[特朗普回归与美国系列] ② 美国贸易政策的现状与未来：保护主义的再临与强化

Ⅰ. 绪论

2024年11月5日，唐纳德·特朗普（Donald J. Trump）在美国大选中获胜，特朗普第二任期政府将于2025年1月20日就职。特朗普当选人继2016年首次当选时使用的“让美国再次伟大”（Make America Great Again, MAGA）口号后，在2024年再次使用该口号，并暗示将在其指导方针下推行更为强硬的保护贸易政策。自建国以来，贸易政策一直是美国经济战略的基石，作为世界最大经济体，美国的贸易政策决定对国内外市场产生了广泛影响。本研究旨在从历史背景分析特朗普的保护主义贸易政策，并展望其未来发展方向。特别是，将探讨特朗普第二任期政府在2026年中期选举前夕的保护贸易政策将呈现何种态势，以及这种保护主义基调是否会长期持续。

Ⅱ. 美国贸易政策的过去与现在

1. 美国贸易政策的历史：“关税（Revenue）、限制（Restriction）与互惠（Reciprocity）”

达特茅斯学院（Dartmouth College）经济学教授道格拉斯·欧文（Douglas Irwin）认为，截至2016年，美国贸易政策的历史可分为以R开头的三个词——“关税（Revenue）、限制（Restriction）与互惠（Reciprocity）”——为特征的几个时期（Irwin 2017）。

首先，从1790年至1860年，贸易政策主要被视为获取“关税（Revenue）”的手段。核心在于通过对进口商品征收关税来确保政府收入，其中最具代表性的是1789年《关税法》（Tariff Act of 1789）的制定（Fordham 2017）。在此期间，关税是核心的财政收入来源，占联邦政府收入的约90%。

其次，从1861年至1933年，这一时期以“限制（Restriction）”为特征。政府收入逐渐转向国内税收，以保护国内生产者免受国外竞争的保护主义关税政策正式启动。进口商品的平均关税率维持在约50%的水平，保护贸易政策在1930年《斯姆特-霍利关税法》（Smoot-Hawley Tariff Act）中达到顶峰，该法案大幅提高了20,000多种进口商品的关税（Irwin 2020）。

然而，《斯姆特-霍利关税法》导致的进口商品价格上涨和贸易量下降被认为是加剧大萧条的主要原因之一。因此，从1934年至2016年，美国将基于“互惠（Reciprocity）”的贸易壁垒削减作为贸易政策的基调。以“互惠”为基础的贸易政策基调始于1934年的《互惠贸易协定法》（Reciprocal Trade Agreements Act: RTAA），其主要内容是通过授予总统双边贸易协定谈判权，来制度性地防止国会过度争论阻碍贸易协定进展（Bailey et al. 1997）。

向自由贸易（Free Trade）的转变，随着美国在1947年主导建立《关税与贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade: GATT）的过程中得到进一步巩固。第二次世界大战后，美国支持自由主义国际经济秩序，将贸易作为经济增长和地缘政治稳定的手段，并在GATT体系下率先建立了多边贸易合作体系（Atkin & Donaldson 2022）。1994年，北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement: NAFTA）的签署形成了世界上最大的自由贸易区，同年，乌拉圭回合（Uruguay Round）谈判的批准促成了1995年继承GATT的世界贸易组织（World Trade Organization: WTO）的成立。21世纪初，为促进贸易自由化所做的努力仍在继续，签署了多项双边自由贸易协定。乔治·W·布什（George W. Bush）和奥巴马（Barack Obama）政府推动了包括12个环太平洋国家参与的《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership: TPP）谈判在内的宏大贸易议程（Evenett & Meier 2008）。然而，在此期间，国内对自由贸易效益的怀疑论日益增长，预示着后续政策变化的迹象开始显现。

2. 美国贸易政策的现状：回归“限制（Restriction）”的贸易政策

2017年1月20日，唐纳德·特朗普就任美国第45任总统，他以“美国优先”（America First）原则为旗帜，推行了偏离长期维持的自由贸易基调的强硬保护主义贸易政策。特朗普政府的保护主义贸易政策以提高关税为核心手段。对多数国家进口的钢铁征收25%的关税，对铝征收10%的关税，特别是对中国商品，逐步提高关税，对价值2500亿美元的进口商品征收25%的关税。“关税炸弹”引发的中美贸易战使中美关系全面恶化，并蔓延至对华为（Huawei）等中国科技企业的制裁、知识产权盗窃和强制技术转让等问题。

特朗普政府贸易政策的另一特点是拒绝多边贸易协定体系，并试图重新谈判贸易协定。特朗普政府摒弃了数十年来一直是美国外交政策基石的多边主义，以纠正不公平贸易行为为名，偏好双边谈判。就任总统后不久即退出TPP，并强烈批评WTO争端解决机制，导致WTO上诉机构事实上无法运作。此外，通过重新谈判NAFTA，将其替换为《美国-墨西哥-加拿大协定》（United States-Mexico-Canada Agreement: USMCA）。USMCA增加了加强美国经济利益的条款，如加强汽车原产地规定、提高劳工和环境标准，以及关于数字贸易和反腐败的新规定。

2021年上任的拜登政府批评特朗普政府的单边主义做法，强调多边主义和盟友合作，但维持了保护主义基调。例如，2022年5月，为制衡中国并加强与盟友的经济合作，启动了“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity: IPEF）。然而，特朗普时期征收的大部分对华关税得以保留，以国家安全为由持续对钢铁和铝征收关税，特别是在高科技和战略产业领域实施了更为精细和有针对性的限制措施。2024年5月，对价值180亿美元的中国商品加征了关税；同年12月，发布了“加强出口管制以限制中国先进半导体生产能力”的方案，限制用于人工智能（Artificial Intelligence: AI）开发的高带宽内存（High Bandwidth Memory: HBM）对华出口。

这种回归“限制（Restriction）”时代的原因有两个关键因素。首先，是美国选民的经济不安。近期研究表明，自由贸易和全球化威胁国内就业和经济稳定性的观念日益普及（Essig et al. 2021; Fetzer & Schwarz 2021）。特别是COVID-19大流行期间暴露出的全球供应链脆弱性和对中国的依赖问题，加强了对保护贸易政策的支持，并获得了选民的广泛响应。

其次，是中美霸权竞争的加剧（Kim, 2024）。随着与中国的经济和技术差距缩小以及贸易摩擦的持续，选民和政策制定者对中国不公平贸易行为的担忧日益加剧。这导致了对实施强硬保护贸易政策的跨党派共识（Agrawal & Tai 2023），结果可以认为，经济不安和地缘政治竞争这两个因素的结合将美国推向了新的保护主义时代。

3. 特朗普第二任期政府的贸易政策

2025年1月20日就任的特朗普第二任期政府预示着将进一步加强保护主义贸易政策。特别是，鉴于共和党在总统职位和参众两院都取得胜利，即所谓的“红色浪潮”（Red Sweep），特朗普的贸易政策可以在没有国会制度性制约的情况下推进，预计美国发起的保护主义将进一步加强。

特朗普第二任期政府贸易政策的核心是通过关税加强保护贸易。特朗普当选人将“关税是我听过的最美的词，也是悦耳的词（To me, the most beautiful word in the dictionary is tariff）”作为核心承诺，强调利用关税。具体而言，他承诺对所有进口商品征收10-20%的统一关税，对中国进口商品征收高达60%的高关税。“以眼还眼，以牙还牙”的原则下，他还表示将对其他国家的高关税采取反制措施，并于2024年11月25日宣布，就职当天将对墨西哥和加拿大加征25%的关税，对中国加征10%的关税。

值得注意的是，关税将超越经济手段，成为外交和安全政策的工具。特朗普当选人表示将利用关税来解决芬太尼（fentanyl）的流通和非法移民问题，并将利用关税向盟友施压，要求其增加国防分摊费用和开放市场。特朗普提名的财政部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）也表示，关税是实现总统对外政策目标的有用工具。在此背景下，特朗普当选人于2024年11月30日威胁称，如果金砖国家（BRICS）以任何方式挑战美元霸权，将征收100%的关税。这被解读为，随着以俄罗斯和中国为首的金砖国家“挑战美元霸权”的迹象日益加剧，他采取了关税威胁的手段来阻止这种情况。

特朗普当选人能否实现其承诺的关税政策？制度上是完全可能的。美国宪法规定关税征收权属于国会，但行政部门可以通过多种法律依据推进关税政策。具体而言，根据《1930年关税法》第338条（与公共利益相关）、《1962年贸易扩展法》第232条（与国家安全相关）、《1974年贸易法》第301条（应对不公平贸易）以及《国际紧急经济权力法》（应对紧急情况）等法案，总统可以在符合特定条件或目的的情况下提高关税。特朗普第一任期政府的美国贸易代表（Office of the United States Trade Representative: USTR）代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）认为，目前的贸易逆差规模足以支持利用这些法律依据征收关税的合理性。此外，如果特朗普政府在2019年推动的《美国互惠贸易法》（United States Reciprocal Trade Act）再次被提出并在共和党占多数的参众两院获得通过，总统的关税征收权将进一步扩大。

此外，特朗普第二任期政府预计将像第一任期一样，拒绝多边贸易协定并推动重新谈判贸易协定。特别是，USMCA的重新谈判被视为优先事项。以2026年USMCA首次履约审查为契机，预计将推动汽车原产地规定和劳工条款的修订。此后，其他贸易协定也可能成为重新谈判的对象。特别是，将电动汽车（Electric Vehicle: EV）产业视为美国国家安全的核心部分，并可能围绕加强相关原产地规定来推动协定修订。就韩国而言，是美国的第八大贸易逆差国，鉴于特朗普当选人曾强调2018年韩美FTA的修订是其主要成就，因此也可能面临进一步修订的压力。

Ⅲ. 美国贸易政策的未来

1. 对特朗普第二任期政府贸易政策的短期展望

特朗普第二任期政府的贸易政策预计将以2026年中期选举为分水岭，其强度和性质将发生变化。对于没有连任机会的特朗普来说，中期选举的胜利是防止“跛脚鸭”（Lame Duck）状态的关键任务，因此贸易政策也将根据国内政治考量而展开。

关税政策预计将呈现“先强硬后战略性缓和”的模式。就职初期，将按照承诺推行强硬的关税政策，但随着中期选举的临近，逐步调整力度的可能性很大。为了赢得选举，获得跨国公司等企业集团的支持至关重要，因此为了最大限度地减少它们可能因关税政策遭受的直接或间接损失，可能会通过整顿对选民而言不那么显眼的“非关税壁垒”来谋取利益，或设置例外条款。最重要的是，鉴于欧盟、中国等主要贸易伙伴的报复措施是可预见的，美国经济本身也将受到相当大的负面影响，最终可能成为中期选举的负面因素，因此关税缓和很可能成为必然选择。事实上，有研究表明，特朗普执政第一期时期的2018年中期选举中，主要贸易伙伴的报复性关税对民主党赢得众议院18个多数席位起到了决定性作用（Blanchard et al. 2019）。特别是中国的报复性关税，系统性地针对位于竞争激烈国会选区的美国商品，导致这些地区的共和党候选人普遍落败（Kim & Margalit 2021）。此外，提高关税最终将不可避免地导致进口商品和进口原材料价格上涨，从而加剧通货膨胀，最终可能导致在中期选举前不得不再次缓和关税的局面。

另一方面，特朗普很有可能利用“关税缓和”作为中期选举前的策略，以其他国家的让步或美国制造业的增长为理由，来展示其政策成果并缓解因负面经济效应而产生的对特朗普的批评。这种情况在特朗普执政第一期中美贸易战的案例中也能得到印证。在中美贸易战日益恶化的背景下，特朗普在2020年总统大选前夕，于2020年1月15日通过“第一阶段贸易协议”（Phase One Deal）降低了贸易战的烈度，并将其包装成其攻击性贸易政策迫使中国让步的结果。

在贸易协定重新谈判方面，特朗普可以将自2024年竞选以来持续提出的USMCA重新谈判作为中期选举的筹码。作为解决美国贸易逆差的可见政策，它可以向选民传递直接而有效的信息；同时，他将以USMCA重新谈判为要挟，持续争取加拿大和墨西哥在移民或毒品问题等国内主要议题上的让步。

2. 美国的保护主义贸易政策会持续下去吗？

尽管特朗普第二任期政府在中期选举前可能会调整关税政策的力度，但基本可以预见，以保护主义为旗帜的贸易政策不会被放弃。那么，在特朗普第二任期政府之后，美国的保护主义贸易政策是否会暂时维持下去？

前述美国保护主义的两个驱动力——美国选民的经济不安和中美竞争局面——在未来也不会轻易消失。美国选民长期以来普遍认为全球化对美国是积极的，但最近他们更倾向于即使承担高昂价格也要与竞争对手实现供应链脱钩（decoupling）。特别是根据皮尤研究中心（Pew Research Center）的调查，59%的美国人认为与其他国家贸易增加给美国带来的损失大于收益（Gracia 2024）。要改变这种认知，需要选民认识到，推行保护主义贸易政策而非经济全球化可能导致美国经济衰退和就业岗位减少。根据税收基金会（Tax Foundation）的最新研究，正如许多经济学家所担心的那样，美国的保护主义贸易政策正在对长期GDP预测、资本积累和就业创造等宏观经济指标产生负面影响（York 2024）。此外，根据Autor et al.（2024）的最新研究，自特朗普第一任期政府开始的美国保护主义政策，尤其是在农业领域，对就业产生了负面影响，并未对实际收入产生积极影响。随着选民逐渐接触到这些经济负面效应的消息，对保护主义政策的支持可能会逐渐减弱。

然而，无论从客观经济指标上看保护主义贸易造成的损失多么明显，由于保护主义理念已被“政治化”，选民的认知很难轻易改变。尽管对经济产生负面影响，美国选民却对推行保护主义贸易政策的政治家给予了更多支持（Autor et al. 2024）。特别是，当保护主义政策的目标国家（target country）确定时，公众的政策支持度会上升，即使在给予了关于保护主义经济损失的信息后，这种所谓的“目标效应（target effects）”也往往会持续存在（Kim et al. 2023）。特别是美国，有近期研究表明，在中美贸易战的背景下，当选民获得关于贸易伙伴“不公平贸易行为”的信息时，会更支持领导人的保护主义政策，甚至对不推行保护主义政策的领导人表现出较低的信任度（Cho & Yang 2024）。

中美竞争的态势未来也将进一步加剧，因此对中国的威胁认知也不会减弱。持续的贸易摩擦和与中国的战略竞争已经促成了必须对贸易问题采取强硬立场的跨党派共识（Carothers & Sun 2023; Wang 2019）。将中国视为战略竞争对手的观点很可能持续刺激保护主义情绪，国会两党将继续努力保护美国的经济利益免受被视为中国不公平贸易行为的问题的侵害。

Ⅳ. 结论

本研究在分析美国贸易政策的历史背景下，探讨了近期保护主义回归的现象，并展望了特朗普第二任期政府的贸易政策方向。分析结果表明，美国的保护主义贸易政策短期内将在2026年中期选举前后调整力度，但长期来看，预计将在一段时间内持续。

具体而言，特朗普第二任期政府在贸易政策领域，预计在上任初期将采取强硬的关税上调和贸易协定重新谈判等攻击性保护贸易措施。然而，在中期选举临近之际，为最大限度地减少关税导致的物价上涨和贸易伙伴报复措施带来的经济负面影响，政策力度很可能进行调整。特别是，就像特朗普第一任期政府时期与中国达成的“第一阶段贸易协议”一样，预计将在中期选举前通过关税缓和来展示政策成果，并抵消对经济副作用的批评。

从长期来看，美国的保护主义贸易政策基调预计将在一段时间内持续。这源于两个结构性因素。第一，美国选民对全球化和自由贸易的负面认知似乎不会轻易改变。尽管保护贸易造成的经济损失已通过实际案例得到证明，但随着保护主义被政治化，选民的支持反而呈现出加强的态势。第二，随着中美战略竞争的加剧，贸易政策正逐渐从经济工具转向战略工具。将中国视为战略竞争对手的观点已达成跨党派共识，这将持续刺激保护主义情绪。特别是随着高科技领域的竞争加剧，贸易政策预计将得到更具战略性的运用。

总而言之，美国的保护主义贸易政策具有成为结构性变化的明显迹象，而非一时现象。作为世界最大经济体，美国的这种政策基调今后也将给全球贸易秩序带来重大变化，世界各国需要适应新的贸易环境。特别是像韩国这样对外贸易依存度高的国家，应尽快制定出口市场多元化、供应链重组、产业结构升级等中长期应对措施，以应对美国保护贸易基调的加强。特别是考虑到在美国主导下各地日益加强的保护主义浪潮，现在也应考虑加速加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership: CPTPP）等已讨论过的经济合作体，构建能够以“集团”为单位进行应对的合作体系。 ■

参考文献

Agrawal, Ravi and Katherine Tai. 2023. "The White House’s Case for Industrial Policy." Foreign Policy. March 2. https://foreignpolicy.com/...inflation/.

Atkin, David, and Dave Donaldson. 2022. "The role of trade in economic development." Handbook of International Economics. Vol. 5. Elsevier: 1-59.

Autor, David, et al. 2024. “Help for the Heartland? The Employment and Electoral Effects of the Trump Tariffs in the United States.” National Bureau of Economic Research, 320802. https://www.nber.org/...w32082.pdf.

Bailey, Michael A., Judith Goldstein, and Barry R. Weingast. 1997. "The institutional roots of American trade policy: Politics, coalitions, and international trade." World Politics 49.3: 309-338.

Blanchard, Emily J., Chad P. Bown, and Davin Chor. 2024. "Did Trump’s Trade War Impact the 2018 Election?." Journal of International Economics 148: 103891.

Carothers, Christopher, and Taiyi Sun. 2023. "Bipartisanship on China in a polarized America."International Relations: 00471178231201484.

Cho, Ashton and Joonseok Yang. 2024. “Rewarding Belligerence: Public Opinion and Audience Costs in Trade Conflicts.” Working Paper.

Essig, Joseph, et al. 2021. "The “Trump” effect: Political elite and support for free trade in America."American Politics Research 49.3: 328-342.

Evenett, Simon J., and Michael Meier. 2008. "An interim assessment of the US trade policy of ‘competitive liberalization’."World Economy 31.1: 31-66.

Fetzer, Thiemo, and Carlo Schwarz. 2021. "Tariffs and politics: evidence from Trump’s trade wars."The Economic Journal 131.636: 1717-1741.

Fordham, Benjamin O. 2017. "Protectionist empire: trade, tariffs, and United States foreign policy, 1890–1914."Studies in American Political Development 31.2: 170-192.

Gracia, Shanay. 2024. "Majority of Americans take a dim view of increased trade with other countries."Pew Reseach Center Report. https://policycommons.net/...15422717/.

Irwin, Douglas A. 2017. Clashing over commerce: A history of US trade policy. Chicago: University of Chicago Press.

Irwin, Douglas A. 2020. "Trade policy in American economic history."Annual Review of Economics 12.1: 23-44.

Kim, Dong Jung. 2024. "US protectionism and competition with China."The Washington Quarterly 47.2: 71-86.

Kim, Sung Eun, and Yotam Margalit. 2021. "Tariffs as electoral weapons: The political geography of the US–China trade war."International organization 75.1: 1-38.

Kim, Sung Eun, Jong Hee Park, Inbok Rhee, and Joonseok Yang. 2023. "Target, Information, and Trade Preferences: Evidence from a Survey Experiment in East Asia."American Journal of Political Science 67.4: 898-914.

York, Erica. 2024. "Tracking the Economic Impact of the Trump Tariffs."Tax Foundation. https://taxfoundation.org/...tariffs/.

Wang, Zhaohui. 2019. "Understanding Trump`s Trade Policy with China: International Pressures Meet Domestic Politics."Pacific Focus 34.3: 376-407.

■ 杨俊石，成均馆大学政治外交学系教授。

■ 负责人及编辑:李素英, EAI 研究助理

    咨询及编辑: 02 2277 1683 (分机号 205) | sylee@eai.or.kr