[第22届国会选举研究系列] 总统国政运营评价与第22届国会议员选举

1. 引言

第22届国会议员选举是在尹锡悦总统任期第二年年末举行的中期选举。考虑到总统任期内能够获得强大政策推进动力的时期通常仅限于初期2至3年，因此，对于执政势力而言，在本次国会选举中 확보国会过半数席位，无疑是实现政权成功的首要且迫切的目标。在朝小野大的格局下，尹锡悦政府自上任以来两年间未能通过国会提交法案的三分之一（金东元2024），若国会此前的格局持续，总统可能将剩余任期置于“植物政府”的状态。

总统任期中期的全国性选举，因其强烈体现了对过去两年政府国政运营的审判性质，总统和执政党面临着不利的局面。这是因为尹锡悦政府执政以来，总统国政运营的正面评价很少超过40%。因此，选举结果以亲执政党阵营193席的朝小野大格局告终。

然而，总统国政运营评价是否对本次国会选举结果产生了绝对影响，似乎还需要实证分析。因为在选举过程中，除了“审判总统论”之外，其他因素也明显存在发挥作用的空间。在野党的公推过程、对在野党代表的负面认知、执政党非常对策委员会委员长韩东勋的奋力争取等因素，可能抵消了政府审判论的影响。此外，回顾历届选举，即使是总统任期中期的选举，中期选举也并非总是导致对执政党不利的结果，因此有必要实证考察总统评价的影响程度。也有评价认为，在竞选过程中，执政党的公推或选举策略对执政党席位 확보产生了负面影响。

考虑到可能影响本次选举结果的多种因素，考察总统国政运营评价是否有效影响了本次国会选举的投票决定，或者竞选过程中的其他因素是否更为重要，是清晰理解本次选举性质的重要工作。即使考虑政党支持率或主要政治人物的好感度，如果总统国政运营评价对选民的投票选择产生了独立影响，那么本次选举中选民的追溯性投票（retrospective voting）或希望总统改变国政运营基调的迫切愿望就得到了明确体现。然而，仅凭这一点难以具体了解本次选举中选民偏好的情况。因此，有必要考察与总统政策相关的哪些因素形成了审判论。

因此，本文首先旨在探讨本次选举中总统国政运营评价对选民投票选择的影响。此外，本文还将进一步探讨选民的哪些态度反映在总统国政运营评价中。届时，不仅将考察竞选期间出现问题的负面国政议题，还将考察选民对总统在与国会关系中所展现的态度评价所产生的影响，因为我们认为，除了具体议题外，对尹锡悦政府国政运营风格的评价也可能反映在审判论中。这些评价将有助于理解现政府应如何理解本次选举中爆发的选民意愿，以及在剩余任期内如何改变国政运营方向以提高正面评价并克服朝小野大的困境。

2. 总统国政运营评价的分布

在EAI第22届国会选举意识调查中，向受访者提出了“您认为尹锡悦总统的国政运营做得如何？”的问题，并要求在“非常差”的情况下给出0分，“普通”情况下给出5分，“非常好”的情况下给出10分。结果显示，“差”（0-4分）的受访者比例为65.58%，而“好”（6-10分）的比例为22.12%，负面评价者是正面评价者的3倍，平均分为3.18分。分布中引人注目的一点是，“非常差”的0分所占比例最高，为27.09%，而即使在回答“好”的情况下，正面评价的强度也仅停留在较低水平。

<图1> 总统国政运营评价分布（0=非常差，10=非常好）

尹锡悦总统的国政运营评价可以与2020年文在寅政府执政第三年进行的同一变量调查进行比较。在2020年针对2500人进行的问卷调查中，文在寅总统国政运营评价的平均分为5.41分，34.48%的受访者回答“差”，而51.64%的受访者回答“好”（韩国政党学会，2020）。[1]与此相比，尹锡悦总统的国政运营评价可以被认为相当低。在分布方面，回答文在寅总统国政运营“非常差”的受访者为10.04%，而7分占13.76%，8分占13.04%，10分占9.36%，存在对比之处。虽然这些评价可能难以被视为各政府政策的绝对分数，但考虑到选民的主观评价，如果总统国政运营评价对中期选举产生了有效影响，那么这可能是理解2020年国会选举和2024年国会选举执政党获得席位数量截然不同结果的重要线索。

<图2> 意识形态群体与总统国政运营评价（0=非常差，10=非常好）

将受访者按意识形态群体和支持政党群体划分后，可以清楚地看到总统国政运营评价目前的状况，即如果受访者不属于保守派或不支持国民力量党，那么他们对总统国政运营评价持正面评价的可能性非常低。即使考虑到选民对总统的评价可能受到意识形态和党派偏见的影响，但不同意总统政策运营基调的群体的反对程度也相当强烈。在支持祖国革新党的情况下，总统国政运营评价的平均分（1.03分）低于在共同民主党支持者中出现的国政运营评价平均分（1.57分），这表明祖国革新党支持者中可能存在针对总统的反对意见的凝聚。这暗示了在国会选举前约一个月成立的祖国革新党可能对执政党产生了不利影响。

<图3> 支持政党与总统国政运营评价（0=非常差，10=非常好）

相对而言，保守派选民和国民力量党支持者对总统国政运营评价较高，但与反对总统的力量相比，正面评价的强度并不高。保守派选民的国政运营评价平均分为5.08分，国民力量党支持者为5.74分，这意味着即使在可能是总统支持层的群体中，平均而言也仅对总统的国政运营给予“普通”水平的评价。考虑到中间派和无党派选民的评价平均分分别为3.08分和2.66分，这表明即使在不存在意识形态和党派偏见影响的群体中，对总统的评价也相当苛刻。

综合来看，尹锡悦总统的国政运营评价呈现出负面评价相当强劲，而正面评价疲软的态势。与意识形态和所属政党不同的群体的高负面评价形成对比的是，所谓的“内群体”成员的低正面评价，这预示着如果总统国政运营评价有效作用于投票选择，国民力量党的获胜几率将大大降低。在“审判总统论”与“审判在野党论”并存的情况下，本次国会选举中关于“应给予尹锡悦政府支持”和“应给予在野党支持”这两个问题的回答与总统国政运营评价的相关性分别为0.80和-0.56，显示出相当高的相关性，表明本次国会选举的性质未能摆脱对总统国政运营的责任追究。

3. 通过投票决定时期和参与情况看意识形态阵营的凝聚

选举结果受到意识形态或政党支持群体凝聚或投票参与程度的重要影响。如果选民将投票给哪个候选人或政党的决定推迟到最后一刻，可能会导致放弃投票；另一方面，在竞选期间后期，由于对投票结果的担忧或对特定议题的反应，也可能形成投票意愿的凝聚。因此，这里将考察投票决定时期与国政运营评价程度以及意识形态群体별情况。

<表1> 选区投票决定时期

<表2> 比例代表投票决定时期

注：上表是根据以下问题计算的平均值

“您是什么时候决定投票给哪个候选人的？” 1: 投票前1个月以上，2: 投票前2-4周，3: 投票前1周，4: 投票前1-3天，5: 投票当天

考察国政运营评价和意识形态群体별投票决定时期，可以发现一个特定现象：即当意识形态倾向与对保守党出身总统的国政运营评价方向一致时，投票决定时期较早。强烈评价尹总统国政运营非常差、意识形态偏向进步的选民，比其他群体更早做出投票决定；而对国政运营评价持正面、意识形态偏向保守的群体也相对较早做出投票决定。数据显示，在国政运营评价负面且保守倾向相对较弱的群体中，直到投票前1-2周仍未做出投票决定。这表明，由于对总统的评价，保守派选民的凝聚相当困难。此外，在进步倾向相对较弱且国政运营评价相对较高的群体中也出现了类似现象，这些选民在投票前1周至3天仍未做出投票决定。但在此情况下，需要进一步分析这些相对较晚做出决定的选民在考虑在野党中的哪个政党。

<图4> 强烈进步倾向选民的总统国政运营评价与投票参与概率

通过对意识形态群体进行划分并进行投票参与意愿的逻辑回归分析（<表3>），发现国政运营评价对投票参与意愿产生显著影响的情况仅限于非常进步的选民。与较弱的进步、中间和保守群体不同，对于具有强烈进步倾向的选民，总统国政运营评价对投票参与意愿产生了显著影响，且影响程度似乎非常大。正如<图4>所示，对总统国政运营评价持负面态度的强烈进步选民，其投票参与概率超过80%，而给出“非常差”评价的 경우，该概率几乎达到100%。考虑到持批评总统国政运营立场的选民比投给执政党的可能性更大，以及进步选民中多数人对总统国政运营评价回答“非常差”，可以推断本次国会选举中以总统评价为中心的反政府投票可能相当集中。也就是说，对总统国政运营方式和成果持负面评价的进步选民中的大多数，很可能参与了投票以表达对政府的不满。

<表3> 强烈进步倾向选民的总统国政运营评价与投票参与

注：因变量为0 – 未投票，1 – 投票

逻辑回归分析结果的系数中括号内注明了标准误。** < 0.05, *** < 0.01

4. 投票选择分析

考虑到上述分析，可以得知，如果本次国会选举朝着审判总统的方向发展，那么执政党获胜将非常困难。尽管如此，考虑到本次调查中回答“应给予尹锡悦政府支持”的受访者约为35%，可以推测总统国政运营评价的影响可能被政党认同感、政治人物好感度、居住地区、年龄等因素抵消。因此，在考虑了各种控制变量后，我们分析了国政运营评价是否产生了显著影响。

<表4> 选区投票选择：总统国政运营评价的影响

注：因变量为0: 选择共同民主党候选人，1: 选择国民力量党候选人

逻辑回归分析结果的系数中括号内注明了标准误。**<0.05, ***<0.01

<表4>是关于在选区选择共同民主党候选人或国民力量党候选人的投票选择作为因变量，将国政运营评价、支持政党、政治人物好感度等作为自变量进行的逻辑回归分析结果的整理表。分析结果显示，总统国政运营评价在控制了支持政党或政治人物好感度等其他影响因素后，仍然对选区投票选择产生了显著影响。考虑到国政运营评价的尺度（0-10）与政治人物好感度尺度相同，总统国政运营评价对投票选择概率的影响相当大。

总统国政运营评价变量的重要性通过<图5>的图表可以更清晰地确认。在其他所有变量固定在平均值的情况下，仅考虑总统国政运营评价对投票给国民力量党候选人概率的影响，从非常差（0）到非常好（10）的变化，投票预测概率的变化幅度约为30%-60%p以上。能够将对执政党候选人的投票概率改变30%p以上，考虑到本次选举中得票率差距在5%p以下的激战区占全国254个选区的38个，这足以对投票结果产生显著影响（孙国熙2024）。虽然总统国政运营评价越正面，国民力量党候选人的投票概率越高，但实际上考虑到国政运营评价的平均值为3.18，可以看出，即使是平均国政运营评价水平，对国民力量党候选人的投票概率也未能达到40%。可以推测，在平均国政运营评价水平下，如果不是国民力量党支持者，或者对尹锡悦总统或韩东勋委员长好感度高，或者年龄和居住地区等人口统计学特征对国民力量党有利，那么对执政党的投票概率就无法超过一半。也就是说，本次选举中，由于总统国政运营评价的负面数值较高，执政党在选区选举中可能面临相当大的挑战。[2]

<图5> 总统国政运营评价与国民力量党候选人投票概率（选区）

5. 议题、政治过程认知与总统国政运营评价

考虑到本次国会选举中总统国政运营评价对选民投票选择的影响是显著的，本次选举可以被视为一次典型的中期选举。因此，本报告旨在进一步探讨哪些因素对尹锡悦总统的国政运营评价产生了重要影响。在竞选期间，总统国政运营评价可以从总统与国会之间的政治过程中展现的总统政策推进风格以及重要凸显的议题两个方面进行考察。在过去两年多的任期内，政府面临着倾斜的朝小野大局面，需要寻找突破口，而尹锡悦总统采取的方式与其说是试图与在野党合作，不如说是利用总统的固有权限来绕过国会的立法过程或使国会多数党的决定无效化。

前者是指通过总统令等行政部门的行政立法权限，独自推进国会多数党不同意的政策，即所谓的“ 시행령 정치”（ 시행령 政治，指通过行政命令绕过国会立法）；后者是指总统对国会立法程序通过的法案行使否决权（要求重新审议）。总统的行政立法权限或否决权是赋予总统的合法制度性政策权限，但过度使用可能受到违背权力分立原则的批评。在总统与国会僵持不下时，总统会更多地考虑立法程序以外的方式，且对其国会的控制也有限，因此，总统固有权限的民主化运用依赖于总统的规范性克制。在这种情况下，对总统权限运用进行重要或最终制约的手段是市民如何评价总统的权限运用并追究其责任。总统即使能够实现想要的政策，但其过程都将受到选民的评价，如果无法说服选民，最终可能会对总统支持率或选举结果产生负面影响。

EAI的问卷调查提出了以下两个问题。第一，“总统即使国会反对，只要认为对国家有必要，就应该继续推进政策。”（赞成总统单独推进政策）；第二，“如果总统反对国会主导通过的法案，就应该行使否决权。”（赞成总统行使否决权）。我们考察了对这两个问题在多大程度上同意，并在此基础上考察了总统国政运营评价的平均值。

正如<表5>所示，根据对总统政策推进方式的评价，尹锡悦总统国政运营方式的评价平均值存在显著差异。不同意总统单独推进政策的 경우，国政运营评价显著下降至2分以下。总统行使否决权的态度也呈现出类似的变动。由此可见，选民根据他们同意总统权限的方式，评价尹锡悦总统的政策推进方式，并将其反映在国政运营评价中。

<表5> 同意总统政策推进方式与国政运营评价平均值（单位：分）

<表6> 议题重要性与国政运营评价平均值（单位：分）

<表7> 总统国政运营评价影响因素（多元回归分析）

注：因变量为0-10的总统国政运营评价尺度

OLS回归分析结果的系数中括号内注明了标准误。**<0.05, ***<0.01

除了<表5>中讨论的总统权限运用评价外，我们还考察了根据对上届选举期间成为争论焦点的主要议题的态度，总统国政运营评价的平均值。<表6>中的变量涉及对“以下议题对本次国会选举投票决定影响有多大？”问题的回答，虽然问题是关于对投票决定的影响，但也可以看作是回答者对该议题重要性的看法，我们认为可以从各议题对尹锡悦总统评价产生负面影响的方面来预测变量之间的关系。由此可见，物价飞涨、金建希女士的奢侈品包争议、李钟燮驻澳大利亚大使任命或黄尚武总统室市民社会首席秘书的失言争议等，都对总统的国政运营评价产生了负面影响。相反，总统的医疗改革尝试在评价上存在一些分歧。这似乎是因为对医疗改革方向的认同程度与对政策推进速度和方式的认同程度存在冲突。

最后，为了考察总统政策运营方式的评价和议题重要性是否对尹锡悦总统的国政运营评价产生显著影响，我们进行了多元回归分析（<表7>）。根据分析结果，各项目都对尹锡悦总统的国政运营评价产生了显著影响。那么，其中哪些因素更为重要呢？<图6>展示了系数大小的比较。根据<表7>和<图6>，在本次国会选举期间，影响尹锡悦总统国政运营评价的议题中，虽然物价飞涨等经济议题或金建希女士的问题也很重要，但总统的政策运营风格的影响也同样显著。

<图6> 总统国政运营评价影响因素的系数（coefficient）

6. 结论

本报告关注了尹锡悦总统的国政运营评价对第22届国会议员选举选民选择的影响，并从国政运营评价的分布，到通过投票决定时期和参与情况考察了意识形态群体间的凝聚，最后分析了国政运营评价对选区投票的影响。根据分析结果，尹锡悦总统的国政运营评价呈现出负面评价相当强劲，而正面评价疲软的态势，高负面评价似乎凝聚了总统和执政党的“反对派”。本次选举具有典型的总统国政运营中期评价的性质，可以评价为，执政党难以克服总统的高负面评价所带来的其他因素的影响。

报告后半部分关于哪些因素对总统国政运营评价很重要，可以为总统和执政党如何接受本次选举结果并寻找国政运营的改进点提供参考。再次形成的“急剧倾斜”的朝小野大国会，总统将面临与上个任期同样的困难，这是显而易见的。为了突破这种局面，总统可以采取的方式大致有两种。一种是像以前一样，利用总统的权限，采取单独的、或者可能显得有些单方面和独断的国会绕行或对抗的方式。另一方面，总统和执政党所拥有的另一条道路是，与“巨头在野党”协调议题，并通过对话和协商解决双方无法达成共识的部分，尝试合作推进政策。现在，总统和执政党面临的许多课题，如果单方面推进，短期内可能显得有效率，但从长远来看，需要考虑可能导致过多的社会成本。总统学权威纽斯塔特（Neustadt）早就说过，总统的权力来自于“说服对手的力量”（power to persuade）。克制单方面运用总统的制度性权限，遵循协商程序，虽然是一条陌生且有时棘手的道路，但本报告的结果表明，选民更有可能给那些尝试“双向”政策推进并遵循民主规范的总统更高的分数。■

参考文献

金东元. 2024. “尹锡悦政府提交法案通过率29%的意义 [金东元直言不讳].” <时事周刊> 1月5日。https://n.news.naver.com/mnews/article/586/0000070649?sid=100

孙国熙. 2024. “在野党未能获得200席位背后是‘5%得票率激战区’…国民力量党赢得了42%.” <中央日报> 4月16日. https://www.joongang.co.kr/article/25242819

■ 作者: 成艺珍_ 成均馆大学良好民主主义研究中心专任研究员

■ 负责人及编辑: 金善熙_EAI高级研究员

咨询: 02-2277-1683 (分机号 209), shkim@eai.or.kr

[1] 2020年韩国政党学会主办的在线问卷调查，采用地区、性别、年龄、学历比例分配抽样方式进行抽样。

[2] 将相同的分析模型应用于比例代表议员选举进行分析时，也确认了类似的结果。

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