[中美经济战争与韩国的选择系列] ⑨ 地缘政治/地缘经济的双重挑战与韩国的经济安全战略的连续性与变化

一、引言

传统的经济安全是指保护本国经济和安全免受他国攻击，动用经济手段以达成外交安全目标，以及加强军事力量的经济基础以应对地缘政治挑战（Samuels 1996; Blackwill and Jennifer 2016）。然而，随着地缘政治和地缘经济挑战在中美战略竞争和新冠疫情全球蔓延过程中同步展开，各国开始更积极、更广泛地定义经济安全。美国将中国的经济崛起定义为经济入侵，并主张经济安全即国家安全，就是一个典型的例子（Navarro 2018）。主要国家正从侧重保护和安全的防御性、反应性经济安全战略，转向将核心技术和产业竞争力作为获取战略优势的手段的战略性转变。在此过程中，主要国家正寻求向以增进本国国家利益为焦点的积极、主动的经济安全战略转型。

经济安全战略的转变与全球化带来的国家间相互依存的武器化，以及军民两用技术发展导致经济与安全界限的模糊密切相关。与自由主义者认为国家间相互依存会促进和平的预测不同，大国将日益增长的国家间相互依存作为压迫对方的手段的现象正在扩散。两用技术的普及不仅加速了获取未来竞争力的技术竞争，还因成为威胁国家安全的因素，导致尖端技术的安全化迅速推进。韩国也反映了这种趋势性变化，积极定义经济安全战略并不断扩大其范围。与此同时，韩国试图区分于其他国家的经济安全战略，这既是因为直接经历了中国和日本的经济胁迫，缓解尖端产业供应链结构性脆弱性的现实需求日益增大，也是因为管理中美战略竞争等地缘政治风险的必要性增加，这些因素共同促进了韩国经济安全战略的差异化。

本文关注韩国经济安全战略中长期持续的连续性与反映国内外环境结构性变化的两种性质并存的现象。韩国的经济安全战略自20世纪60年代初至今，经历了数次变革。在此过程中，既形成了贯穿韩国经济安全战略的特征，也发生了反映国内外环境变化的经济安全战略。韩国经济安全战略的连续性体现在地缘政治与地缘经济应对的结合、缺乏经济胁迫手段、重商主义性质以及以产业政策为基础的战略。[1]另一方面，在将尖端技术紧密整合到韩国经济安全战略方面，发现了与以往不同的变化。具体而言，包括缓解尖端产业供应链的脆弱性、加强尖端技术能力、结合产业政策和尖端技术战略等。

二、经济安全战略的类型

经济安全战略可以根据地缘经济应对和地缘政治应对这两种应对战略的特性，以及对外政策和国内政策应对这两种应对手段的优先顺序，分为四种类型。首先，在应对外部挑战时，根据优先顺序是地缘经济应对还是地缘政治应对，可以区分经济安全战略的类型。其中有两种类型，一种是国家在面临经济竞争加剧和安全威胁增加等外部挑战时，将地缘经济应对作为经济安全战略的基础。这类国家不仅将与其他国家在经济或产业竞争中取得优势作为经济安全的核心任务，而且试图通过加强产业竞争力这一地缘经济应对来解决地缘政治挑战（Samuels 1996）。

另一方面，存在一种在面对外部环境变化时优先考虑地缘政治应对的类型。冷战时期的美国和苏联是典型例子。这类国家优先追求（进攻性的）地缘政治目标（Andrews 2006; Baldwin 1985; Cohen 2018; Drezner 1999, 2015）。虽然确实存在对别国经济/产业追赶的担忧，但其根源在于认为经济安全威胁随时可能转化为国家安全威胁。冷战时期美国为确保在与苏联的竞争中取得优势，投入巨资进行高风险研发，并推动了创新生态系统的重组，这正是在此背景下发生的。

地缘政治应对不仅在冷战时期的美苏竞争中，也在最近的中美战略竞争中有所体现（Navarro 2018）。当认为遏制中国有助于获得地缘政治优势时，有时甚至会牺牲经济效率。面对21世纪中国在尖端技术上的崛起，美国再次追求通过升级技术创新体系和加强国内生产能力来提升主要尖端产业竞争力的战略。这是源于对中国技术和产业追赶最终将转化为国家安全威胁的根本担忧。不过，与冷战时期的苏联不同，中国正在迅速缩小尖端技术差距，并且两用技术迅速普及，因此出现了同时追求中国创新能力发展迟滞和自身能力加强的特点。“创新必然性”（innovation imperative）——即如果不将创新生态系统升级与产业竞争力加强相结合，美国就无法避免被中国追赶——已成为美国经济安全战略的核心。

这种现象从威胁世界秩序根基的国家所受的经济制裁中可以看出，并且有从超级大国扩散到主要国家的趋势。正如俄乌战争的例子所示，尽管美国和欧洲国家面临俄罗斯中断能源供应的可能性，但仍积极动用了出口管制、投资限制、金融制裁等对外经济政策。特别是欧盟，在管理对特定国家的结构性依赖所带来的风险方面，倾向于避免极端追求经济效率（European Commission 2023）。

其次，在应对手段方面，分为优先考虑经济制裁、出口管制、对外援助等对外经济政策的类型，以及侧重于产业政策、技术创新战略、制度创新等国内层面应对的类型。以对外经济政策为主的经济安全战略，由于主要是大国的专属，因此在向多国扩散方面存在一定难度。此外，由于大国倾向于在独家制裁之外更倾向于多边经济制裁，因此也会动员中等强国或弱小国家参与经济制裁。中等强国或弱小国家也可能追求对外经济政策倾向的经济安全战略，但其核心并非如此，而是在于不损害与大国的合作关系。这是因为大国拥有利用非对称相互依存来对对方施加制裁或提供诱因的能力。冷战时期美国为确保在与苏联的竞争中取得优势，在经济安全战略上优先考虑在国内层面建立便捷的技术和制度能力。然而，美国经济安全战略的国内层面，由于确保对苏联的军事优势是主导动机，因此本质上是地缘政治的 접근。

另一方面，存在一些国家在面对国内外挑战时，追求以国内产业政策为中心的经济安全战略（Weiss and Thurbon 2021）。这类国家倾向于从经济层面定义经济安全，并认为加强国内产业竞争力与制度创新是应对外部环境变化的必要条件。此外，这类国家还将产业政策的范围扩大到与国防工业或军事力量增强直接或间接相关的产业，从而优先通过产业政策来应对地缘政治挑战。虽然在面临安全威胁增加时，并不排除增强军事力量等地缘政治应对，但由于将军事力量增强与国防工业能力加强相结合，因此国内层面的产业政策应对在经济安全战略中仍占重要地位。

地缘政治风险的增加、疫情的全球蔓延、气候变化、自然灾害频发等导致的全球供应链中断和世界经济秩序的不稳定等外部环境的变化，促进了国家作用的回归，乃至产业政策的回归（Wade 2012; Siripurapu and Berman 2023）。[2]外部环境的不确定性越高，国家的作用就越受到强调，当尖端产业竞争日益激烈时，处于竞争前沿的国家会将维持其地位视为首要任务。正如韩国和日本的例子所示，加强产业政策以聚焦经济安全战略正是出于此原因（Carroll 2023; 李升柱 2023）。

日本是追求地缘经济方法的典型国家。自第二次世界大战以来，日本一直追求地缘经济战略，其重点在于动员资源以在经济竞争中取得优势。从这个意义上说，日本是经济发展与安全的地缘政治利益交换的案例。日本的地缘经济方法也体现在“回流”政策中。日本政府在21世纪末至21世纪初为促进日本企业回流所做的各种努力，可以看作是管理对华投资和业务伴随的风险并加强供应链韧性的地缘经济方法。回流政策与投资目的地中国吸引力下降，以及日本企业对“中国+α”的需求增加相互作用（Katada et al. 2023）。

迄今为止介绍的类型是连续的差异，因此界限并非总是清晰的。也可能存在处于两种标准界限之间或同时具备两种特征的类型。各国近年来竞争性推进的“回流”具有多方面性质。回流是指政府政策将因追求生产效率优化而外迁的本国企业，特别是制造业企业迁回国内（Bals et al. 2016）。从减少对别国或竞争国的依赖、加强供应链韧性的角度来看，这是基于地缘经济考量的经济安全战略。同时，当回流针对特定国家时，就会发生地缘经济与地缘政治的结合。美国明确宣称其战略目标是遏制中国，并试图吸引本国企业以及盟友和伙伴国家企业到美国投资的回流政策，是地缘经济与地缘政治结合的典型案例。美国的“回流”政策不仅是为了在中美尖端产业竞争中取得优势，也是考虑到两用技术广泛普及趋势的安全战略。

回流政策在不包含改变对方行为的战略意图的情况下改变企业的生产地点，因此具有对外经济政策的性质。同时，回流政策也具有国内政策的性质，即优先创造就业机会以应对全球化逆风。从旨在通过支持本国企业回流来加强主要产业的制造能力来看，回流是典型的产业政策。另一方面，从不排除外国企业以符合加强国内生产能力的目标来看，也包含对外经济政策的要素。

三、韩国经济安全战略的连续性

尽管根据面临挑战的性质和国内应对能力的不同，韩国各时期经济安全战略的手段和方式有所变化，但重商主义性质、以产业政策为基础的战略、地缘政治应对与地缘经济应对的结合、反应性等特征持续存在。首先，20世纪60年代的出口导向型产业化是后发国家追赶发达国家的重商主义目标，是明确的生存战略，这构成了韩国经济安全战略的起源。即使在贸易自由化或自由贸易协定（FTA）等自由主义倾向的经济安全战略中，重商主义因素也结构性地内含其中。

此后，韩国在追求产业结构升级的过程中，推行了以保护和扶持本国产业为重点的产业政策，深化和扩大了经济安全战略。在中美战略竞争、疫情、气候变化等多种风险同时发生的21世纪不确定性时代，韩国的经济安全战略仍维持着重商主义和以产业政策为基础的方针。将尖端技术能力和尖端产业竞争力作为应对双边经济胁迫和多边不确定性的有效手段，这体现了21世纪韩国经济安全战略中重商主义传统和产业政策的连续性。

其次，韩国试图结合地缘经济应对和地缘政治应对也是韩国经济安全战略的特征之一。虽然韩国经济安全战略中重商主义传统和产业政策的优先度较高，但并非没有侧重于应对安全威胁和战略环境变化的战略。韩国更倾向于将地缘政治应对与地缘经济应对紧密结合的战略。

第三，反应性是相对较晚形成的经济安全战略的特征。韩国自20世纪80年代中期以来，面临美国和西方发达国家的贸易自由化和市场开放压力。当时，韩国面对发达国家的双边压力，推行了调整贸易自由化范围和速度的反应性通商政策。21世纪初，中国成为新的贸易争端对手。2000年6月，韩国政府为保护大蒜农民，将中国大蒜的关税提高了十倍以上，启动了保障措施（safeguard），中国则以禁止进口韩国主要出口产品手机和聚乙烯作为回应。面对所谓的“大蒜风波”，韩国集中于采取反应性战略，以最大程度地减少中国报复措施造成的损失。21世纪10年代，反应性经济安全战略仍在继续。对于决定部署“萨德”（Terminal High Altitude Area Defense: THAAD）的中国政府的经济胁迫，以及韩日关系恶化导致日本政府决定将韩国从白名单（white list）中移除，韩国并未采取同类型的经济胁迫作为回应，而是优先考虑将经济损失降至最低。

1. 重商主义传统与以产业政策为基础的经济安全战略：起源与持续性

1) 20世纪60年代出口导向型产业化战略

传统上，大国的经济安全战略往往作为对外政策的一部分而推行。其中，一种方式是向对方提供援助和经济支持等激励措施，另一种方式是采取经济制裁或出口管制等惩罚性措施。然而，在韩国的经济安全战略中，对外经济政策相对不发达。可以说，韩国在经济安全战略中，提供援助等激励措施和经济制裁等经济胁迫从未占据核心地位。[3]这种特点一直持续到最近。尽管面临来自中国和日本的经济胁迫，韩国在采取反经济胁迫政策方面仍持非常谨慎的态度。

贯穿韩国经济安全战略的另一个特点是其重商主义性质。尽管经历了数次变革，重商主义因素在韩国经济安全战略中始终扮演着核心角色，并且至今其地位没有改变。韩国经济安全战略中重商主义的起源可以追溯到20世纪60年代。韩国在解放后至20世纪60年代初依赖美国的援助和安全保护伞，但在20世纪60年代初启动了产业化战略（杨载镇 2012）。随着1962年出口导向型产业化（export-oriented industrialization: EOI）的开始，产业化战略可以称得上是韩国经济安全战略的起点。在国家竞争面前，韩国将完成追赶型产业化作为国家生存的捷径，设定为地缘经济应对，这构成了韩国经济安全战略的起源。当时，作为后发国家，追赶先行国家是保障国家生存的关键要素，超越了产业化战略。

这种尝试在表面上追求通过扶持出口产业来融入世界经济，体现了自由主义的性质（柳相荣 1996）。然而，从国家生存的地缘经济应对来看，其本质是重商主义经济安全战略。具体而言，不仅明确追求选择性地开放进口项目、保护核心产业、追赶先行国家，而且在后续产业结构升级过程中，这种性质反而得到加强，因此韩国的重商主义性质是贯穿经济安全战略的特征。

追赶先行国家，即重商主义基础的经济安全战略，并未止步于一次性战略，而是持续到1970年代之后。不过，重商主义方法根据挑战的性质，其形式和方式有所不同。韩国自20世纪60年代末起试图通过发展重化工业来升级产业结构，在此过程中重商主义特征进一步加强。重化工业化是追求从劳动密集型产业向资本或技术密集型产业升级的产业化战略。这一时期，韩国经济安全战略的核心议题是来自发达国家的遏制和后发国家的追赶等地缘经济挑战。面对外部环境的变化，韩国选择的对策是升级产业结构至重化工业。在向重化工业升级的过程中，重商主义性质反而得到加强。尽管产业结构升级是一项极具挑战性的任务，但韩国选择的战略是，通过参与国际分工结构与先行国家形成合作关系，而不是直接竞争。

2) FTA战略：自由化的外衣与重商主义的内涵

成功通过产业结构升级实现追赶的韩国，自20世纪80年代以来再次寻求向自由化战略转型。这种尝试在对外方面表现为贸易自由化，在对内方面表现为金融自由化。然而，这是一种受管理的自由化战略，并未意味着与重商主义决裂。这种现象一直持续到20世纪90年代。1997年的亚洲金融危机加速了韩国自20世纪60年代初以来追求的追赶型发展模式的终结。以金融机构合并为首，企业治理、劳动、国企改革同步进行。一系列变化预示着将从连接经济与安全的传统战略转向分离经济与安全的新的战略。然而，这种预期在两个方面未能实现。首先，考虑到20世纪90年代的变化具有“强制自由化”的性质（Higgott 1998），很难说与传统的经济安全战略有根本区别。其次，虽然韩国确实在危机管理层面实施了具有新自由主义性质的制度改革，但这些尝试是否带来了实质性变化尚不明确。甚至有人评价韩国的结构改革只是为了获得IMF救助而进行的表面性变化，是“伪装的顺从”（Walter 2008）。

自由化的外衣与重商主义的内涵，在韩国自20世纪90年代后期以来推进的FTA中得到了充分体现。在金融危机的高峰时期上台的金大中政府决定推进FTA，被理解为预示着韩国重商主义的急剧消亡。随后，卢武铉政府打着“开放型通商国家”的旗号，积极推进与美国、欧盟等大型发达经济体签署FTA。这一时期，韩国的FTA战略虽然旨在全方位的贸易自由化，但在以下四个方面强烈内含重商主义倾向。

首先，金大中政府推进FTA的战略意图是，比区域内竞争对手更早参与FTA竞赛，以获得先发优势。这是将FTA视为贸易自由化手段和新竞争优势手段的战略思维结果（Ravenhill 2010）。其次，卢武铉政府并行推进“与大型发达经济体FTA”和“多边FTA”战略，也是关注FTA的安全效应的结果。尽管韩国国内预计会产生FTA受损群体，但之所以尽可能与多国以及在全球贸易中占有重要比重的国家签署FTA，是因为将FTA视为“经济领土”的扩张。第三，韩国以此战略为基础，以“全球FTA枢纽”为目标。其战略优势在于利用FTA网络中的枢纽地位（李升柱 2010）。第四，正如韩美FTA的例子所示，韩国将FTA视为连接经济与安全的手段。通过签署FTA，期待将韩美关系从军事同盟提升为全面同盟。

韩国自20世纪80年代以来接受自由化，无疑推行了与以往不同的经济安全战略。这一时期，韩国的自由化战略的重点在于发掘连接经济与安全的新方式和手段，而非分离经济与安全。韩国关注到FTA作为连接经济与安全的纽带的可能性（Lee 2012）。虽然对FTA等对外经济政策的依赖度有所提高，但其中也强烈内含“经济领土”扩张的重商主义因素（李升旭 2021）。将FTA视为超越贸易自由化手段的经济领土扩张手段，充分体现了韩国经济安全战略的重商主义性质。

3) 中国的崛起：安美경중与重商主义方法

21世纪初，韩国的经济安全战略进入了新的阶段。中国经济的崛起成为促进这一变化的结构性因素。在尚未完全从外汇危机余波中恢复过来，迫切需要寻找追赶型发展之后新的经济增长动力时，中国的经济崛起成为了有吸引力的选择。随着中国在2001年加入WTO后崛起为“世界工厂”，韩中贸易规模也迅速增加。2008年全球金融危机进一步加速了这一趋势。美国和西方发达国家的经济混乱，对对外依存度高的韩国来说，更加剧了扩大新市场的必要性。这一时期，中国成为韩国最大的贸易伙伴，并一直保持到2022年。在此过程中，韩中两国不仅迅速扩大了双边贸易规模，还在电子产业和汽车产业等主要制造业中形成了基于分工的价值链，发生了质变。

全球金融危机后，美国相对衰落与中国经济崛起形成对比，导致世界秩序发生变化，韩国经济安全战略的复杂性也随之急剧增加。在经济上是最大贸易伙伴，安全上是同盟国的时期，韩国的经济安全战略相对清晰和简单。由于在经济和安全两方面与美国合作是韩国经济安全战略的首要任务，因此除了保持一致性之外，没有太大必要追求经济安全战略的根本性变化。然而，中国崛起为最大贸易伙伴的结构性变化，成为了促进韩国经济安全战略变化的压力。面对变化压力，韩国通过“战略模糊”来寻求经济安全战略的变化（反吉柱 2020; 金素妍 2023）。在巩固与美国的安保同盟的同时，追求扩大与中国经济关系的经济与安全分离战略。这种尝试是对地缘政治挑战和地缘经济挑战的分离 접근。

在以战略模糊为基础推进经济安全战略的过程中，重商主义性质也得以维持。韩国将中国经济的崛起，狭义上视为克服2008年全球金融危机的手段，广义上视为发掘韩国经济增长动力的机会，并积极追求深化和扩大与中国的经济关系。结果，按韩国贸易所占比例计算，中国与美国的差距扩大了两倍以上。在地缘经济应对方面，也试图将崛起的中国作为产业结构升级和经济增长动力充实的机遇，这体现了重商主义传统的延续。

2. 地缘经济与地缘政治应对的结合

贯穿韩国经济安全战略的第二个特征是地缘经济与地缘政治应对的结合。韩国同时追求产业竞争等经济风险和安全威胁等地缘政治挑战。首先，20世纪70年代的重化工业化也是对地缘经济挑战和地缘政治挑战的产业政策应对。发展重化工业，旨在通过增强产业能力来应对朝鲜的安全威胁，培养军事能力，这是一种应对地缘政治挑战的经济安全战略（金镇基 2011）。这是一种产业政策应对战略，侧重于扶持国防工业或与增强国防能力直接或间接相关的产业，以应对朝鲜的安全威胁这一地缘政治挑战。特别是，国防工业的发展不仅是应对地缘政治挑战的战略，还内含了产业结构升级这一地缘经济应对，因此产业政策在韩国经济安全战略中占据核心地位。

其次，地缘经济应对与地缘政治应对的结合在21世纪韩国经济安全战略中得以延续。首先，民粹主义和保护主义的扩散持续促进地缘经济应对。对于对外依存度高的韩国来说，系统性整合应对措施的经济安全战略的必要性更大。同时，中美战略竞争、俄乌战争、以色列-哈马斯冲突等地缘政治风险，已不再是变量而是常数。将地缘政治风险纳入经济安全战略的现实必要性更加凸显。

地缘经济应对与地缘政治应对的结合，无疑是贯穿韩国经济安全战略的特征。然而，考虑到地缘经济挑战和地缘政治挑战的性质发生了变化，地缘经济与地缘政治结合的方式也发生了微妙的变化。与过去地缘经济挑战的实体较为模糊不同，21世纪的韩国面临着主要发达国家的民粹主义、竞争性产业政策推进、中国和日本的经济胁迫等具有明确实体的地缘经济挑战。随着地缘经济挑战的实体比过去更加明确，对相应地缘经济应对的需求也随之增加。需要的是超越原则性结合，在具体政策上进行结合。此外，中美战略竞争等系统层面的地缘政治风险，以及个体国家层面的民粹主义和保护主义的竞争性扩散，使得在整合地缘经济应对和地缘政治应对方面，对更精密的经济安全战略的需求更加迫切。

3. 反应性

与上述两个特征相比，反应性是韩国经济安全战略中形成较晚的特征。直到20世纪80年代中期，作为发展中国家或同盟成员，韩国很少面临包括美国在内的发达国家的全面攻势，因此没有必要依赖反应性经济安全战略。这里的反应性是指，对对方的攻势不是先发制人，而是事后应对，并侧重于最大程度地减少对方措施造成的损害和冲击。

韩国经济安全战略的反应性特征始于20世纪80年代中期，当时发达国家的市场开放压力开始显现。面对双边层面以及关税及贸易总协定（GATT）层面的多边贸易自由化谈判等贸易自由化和市场开放压力，韩国首先采取了作为发展中国家，尽量推迟政策转变以维持现有优惠的战略。当不可避免地要接受对方的攻势时，韩国将政策重点放在最大程度地减少损害上。自20世纪80年代中期以来，美国的市场开放压力从农产品全面扩大到电信服务、汽车等领域。面对美国的贸易压力，韩国采取了尽量推迟市场开放日程，同时加强国内企业竞争力的所谓“先自由化，后市场开放”战略。这种战略并非侧重于事先消除开放压力，因此难以称之为先发制人或预防性战略。然而，从其致力于最大程度地减少开放可能造成的损害来看，可以称之为反应性经济安全战略。

在应对2016年中国的经济制裁、2019年日本的出口管制措施时，反应性特征依然存在。虽然难以称之为典型的经济胁迫，但对于美国特朗普政府2018年要求修改韩美FTA等单边主义 접근，韩国也主要采取了基于反应性的应对措施。像这样，反应性特征是贯穿韩国经济安全战略各个时期的主要特征。

反应性也体现在对中国经济胁迫的应对上。韩国并未采取针对中国的反胁迫措施（counter-coercive measures），而是侧重于最大程度地减少中国经济胁迫的影响。中国经济胁迫最初主要集中在消费品和娱乐等领域，但随着中国国内反韩情绪和爱国消费的蔓延，经济胁迫的效果扩大到了家电、智能手机、汽车等韩国主要出口领域。截至2022年，三星电子在全球智能手机市场占有率超过20%，但在中国市场占有率却降至1%以下，这与事实上经济胁迫的影响有关。面对中国经济胁迫的扩大，韩国采取了同时推进多元化和回流的反应性战略。越南、马来西亚、印度等成为多元化战略的主要对象国。

2016年韩国政府决定部署“萨德”后，韩国企业因中国的经济制裁遭受了相当于GDP约0.5%的损失。为减轻经济制裁的损失，韩国政府决定向回流韩国的企业提供补贴。然而，与将回流作为针对中国经济安全战略核心的美国不同，韩国的“回流”政策是作为产业结构调整和转型的手段，这一点存在差异。

现代摩比斯从中国撤回一条生产线是政府“回流”政策的典型案例。此后，为最大程度地减少新冠疫情蔓延的影响，韩国政府多次修订“回国投资法”（U-turn Act），扩大了补贴发放对象。受中国经济制裁的影响，现代汽车决定出售其位于北京的工厂并回流，政府为现代摩比斯在蔚山地区约2.5亿美元的投资提供了支持。这是首次也是最大规模地支持回流本国的大型企业。在现代汽车出售工厂后，韩国政府四次修订了回国投资法。此外，新冠疫情蔓延导致的供应链中断，也成为加强对回流企业支持的契机。

然而，政府试图通过回流实现经济活性化和稳定化的政策目标仅取得了一半成功。企业对回流持消极态度的原因是，与资格标准相比，补贴规模较小。例如，规定向同时满足从海外撤资和在国内新投资两个条件的的企业发放补贴。在这种情况下，法人税的提高和劳动成本的上涨，削弱了补贴发放的吸引力。

缺乏反胁迫措施是反应性战略的另一面。韩国在双边层面并未对中国的经济胁迫采取同类型的措施。这种特点也体现在韩国的国际合作战略中。韩国在加强与美国的合作的同时，一再表示不会参与遏制或孤立特定国家——中国——的合作机制。韩国在2022年12月发布的《印度太平洋战略》中也维持了这一基调，并重申中国是主要合作国。

中美战略竞争这一结构性变化引发的民粹主义和保护主义的扩散，是促使韩国出现新的经济安全战略的决定性因素。正如韩国在应对美国政策基调变化时采取事后调整一样，在应对民粹主义产业政策的扩散时，也体现了韩国经济安全战略的反应性。对于拜登政府推行的一系列政策——供应链重组、《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）、《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act: IRA）——韩国侧重于事后适应。韩国半导体企业在维持和扩大中国生产设施方面，通过获得美国政府每年一次的延期（waiver）批准来寻找解决问题的线索。据悉，韩国政府正在与美国政府讨论将延期永久化。对于在韩国国内引起激烈争论的IRA，其重点也放在最大程度地减少对韩国电动汽车的影响。

四、中美战略竞争与新的经济安全战略

1. 尖端技术的战略运用

21世纪的韩国在内外环境变化的背景下，尝试了经济安全战略的弹性变化。在此过程中，韩国表现出将尖端技术作为经济安全战略核心手段的特点（Lee 2022）。首先，韩国正探索作为经济与安全纽带的尖端技术，以实现经济安全战略的可能性。脱离纽带的经济与安全联系，无异于经济胁迫。传统经济治理术之所以成为强国的专属，正是因为它在缺乏基于纽带的实质性联系的情况下，被用作压迫他国的手段。21世纪的核心课题已不再是经济与安全是否要联系，而是如何联系。经济安全战略的成败，归根结底取决于有效联系议题的能力。要联系经济与安全，就需要存在能够实现有效联系的纽带。 확보纽带是影响经济安全战略成败的关键。在个体国家层面， 확보能够有效联系经济与安全的纽带至关重要（이승주 2022）。韩国正追求以尖端技术作为经济与安全纽带的经济安全战略。韩国追求基于尖端技术的经济与安全联系，与其是少数拥有尖端技术能力，特别是尖端产业制造能力的国家之一有关。韩国运用尖端技术能力作为应对强国经济胁迫和促进国际合作的杠杆，来推行经济安全战略。尖端技术的运用还具有最小化因经济与安全联系而产生的国内负担和成本的优点，因此韩国将尖端技术紧密整合到经济安全战略中。

其次，在应对21世纪地缘经济挑战的手段上，产业政策也出现了与过去不同的变化。地缘经济 접근的核心在于明确挑战的性质，并努力 확보与之相适应的应对手段。在制定和推进传统经济安全战略的过程中出现的地缘经济应对，是基于对 선발国追赶和后发国挑战等较为模糊的威胁认识。然而，21世纪韩国面临的地缘经济威胁是具体而明确的。韩国直接经历了中国针对零售业、旅游业、内容产业等集中的经济制裁，以及可能导致半导体产业供应链中断的日本尖端材料出口管制威胁等经济胁迫。韩国在追求应对经济胁迫这一明确威胁的反应性经济安全战略的同时，试图通过加强尖端技术能力来预防中国的经济胁迫，并采取双面战略，即通过加强尖端产业材料、零部件、设备竞争力来减少结构性脆弱性，以应对日本的经济胁迫。此外，尖端技术也成为加强对美合作以提升经济安全的关键要素。韩美两国在半导体和电池等尖端产业供应链重组中作为互惠伙伴进行合作，并将尖端科技合作范围扩大到网络、太空、量子等领域，是典型的例子（기획재정부 2023）。由此可见，尖端技术不仅是应对经济胁迫的手段，也已成为加强国际合作的关键手段。

第三，韩国在保护和扶持本国产业的传统产业政策基础上，进一步拓展范围，追求提升技术主权的创新战略。以追赶型产业政策为基础的经济安全战略，主要侧重于加强产业竞争力，而21世纪的经济安全战略则必须加强技术创新能力。另一个拓展方向是缓解尖端产业生态系统的结构性脆弱性。这一点也与过去只关注特定产业内特定领域竞争力提升的产业政策不同，因为为了应对地缘政治的不确定性，加强生态系统健康度的变化是不可避免的。

2. 应对地缘政治与地缘经济的双重挑战

以地缘政治与地缘经济分离为前提的解释，在说明两者之间的相互作用机制方面存在局限性（이승주 2017）。地缘政治与地缘经济的相互作用，最终有助于解释经济安全战略，特别是国内层面的尖端产业政策。需要注意的是，虽然21世纪韩国的经济安全战略在应对地缘政治与地缘经济的双重挑战方面仍包含产业政策要素，但与传统产业政策存在差异。传统产业政策以保护和扶持本国产业为目标，本身就蕴含了经济安全战略的性质。然而，传统产业政策设定了追赶这一重商主义目标，但追赶对象不明确，且并未高度重视 규명挑战的性质。它只侧重于作为后发国战略性地利用外部环境，而未专注于 규명追赶的实质。

另一方面，21世纪的经济安全战略与传统产业政策的区别在于，它明确设定了挑战的性质或竞争对手，并寻求具体的应对措施。中国和日本的经济胁迫，主要国家试图加强半导体和电池等主要尖端产业的国内生产能力而推行的本国优先主义，以及新冠疫情蔓延过程中全球蔓延的保护主义，都是21世纪地缘经济挑战的实质。这些特点也反过来影响了应对战略的制定和执行。本国优先主义和保护主义的蔓延，成为促进 규명挑战性质和应对对象的重要因素。挑战和对手的明确性体现在寻找应对手段上。韩国基于对挑战性质的 규명，推行了加强供应链韧性、多元化以及构建主要尖端产业生态系统的产业政策。

此外，21世纪的经济安全战略还包含了应对地缘政治挑战的因素，因此正从狭义的地缘经济应对转变为更全面的 접근。以战略模糊性为基础的经济安全战略，主要倾向于应对地缘经济挑战。随着中美战略竞争的加剧，维持在美中之间分离经济与安全的 접근变得困难。始于2018年贸易战的中美战略竞争，迅速将战线扩大到尖端技术和主要产业。在此过程中，美国为提高对华制衡效果，寻求加强与同盟国及伙伴国的合作，中国则对此作出回应，试图分离美国主导的合作网络中的薄弱环节。韩国面临着美国政策 동조化压力和中国经济胁迫风险加剧的双重挑战（Suri and Sharma 2023）。

韩国的半导体企业如三星电子和SK海力士的经验很好地说明了这一困境。拜登政府依据《半导体科学法》提供的补贴，既用于扩大本国半导体制造能力，也用于延缓中国技术创新。三星电子在亚利桑那州进行了170亿美元的投资，SK海力士也决定在美国建设半导体后道工序设施。然而，美国政府的补贴也成为限制已在中国拥有先进半导体生产设施的三星电子和SK海力士扩大生产设施的手段。2022年10月，拜登政府将接受美国政府补贴的半导体企业在中国大陆扩大先进半导体生产设施的上限限制在每年5%以下。半导体产业的案例成为促进经济安全战略转型的契机。

地缘经济应对的局限性也体现在韩中关系中。韩国在扩大与中国经济关系方面优先考虑，但在寻求应对朝鲜核威胁的手段时与中国发生冲突。2016年朴槿惠政府决定部署“萨德”后，此前一度达到顶峰的韩中关系瞬间冷却。更进一步，中国政府禁止了对韩国的团体旅游，并对化妆品、娱乐、零售业等实施了事实上的经济胁迫。据估计，由此造成的经济损失达到了韩国GDP的0.5%（한재진 2017）。这暴露了加强与美国安保合作和扩大与中国经济关系这一战略 접근的局限性。这也是韩国经济安全战略中应对地缘政治与地缘经济双重挑战的必要性凸显的背景。

3. 寻求预防性战略

1) 缓解结构性脆弱性

韩国正在加强缓解结构性脆弱性的努力。这其中也包含了对经济胁迫的 선제적应对，因此也弥补了反应性战略的局限性。脆弱性的缓解在两个层面进行。首先，韩国寻求减少对华依存度。韩国在2008年全球金融危机后积极利用中国的经济崛起，韩中贸易迅速扩大。然而，问题在于韩中贸易关系是典型的非对称相互依存关系。中国之所以能够对韩国施加经济胁迫，其根本原因也与此有关。

与此同时，韩国为缓解供应链的结构性脆弱性付出了 범정부적努力。经历中美战略竞争和新冠疫情全球蔓延过程中的供应链中断，韩国并非唯一。只是，韩国在2000年代以后扩大与中国经济关系的过程中，形成了韩中分业结构。在此过程中，韩国对中国在上游（upstream）价值链中的依存度不断增大。根据韩国政府对供应链脆弱性进行的分析结果，在材料、零部件、设备等中间产品中，对华脆弱性高的项目数量多达604个（김바우 외 2021）。韩国政府提出缓解材料、零部件、设备领域结构性脆弱性政策，不仅是为了应对可能再次发生的供应链中断，也是为了应对经济胁迫。

2) 확보产业政策-技术创新纽带

韩国经济安全战略在应对地缘经济挑战方面，日益依赖于加强产业竞争力和技术创新能力的政策手段。为实现地缘经济目标，将技术-产业纽带整合到经济安全战略中成为优先课题。政府政策侧重于应对尖端技术最前沿的竞争对手的重要性日益增加。摆脱仅关注狭义产业竞争力提升的产业政策，追求以加强技术创新能力为焦点的产业政策-技术创新纽带战略，也是新的经济安全战略的特点。韩国正朝着以提升尖端技术能力为焦点的经济安全战略转变。特别是，韩国经济安全战略的特点在于，在加强供应链稳定性和韧性的同时，加强连接尖端技术创新能力和产业竞争力的尖端技术-产业纽带（参见<表1>）。

韩国的供应链管理-尖端技术创新-产业政策战略虽然可以单独推进，但也在供应链管理与尖端技术创新、尖端技术创新与产业政策的连接这两个层面推进。首先，是供应链管理与尖端技术创新的连接。在供应链战略方面，韩国通过制定和修订供应链3法，优先加强了供应链管理的法律和制度基础。韩国于2023年指定了锂、镍、钴、锰等33种核心矿物，并从中选定了10种对稳定供应链优先必要的核心矿物。核心矿物的标准考虑了供应风险和对国内经济的影响（산업통상자원부 2023）。[4]值得注意的是，这不仅仅是防御性的供应链管理，还将其与尖端技术的扶持联系起来。这是在供应链管理层面推进旨在加强材料、零部件、设备产业（以下简称“ 소부장”）竞争力的核心战略技术的扶持。

其次，是尖端技术创新与产业政策的连接。韩国正追求将尖端技术创新与产业竞争力加强相联系的战略，这体现在科学技术信息通信部于2021年选定了10大国家必需战略技术，以及产业通商资源部于2023年4月制定了“超级缺口研发战略”等。将产业政策范围扩大并与尖端技术创新相联系的战略，能有效弥补反应性经济安全战略的局限性。韩国政府于2021年选定了12大核心国家战略技术并决定提供集中支持，这充分体现了尖端技术能力加强在韩国经济安全战略中的重要性。韩国政府做出这些决定，是因为认识到技术主权的加强不仅是应对尖端技术竞争的手段，也是与其他国家合作的杠杆。正如半导体和电池的案例所示，韩国作为拥有尖端技术创新和制造能力的国家，其地位得到确立，因此吸引了许多国家的合作请求。从持续提升技术创新能力有助于加强国际合作，以及 선제적应对中美战略竞争等不确定性的角度来看，尖端技术的运用是韩国经济安全战略的重要组成部分。

<表1> 韩国供应链-技术创新-产业政策的联系

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资料来源：综合各类资料，作者整理。

尖端产业的振兴明确追求技术主权的提升和竞争力的加强。这是在尖端技术最前沿保持领先地位的战略判断结果。从这个意义上说，韩国的战略判断是基于脱离地缘政治的地缘经济因素。处于尖端产业最前沿意味着风险转化为不确定性，此时需要的是国家角色的扩大而非缩小。需要耐心资本、通过网络化合作提升企业能力、通过政府采购创造需求等多种政府角色，而要有效履行这些角色，建立相应的治理体系是必不可少的。

V. 结论与政策建议

在超不确定性时代，经济安全战略的首要任务应该是管理风险，而非最大化利益。风险管理是指有机地联系议题，有效地结合手段，并维持制约因素与机会因素之间的协调与平衡。[5]风险管理有时需要战略性地同时推行预期效果或利益会相互抵消的政策。通过这种方式，即使不能最大化国家利益，也能在确保适度国家利益的同时管理风险。

随着21世纪经济与安全联系的不可避免，经济治理术（economic statecraft）的回归备受关注（Aggarwal and Reddie 2020）。韩国的经济安全战略需要整合韩国的硬实力、国际政治地位、在全球经济网络中的位置、战略挑战的性质等，并在应对全球挑战方面，追求韩国贡献等普遍性与特殊性的结合。需要注意的是，过度强调韩国特殊性的“韩式”经济安全战略，对于像韩国这样对外依存度高的国家来说，有诱发本国优先主义、自招不利对外环境的风险。

考虑到这些现实，韩国经济安全战略的第一个战略是联系。在经济领域与安全领域相联系的时代，为了 확보战略优势，尽可能多地 확보纽带至关重要。联系战略可分为议题联系和论坛联系。在议题联系方面，韩国有必要追求以加强尖端技术能力为基础的国际合作战略，以实现经济与安全的有效联系。联系战略也需要利用双边、小多边、区域、多边等多种论坛。韩国应以韩美同盟为国际合作战略的核心，但不能排他性地运用，而需要将其与多种合作论坛联系起来的战略。

韩国经济安全战略的第二个战略是实现各种利益的有机结合。在超不确定性时代，国家应追求的利益范畴必然扩大，在此过程中，目标不一致甚至冲突的可能性很高。韩国也在追求技术主权加强和国际合作推进这两个看似冲突的目标。在日常时期，技术主权的加强被视为以与其他国家竞争为前提的排他性战略，因此难以与国际合作战略相协调。然而，需要一种战略 접근来化解这两个可能高度冲突的目标之间的内在紧张关系，甚至产生协同效应。特别是在当前超不确定性时代，技术主权加强具有不可避免性。只是，在追求技术主权加强时，不应排他性地进行，而应将其作为国际合作的手段。因为如果未能 확보尖端技术能力，将无法被邀请参与国际合作的讨论。

韩国经济安全的第三个战略是国家利益与民间利益之间的平衡。为了提升经济安全，国家与民间之间的合作与协调已成为必然。特别是，鉴于企业是执行经济安全战略的实际主体，政府与企业之间的合作重要性无论如何强调都不为过。然而，需要注意的是，国家利益与企业利益并非总是相同，有时甚至可能发生冲突。更何况，当国家利益与企业利益之间的差距扩大时，经济安全战略的效用必然会下降。从这个角度来看，经济安全战略的有效性可以说取决于国家整合企业利益的能力（Norris 2016）。因此，需要对国家利益与企业利益进行平衡 접근。国家不应独自主导经济安全战略，而应作为经济安全战略执行的首要主体，系统地把握企业的利益和战略，并追求扮演促进者的角色。■

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[1]有研究将经济安全战略中的重商主义特征与发展型国家的实力联系起来（Katada et al. 2023; Carroll 2023）。然而，经济安全战略的重商主义性质与侧重于高速增长期政府作用的典型发展型国家理论有所区别，因为它在追赶阶段之后仍然持续存在。

[2]关于此反驳，请参见 Irwin (2023)。

[3]朝鲜核危机后的对朝经济制裁，很难被视为典型的经济安全战略。

[4]经济影响方面考虑了进口规模、需求扩张、产业重要性、碳中和矿产；供应链风险方面考虑了资源禀赋、供需不稳定性、ESG合规性、风险应对能力（产业通商资源部 2023）。

[5]结论和政策建议基于李承周（2022）。

■ 李承周_东亚研究院贸易·技术·转型中心所长，中央大学政治国际学系教授。

■ 负责人及编辑： 李周妍_EAI研究员

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