III. El legado político-económico de Trump y Biden

“Hemos enviado un mensaje coherente a ellos.

Perseguiremos una estrategia industrial sin excusas a nivel nacional,

pero nos comprometemos firmemente a no excluir a nuestros socios.

Esperamos que nuestros socios se unan a nuestra estrategia industrial.

De hecho, creemos que nuestros socios deben unirse a nosotros para el éxito de nuestra estrategia industrial.”

Jake Sullivan, Asesor de Seguridad Nacional de la Administración Biden,

Extracto de un discurso en el Brookings Institution (Sullivan 2023)

"Biden ha perseguido la política industrial de manera más activa que sus predecesores demócratas.

Sin embargo, la evidencia sugiere que todavía está atrapado por el lobby de Wall Street, Beijing y los grupos ecologistas.

El desafío para los conservadores es establecer una nueva dirección.

Sin embargo, para establecer una nueva dirección sin simplemente ceder el liderazgo a China,

nunca debemos abandonar la política industrial.

Por el contrario, debemos fortalecer la política industrial con una verdadera perspicacia conservadora."

Marco Rubio, Senador de Florida (futuro Secretario de Estado de la segunda administración Trump),

Extracto de un artículo de opinión en The Washington Post (Rubio 2024a)

I. Introducción: ¿El surgimiento de la política industrial estadounidense en el siglo XXI?

En Estados Unidos, considerado un modelo de economía de libre mercado, el término política industrial (industrial policy) sigue siendo una expresión controvertida en la política estadounidense. En abril de 2023, Jake Sullivan, Asesor de Seguridad Nacional de la Administración Biden, utilizó esta expresión al autoevaluar las políticas adoptadas por la Administración Biden como una política industrial modernizada (a modern industrial policy) en el Brookings Institution (Sullivan 2024). Incluso considerando la posibilidad de que Sullivan haya utilizado una expresión algo exagerada para enfatizar el legado de políticas de la Administración Biden en un momento previo a las elecciones presidenciales y para dar fuerza a Harris, quien asumió la candidatura presidencial de Biden, este cambio retórico sugiere una transformación en el panorama de la política estadounidense en la última década, desde la perspectiva de las políticas del Partido Demócrata, que históricamente han favorecido un gobierno grande centrado en la política social.

La expresión política industrial estadounidense puede sonar extraña incluso para el público general educado, no solo para los expertos en política estadounidense. Esto se debe a que Estados Unidos es conocido por el público como un país que ha acumulado riqueza a través de políticas económicas orientadas al mercado. De hecho, después de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos invirtió una cantidad considerable de recursos en la construcción y el mantenimiento del orden de libre comercio. Como es bien sabido, organizaciones internacionales que lideraron la globalización, como la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), no habrían podido existir sin la fuerte voluntad y el liderazgo de Estados Unidos. Especialmente después de la elección del presidente demócrata Bill Clinton en 1992 con el lema "¡Es la economía, estúpido!", tanto el Partido Demócrata como el Partido Republicano parecieron adoptar como política nacional la liberalización financiera mediante la desregulación y el apoyo a industrias de vanguardia bajo el marco de la política de libre comercio a nivel federal.

Sin embargo, esta tendencia no duró para siempre. Veinte años después de que el presidente Clinton (1993-2000) transformara al Partido Demócrata en un partido pro-libre comercio durante sus ocho años de mandato, la administración Trump, que surgió posteriormente, impuso restricciones sin precedentes a la inmigración de América Central y del Sur, tratándolos como delincuentes potenciales y gestionándolos. Al mismo tiempo, implementó políticas que las administraciones anteriores no habían intentado, como la construcción de un gran muro en la frontera con México. La política comercial de la administración Trump también fue diferente a la de las administraciones anteriores. El presidente Trump, confiando principalmente en órdenes ejecutivas en lugar de pasar por el Congreso, implementó audazmente varias políticas proteccionistas que no habrían sido posibles bajo el marco de la política de libre comercio, argumentando la protección de las empresas y los trabajadores estadounidenses. En el campo de la alta tecnología, también impuso fuertes regulaciones para evitar que empresas de propiedad china como TikTok recopilaran y utilizaran fácilmente información personal de los estadounidenses al proporcionar plataformas de redes sociales.

Dentro y fuera de Estados Unidos, se han planteado diversas afirmaciones sobre si estos cambios se originaron en la inclinación política personal y las preferencias políticas del presidente Trump, o si reflejan un cambio en las preferencias políticas colectivas del público dentro de los cambios estructurales que ya estaban ocurriendo en la sociedad estadounidense. A pesar de las diversas interpretaciones, la mayoría del público y los expertos políticos coincidieron en que el paquete de políticas demostrado por la administración Trump tuvo una gran persuasión para el público estadounidense a partir de 2016, lo que se explica por el fenómeno de que los que heredan el trumpismo de manera estable obtienen altos índices de aprobación en las urnas en las elecciones intermedias y presidenciales.

Sin embargo, en las elecciones de 2020, el público, insatisfecho con la respuesta inadecuada de la administración Trump a la COVID-19, eligió a Biden, el candidato demócrata, lo que resultó en que el Partido Demócrata recuperara la Casa Blanca. Las naciones aliadas, que dependían del orden liberal de Estados Unidos y sus aliados, podrían haber esperado el restablecimiento del orden anterior tras experimentar la administración Trump, que supuso un cambio sin precedentes. El presidente electo Biden, un político experimentado que coordinó hábilmente las diferencias entre las diversas facciones del Partido Demócrata y fue vicepresidente de la administración Obama, fue considerado una opción estable para los miembros del Partido Demócrata que temían la repetición de la derrota electoral de 2016.

Como es bien sabido, la administración Biden ha heredado casi todas las políticas proteccionistas implementadas durante la primera administración Trump, en lugar de 폐기 (desmantelarlas) (Lighthizer 2023, Introduction). Quizás Joe Biden haya estudiado detenidamente cómo Donald Trump, un recién llegado a la política, se infiltró en el corazón del Partido Republicano desde fuera y finalmente llegó a la cima de la política estadounidense. Trump adoptó los principios de gobierno limitado y equilibrio fiscal del movimiento Tea Party, pero fue más allá, presentando el nacionalismo blanco mezclado con el populismo para diagnosticar de manera simple pero clara los problemas de la sociedad estadounidense, como la prolongada recesión manufacturera en la región del Rust Belt, la concentración de la indigencia económica en ciertas áreas y los problemas de drogas.

La causa de casi todos los problemas señalados por Trump no residía en "nosotros", sino en "ellos" que abusaron de nuestra buena fe, y esta estrategia fue una herramienta muy útil para persuadir al público en las elecciones. Para los partidarios de Trump, era natural preguntarse quién, aparte de un "outsider" político como Trump, se atrevería a ignorar las prácticas políticas pasadas y utilizar al gobierno federal para detener transacciones injustas que habían sido toleradas bajo el pretexto de los principios de libre comercio, y para castigar a las fuerzas que habían obtenido beneficios indebidos de Estados Unidos. Además, a medida que la brecha de riqueza en la sociedad estadounidense se amplía, la seguridad pública y el mantenimiento del orden social se convierten en tareas más urgentes para los votantes de clase media. Trump ofrece un diagnóstico y una solución claros para esto: el problema se origina en aquellos que dependen de la asistencia social y los inmigrantes indocumentados que se establecen en la sociedad estadounidense cruzando ilegalmente la frontera, por lo que deben ser regulados y aislados de manera más estricta que lo permitido por el sistema legal existente.

En última instancia, el Partido Demócrata y la administración Biden debieron haber reflexionado seriamente sobre cómo responder a los principios de gobierno y las estrategias electorales de Trump, que tienen un claro efecto de movilización, incluso después de ganar las elecciones presidenciales de 2020. La forma más sencilla es mantener las políticas de la primera administración Trump. Esto se ve respaldado por el hecho de que la administración Biden ha mantenido la mayoría de los dispositivos proteccionistas introducidos durante la primera administración Trump en el ámbito de la política comercial, sin 폐기 (desmantelarlos).

Sin embargo, la administración Biden no se limitó a mantener o expandir la política comercial proteccionista. Introdujo políticas que corresponden a la política industrial, que es el tema de este artículo. Después de las elecciones de 2020, el Partido Demócrata obtuvo 222 escaños en la Cámara de Representantes, una estrecha mayoría sobre los 213 escaños del Partido Republicano, lo que permitió a la administración Biden colaborar en actividades legislativas. En el Senado, el Partido Republicano tenía una estrecha mayoría de 50 escaños. En esta situación, el Partido Demócrata utilizó su mayoría en la Cámara para aprobar la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) y finalmente obtuvo un empate 50-50 en el Senado al persuadir a dos senadores independientes que compartían la misma opinión. En tales circunstancias, el vicepresidente tiene la autoridad para romper el empate, y la entonces vicepresidenta Harris apoyó la propuesta de política industrial del Partido Demócrata, lo que permitió a la administración Biden aprobar la Ley de Chips y Ciencia (CHIPS and Science Act) y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) en el verano de 2022, antes de las elecciones intermedias. [1]

La aprobación de ambas leyes proporcionó a la administración Biden una base para inyectar fondos públicos federales en el mercado de una manera sin precedentes. Es decir, la administración Biden encontró la justificación para intervenir en el mercado en la urgencia de transformar la estructura industrial centrada en los combustibles fósiles utilizando energía limpia (clean energy) en el momento actual. Además, en medio de la guerra comercial con China que comenzó en la primera administración Trump, las leyes se estructuraron con el objetivo de asegurar una cadena de suministro estable para la supervivencia de la manufactura estadounidense en áreas de alta tecnología, incluyendo los semiconductores y los vehículos eléctricos. Bajo las nuevas condiciones de inversión creadas por la aprobación de las leyes, empresas relacionadas con industrias de vanguardia, incluidas las principales empresas de semiconductores de Corea, están considerando ingresar al mercado estadounidense, cumplir con las diversas condiciones especificadas en las leyes para ser competitivas en precio y recibir beneficios fiscales del gobierno federal de EE. UU. a cambio.

La administración Biden ya había promocionado estas políticas como un paquete de políticas del Green New Deal desde la campaña presidencial de 2020. Biden buscó crear una diferencia política con la administración Trump anterior al incluir el objetivo de proteger el medio ambiente dentro de la política industrial. A diferencia de la administración Trump anterior, que se centró únicamente en la victoria en la guerra comercial bajo el lema del proteccionismo, Biden se centró en la intervención del gobierno federal para crear una nueva estructura de incentivos para impulsar la transformación de la estructura económica estadounidense hacia una dirección ecológica. Durante mucho tiempo, ha existido una percepción negativa sobre la política industrial promovida por el gobierno en la comunidad de políticas de EE. UU., ya que muchos la consideraban un medio de política sin fundamento que decide arbitrariamente ganadores y perdedores. Por lo tanto, la atmósfera en la comunidad de políticas era que la política industrial generaría una asignación ineficiente de recursos y fracasaría en lugar de tener éxito. Para superar esta percepción negativa, Biden presentó el argumento de que el gobierno necesita intervenir para crear una estructura económica ecológica, en lugar de enfatizar el apoyo a empresas específicas.

Además, la estrategia de la administración Biden proporcionó una coartada para evitar críticas de las facciones de izquierda dentro del partido de que el presidente Biden no era lo suficientemente reformista. El término Green New Deal era utilizado por legisladores de izquierda dentro del Partido Demócrata, incluidos la Representante Alexandria Ocasio-Cortez (Nueva York). La idea de invertir en manufactura que pueda desarrollar fuentes de energía ecológicas proporcionó una justificación para distanciarse hasta cierto punto de las críticas de que solo se estaba brindando apoyo financiero a algunos de los partidarios del Partido Demócrata.

En resumen, a través de las variables de política interna experimentadas durante las administraciones Trump y Biden, se ha confirmado que la política industrial estadounidense se ha legalizado desde el verano de 2022 y ha tomado forma a través de la asignación de presupuestos relacionados. Este proceso puede evaluarse como un complejo proceso político en el que se superponen múltiples objetivos políticos e intenciones políticas.

Entonces, ¿cómo se pueden evaluar los nuevos intentos político-económicos de la era Trump-Biden en una perspectiva histórica más amplia? Este artículo evalúa que la política industrial estadounidense, después de la administración Biden, ha surgido con diversos objetivos y metas políticas como el proteccionismo, la guerra comercial contra China y el Green New Deal. Y se examinará si la política industrial legalizada por la administración Biden se implementará con éxito en la inminente segunda administración Trump, si se 폐기 (desmantelará) unilateralmente, o si se transformará con una orientación política diferente.

Este artículo procede de la siguiente manera. La Sección 2 discute teóricamente qué tipo de política industrial es posible para Estados Unidos a través de la literatura sobre la capacidad de política y la formación del estado de EE. UU. También examina los debates sobre política industrial que han tenido lugar en el mundo académico y político de EE. UU. desde la década de 1980 y cómo fueron aceptados por algunos políticos demócratas. La Sección 3 explica cómo la guerra comercial de Trump contra China y el proteccionismo condujeron a la Ley de Chips y Ciencia y la Ley de Reducción de la Inflación del gobierno de Biden. La Sección 4 evalúa la dirección futura de la política industrial estadounidense después de las elecciones de 2024, centrándose en el informe del Senador Rubio.

II. Consideraciones preliminares: Capacidad de política del estado estadounidense y política industrial estadounidense

1. Capacidad de política de Estados Unidos

Antes de discutir en detalle el pasado y el presente de la política industrial estadounidense, es necesario discutir la capacidad administrativa y de política del estado estadounidense. El gobierno de EE. UU. se formó de manera diferente a los países industrializados avanzados de Europa, lo que resultó en diferentes opciones de política adoptadas y características distintas en el proceso de implementación de políticas en comparación con otros países.

Ha habido muchos debates académicos sobre la estructura y la capacidad de política del gobierno estadounidense (Novak 2008). Una perspectiva considera al gobierno estadounidense como un "estado débil" en comparación con los estados centralizados de Europa Occidental, viéndolo como un problema resultante de no haber experimentado adecuadamente el proceso de modernización mencionado por académicos como Max Weber. Más específicamente, Weber esperaba que la burocracia estatal se desarrollara más en el proceso de modernización, que los funcionarios que operan el estado se especializaran profesionalmente y que su capacidad para implementar políticas se fortaleciera. Según esta perspectiva, dado que todos los países experimentan el proceso de modernización, la diferencia en la capacidad de política entre los países se determina por el grado de avance del proceso de modernización. Aplicando este criterio a Estados Unidos, se puede considerar que Estados Unidos aún no ha completado un sistema burocrático sistemático para llevar a cabo las políticas estatales, y que el poder del gobierno central es relativamente pequeño en comparación con la división de funciones con los gobiernos estatales (Jung Young-woo 2023, 7-9).

Sin embargo, esta perspectiva teoriza el proceso de formación del estado (state-building) utilizando un único criterio, lo que dificulta la exploración empírica de cómo opera realmente el gobierno estadounidense. La investigación de Brian Balogh, que señala que el gobierno estadounidense opera en una forma "asociativa" en colaboración con el sector privado, caracterizada por ser "fuera de la vista" en la mayoría de las áreas políticas, también destaca el problema de esta visión uniforme (Balogh 2009).

Lo que Robert Lieberman enfatiza en su artículo comparando la implementación de políticas raciales en Estados Unidos, Reino Unido y Francia no difiere de la tesis de Balogh (Lieberman 2002). A pesar del objetivo común de mejorar la discriminación racial, los gobiernos de los tres países realizaron esfuerzos políticos, pero los resultados fueron diferentes. Lieberman evaluó que Estados Unidos, en comparación con los otros dos países, implementó políticas de acción afirmativa de manera enérgica y exitosa después de la década de 1960, lo que contribuyó en gran medida a resolver la discriminación estructural generalizada en la sociedad. En opinión de Lieberman, la diferencia en el desempeño de las políticas del gobierno estadounidense en comparación con los otros dos países se debió a la estructura del gobierno federal de EE. UU., que no estaba fuertemente centralizada. Sin embargo, la afirmación de Lieberman es paradójica. Esto se debe a que los investigadores que aceptan la perspectiva de Max Weber generalmente tienden a considerar que los estados no pueden implementar políticas de manera eficiente debido a la falta de una burocracia fuertemente centralizada. Lieberman argumentó que las políticas de corrección racial más enérgicas y conscientes del color (color-conscious) fueron posibles en Estados Unidos precisamente debido a la ausencia de una agencia administrativa central fuerte. En ausencia de un mecanismo de implementación de políticas fuerte, las políticas de corrección de la discriminación pudieron ser implementadas a través de la cooperación entre varios actores, desde el movimiento por los derechos civiles, grupos de abogados especializados y investigadores de la Comisión de Igualdad de Oportunidades Económicas, hasta los jueces de los tribunales federales que determinaron si realmente había ocurrido discriminación. En ese proceso, estos actores pudieron establecer empíricamente interpretaciones y aplicaciones de la ley mutuamente aceptables, lo que condujo a la promulgación de medidas antidiscriminatorias muy sólidas e integrales desde una perspectiva de política comparada.

Sin embargo, muchos académicos todavía sostienen que Estados Unidos es un "estado débil" por naturaleza y que experimenta varios fracasos políticos debido a estas características institucionales. En particular, esta perspectiva se refleja en enfoques que explican las diferencias en los tipos de políticas implementadas y su éxito o fracaso basándose en las diferencias en los arreglos institucionales entre países, como los estudios que investigan por qué Estados Unidos, a pesar de haber logrado un alto desarrollo económico, sigue siendo un estado de bienestar relativamente subdesarrollado (Hacker and Pierson 2002; 2010), o por qué no puede implementar políticas efectivas del mercado laboral bajo la dirección del gobierno federal (Weir 1993).

En resumen, aunque existe una dificultad para analizar los métodos de implementación de políticas y su efectividad utilizando simplemente el marco de análisis de "estado fuerte/estado débil" al evaluar el gobierno estadounidense y su capacidad de política, se puede decir que el gobierno estadounidense está menos organizado que otros países avanzados, lo que lleva a una implementación de políticas ineficiente. Dicho de otra manera, las prácticas de implementación de políticas del gobierno estadounidense se formaron en un entorno donde el federalismo, que divide el poder entre el gobierno federal y los gobiernos estatales, y la democracia, que precedió a la industrialización, resultaron en una burocracia subdesarrollada, lo que obligó a pedir prestados activamente recursos del sector privado para implementar políticas estatales. Además, se consolidó al "estilo estadounidense" a través de las prácticas de las "máquinas políticas" del Partido Demócrata que operaban en las grandes ciudades durante la "Gilded Age", proporcionando empleos públicos y servicios públicos a cambio de apoyo político, y a través de la "Era Progresista", que intentó la reforma política reduciendo drásticamente el sector público y limitando intencionalmente el número de burócratas en un intento de resolver los problemas derivados de ello. Estados Unidos se gobierna de manera diferente a otras democracias avanzadas y, desde la perspectiva de un observador externo, tiene una estructura que dificulta la movilización eficiente de recursos para lograr objetivos políticos a escala nacional.

2. Debate sobre la política industrial estadounidense

Generalmente, la política industrial se refiere a las acciones en las que el gobierno interviene directa o indirectamente en el mercado para promover el desarrollo de industrias o sectores industriales específicos a través de diversos instrumentos de política. Esta política a menudo se basa en planes a mediano y largo plazo para el desarrollo económico nacional por parte de los departamentos gubernamentales, y en el proceso de implementación de esos planes, se decide en qué áreas se concentrará el apoyo con recursos limitados. Como es bien sabido, los países persiguen diferentes tipos de políticas industriales debido a diversas razones estructurales, institucionales y culturales, y también adoptan diferentes estrategias industriales en respuesta a los cambios en el entorno interno y externo (Shonfield 1977).

Se dice que Alexander Hamilton, uno de los fundadores de Estados Unidos, abogó por la protección de las industrias nacientes (infant industry) para asegurar la independencia económica de la entonces naciente república estadounidense. La propuesta de Hamilton en ese momento estaba ligada a la cuestión de cómo organizar el gobierno central de Estados Unidos, más allá de una estrategia nacional para el desarrollo económico. [2]

El debate sobre la política industrial en Estados Unidos ha continuado desde la fundación del país, y resurgió en serio después de la década de 1970, cuando la economía estadounidense se percibió en crisis. En la década de 1970, Estados Unidos experimentó una crisis económica a través de varios eventos. Las regiones tradicionales de manufactura en el este y el medio oeste, que habían pasado por la década de 1960 marcada por diversos movimientos sociales como disturbios urbanos, el movimiento por los derechos civiles y el movimiento contra la guerra, experimentaron una rápida desindustrialización (Sugrue 2005). Los empleos tradicionales de cuello azul que sostenían el sustento de un hogar desaparecieron rápidamente de las regiones tradicionales de concentración manufacturera en el este y el medio oeste, lo que infundió un gran sentido de crisis en los estadounidenses. Además, Estados Unidos experimentó una crisis económica externa con la declaración de suspensión de la convertibilidad del oro-dólar por parte de la administración Nixon en 1971 y el colapso del sistema de Bretton Woods (Ki y Jeung 2020). Las crisis del petróleo de 1973 y 1979 intensificaron la incertidumbre económica interna y externa, y muchas empresas estadounidenses que no pudieron adaptarse a los precios fluctuantes de las materias primas y el valor del dólar quebraron.

Después de experimentar la década de 1970, surgieron en Estados Unidos argumentos a favor de la implementación de una política industrial adaptada a Estados Unidos. Según un economista, estos argumentos aparecieron principalmente en el mundo académico y en los medios de comunicación entre 1980 y 1984 (Norton 1986, 4). Entre ellos, Lester Thurow abogó por una combinación de políticas fiscales, como la reducción de impuestos corporativos, la austeridad fiscal general y la sustitución del impuesto sobre la renta personal por un impuesto al consumo, junto con políticas de apoyo sectorial para abordar la disminución de la competitividad industrial que comenzó en la década de 1970. Sus argumentos se difundieron a través del mundo académico y los medios de comunicación masiva como Business Week, lo que desencadenó un amplio debate sobre la política industrial (Norton 1986, 33; Thurow 1980; 1981; 1984; Business Week 1982).

Según Norton (R. D. Norton), quien resumió los argumentos de varios académicos de diferentes campos que abogaron por la política industrial en la década de 1980, las personas que participaron en el debate sobre la política industrial en ese momento se pueden dividir en dos categorías. Una categoría son los "modernizadores", quienes argumentaron que la competitividad industrial de Estados Unidos, que había disminuido, debía recuperarse. La otra categoría son los "preservacionistas", quienes abogaron por prevenir o mitigar el impacto en la economía local cuando la manufactura cierra en una región (Norton 1986, 4). Sus argumentos finalmente se conectaron con la tarea académica de cómo medir conceptos difíciles de medir con un solo indicador económico, como la competitividad industrial, y analizar y confirmar sus cambios a lo largo del tiempo. Además, si se confirmaba científicamente que la competitividad industrial estaba disminuyendo, surgía la cuestión de cómo implementar concretamente la política industrial sin caer en problemas como la corrupción que ocurre cuando las organizaciones burocráticas crecen y obtienen poder de asignación de recursos, la arbitrariedad en la selección de los burócratas, y el comportamiento político que prioriza solo los intereses del distrito electoral para recibir apoyo (pork-barrel politics). Para los académicos de la época, tanto los problemas académicos como los problemas de implementación de políticas reales eran difíciles de resolver.

Robert Reich, quien se desempeñó como Secretario de Trabajo durante la primera administración de Bill Clinton, surgió en medio de estos debates y se considera que influyó en las políticas económicas de políticos demócratas como Walter Mondale, quien se desempeñó como Vicepresidente durante la administración de Jimmy Carter y fue seleccionado como candidato presidencial demócrata en 1984 (Norton 1986, 34; Reich 1982; 1983; 1984). [3]Reich abogó por la adopción de programas de capacitación laboral al estilo europeo adaptados a Estados Unidos, argumentando que el rígido sistema de producción en masa que trajo prosperidad material a Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial ya no funcionaba. Para superar esto, Reich creía que la organización de la producción debía ser flexible, centrándose en industrias de alta tecnología, y que el capital humano que trabajaría en estas organizaciones debía ser cultivado a través de políticas estatales. La política industrial propuesta por Reich provocó la oposición de la clase trabajadora organizada, uno de los principales grupos de apoyo del Partido Demócrata, principalmente porque presuponía la visión de que el sistema de negociación colectiva y la división del trabajo, que los sindicatos estadounidenses habían logrado con gran esfuerzo después de la Segunda Guerra Mundial y que se habían convertido en un compromiso entre el trabajo y la gerencia, eran ahora obsoletos. Posteriormente, las propuestas de Reich se convirtieron en una opción dentro del paquete de políticas económicas del Partido Demócrata, liderado por los "Centristas Demócratas" o "Nuevos Demócratas" de la administración Clinton, y se estima que aparecieron en diversas formas integradas en la agenda política de la época. En ese contexto, en respuesta a las explícitas políticas proteccionistas de la primera administración Trump en las elecciones de 2020, la administración Biden aprobó dos leyes que contenían elementos de política industrial.

III. El legado político-económico de Trump y Biden

1. El legado de Trump y el cambio en el Partido Demócrata

Después de perder ante Trump en las elecciones presidenciales de 2016, el Partido Demócrata cambió rápidamente. Los políticos demócratas parecían centrarse superficialmente en criticar las políticas de la administración Trump, señalando intentos como la construcción de un gran muro en la frontera con México para controlar la inmigración de América Central y del Sur, la exigencia de un aumento en la contribución a la defensa de los aliados, y la socavación de la autoridad de las organizaciones internacionales en las que Estados Unidos había estado profundamente involucrado desde su creación después de la Segunda Guerra Mundial, persiguiendo el unilateralismo centrado en Estados Unidos en lugar del multilateralismo, argumentando que el presidente Trump estaba socavando los valores estadounidenses.

Sin embargo, la realidad era diferente. Tras la derrota electoral de 2016 y la experiencia de la administración Trump, los políticos demócratas parecen haber reevaluado la eficacia política de las políticas de Trump. Este es un cambio muy radical en comparación con las preferencias económicas anteriores del Partido Demócrata. Más específicamente, antes de la derrota de 2016, el Partido Demócrata se centró en el libre comercio y la apertura de mercados en economía, y en la política de identidad en política. De hecho, desde el advenimiento de la administración Clinton, el Partido Demócrata había argumentado durante casi una década que la pérdida de empleos manufactureros era un dolor tolerable en comparación con los beneficios que el libre comercio traería a todos los consumidores, y un costo que debía pagarse inevitablemente para mantener el orden mundial centrado en Estados Unidos. Al mismo tiempo, el Partido Demócrata desestimó la ansiedad y las reacciones agresivas que los votantes blancos de clase trabajadora sentían al ver la afluencia de inmigrantes indocumentados que competían por empleos de bajos salarios y mal remunerados, calificándolas como reacciones "poco educadas" y con connotaciones racistas, y no permitió la expresión de tales sentimientos en lugares públicos. El verdadero problema es que estas posturas políticas del Partido Demócrata no lograron generar ningún cambio en la vida de los votantes blancos que se estaban deteriorando económicamente. El mercado laboral de bajos salarios se llenó gradualmente de inmigrantes indocumentados más baratos, y los trabajadores blancos concluyeron fácilmente que la afluencia indiscriminada de inmigrantes indocumentados era la razón de su creciente precariedad. Así, el Partido Demócrata, que había descuidado las quejas económicas y sociales de la clase trabajadora blanca, cambió drásticamente después de la derrota electoral de 2016 (Teixeira y Judis 2023, capítulos 2 y 7).

En particular, el Partido Demócrata parece haber estudiado detenidamente el contenido y los efectos de las políticas comerciales de la administración Trump, que parecían irracionales y populistas a primera vista (Lighthizer 2023, capítulo 1). Según Robert Lighthizer, quien se desempeñó como Representante Comercial de Estados Unidos durante la administración Trump, la administración Trump comenzó a aumentar los aranceles sobre los productos extranjeros que ingresaban al mercado estadounidense y a regular activamente prácticas desleales como el dumping y los esquemas de subsidios estatales utilizados por empresas extranjeras, incluidas las fabricantes de electrodomésticos de Corea (Lighthizer 2023, capítulo 1). Lighthizer evaluó que las políticas comerciales de la administración Trump permitieron reducir la dependencia económica externa de Estados Unidos y disminuir significativamente el déficit comercial (Lighthizer 2023, capítulo 4). Esto también sirvió como una gran oportunidad para el presidente Trump, quien estaba fuera de la corriente principal del Partido Republicano, ya que le permitió controlar a los librecomercialistas dentro del Partido Republicano y, al mismo tiempo, proporcionar una nueva justificación y medios para que el gobierno federal de EE. UU. interviniera en el mercado por razones de seguridad e interés nacional. En consecuencia, las políticas comerciales de la administración Trump, que no temía las fricciones con otros socios comerciales, parecieron tener una fuerte persuasión para los votantes de cuello azul, que trabajan en la manufactura.

Lighthizer afirma que el presidente Biden, mientras era candidato, prestó atención a los resultados de estas políticas de Trump desde la campaña electoral de 2020 y las adoptó en gran medida (Lighthizer 2023, Introduction). Específicamente, la administración Biden fue activa en el uso de la política comercial para el resurgimiento de la manufactura estadounidense, al igual que la administración Trump, y mantuvo los aranceles comerciales contra China introducidos durante la administración Trump en lugar de retirarlos. Si bien es posible que Lighthizer, quien ocupó altos cargos durante mucho tiempo en la administración Trump, esté exagerando sus logros para evaluar el legado político de la administración Trump como heredado en gran medida por el próximo gobierno, esta evaluación parece ser en general válida. Esto se confirma a través de la política económica de la administración Biden anunciada por el presidente del Consejo Económico Nacional (National Economic Council: NEC) de la Casa Blanca el 23 de junio de 2021. [4] La primera agenda, "Resiliencia de la Cadena de Suministro Global" (Supply Chain Resilience), indicaba que el gobierno de EE. UU. planeaba revitalizar la manufactura estadounidense, incluida la industria de semiconductores, proteger a las empresas estadounidenses de la competencia con empresas chinas y otras empresas extranjeras, y al mismo tiempo invertir a largo plazo en alta tecnología.

Sin embargo, a diferencia de la descripción de que Biden estudió la política comercial de la administración Trump, aún no estaba claro cómo se implementarían concretamente las políticas anunciadas por la administración Biden. De hecho, la administración Trump nunca presentó activamente una política industrial, aparte de establecer aranceles de naturaleza proteccionista. Si bien se anunció un plan para promover industrias de alta tecnología, que podría clasificarse como política industrial, en el informe "Estrategia para el Liderazgo Estadounidense en Manufactura Avanzada" (Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing) publicado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (National Science & Technology Council: NSTC) de la Oficina Ejecutiva del Presidente en octubre de 2018, este informe nunca se presentó como una política que incluyera un plan presupuestario gubernamental (NSTC 2022). En las elecciones de 2020, el entonces presidente Trump tampoco presentó una política industrial dirigida al sector manufacturero estadounidense como promesa electoral. [5]Continuando con las agresivas políticas comerciales de Trump, la tarea de qué tipo de política industrial implementar quedó enteramente en manos de la administración Biden.

2. Política industrial y legado político de Biden

Un año después, en agosto de 2022, la Ley de Chips y Ciencia y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) fueron aprobadas por el Congreso de Estados Unidos y entraron en vigor tras la firma final del presidente Biden. La política industrial de la administración Biden, centrada en la política industrial presentada por el Consejo Económico Nacional de EE. UU., se concretó a través de estas dos leyes. [6]Asumiendo el riesgo de generalización, las implicaciones de ambas leyes como política industrial se pueden resumir de la siguiente manera. Basándose en ambas leyes, el gobierno federal de EE. UU. ejercerá un nivel de poder regulatorio sin precedentes sobre industrias de manufactura avanzada, incluidas las industrias de semiconductores, baterías y vehículos eléctricos. Las empresas extranjeras, a cambio de obtener acceso al mercado estadounidense, deberán establecer instalaciones de producción y crear empleo en Estados Unidos, y cuando utilicen materiales sensibles como minerales críticos, deberán cumplir con las directrices de producción para que las materias primas adquiridas de grupos de preocupación designados por el gobierno de EE. UU. (Foreign Entity of Concern: FEOC) no superen un cierto porcentaje. Si no cumplen con estas directrices, la empresa no podrá recibir incentivos como créditos fiscales del gobierno de EE. UU., lo que resultará en la pérdida de competitividad en precio en el mercado estadounidense.

La pregunta que nos interesa antes de las elecciones de noviembre de 2024 es si la política industrial implementada por la administración Biden tendrá un efecto político. La política industrial de Biden no pudo ser inmediatamente una ventaja para la candidata demócrata Harris. Sobre todo, ambas leyes, que la administración Biden se esforzó por aprobar, requerirán varios años para ser efectivas y recibir una evaluación positiva del público. Este punto se hace más claro al examinar el caso de la Ley de Chips y Ciencia entre las dos leyes.

El efecto político de la Ley de Chips y Ciencia solo podrá juzgarse mucho más adelante. De los 39 mil millones de dólares en presupuesto que se destinarán directa o indirectamente a la industria de fabricación de semiconductores en virtud de esta ley, aproximadamente el 77% del presupuesto total a mayo de 2024 se ha invertido después de que se determinó su uso, y el 23% restante de los fondos se planea invertir secuencialmente en varios proyectos hasta el momento actual. [7]A menos que se financie a empresas estadounidenses de semiconductores que ya cuentan con la infraestructura, lo que no genera un efecto inmediato en el empleo, es difícil esperar que esta ley influya significativamente en las preferencias de los votantes.

Por otro lado, se puede evaluar que el efecto de la IRA ha sido casi nulo o contrarrestado por los ataques de Trump. Los políticos republicanos, incluido Trump, han criticado durante mucho tiempo la ley por ser injusta y por aumentar la inflación en lugar de reducirla. Además, los políticos republicanos argumentaron que los subsidios otorgados a los consumidores en forma de créditos fiscales para la compra de vehículos eléctricos deberían eliminarse, ya que podrían infringir la libertad de elección del consumidor. En una entrevista con Bloomberg News el 15 de julio de 2024, Trump continuó con estos argumentos, afirmando que las políticas de apoyo a la energía verde de la IRA en realidad estaban impulsando la inflación al aumentar el precio de suministro de la energía, que es la base del desarrollo industrial (Bloomberg 2024). Si bien es difícil saber con exactitud cuánto influyeron estos argumentos en el juicio de los votantes el día de las elecciones, el 5 de noviembre de 2024, en general, los votantes reaccionaron sensiblemente a las altas tasas de interés y al rápido aumento de los precios, mientras que les resultaba difícil comprender intuitivamente los efectos de las políticas industriales de la administración Biden. En consecuencia, la campaña de Trump pudo liderar las elecciones de manera ventajosa simplemente criticando las políticas de control de precios del gobierno actual, sin necesidad de presentar políticas nuevas que se diferenciaran de las políticas industriales de la administración Biden.

Un ejemplo que ilustra bien esta situación es un artículo de Politico del 18 de julio de 2024, que entrevistó a trabajadores del sector de la energía verde beneficiados por la IRA de la administración Biden. Según este artículo, un trabajador entrevistado, a pesar de trabajar en un lugar que ha recibido muchos beneficios del gobierno de Biden, se siente muy negativamente afectado por las altas tasas de interés y la inflación, lo que le dificulta apoyar al gobierno actual. Al igual que en el artículo de Politico, esta podría ser la emoción generalizada entre los trabajadores de cuello azul que apoyaron a Biden hace cuatro años (Bade and Hill 2024).

IV. Política Industrial de Estados Unidos después de 2024

El mensaje económico de la campaña Trump-Vance en las elecciones presidenciales de 2024 fue sencillo: centrarse en criticar las políticas de altas tasas de interés y alta inflación del gobierno actual, lo cual tuvo un gran efecto. Se espera que la segunda administración Trump se centre en endurecer las sanciones comerciales contra China y en retirar varios privilegios que Estados Unidos ha asumido de manera injusta con sus aliados. Sin embargo, no es fácil predecir qué políticas concretas se utilizarán para lograr esto, ya que el liderazgo de Trump es difícil de predecir.

A pesar de ello, la vinculación entre la política comercial y la política industrial iniciada durante la administración Trump parece que continuará en gran medida durante la segunda administración Trump. En principio, es muy probable que las políticas industriales de la administración Biden, institucionalizadas con la aprobación de ambas cámaras del Congreso, se mantengan con continuidad. Sin embargo, la IRA y la Ley de Chips y Ciencia, aprobadas por el Congreso en 2023, corren el riesgo de no cumplir su función original debido a la dilación intencionada del poder ejecutivo y a la falta de asignación presupuestaria. No obstante, dado que algunas de las regiones beneficiadas por estas leyes son bastiones republicanos, es probable que esta situación se desarrolle de manera compleja.

Podemos inferir cómo la segunda administración Trump heredará las políticas de la administración Biden a través de las ideas sobre política industrial expresadas por el senador de Florida Marco Rubio, quien asumirá un puesto importante como jefe de la diplomacia en la segunda administración Trump. Poco después de su elección, el presidente electo Trump designó al senador Rubio como su próximo Secretario de Estado. Rubio, como senador, ha estado interesado en la guerra comercial con China y ha promovido constantemente, a través de diversos medios, la necesidad de una política industrial, incluido el ensayo citado al principio de este capítulo. A través del informe "The World China Made – ‘Made in China 2025’ Nine Year Later", publicado el 9 de septiembre de 2024, por la oficina del senador Rubio, podemos vislumbrar la política industrial del próximo Partido Republicano (Rubio 2024b).

Este informe se centra en criticar la perspectiva aceptada por la administración Biden y el círculo político de Washington a través de indicadores objetivos. Comúnmente se piensa que la estrategia de crecimiento centrada en la manufactura china, con una profunda intervención estatal típica de los regímenes comunistas, no representa una amenaza para Estados Unidos, con su sistema capitalista innovador y dinámico. El informe de Rubio demostró, a través de indicadores objetivos, que esta es una percepción complaciente de la realidad. De hecho, China ha superado la mayoría de los objetivos económicos declarados en la última década, excepto en el sector de la maquinaria agrícola. En cuatro sectores industriales —vehículos eléctricos, energía-electricidad, construcción naval y trenes de alta velocidad— lidera a nivel mundial. Rubio argumentó que para hacer frente a esta realidad se necesita una "audaz política industrial" y políticas de desregulación que incentiven la inversión y la innovación empresarial (Rubio 2024a, 57).

Queda por ver cómo se implementarán las propuestas políticas de Rubio en la administración Trump. Es decir, queda por ver cómo las propuestas políticas de Rubio, quien se convertirá en Secretario de Estado, podrán concretarse en la ejecución de políticas por parte de los ministerios industriales pertinentes, y cómo las "audaces políticas" que presuponen una fuerte intervención estatal en el mercado podrán al mismo tiempo lograr el objetivo de reducir las regulaciones impuestas a las empresas. Sin embargo, en el contexto de la continua guerra comercial entre Estados Unidos y China, las preferencias políticas de un político que ocupará el cargo de jefe de la diplomacia en la segunda administración Trump se estima que influirán de diversas maneras en la administración Trump. Si las propuestas políticas de Rubio son plenamente aceptadas por la segunda administración Trump y se introduce una política industrial integral que se distinga de la primera, se espera que su alcance se extienda más allá de las tecnologías avanzadas hasta abarcar la manufactura en general relacionada con la seguridad nacional, a diferencia del apoyo fiscal a las industrias de energía verde y semiconductores que se observa en la IRA de Biden y la Ley de Chips y Ciencia. Sin embargo, es difícil predecir cómo se podrán lograr estos objetivos políticos dentro del principio de gobierno del Partido Republicano, que aboga por un gobierno pequeño, y cómo se podrán cumplir simultáneamente las promesas de reducir las regulaciones gubernamentales para las empresas individuales.

La política industrial del gobierno de Estados Unidos está cambiando drásticamente a través de las administraciones Trump, Biden y Trump. La guerra comercial iniciada por Trump y la plena implementación de la agenda de seguridad económica, junto con las dos leyes aprobadas por la administración Biden y el Congreso Demócrata, el Green New Deal y la política industrial, han dejado grandes desafíos para la próxima administración Trump. Queda por ver cómo esta tendencia cambiará el panorama político estadounidense a medio y largo plazo. Lo que se puede predecir es que en un entorno de polarización política y en un momento en que la seguridad económica se ha convertido en una variable importante en la política exterior y comercial de Estados Unidos, si Estados Unidos implementa una política industrial, lo hará de una manera "estadounidense" distinta a la de otros países. ■

Referencias

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[1] En medio de la creciente polarización política dentro del Congreso de los Estados Unidos, el 117º Senado, que inició su mandato en enero de 2021, estaba dividido 50-50 en cuanto a la aprobación de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA). En este contexto, la opinión del Senador Joe Manchin de Virginia Occidental, miembro de la Coalición Blue Dog, que se caracteriza por sus inclinaciones conservadoras dentro del Partido Demócrata y por defender la recuperación de la solidez fiscal y los valores conservadores como objetivos políticos, se volvió crucial para la aprobación del proyecto de ley. Manchin se opuso y vetó el proyecto de ley anterior del Partido Demócrata (Build Back Better Bill) con el argumento de que las políticas de gasto público del gobierno demócrata podrían generar inflación. Para persuadir a este senador, el proyecto de ley actual incluye numerosos elementos de política industrial, al tiempo que reduce el déficit federal y contempla el apoyo al desarrollo de tecnologías de combustibles fósiles.

[2] En el debate sobre la redacción de la Constitución, los federalistas y los antifederalistas discutieron sobre la concentración del poder. Los antifederalistas temían que si el poder se concentraba nuevamente en el gobierno central, esto podría generar la corrupción y la tiranía que habían presenciado en el Imperio Británico, contra el cual habían luchado arduamente para obtener la independencia. Los federalistas, por su parte, argumentaron que, si bien estas preocupaciones eran válidas hasta cierto punto, era inevitable concentrar el poder administrativo para gobernar el nuevo país de manera eficiente y asegurar su supervivencia. Hamilton, como uno de los Padres Fundadores perteneciente a este último grupo, propuso la protección de las industrias nacientes como una estrategia económica a mediano y largo plazo para romper la dependencia económica de Estados Unidos y lograr una independencia verdadera. También fue una propuesta de construcción estatal (state-building) para fortalecer la capacidad de política del gobierno central de EE. UU. y resolver los desafíos que enfrentaba la nueva república. Sin embargo, el plan de mediación de James Madison (the Virginia Plan), que fue finalmente adoptado, no incorporó todas las propuestas de Hamilton.

[3] Los políticos demócratas que mostraron interés en la política industrial en la década de 1980 fueron apodados los "Atari Democrats", en referencia a los nombres de las empresas fabricantes de videojuegos populares en ese momento. Su objetivo político era fomentar la alta tecnología y reestructurar la industria para crear empleos a través de la política industrial. Este grupo incluía a Gary Hart (CO), Al Gore (TN), Dick Gephardt (MO) y Paul Tsongas (MA).

[4] El enfoque de política económica de la administración Biden se compone de las siguientes cinco áreas: 1) Resiliencia de la cadena de suministro; 2) Inversión pública específica; 3) Contratación pública; 4) Resiliencia climática; 5) Equidad. (Atlantic Council 2021-06-23).

[5] Esto también se señaló en un documento comparativo de políticas tecnológicas de los candidatos presidenciales de ambos partidos, publicado en septiembre de 2020 por la Fundación para la Innovación en Tecnología de la Información (Information Technology & Innovation Foundation: ITIF), un think tank sin fines de lucro de EE. UU. (ITIF 2020) Consulte específicamente la página 23 de dicho documento electrónico.

[6] El análisis detallado de ambos proyectos de ley excede en gran medida el alcance de este artículo. Además, ya se han publicado numerosos artículos que ofrecen asesoramiento legal y de gestión sobre el impacto de los detalles de los proyectos de ley en las empresas coreanas. Por lo tanto, se omitirá una introducción detallada a ambos proyectos de ley en este documento.

■ Jeong Young-woo, Profesor Asociado, Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Universidad de Incheon.

■ Responsable y Editor:Lee So-young, Asistente de Investigación de EAI

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