[Le retour de Trump et la série américaine] ② La politique commerciale américaine actuelle et future : le retour et le renforcement du protectionnisme

I. Introduction

Donald J. Trump a remporté l'élection présidentielle américaine le 5 novembre 2024, et la deuxième administration Trump devrait entrer en fonction le 20 janvier 2025. Le président élu Trump a réutilisé le slogan « Make America Great Again (MAGA) », qui avait été efficace lors de sa première élection en 2016, suggérant qu'il poursuivrait une politique commerciale protectionniste encore plus forte dans cette lignée. La politique commerciale a été le fondement de la stratégie économique américaine depuis la fondation du pays, et les décisions de politique commerciale des États-Unis en tant que plus grande économie mondiale ont eu des effets d'entraînement considérables sur les marchés nationaux et internationaux. Cette étude analyse la politique commerciale protectionniste de Trump dans son contexte historique et examine ses orientations futures. Elle examine en particulier les aspects de la politique commerciale protectionniste de la deuxième administration Trump avant les élections de mi-mandat de 2026, et si cette tendance protectionniste se maintiendra à long terme.

II. La politique commerciale américaine : passé et présent

1. Histoire de la politique commerciale américaine : « Revenus », « Restrictions » et « Réciprocité »

Douglas Irwin, économiste à l'Université Dartmouth, soutient que l'histoire de la politique commerciale américaine jusqu'en 2016 peut être classée en périodes caractérisées par trois mots commençant par R : « Revenus » (Revenue), « Restrictions » et « Réciprocité » (Irwin 2017).

Premièrement, de 1790 à 1860, la politique commerciale était principalement considérée comme un moyen de « revenus ». L'imposition de droits de douane sur les importations était essentielle pour garantir les revenus du gouvernement, avec la promulgation de la loi sur les tarifs douaniers de 1789 (Tariff Act of 1789) comme exemple représentatif (Fordham 2017). Durant cette période, les droits de douane constituaient une source de revenus essentielle, représentant environ 90 % des revenus du gouvernement fédéral.

Ensuite, la période de 1861 à 1933 se caractérise par des « restrictions ». Les revenus du gouvernement se sont progressivement orientés vers la taxation intérieure, et la politique tarifaire protectionniste, en tant que moyen de protéger les producteurs nationaux de la concurrence étrangère, a pris son essor. Le taux moyen des droits de douane sur les importations s'est maintenu autour de 50 %, et la politique protectionniste a culminé avec la loi Smoot-Hawley de 1930, qui a considérablement augmenté les droits de douane sur plus de 20 000 produits importés (Irwin 2020).

Cependant, l'augmentation des prix des importations et la diminution du volume des échanges dues à la loi Smoot-Hawley ont été considérées comme des causes majeures de l'aggravation de la Grande Dépression. Par conséquent, de 1934 à 2016, les États-Unis ont adopté l'« réciprocité » comme principe directeur de leur politique commerciale, axé sur la réduction des barrières commerciales. Le principe de politique commerciale basé sur la « réciprocité » a véritablement pris son essor avec la loi sur les accords commerciaux réciproques de 1934 (Reciprocal Trade Agreements Act: RTAA), dont le principal objectif était d'empêcher les querelles excessives du Congrès de freiner les progrès des accords commerciaux en conférant au président le pouvoir de négocier des accords commerciaux bilatéraux (Bailey et al. 1997).

La transition vers la libéralisation du commerce (Free Trade) s'est renforcée lorsque les États-Unis ont joué un rôle de premier plan dans la création de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) en 1947. Après la Seconde Guerre mondiale, les États-Unis ont soutenu l'ordre économique international libéral, utilisant le commerce comme un moyen de croissance économique et de stabilité géopolitique, et ont dirigé la création d'un cadre de coopération commerciale multilatérale dans le cadre du GATT (Atkin & Donaldson 2022). En 1994, la création de la plus grande zone de libre-échange du monde a été réalisée avec la signature de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). La même année, la ratification de l'Accord du cycle d'Uruguay a conduit à la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995, succédant au GATT. Au début du 21e siècle, les efforts de libéralisation du commerce se sont poursuivis avec la signature de nombreux accords de libre-échange bilatéraux. Les administrations de George W. Bush et de Barack Obama ont poursuivi des programmes commerciaux ambitieux, y compris la négociation du Partenariat transpacifique (TPP) impliquant 12 pays riverains du Pacifique (Evenett & Meier 2008). Cependant, à cette époque, le scepticisme intérieur quant aux avantages du libre-échange a augmenté, annonçant des changements politiques ultérieurs.

2. La politique commerciale américaine actuelle : retour à une politique commerciale de « Restrictions »

Donald Trump, devenu le 45e président des États-Unis le 20 janvier 2017, a promu une politique commerciale protectionniste forte, s'écartant de la tendance de libéralisation commerciale maintenue pendant longtemps, sous le principe de « l'Amérique d'abord » (America First). La politique commerciale protectionniste de l'administration Trump a utilisé l'augmentation des droits de douane comme principal instrument. Des droits de douane de 25 % sur l'acier et de 10 % sur l'aluminium ont été imposés sur les importations de la plupart des pays, et en particulier sur les produits chinois, les droits de douane ont été progressivement augmentés pour atteindre 25 % sur 250 milliards de dollars d'importations. La pression exercée sur la Chine, qui a commencé par des « bombardements tarifaires », a détérioré les relations sino-américaines en une guerre commerciale totale, qui s'est étendue à des sanctions contre des entreprises technologiques chinoises comme Huawei sur le marché américain, et à des questions de violation de la propriété intellectuelle et de transfert technologique forcé.

Une autre caractéristique de la politique commerciale de l'administration Trump est son rejet du système d'accords commerciaux multilatéraux et sa tendance à renégocier les accords commerciaux. S'éloignant du multilatéralisme, qui avait été le fondement de la politique étrangère américaine pendant des décennies, l'administration Trump a privilégié les négociations bilatérales sous prétexte de corriger les pratiques commerciales déloyales. Elle s'est retirée du TPP peu après son entrée en fonction, et a critiqué vivement le mécanisme de règlement des différends de l'OMC, rendant l'Organe d'appel de l'OMC pratiquement inopérant. Elle a également renégocié l'ALENA, qui a été remplacé par l'Accord États-Unis-Mexique-Canada (AEUMC). L'AEUMC a ajouté des dispositions renforçant les intérêts économiques américains, telles que des règles d'origine plus strictes dans le secteur automobile, des normes de travail et environnementales plus élevées, et de nouvelles réglementations relatives au commerce numérique et à la lutte contre la corruption.

L'administration Biden, entrée en fonction en 2021, a critiqué l'approche unilatérale de l'administration Trump et a mis l'accent sur le multilatéralisme et la coopération avec les alliés, tout en maintenant une tendance protectionniste. Par exemple, en mai 2022, elle a lancé le Cadre économique indo-pacifique pour la prospérité (Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity: IPEF) pour contenir la Chine et renforcer la coopération économique avec les alliés. Cependant, la plupart des droits de douane imposés à la Chine pendant l'ère Trump ont été maintenus, des droits de douane continus ont été imposés sur l'acier et l'aluminium pour des raisons de sécurité nationale, et des mesures de restriction plus sophistiquées et ciblées ont été mises en œuvre, en particulier dans les domaines des technologies de pointe et des industries stratégiques. En mai 2024, des droits de douane supplémentaires de 18 milliards de dollars ont été imposés sur les produits chinois, et en décembre de la même année, une mesure visant à renforcer les contrôles à l'exportation pour limiter la capacité de production de semi-conducteurs avancés en Chine, destinés au développement de l'intelligence artificielle (IA), a été annoncée.

Ce retour à l'ère des « restrictions » découle de deux facteurs clés. Premièrement, l'instabilité économique des électeurs américains. Des recherches récentes montrent une perception croissante selon laquelle le libre-échange et la mondialisation menacent l'emploi national et la stabilité économique (Essig et al. 2021; Fetzer & Schwarz 2021). En particulier, la vulnérabilité des chaînes d'approvisionnement mondiales et la dépendance à l'égard de la Chine, expérimentées pendant la pandémie de COVID-19, ont renforcé le soutien aux politiques protectionnistes et ont été très bien accueillies par les électeurs.

Deuxièmement, l'intensification de la compétition hégémonique sino-américaine (Kim, 2024). À mesure que l'écart économique et technologique avec la Chine se réduit et que les conflits commerciaux persistent, les préoccupations concernant les pratiques commerciales déloyales de la Chine augmentent parmi les électeurs et les décideurs politiques. Cela a conduit à un consensus bipartisan sur la nécessité de politiques commerciales protectionnistes fortes (Agrawal & Tai 2023), et on peut évaluer que la combinaison de ces deux facteurs, l'instabilité économique et la compétition géopolitique, a conduit les États-Unis à une nouvelle ère de protectionnisme.

3. La politique commerciale de la deuxième administration Trump

La deuxième administration Trump, qui entrera en fonction le 20 janvier 2025, annonce un renforcement de sa politique commerciale protectionniste. En particulier, avec la victoire républicaine à la présidence et au Congrès (un « Red Sweep »), la politique commerciale de Trump pourra être mise en œuvre sans contrôle institutionnel du Congrès, ce qui devrait renforcer le protectionnisme américain.

Le cœur de la politique commerciale de la deuxième administration Trump est le renforcement du protectionnisme par le biais des droits de douane. Le président élu Trump a fait de l'utilisation des droits de douane un engagement clé, déclarant : « Les droits de douane sont le plus beau mot que j'aie jamais entendu, et le plus beau mot à entendre ». Plus précisément, il s'est engagé à imposer des droits de douane uniformes de 10 à 20 % sur toutes les importations, et des droits de douane élevés allant jusqu'à 60 % sur les importations chinoises. Il a également déclaré son intention de riposter aux droits de douane élevés d'autres pays selon le principe « œil pour œil, tarif pour tarif », et a annoncé le 25 novembre 2024 qu'il imposerait des droits de douane supplémentaires de 25 % sur le Mexique et le Canada, et de 10 % sur la Chine dès son entrée en fonction.

Il est à noter que les droits de douane seront utilisés non seulement comme un instrument économique, mais aussi comme un outil de politique diplomatique et de sécurité. Le président élu Trump a indiqué qu'il utiliserait les droits de douane pour résoudre les problèmes de trafic de fentanyl et d'immigration illégale, ainsi que comme moyen de pression pour augmenter les contributions des alliés à la défense et ouvrir leurs marchés. Scott Bessent, nommé secrétaire au Trésor par le président élu Trump, a également déclaré que les droits de douane sont un outil utile pour atteindre les objectifs de politique étrangère du président. Dans le même ordre d'idées, le président élu Trump a menacé le 30 novembre 2024 d'imposer des droits de douane de 100 % aux BRICS s'ils contestaient la domination du dollar de quelque manière que ce soit. Cette menace tarifaire est interprétée comme une mesure visant à empêcher la montée des menaces à la « domination du dollar » par les pays des BRICS, en particulier la Russie et la Chine.

Le président élu Trump pourra-t-il réellement mettre en œuvre les politiques tarifaires qu'il a promises ? C'est制度的に可能である。 La Constitution américaine accorde au Congrès le pouvoir d'imposer des droits de douane, mais l'exécutif peut mettre en œuvre des politiques tarifaires par le biais de diverses bases juridiques. Plus précisément, en vertu des lois telles que l'article 338 de la loi sur les tarifs douaniers de 1930 (concernant l'intérêt public), l'article 232 de la loi sur l'expansion du commerce de 1962 (concernant la sécurité nationale), la section 301 de la loi sur le commerce de 1974 (pour répondre aux pratiques commerciales déloyales) et la loi sur les pouvoirs économiques d'urgence internationale (pour répondre aux situations d'urgence), le président peut augmenter les droits de douane si certaines conditions ou objectifs sont remplis. Robert Lighthizer, représentant de l'United States Trade Representative (USTR) sous l'administration Trump, a soutenu que l'ampleur du déficit commercial actuel justifie l'imposition de droits de douane en utilisant ces bases juridiques. De plus, si la loi sur le commerce réciproque des États-Unis (United States Reciprocal Trade Act), promue par l'administration Trump en 2019, est relancée et adoptée par la Chambre des représentants et le Sénat, où les Républicains sont majoritaires, le pouvoir du président d'imposer des droits de douane sera encore élargi.

De plus, la deuxième administration Trump devrait rejeter les accords commerciaux multilatéraux et poursuivre la renégociation des accords commerciaux, tout comme la première administration. La renégociation de l'AEUMC est particulièrement considérée comme une priorité. À l'occasion du premier examen de mise en œuvre de l'AEUMC prévu en 2026, des efforts seront probablement faits pour renforcer les règles d'origine dans le secteur automobile et modifier les dispositions relatives au travail. Par la suite, d'autres accords commerciaux pourraient également faire l'objet de renégociations. En particulier, la réglementation des véhicules électriques (VE) en tant que secteur clé de la sécurité américaine rend probable la poursuite de modifications d'accords axées sur le renforcement des règles d'origine connexes. Dans le cas de la Corée, qui est le 8e pays le plus déficitaire commercialement avec les États-Unis, et étant donné que le président élu Trump a souligné la renégociation de l'ALE coréen-américain comme un succès majeur en 2018, une pression supplémentaire pour une renégociation est possible.

III. L'avenir de la politique commerciale américaine

1. Perspectives à court terme de la politique commerciale de la deuxième administration Trump

La politique commerciale de la deuxième administration Trump devrait connaître des changements d'intensité et de nature autour des élections de mi-mandat de 2026. Pour Trump, qui n'a pas de possibilité de réélection, la victoire aux élections de mi-mandat est une tâche essentielle pour éviter de devenir un « canard boiteux » (Lame Duck), et par conséquent, la politique commerciale devrait se dérouler en tenant compte des considérations de politique intérieure.

La politique tarifaire devrait suivre un schéma de « promotion agressive suivie d'une atténuation stratégique ». Au début de son mandat, une politique tarifaire agressive sera mise en œuvre conformément aux promesses, mais il est fort probable que le niveau sera progressivement ajusté à l'approche des élections de mi-mandat. Pour remporter les élections, le soutien des groupes d'intérêt, tels que les entreprises multinationales, est essentiel. Par conséquent, afin de minimiser les risques que ces groupes subissent des dommages directs ou indirects dus à la politique tarifaire, il est probable que des exceptions seront créées ou que des avantages seront recherchés en ajustant les « barrières non tarifaires », moins visibles pour les électeurs. Surtout, étant donné que des mesures de représailles de la part des principaux partenaires commerciaux comme l'UE et la Chine sont attendues, il est probable qu'il y aura des effets négatifs considérables sur l'économie américaine, ce qui pourrait devenir un inconvénient pour les élections de mi-mandat. Par conséquent, l'atténuation des droits de douane deviendra probablement une nécessité plutôt qu'un choix. En fait, des études montrent que les tarifs de représailles des principaux pays commerciaux ont joué un rôle décisif dans la victoire des Démocrates à la Chambre des représentants lors des élections de mi-mandat de 2018, sous la première administration Trump (Blanchard et al. 2019). En particulier, les représailles tarifaires de la Chine ont ciblé systématiquement les produits américains produits dans les régions situées dans des circonscriptions électorales très disputées, et les candidats républicains ont souvent perdu dans ces régions (Kim & Margalit 2021). De plus, l'augmentation des droits de douane entraînera inévitablement une hausse des prix des produits importés et des matières premières importées, ce qui alimentera l'inflation. Par conséquent, il est fort probable qu'une situation où il sera impossible de ne pas réduire à nouveau les droits de douane avant les élections de mi-mandat se présentera.

Par ailleurs, Trump pourrait utiliser une « réduction des droits de douane » avant les élections de mi-mandat, en invoquant les concessions d'autres pays ou la croissance de l'industrie manufacturière américaine, afin de mettre en valeur ses réalisations politiques et d'atténuer les critiques concernant les effets économiques négatifs. Cette tendance peut également être observée dans le cas de la guerre commerciale sino-américaine sous la première administration Trump. Alors que la guerre commerciale sino-américaine s'aggravait, Trump a réduit l'intensité de la guerre commerciale le 15 janvier 2020, avant l'élection présidentielle, par le biais de l'« Accord commercial de phase 1 » (Phase One Deal), et a présenté cela comme le résultat de sa politique commerciale agressive ayant conduit à des concessions de la part de la Chine.

En ce qui concerne la renégociation des accords commerciaux, Trump pourrait activement utiliser la renégociation de l'AEUMC, qu'il a continuellement proposée depuis sa campagne de 2024, comme un levier pour les élections de mi-mandat. Il s'agit d'une politique qui peut transmettre un message direct et efficace aux électeurs en tant que mesure concrète pour résoudre le déficit commercial américain, et en même temps, il cherchera continuellement à obtenir des concessions du Canada et du Mexique en utilisant la renégociation de l'AEUMC comme monnaie d'échange pour des questions nationales majeures telles que l'immigration ou la lutte contre la drogue.

2. Le protectionnisme commercial américain va-t-il se poursuivre ?

Bien que la deuxième administration Trump puisse ajuster le niveau de sa politique tarifaire à l'approche des élections de mi-mandat, il est peu probable que la politique commerciale axée sur le protectionnisme soit abandonnée. La question est donc de savoir si la politique commerciale protectionniste américaine se maintiendra pendant un certain temps après la deuxième administration Trump.

Les deux moteurs du protectionnisme américain mentionnés ci-dessus – l'instabilité économique des électeurs américains et le contexte de compétition sino-américaine – ne disparaîtront pas facilement à l'avenir. Les électeurs américains ont longtemps perçu la mondialisation comme principalement bénéfique pour les États-Unis, mais récemment, ils préfèrent le découplage des chaînes d'approvisionnement avec les pays concurrents, même au prix de prix plus élevés. En particulier, selon un sondage du Pew Research Center, 59 % des Américains estiment que les États-Unis ont plus perdu que gagné grâce à l'augmentation du commerce avec d'autres pays (Gracia 2024). Pour que cette perception change, il faudrait que les électeurs réalisent que l'économie américaine pourrait stagner et que les emplois pourraient diminuer en raison de la mise en œuvre de politiques commerciales protectionnistes plutôt que de la mondialisation économique. Selon une étude récente de la Tax Foundation, comme de nombreux économistes le craignaient, la politique commerciale protectionniste américaine a un impact négatif sur les indicateurs macroéconomiques tels que les perspectives du PIB à long terme, l'accumulation de capital et la création d'emplois (York 2024). De plus, une étude récente d'Autor et al. (2024) montre que la politique protectionniste américaine, initiée sous la première administration Trump, a eu un impact négatif sur l'emploi, en particulier dans le secteur agricole, et n'a pas eu d'impact positif sur les revenus réels. À mesure que les électeurs seront de plus en plus exposés à ces effets économiques négatifs, le soutien aux politiques protectionnistes diminuera progressivement.

Cependant, même si les pertes dues au commerce protectionniste sont évidentes d'un point de vue économique objectif, la perception des électeurs ne change pas facilement car l'idée protectionniste est « politisée ». Malgré les effets économiques négatifs, les électeurs américains accordent un plus grand soutien aux politiciens qui mènent des politiques commerciales protectionnistes (Autor et al. 2024). En particulier, le soutien du public aux politiques augmente lorsque le pays cible est défini, par rapport aux cas où il ne l'est pas, et ces « effets cibles » ont tendance à persister même lorsque des informations sur les pertes économiques dues au protectionnisme sont fournies (Kim et al. 2023). En particulier, dans le cas des États-Unis, des recherches récentes montrent que les électeurs soutiennent davantage les politiques protectionnistes des dirigeants lorsqu'ils reçoivent des informations sur les « pratiques commerciales déloyales » des partenaires commerciaux pendant la guerre commerciale sino-américaine, et montrent même une faible confiance envers les dirigeants qui ne mènent pas de politiques protectionnistes (Cho & Yang 2024).

La nature de la compétition sino-américaine s'intensifiera également à l'avenir, et par conséquent, la perception de la menace chinoise ne diminuera pas. Les conflits commerciaux persistants et la compétition stratégique avec la Chine ont déjà conduit à un consensus bipartisan sur la nécessité d'adopter une position ferme sur les questions commerciales (Carothers & Sun 2023; Wang 2019). La perception de la Chine comme un concurrent stratégique est susceptible de continuer à stimuler le sentiment protectionniste, et les deux partis au Congrès s'efforceront de protéger les intérêts économiques américains contre ce qui est perçu comme des pratiques déloyales de la Chine.

IV. Conclusion

Cette étude a analysé le récent retour du protectionnisme dans le contexte historique de la politique commerciale américaine et a examiné les orientations futures de la politique commerciale de la deuxième administration Trump. Les résultats de l'analyse indiquent que la politique commerciale protectionniste américaine sera ajustée en intensité autour des élections de mi-mandat de 2026 à court terme, mais qu'elle devrait se poursuivre à long terme pendant un certain temps.

Plus précisément, la deuxième administration Trump devrait prendre des mesures protectionnistes agressives dans le domaine de la politique commerciale, telles que des augmentations de droits de douane et des renégociations d'accords commerciaux, au début de son mandat. Cependant, à l'approche des élections de mi-mandat de 2026, il est fort probable que l'intensité des politiques sera ajustée afin de minimiser les impacts économiques négatifs dus à l'inflation causée par les droits de douane et aux mesures de représailles des partenaires commerciaux. En particulier, comme lors de l'« Accord commercial de phase 1 » avec la Chine sous la première administration Trump, on s'attend à ce que les augmentations de droits de douane soient utilisées pour mettre en valeur les réalisations politiques et compenser les critiques concernant les effets secondaires économiques avant les élections de mi-mandat.

À long terme, la tendance protectionniste de la politique commerciale américaine devrait se poursuivre pendant un certain temps. Cela découle de deux facteurs structurels. Premièrement, la perception négative des électeurs américains à l'égard de la mondialisation et du libre-échange ne devrait pas changer facilement. Malgré les preuves des pertes économiques dues au protectionnisme par des exemples concrets, le soutien des électeurs semble se renforcer à mesure que le protectionnisme est politisé. Deuxièmement, à mesure que la compétition stratégique sino-américaine s'intensifie, la politique commerciale tend de plus en plus à être utilisée comme un outil stratégique plutôt qu'économique. La perception de la Chine comme un concurrent stratégique a abouti à un consensus bipartisan, ce qui continuera à stimuler le sentiment protectionniste. En particulier, à mesure que la compétition s'intensifie dans le domaine des technologies de pointe, la politique commerciale devrait être utilisée de manière encore plus stratégique.

En conclusion, il existe des signes clairs que la politique commerciale protectionniste américaine est un changement structurel plutôt qu'un phénomène temporaire. Cette orientation politique des États-Unis, la plus grande économie mondiale, continuera de provoquer des changements majeurs dans l'ordre commercial mondial, et les pays du monde devront s'adapter au nouvel environnement commercial. En particulier, les pays fortement dépendants du commerce extérieur, comme la Corée, doivent rapidement élaborer des stratégies d'adaptation à moyen et long terme, telles que la diversification des marchés d'exportation, la réorganisation des chaînes d'approvisionnement et la modernisation de la structure industrielle, en prévision du renforcement de la tendance protectionniste américaine. En particulier, dans la vague protectionniste croissante dans chaque région, centrée sur les États-Unis, il est temps d'envisager d'accélérer l'adhésion à des blocs économiques tels que l'Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP) et de créer un système de coopération permettant de répondre au niveau des « blocs ».

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■ Yang Jun-seok, Professeur de sciences politiques à l'Université Sungkyunkwan.

■ Responsable et éditeur :Lee So-young, Assistante de recherche à l'EAI

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