national. En conséquence, les politiques commerciales de l'administration Trump, qui n'hésitait pas à provoquer des frictions avec d'autres partenaires commerciaux, semblent avoir eu une forte force de persuasion auprès des électeurs cols bleus travaillant dans l'industrie manufacturière.

Lighthizer soutient que le président Biden, alors candidat, a prêté attention aux résultats de ces politiques de Trump dès la campagne électorale de 2020 et les a largement adoptées (Lighthizer 2023, Introduction). Concrètement, l'administration Biden a été active dans l'utilisation de la politique commerciale dans le but de relancer l'industrie manufacturière américaine, succédant à l'administration Trump, et a maintenu les droits de douane contre la Chine introduits sous l'administration Trump sans les annuler. Bien qu'il soit possible que Lighthizer, qui a occupé des postes élevés pendant longtemps sous l'administration Trump, ait exagéré ses réalisations pour évaluer l'héritage politique de l'administration Trump comme ayant été largement transmis à la prochaine administration, cette évaluation semble globalement valable. Cela est également confirmé par la ligne directrice de la politique économique de l'administration Biden annoncée par le président du Conseil économique national (National Economic Council : NEC) de la Maison Blanche le 23 juin 2021.[4] Le premier point de cette ligne directrice, la résilience de la chaîne d'approvisionnement mondiale (Supply Chain Resilience), indique que le gouvernement américain prévoyait de relancer l'industrie manufacturière américaine, y compris l'industrie des semi-conducteurs, de protéger les entreprises américaines contre la concurrence des entreprises étrangères, y compris les entreprises chinoises, et d'investir à long terme dans les technologies de pointe.

Cependant, contrairement à l'affirmation selon laquelle Biden aurait étudié la politique commerciale de l'administration Trump, la manière concrète dont la ligne directrice politique annoncée par l'administration Biden serait mise en œuvre restait incertaine. En fait, à l'exception de l'établissement de droits de douane de nature protectionniste, l'administration Trump n'a jamais présenté activement de politique industrielle. Bien qu'un plan de promotion des industries de pointe, qui peut être classé comme politique industrielle, ait été annoncé dans le rapport « Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing » publié par le National Science & Technology Council (NSTC) sous la direction du président en octobre 2018, ce rapport n'a jamais été publié comme une politique incluant un plan budgétaire gouvernemental (NSTC 2022). Lors de l'élection de 2020, le président Trump n'a jamais non plus présenté de politique industrielle ciblant le secteur manufacturier américain comme programme électoral.[5]La tâche de déterminer quel type de politique industrielle pourrait être mise en œuvre, en poursuivant la politique commerciale agressive de Trump, incombait entièrement à l'administration Biden.

2. Politique industrielle et héritage politique de Biden

Un an plus tard, en août 2022, le CHIPS and Science Act et l'IRA ont été adoptés par le Congrès américain et sont entrés en vigueur après la signature finale du président Biden. La ligne directrice de l'administration Biden axée sur la politique industrielle, présentée précédemment par le Conseil économique national américain, s'est concrétisée à travers ces deux lois.[6]Au risque de généraliser, les implications de ces deux lois en tant que politique industrielle peuvent être résumées comme suit. Sur la base de ces deux lois, le gouvernement fédéral américain exercera un pouvoir réglementaire sans précédent sur les industries manufacturières de pointe, y compris les industries des semi-conducteurs, des batteries et des véhicules électriques. Les entreprises étrangères devront établir des installations de production et créer des emplois en échange de l'accès au marché américain, et devront respecter les directives de production stipulant que les matières premières obtenues auprès de groupes d'entités considérées comme préoccupantes (Foreign Entity of Concern : FEOC) sélectionnées par le gouvernement américain ne doivent pas dépasser un certain pourcentage lors de l'utilisation de minéraux critiques. Si ces directives ne sont pas respectées, l'entreprise ne pourra pas bénéficier d'incitations telles que des crédits d'impôt du gouvernement américain, ce qui entraînera une perte de compétitivité sur le marché américain.

Avant l'élection de novembre 2024, la question qui suscite notre intérêt est de savoir si la politique industrielle mise en œuvre par l'administration Biden portera ses fruits sur le plan politique. La politique industrielle de Biden n'a pas pu immédiatement servir d'atout à la candidate démocrate Harris. Avant tout, il faudra plusieurs années pour que les deux lois, pour lesquelles l'administration Biden a déployé de nombreux efforts pour les faire adopter, portent leurs fruits et soient évaluées positivement par le public. L'exemple du CHIPS and Science Act parmi les deux lois rend ce point encore plus clair.

L'impact politique du CHIPS and Science Act pourra être jugé beaucoup plus tard. Parmi les 39 milliards de dollars de crédits alloués directement ou indirectement à l'industrie de fabrication de semi-conducteurs par cette loi, environ 77 % du budget total en mai 2024 ont été investis après que leur destination a été déterminée, et les 23 % restants des fonds sont prévus pour être investis séquentiellement dans divers projets jusqu'à présent.[7] À moins que des fonds ne soient injectés dans des entreprises américaines de fabrication de semi-conducteurs qui disposent déjà d'une infrastructure, afin de créer un impact immédiat sur l'emploi, il est difficile de s'attendre à ce que cette loi puisse influencer de manière significative les préférences des électeurs.

Par ailleurs, on peut évaluer que les effets de l'IRA ont été quasi nuls ou annulés par les attaques de Trump. Les politiciens républicains, y compris Trump, critiquent depuis longtemps cette loi comme étant injuste et susceptible d'alimenter l'inflation plutôt que de la réduire. De plus, les politiciens républicains ont soutenu que les subventions accordées aux consommateurs sous forme de crédits d'impôt lors de l'achat de véhicules électriques devraient être supprimées, car elles pourraient porter atteinte à la liberté de choix des consommateurs. Dans une interview accordée à Bloomberg News le 15 juillet 2024, Trump a maintenu ces arguments, affirmant que les politiques de soutien à l'énergie verte de l'IRA attisent en réalité l'inflation en augmentant le prix de l'énergie, qui est le fondement du développement industriel (Bloomberg 2024). Il est difficile de savoir précisément dans quelle mesure ces affirmations ont influencé le jugement des électeurs le jour du scrutin, le 5 novembre 2024. Cependant, alors que les électeurs ont généralement du mal à saisir intuitivement les effets des politiques industrielles de l'administration Biden, ils ont réagi de manière sensible à la hausse des taux d'intérêt et à l'augmentation rapide des prix. Par conséquent, le camp Trump a pu mener la campagne de manière avantageuse sans avoir à proposer de nouvelles politiques distinctes de celles de l'administration Biden, en se contentant de critiquer la politique de gestion des prix du gouvernement actuel.

Un exemple frappant de cette situation est l'article du 18 juillet 2024 du journal Politico, qui a interviewé des travailleurs du secteur de l'énergie verte bénéficiant du soutien de l'IRA par l'administration Biden. Selon cet article, bien que le travailleur interrogé travaille dans un lieu de travail qui a largement bénéficié du soutien du gouvernement Biden, les indicateurs économiques ressentis sont très négatifs en raison des taux d'intérêt élevés et de l'inflation, ce qui rend difficile le soutien au gouvernement actuel. À l'instar de l'article de Politico, il est possible que ce soit le sentiment général des travailleurs cols bleus qui ont soutenu Biden il y a quatre ans (Bade and Hill 2024).

IV. Politique industrielle américaine après 2024

Lors de l'élection présidentielle de 2024, le message économique du camp Trump-Vance était simple : il se concentrait sur la critique des politiques de taux d'intérêt élevés et de prix élevés du gouvernement actuel, et cela a été très efficace. On s'attend à ce que le second mandat de Trump se concentre sur le renforcement des sanctions commerciales contre la Chine et le retrait de divers avantages indûment accordés par les États-Unis à leurs alliés. Cependant, il n'est pas facile de prévoir par quelles politiques concrètes cela sera réalisé, car le leadership de Trump est difficile à anticiper.

Néanmoins, la liaison entre la politique commerciale et la politique industrielle initiée sous l'administration Trump devrait se poursuivre en grande partie sous le second mandat de Trump. En principe, les politiques industrielles de l'administration Biden, institutionnalisées par l'approbation des deux chambres du Congrès, ont de fortes chances d'être maintenues. Cependant, l'IRA et le CHIPS and Science Act, adoptés par le Congrès en 2023, risquent de ne pas remplir leur rôle initial en raison de stratégies de retard délibérées de l'exécutif et de dysfonctionnements dans l'allocation budgétaire. Toutefois, étant donné que certaines régions bénéficiant de ces lois sont des bastions républicains, cette situation pourrait évoluer de manière complexe.

Nous pouvons estimer la manière dont la seconde administration Trump reprendra les politiques de l'administration Biden en examinant les réflexions du sénateur de Floride Marco Rubio, qui occupera un poste important de chef de la diplomatie dans l'administration Trump 2. Peu après son élection, le président élu Trump a nommé le sénateur Rubio au poste de Secrétaire d'État de la prochaine administration. En tant que sénateur, Rubio s'est intéressé à la guerre commerciale avec la Chine et a constamment promu, par divers moyens, la nécessité de politiques industrielles, y compris l'éditorial cité au début de ce chapitre. Son rapport du 9 septembre 2024, intitulé « The World China Made – ‘Made in China 2025’ Nine Year Later », nous donne un aperçu des futures politiques industrielles du Parti républicain (Rubio 2024b).

Ce rapport se concentre sur la critique, à l'aide d'indicateurs objectifs, de la perspective adoptée par le gouvernement Biden et la classe politique de Washington. On pense souvent que la stratégie de croissance axée sur la fabrication chinoise, fortement impliquée par l'État dans un système communiste, ne constituera pas une menace pour les États-Unis, dotés d'un système capitaliste innovant et dynamique. Le rapport de Rubio a démontré, à l'aide d'indicateurs objectifs, que cette perception est une reconnaissance naïve de la réalité. En réalité, la Chine a dépassé la plupart des objectifs économiques qu'elle s'était fixés au cours de la dernière décennie, à l'exception du secteur des machines agricoles. Dans quatre secteurs – véhicules électriques, énergie et électricité, construction navale et trains à grande vitesse – elle est leader mondial. Rubio a soutenu que pour faire face à cette réalité, une « politique industrielle audacieuse » et des politiques de déréglementation qui encouragent l'investissement et l'innovation des entreprises sont nécessaires (Rubio 2024a, 57).

Il reste à voir comment les propositions politiques de Rubio seront mises en œuvre au sein de l'administration Trump. En d'autres termes, il reste à observer comment les propositions politiques de Rubio, qui deviendra Secrétaire d'État, pourront se concrétiser en politiques mises en œuvre par les ministères sectoriels, et comment les « politiques audacieuses » qui supposent une forte intervention de l'État sur le marché pourront simultanément atteindre l'objectif de réduction des réglementations imposées aux entreprises. Cependant, dans le contexte de la guerre commerciale persistante entre les États-Unis et la Chine, les préférences politiques d'un homme politique occupant le poste de chef de la diplomatie dans la seconde administration Trump auront probablement une influence diverse sur l'administration Trump. Si les propositions politiques de Rubio sont pleinement adoptées par la seconde administration Trump et si une politique industrielle complète, distincte de la première, est introduite, elle devrait s'étendre au-delà des technologies de pointe pour englober l'ensemble du secteur manufacturier lié à la sécurité nationale, contrairement au soutien financier accordé aux secteurs de l'énergie verte et des semi-conducteurs, comme le montrent l'IRA et le CHIPS and Science Act de Biden. Cependant, il est encore difficile de prévoir comment ces objectifs politiques pourront être atteints dans le cadre du principe de gouvernance du Parti républicain qui privilégie un petit gouvernement, et comment la promesse de réduire les réglementations gouvernementales pour les entreprises individuelles pourra être simultanément remplie.

Les politiques industrielles du gouvernement américain évoluent rapidement, passant par les administrations Trump, Biden et de nouveau Trump. La guerre commerciale initiée par Trump et la priorisation de l'agenda de sécurité économique, ainsi que les deux lois adoptées par l'administration Biden et le Congrès démocrate, le Green New Deal et les politiques industrielles, ont laissé des défis majeurs à la prochaine administration Trump. Il reste à voir comment cette tendance modifiera l'environnement politique américain à moyen et long terme. Ce que l'on peut supposer, c'est que dans un environnement de polarisation politique, et à une époque où la question de la sécurité économique est devenue une variable importante dans la politique étrangère et commerciale des États-Unis, si les États-Unis mettent en œuvre une politique industrielle, ils le feront d'une manière « américaine » distincte des autres pays. ■

Références

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[1] Dans un contexte de polarisation politique croissante au sein du Congrès américain, le 117e Congrès, dont la session a débuté en janvier 2021, était divisé 50-50 quant à l'adoption de l'IRA. Dans ces circonstances, l'opinion du sénateur du West Virginia, Joe Manchin, membre de la Coalition Blue Dog, qui se caractérise par des tendances conservatrices au sein du Parti démocrate et qui met en avant la restauration de la santé budgétaire et les valeurs conservatrices comme objectifs politiques, est devenue déterminante pour l'adoption du projet de loi. Manchin s'est opposé et a fait rejeter le projet de loi précédent du gouvernement démocrate (Build Back Better Bill), arguant que les politiques de dépenses publiques du Parti démocrate pouvaient entraîner de l'inflation. Afin de persuader le sénateur Manchin, ce projet de loi intègre de nombreux éléments de politique industrielle, tout en réduisant le déficit fédéral et en incluant des propositions de soutien au développement des technologies des énergies fossiles.

[2] Dans le débat sur la constitutionnalité, qui a eu lieu entre les fédéralistes et les anti-fédéralistes, ces derniers craignaient que la concentration du pouvoir entre les mains du gouvernement central, après avoir obtenu difficilement l'indépendance contre l'impérialisme britannique, ne conduise à la corruption et à l'abus de pouvoir similaires à ceux observés sous l'impérialisme britannique. Les fédéralistes soutenaient que, bien que ces préoccupations soient en partie fondées, il était inévitable de concentrer le pouvoir administratif pour gouverner efficacement la nouvelle république et assurer sa survie. Hamilton, en tant que fondateur appartenant à ce dernier groupe, a proposé sa théorie de la protection des industries naissantes comme une stratégie économique à moyen et long terme visant à rompre la dépendance économique des États-Unis et à parvenir à une véritable indépendance. C'était aussi une proposition de méthode de construction de l'État (state-building) visant à renforcer la capacité d'action du gouvernement central américain et à résoudre les défis auxquels la nouvelle république était confrontée. Cependant, le plan de médiation de James Madison (the Virginia Plan), qui a finalement été accepté, n'a pas entièrement reflété les arguments de Hamilton.

[3] Les politiciens démocrates qui se sont intéressés à la politique industrielle dans les années 1980 étaient appelés les « Atari Democrats », du nom d'une entreprise de fabrication de jeux vidéo populaire à l'époque. Ils avaient pour objectif politique de promouvoir les technologies de pointe et de restructurer l'industrie pour créer des emplois par le biais de la politique industrielle. Ce groupe comprenait Gary Hart (CO), Al Gore (TN), Dick Gephardt (MO) et Paul Tsongas (MA).

[4] La ligne directrice de la politique économique annoncée par l'administration Biden se compose des cinq domaines suivants : 1) Résilience de la chaîne d'approvisionnement ; 2) Investissement public ciblé ; 3) Marchés publics ; 4) Résilience climatique ; 5) Équité. (Atlantic Council 2021-06-23).

[5] Ceci a également été souligné dans un document comparant les politiques technologiques des candidats présidentiels des deux partis, publié en septembre 2020 par l'Information Technology & Innovation Foundation (ITIF), un groupe de réflexion américain à but non lucratif. (ITIF 2020) Il convient de se référer en particulier à la page 23 de ce document électronique.

[6] L'analyse détaillée du contenu des deux projets de loi dépasse largement le cadre du présent article. De plus, de nombreux articles ont déjà été publiés dans le but de fournir des conseils juridiques et de gestion sur l'impact des dispositions législatives sur les entreprises coréennes. Par conséquent, nous nous abstiendrons de présenter en détail les deux projets de loi dans le présent document.

■ Jeong Young-woo, Professeur au Département de Science Politique de l'Université d'Incheon.

■ Responsable et éditeur :Lee So-young, Assistante de recherche à l'EAI

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