[Serie La Guerra Económica Sino-Estadounidense y las Opciones de Corea] ⑨ Doble Desafío Geopolítico y Geoeconómico y la Continuidad y el Cambio de la Estrategia de Seguridad Económica de Corea

I. Introducción

La seguridad económica tradicional se refiere a la protección de la economía y la seguridad de un país frente a las agresiones de otros, al uso de medios económicos para lograr objetivos de política exterior y de seguridad, y al fortalecimiento de la base económica de la fuerza militar necesaria para responder a los desafíos geopolíticos (Samuels 1996; Blackwill and Jennifer 2016). Sin embargo, a medida que los desafíos geopolíticos y geoeconómicos se han desarrollado simultáneamente durante la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la propagación mundial de la COVID-19, los países de todo el mundo han comenzado a definir la seguridad económica de manera más activa y amplia. Un ejemplo representativo es la afirmación de Estados Unidos de que el auge económico de China constituye una invasión económica y que la seguridad económica es seguridad nacional (Navarro 2018). Se ha producido un cambio estratégico en los principales países, pasando de estrategias de seguridad económica defensivas y reactivas centradas en la protección y la seguridad, a la utilización de tecnologías clave e industrias competitivas como medios para asegurar una ventaja estratégica. En este proceso, los principales países están buscando una transición hacia estrategias de seguridad económica activas y proactivas centradas en aumentar sus intereses nacionales.

La transición de la estrategia de seguridad económica está estrechamente relacionada con la instrumentalización de la interdependencia creciente entre países debido a la globalización y el debilitamiento del límite entre economía y seguridad debido al desarrollo de tecnologías de doble uso. A diferencia de la perspectiva liberal de que la interdependencia creciente entre países promovería la paz, se está extendiendo el fenómeno de que las grandes potencias utilizan la interdependencia creciente entre países como medio para presionar a los países 상대. La proliferación de tecnologías de doble uso no solo ha acelerado la competencia por asegurar la competitividad futura, sino que también ha surgido como un factor que aumenta las amenazas a la seguridad nacional, lo que ha llevado a una rápida securitización de las tecnologías avanzadas. Corea también ha definido activamente su estrategia de seguridad económica y ha ampliado continuamente su alcance, reflejando estos cambios tendenciales. Al mismo tiempo, Corea ha intentado diferenciarse de las estrategias de seguridad económica de otros países, impulsada por la experiencia directa de la coerción económica de China y Japón, la creciente necesidad práctica de mitigar las vulnerabilidades estructurales en las cadenas de suministro de industrias avanzadas, y la creciente necesidad de gestionar riesgos geopolíticos como la competencia estratégica entre Estados Unidos y China.

Este artículo se centra en el hecho de que la estrategia de seguridad económica de Corea presenta simultáneamente dos características: una continuidad a largo plazo y un cambio que refleja cambios estructurales en el entorno interno y externo. La estrategia de seguridad económica de Corea ha evolucionado a través de varias etapas desde principios de la década de 1960 hasta la actualidad. Durante este proceso, se han formado características que atraviesan la estrategia de seguridad económica de Corea, y al mismo tiempo, han ocurrido cambios en la estrategia de seguridad económica que reflejan los cambios en el entorno interno y externo. La continuidad de la estrategia de seguridad económica de Corea se caracteriza por la combinación de respuestas geopolíticas y geoeconómicas, la falta de medios de coerción económica, y su naturaleza mercantilista y su base en la política industrial.[1]Por otro lado, se observa un cambio diferenciado en la estrategia de seguridad económica de Corea en la integración estrecha de las tecnologías avanzadas. Específicamente, esto incluye la mitigación de la vulnerabilidad de las cadenas de suministro de industrias avanzadas, el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas avanzadas y la combinación de políticas industriales y estrategias de tecnología avanzada.

II. Tipos de Estrategias de Seguridad Económica

Las estrategias de seguridad económica se pueden clasificar en cuatro tipos según dos criterios: la naturaleza de las estrategias de respuesta, es decir, las respuestas geoeconómicas y geopolíticas, y la prioridad de los medios de respuesta, es decir, las respuestas de política exterior y política interna. En primer lugar, el tipo de estrategia de seguridad económica se divide según la prioridad dada a las respuestas geoeconómicas o geopolíticas al enfrentar desafíos externos. Hay dos tipos aquí: primero, hay países que establecen las respuestas geoeconómicas como la base de su estrategia de seguridad económica frente a desafíos externos como la intensificación de la competencia económica y el aumento de las amenazas a la seguridad. Estos países no solo establecen la obtención de una ventaja en la competencia económica o industrial con otros países como una tarea central de la seguridad económica, sino que también tienden a resolver los desafíos geopolíticos a través de respuestas geoeconómicas como el fortalecimiento de la competitividad industrial (Samuels 1996).

Por el contrario, existe un tipo que prioriza las respuestas geopolíticas ante los cambios en el entorno externo. Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría son ejemplos representativos. Estos países priorizan la búsqueda de objetivos geopolíticos (ofensivos) (Andrews 2006; Baldwin 1985; Cohen 2018; Drezner 1999, 2015). Si bien es cierto que existe preocupación por la persecución económica e industrial de los países 상대, en el fondo subyace la percepción de que las amenazas a la seguridad económica pueden convertirse en amenazas a la seguridad nacional en cualquier momento. En este contexto, durante la Guerra Fría, Estados Unidos invirtió grandes sumas de dinero en investigación y desarrollo de alto riesgo y reorganizó el ecosistema de innovación para asegurar una ventaja en la competencia con la Unión Soviética.

Las respuestas geopolíticas se observan no solo en la competencia entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría, sino también en la reciente competencia estratégica entre Estados Unidos y China (Navarro 2018). Cuando se considera que la contención de China ayuda a asegurar la supremacía geopolítica, a veces se acepta incluso una disminución de la eficiencia económica. Ante el auge tecnológico de China en el siglo XXI, Estados Unidos está persiguiendo nuevamente una estrategia que vincula el fortalecimiento de la competitividad en industrias avanzadas clave a través de la mejora del sistema de innovación tecnológica y el fortalecimiento de la capacidad de producción nacional. Esto es el resultado del temor subyacente de que la persecución tecnológica e industrial de China se convierta en última instancia en una amenaza a la seguridad nacional. Sin embargo, a diferencia de la Unión Soviética durante la Guerra Fría, dado que China está reduciendo rápidamente la brecha tecnológica y las tecnologías de doble uso se están expandiendo rápidamente, se observa una tendencia a buscar simultáneamente el retraso en el desarrollo de la capacidad de innovación de China y el fortalecimiento de sus propias capacidades. El imperativo de la innovación, la creencia de que la falta de vinculación entre la mejora del ecosistema de innovación y el fortalecimiento de la competitividad industrial conducirá inevitablemente a la persecución por parte de China, se ha convertido en el núcleo de la estrategia de seguridad económica de Estados Unidos.

Este fenómeno tiende a extenderse no solo a las superpotencias, sino también a los principales países, como se observa en las sanciones económicas contra países que amenazan los cimientos del orden mundial. Como en el caso de la guerra ruso-ucraniana, Estados Unidos y los países europeos han utilizado activamente políticas económicas exteriores, como controles de exportación, regulaciones de inversión y sanciones financieras contra Rusia, a pesar de la posibilidad de interrupción del suministro de energía rusa. En particular, la UE tiende a evitar la búsqueda extrema de eficiencia económica en términos de gestión de riesgos derivados de la dependencia estructural de un país específico (Comisión Europea 2023).

En segundo lugar, en términos de medios de respuesta, se divide en tipos que otorgan alta prioridad a las políticas económicas exteriores, como sanciones económicas, controles de exportación y ayuda exterior, y tipos que se centran en respuestas a nivel nacional, como políticas industriales, estrategias de innovación tecnológica y reformas institucionales. Las estrategias de seguridad económica centradas en políticas económicas exteriores tienen la desventaja de ser difíciles de extender a muchos países, ya que son principalmente prerrogativa de las grandes potencias. Además, dado que las grandes potencias tienden a preferir sanciones económicas multilaterales más allá de las sanciones unilaterales, a veces también movilizan a países medianos o pequeños en las sanciones económicas. Los países medianos o pequeños también pueden perseguir estrategias de seguridad económica de orientación de política económica exterior, pero esto no es el núcleo de su estrategia de seguridad económica, ya que es para no dañar las relaciones de cooperación con las grandes potencias. Esto se debe a que las grandes potencias poseen la capacidad de imponer sanciones o proporcionar incentivos a los países 상대 utilizando la interdependencia asimétrica. Durante la Guerra Fría, Estados Unidos priorizó la estrategia de seguridad económica en el establecimiento de capacidades tecnológicas e institucionales fáciles a nivel nacional para asegurar una ventaja en la competencia con la Unión Soviética. Sin embargo, el aspecto nacional de la estrategia de seguridad económica de Estados Unidos es esencialmente un enfoque geopolítico, ya que el motivo principal era asegurar la superioridad militar sobre la Unión Soviética.

Por el contrario, hay países que persiguen estrategias de seguridad económica centradas en políticas industriales nacionales al enfrentar desafíos internos y externos (Weiss and Thurbon 2021). Estos países tienden a definir la seguridad económica en términos económicos y reconocen que el fortalecimiento de la competitividad industrial y la innovación institucional a nivel nacional son esenciales para responder a los cambios en el entorno externo. Además, estos países priorizan las respuestas basadas en políticas industriales incluso a los desafíos geopolíticos al expandir el alcance de las políticas industriales a industrias directa o indirectamente relacionadas con la industria de defensa o el fortalecimiento de la capacidad militar. Si bien no excluyen las respuestas geopolíticas, como el aumento del poder militar ante el aumento de las amenazas a la seguridad, las respuestas de política industrial a nivel nacional siguen ocupando una posición importante en la estrategia de seguridad económica al vincular el aumento del poder militar con el fortalecimiento de la capacidad de la industria de defensa.

Los cambios en el entorno externo, como las interrupciones en las cadenas de suministro globales y la inestabilidad del orden económico mundial debido al aumento de los riesgos geopolíticos, la propagación mundial de pandemias, el cambio climático y la frecuencia de desastres naturales, han impulsado el regreso de los Estados e incluso de las políticas industriales (Wade 2012; Siripurapu and Berman 2023).[2] Cuanto mayor es la incertidumbre del entorno externo, más se enfatiza el papel del Estado, y cuando la competencia por la competitividad en industrias avanzadas se intensifica, los países en la vanguardia de la competencia reconocen el mantenimiento de su posición como una tarea primordial. Esta es la razón por la cual el fortalecimiento de las políticas industriales se centra en la estrategia de seguridad económica, como se observa en los casos de Corea y Japón (Carroll 2023; Lee Seung-joo 2023).

Japón es un país que ha buscado un enfoque geoeconómico. Desde la Segunda Guerra Mundial, Japón ha buscado una estrategia geoeconómica centrada en la movilización de recursos para obtener una ventaja en la competencia económica. En este sentido, Japón puede considerarse un caso de intercambio de intereses geopolíticos de desarrollo económico y seguridad. El enfoque geoeconómico de Japón también se manifiesta en su política de relocalización (reshoring). Los diversos esfuerzos del gobierno japonés a finales de la década de 2000 y principios de la de 2010 para fomentar el regreso de las empresas japonesas a Japón pueden considerarse un enfoque geoeconómico para gestionar los riesgos asociados con la inversión y los negocios en China y fortalecer la resiliencia de la cadena de suministro. La política de relocalización interactuó con la creciente necesidad de las empresas japonesas de un "China + α" a medida que el atractivo de China como destino de inversión disminuía (Katada et al. 2023).

Los tipos presentados hasta ahora son diferencias en un continuo, por lo que los límites no siempre están claros. Puede haber tipos que se encuentran en la frontera de los dos criterios o que comparten ambas características. La relocalización que muchos países están promoviendo competitivamente en la actualidad tiene múltiples facetas. La relocalización es una política gubernamental para repatriar empresas nacionales, especialmente manufactureras, que se habían expandido al extranjero para optimizar la eficiencia de la producción (Bals et al. 2016). Es una estrategia de seguridad económica basada en consideraciones geoeconómicas, ya que se persigue para reducir la dependencia de otros países o países competidores y fortalecer la resiliencia de la cadena de suministro. Al mismo tiempo, cuando la relocalización se dirige a un país específico, se produce una combinación de geoeconomía y geopolítica. La política de relocalización de Estados Unidos, que declara explícitamente el objetivo estratégico de contener a China y busca atraer no solo a las empresas estadounidenses sino también a las empresas de países aliados y socios a Estados Unidos, es un ejemplo típico de la combinación de geoeconomía y geopolítica. La política de relocalización de Estados Unidos es también una estrategia de seguridad que considera no solo la obtención de una ventaja en la competencia de industrias avanzadas con China, sino también la tendencia generalizada de las tecnologías de doble uso.

La relocalización tiene la naturaleza de una política económica exterior, ya que altera los puntos de producción de las empresas sin implicar una intención estratégica de cambiar el comportamiento del país 상대. Al mismo tiempo, la relocalización tiene la naturaleza de una política nacional que otorga alta prioridad a la creación de empleo para responder a la reacción contra la globalización. Con el objetivo de fortalecer la capacidad de fabricación en industrias clave apoyando el regreso de las empresas nacionales, la relocalización puede considerarse una política industrial típica. Por otro lado, dado que no excluye a las empresas extranjeras en la medida en que se alinea con el objetivo de fortalecer la capacidad de producción nacional, también contiene elementos de política económica exterior.

III. Continuidad de la Estrategia de Seguridad Económica de Corea

Aunque ha habido cambios en los medios y métodos de la estrategia de seguridad económica de Corea a lo largo del tiempo, dependiendo de la naturaleza de los desafíos que enfrenta y la capacidad de respuesta interna, las características de naturaleza mercantilista, base en la política industrial, combinación de respuestas geopolíticas y geoeconómicas, y naturaleza reactiva han persistido. En primer lugar, la industrialización orientada a la exportación de la década de 1960 fue una estrategia de supervivencia que reveló claramente el objetivo mercantilista de perseguir a los países desarrollados como país seguidor, y sirvió como el origen de la estrategia de seguridad económica de Corea. Incluso las estrategias de seguridad económica de carácter liberal, como la liberalización del comercio o los acuerdos de libre comercio (TLC), contenían estructuralmente elementos mercantilistas.

Posteriormente, Corea ha buscado una estrategia de seguridad económica que profundiza y amplía las políticas industriales centradas en la protección y el fomento de sus propias industrias, al tiempo que persigue la mejora de su estructura industrial. Incluso en la era de incertidumbre de principios del siglo XXI, marcada por la aparición simultánea de diversos riesgos como la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, la pandemia y el cambio climático, la estrategia de seguridad económica de Corea mantiene su base en el mercantilismo y la política industrial. La continuidad del mercantilismo y la política industrial se observa en la estrategia de seguridad económica de Corea en el siglo XXI, al establecer el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas avanzadas y la competitividad de las industrias avanzadas como medios efectivos para responder a la coerción económica bilateral y la creciente incertidumbre multilateral.

En segundo lugar, el intento de Corea de combinar respuestas geoeconómicas y geopolíticas es también una característica de la estrategia de seguridad económica de Corea. Si bien es cierto que el mercantilismo y la política industrial tienen alta prioridad en la estrategia de seguridad económica de Corea, no ha habido una ausencia de estrategias de respuesta geopolítica centradas en responder a las amenazas a la seguridad y los cambios en el entorno estratégico. Más bien, Corea ha buscado una estrategia que integre estrechamente las respuestas geopolíticas a las respuestas geoeconómicas.

En tercer lugar, la naturaleza reactiva es una característica de la estrategia de seguridad económica que se formó relativamente tarde. A partir de mediados de la década de 1980, Corea se enfrentó a presiones de liberalización del comercio y apertura de mercados de Estados Unidos y otros países desarrollados. En ese momento, Corea persiguió una política comercial de carácter reactivo, ajustando el alcance y la velocidad de la liberalización del comercio ante las presiones bilaterales de los países desarrollados. En la década de 2000, China surgió como un nuevo oponente en las disputas comerciales. Cuando el gobierno coreano impuso salvaguardias que aumentaron el arancel sobre el ajo chino en más de 10 veces para proteger a los agricultores de ajo en junio de 2000, China respondió prohibiendo la importación de teléfonos móviles y polietileno, productos de exportación clave de Corea. Ante la llamada "crisis del ajo", Corea se centró en una estrategia reactiva para minimizar los daños derivados de las medidas de represalia de China. La naturaleza reactiva de la estrategia de seguridad económica continuó en la década de 2010. En respuesta a la decisión de China de desplegar el THAAD (Terminal High Altitude Area Defense) y la decisión de Japón de eliminar a Corea de su lista blanca (white list) en medio del deterioro de las relaciones entre Corea y Japón, Corea priorizó la minimización del daño económico en lugar de responder con el mismo tipo de coerción económica.

1. Tradición Mercantilista y Estrategia de Seguridad Económica Basada en Políticas Industriales: Origen y Continuidad

1) Estrategia de Industrialización Orientada a la Exportación de la década de 1960

Tradicionalmente, las estrategias de seguridad económica de las grandes potencias tienden a ser perseguidas principalmente como parte de la política exterior. Entre estas, se dividen en métodos que proporcionan incentivos, como ayuda y apoyo económico al país 상대, y métodos que imponen medidas punitivas al país 상대, como sanciones económicas o controles de exportación. Por el contrario, la política económica exterior en la estrategia de seguridad económica de Corea es un campo relativamente subdesarrollado. Se puede decir que la política económica exterior, como la provisión de incentivos como la ayuda y la coerción económica como las sanciones económicas, nunca ha ocupado una posición central en la estrategia de seguridad económica de Corea.[3] Esta característica ha continuado hasta hace poco. A pesar de enfrentar coerción económica de China y Japón, Corea ha mantenido una postura muy cautelosa al responder con contramedidas coercitivas.

Otra característica que atraviesa la estrategia de seguridad económica de Corea es su naturaleza mercantilista. A pesar de haber pasado por varias etapas de cambio, los elementos mercantilistas siempre han desempeñado un papel central en la estrategia de seguridad económica de Corea, y su estatus no ha cambiado recientemente. El origen del mercantilismo en la estrategia de seguridad económica de Corea se remonta a la década de 1960. Después de la liberación, Corea dependió de la ayuda y el paraguas de seguridad de Estados Unidos hasta principios de la década de 1960, pero emprendió una estrategia de industrialización a principios de la década de 1960 (Yang Jae-jin 2012). La estrategia de industrialización, que comenzó con la industrialización orientada a la exportación (EOI) en 1962, puede considerarse el origen de la estrategia de seguridad económica de Corea. El origen de la estrategia de seguridad económica de Corea fue la decisión de Corea, enfrentada a la competencia entre países, de establecer la finalización de la industrialización a través de la persecución como una respuesta geoeconómica clave para la supervivencia nacional.

Aunque estos intentos buscaron la incorporación a la economía mundial a través del fomento de las industrias de exportación, lo que reveló un carácter liberal en la superficie (Ryu Sang-young 1996), su esencia puede considerarse una estrategia de seguridad económica mercantilista en el sentido de que fue una respuesta geoeconómica para la supervivencia nacional. Específicamente, no solo se buscó explícitamente la liberalización selectiva de las importaciones, la protección de las industrias clave y la persecución de los países pioneros, sino que este carácter se fortaleció aún más en el proceso de mejora de la estructura industrial, lo que convierte la naturaleza mercantilista de Corea en una característica que atraviesa su estrategia de seguridad económica.

La persecución de los países pioneros, es decir, la estrategia de seguridad económica basada en el mercantilismo, no se limitó a una estrategia única, sino que continuó después de la década de 1970. Sin embargo, el enfoque mercantilista adoptó diferentes formas y métodos según la naturaleza del desafío. Corea intentó mejorar su estructura industrial a través de la industria pesada y química a partir de finales de la década de 1960, y en este proceso, las características mercantilistas se fortalecieron aún más. La industria pesada y química fue una estrategia de industrialización que buscó la mejora de industrias intensivas en mano de obra a industrias intensivas en capital o tecnología. Durante este período, el desafío geoeconómico de la contención por parte de los países desarrollados y la persecución por parte de los países seguidores fue el tema central de la estrategia de seguridad económica de Corea. La alternativa elegida por Corea ante los cambios en el entorno externo fue mejorar la estructura industrial a través de la industria pesada y química. El mercantilismo se fortaleció aún más en la mejora a la industria pesada y química. A pesar de que la mejora de la estructura industrial fue una tarea muy desafiante, Corea eligió una estrategia de competencia directa con los países pioneros en la producción de productos finales de la industria pesada y química, en lugar de formar relaciones de cooperación con los países pioneros participando en la estructura de división internacional del trabajo.

2) Estrategia de TLC: Apariencia de Liberalización y Sustancia Mercantilista

Tras tener éxito en la mejora de la estructura industrial a través de la persecución, Corea buscó una vez más una transición hacia una estrategia de liberalización a partir de la década de 1980. Estos intentos se manifestaron como liberalización del comercio externamente y liberalización financiera internamente. Sin embargo, esto no significó una ruptura con el mercantilismo, ya que fue una estrategia de liberalización gestionada. Este fenómeno continuó en la década de 1990. La crisis financiera asiática de 1997 aceleró el fin del modelo de desarrollo de persecución que Corea había seguido desde principios de la década de 1960. Se llevaron a cabo simultáneamente reformas en la estructura de gobierno corporativo, el trabajo y las empresas públicas, comenzando con la consolidación de instituciones financieras. Una serie de cambios se esperaba que condujeran a una transición de una estrategia tradicional que vinculaba la economía y la seguridad a una nueva estrategia que las separaba. Sin embargo, estas expectativas no se materializaron en dos aspectos. En primer lugar, dado que los cambios de la década de 1990 tuvieron el carácter de "liberalización forzada" (Higgott 1998), es difícil verlos como fundamentalmente diferentes de la estrategia tradicional de seguridad económica. En segundo lugar, si bien es cierto que Corea implementó reformas institucionales con características neoliberales en términos de gestión de crisis, la cuestión de si estos intentos condujeron a cambios sustanciales es algo incierta. De hecho, se ha evaluado que la reforma estructural de Corea fue solo un cambio superficial para recibir ayuda financiera del FMI, una "falsa conformidad" (Walter 2008).

La apariencia de liberalización y la sustancia mercantilista se manifiestan claramente en los TLC que Corea ha perseguido desde finales de la década de 1990. La decisión del gobierno de Kim Dae-jung, que asumió el cargo en medio de la alta marea de la crisis financiera, de perseguir los TLC se entendió como un presagio de la rápida desaparición del mercantilismo en Corea. Posteriormente, el gobierno de Roh Moo-hyun, al abogar por un "país comercial abierto", persiguió una estrategia agresiva de TLC, buscando TLC con grandes economías desarrolladas como Estados Unidos y la UE. En este período, la estrategia de TLC de Corea, si bien apuntaba a la liberalización comercial integral, contenía fuertes inclinaciones mercantilistas en los siguientes cuatro aspectos.

En primer lugar, la estrategia del gobierno de Kim Dae-jung de perseguir los TLC implicó una intención estratégica de obtener los beneficios del primer participante en la carrera de TLC en comparación con los países competidores regionales. Esto fue el resultado de un pensamiento estratégico que percibía los TLC como un medio para la liberalización del comercio y una fuente de nueva ventaja competitiva (Ravenhill 2010). En segundo lugar, la estrategia del gobierno de Roh Moo-hyun de perseguir simultáneamente "TLC con grandes economías desarrolladas" y "TLC simultáneos" también fue el resultado de prestar atención a los efectos de seguridad de los TLC. A pesar de que Corea esperaba la aparición de grupos de víctimas de TLC a nivel nacional, intentó celebrar TLC con tantos países como fuera posible y con países que representan una gran proporción del comercio mundial, porque percibía los TLC como una expansión de su "territorio económico" (Lee Seung-joo 2010). En tercer lugar, basándose en esta estrategia, Corea aspiraba a ser un "centro de TLC global". La idea era utilizar la posición de centro en la red de TLC como una ventaja estratégica. En cuarto lugar, como se evidencia en el caso del TLC Corea-EE. UU., Corea percibió los TLC como un medio para vincular la economía y la seguridad. Se esperaba que la celebración de TLC elevara la relación Corea-EE. UU. de una alianza militar a una alianza integral.

Es innegable que Corea ha perseguido una estrategia de seguridad económica diferenciada de períodos anteriores al aceptar la liberalización a partir de la década de 1980. La estrategia de liberalización de este período se centró en descubrir nuevas formas y medios para vincular la economía y la seguridad, en lugar de separarlas. Se prestó atención a la posibilidad de los TLC como un nexo que vincula la economía y la seguridad (Lee 2012). Aunque la dependencia de políticas económicas exteriores como los TLC aumentó, también contenía fuertemente elementos mercantilistas de "expansión del territorio económico" (Lee Seung-wook 2021). El hecho de que Corea persiguiera los TLC no solo como un medio para la liberalización del comercio, sino también como un medio para expandir su territorio económico, demuestra claramente la naturaleza mercantilista de la estrategia de seguridad económica de Corea.

3) El Auge de China: "Anmi-Gyeong-jung" y el Enfoque Mercantilista

La estrategia de seguridad económica de Corea entró en una nueva fase en la década de 2000. El auge económico de China se convirtió en un factor estructural que impulsó este cambio. Para Corea, que todavía no se había recuperado completamente de las secuelas de la crisis de divisas y necesitaba urgentemente encontrar nuevas fuentes de crecimiento económico después del período de persecución, el auge económico de China se convirtió en una alternativa atractiva. A medida que China se convirtió en la "fábrica del mundo" después de su ingreso en la OMC en 2001, el volumen de comercio entre Corea y China también aumentó rápidamente. La crisis financiera mundial de 2008 aceleró aún más esta tendencia. La agitación económica en Estados Unidos y los países desarrollados de Europa amplificó la necesidad de Corea, altamente dependiente del exterior, de expandir nuevos mercados. China, que se convirtió en el mayor socio comercial de Corea en este período, mantuvo esta posición hasta 2022. Durante este proceso, no solo aumentó rápidamente el volumen del comercio bilateral entre Corea y China, sino que también se produjo un cambio cualitativo en la formación de cadenas de valor basadas en la división del trabajo en industrias clave como la electrónica y la automotriz.

El declive relativo de Estados Unidos después de la crisis financiera mundial, en contraste con el auge económico de China, provocó un cambio en el orden mundial, lo que aumentó drásticamente la complejidad de la estrategia de seguridad económica de Corea. En el período en que Estados Unidos era el mayor socio comercial en términos económicos y un aliado en términos de seguridad, la estrategia de seguridad económica de Corea era relativamente clara y simple. Dado que la cooperación con Estados Unidos en ambos aspectos, económico y de seguridad, era la tarea primordial de la estrategia de seguridad económica de Corea, no había una gran necesidad práctica de buscar un cambio fundamental en la estrategia de seguridad económica más allá de su implementación coherente. Sin embargo, el cambio estructural en el que China se convirtió en el mayor socio comercial actuó como una presión que impulsó el cambio en la estrategia de seguridad económica de Corea. Ante la presión del cambio, Corea buscó una estrategia de seguridad económica basada en la "ambigüedad estratégica" (Ban Gil-joo 2020; Kim So-yeon 2023). Buscó una estrategia de separación entre economía y seguridad, manteniendo una sólida alianza de seguridad con Estados Unidos mientras expandía continuamente las relaciones económicas con China. Este intento es un enfoque separado para los desafíos geopolíticos y geoeconómicos.

La naturaleza mercantilista se mantuvo incluso durante la implementación de la estrategia de seguridad económica basada en la ambigüedad estratégica. Corea percibió el auge económico de China, en un sentido estricto, como un medio para superar la crisis financiera mundial de 2008, y en un sentido amplio, como una oportunidad para descubrir nuevas fuentes de crecimiento para la economía coreana, y persiguió activamente la profundización y expansión de las relaciones económicas con China. Como resultado, la brecha entre China y Estados Unidos en términos de su proporción en el comercio de Corea se amplió en más del doble. En las respuestas geoeconómicas basadas en la ambigüedad estratégica, también se puede decir que se mantuvo la tradición mercantilista en el sentido de que se buscó utilizar el auge de China como una oportunidad para mejorar la estructura industrial y expandir las fuentes de crecimiento económico.

2. Combinación de Respuestas Geoeconómicas y Geopolíticas

La segunda característica que atraviesa la estrategia de seguridad económica de Corea es la combinación de respuestas geoeconómicas y geopolíticas. Corea ha perseguido simultáneamente amenazas geoeconómicas como la competencia industrial y desafíos geopolíticos como las amenazas a la seguridad. En primer lugar, la industria pesada y química de la década de 1970 fue también una respuesta de política industrial a los desafíos geoeconómicos y geopolíticos. La promoción de la industria pesada y química fue una estrategia de seguridad económica que respondió a los desafíos geopolíticos en el sentido de que tenía como objetivo fortalecer la capacidad industrial para cultivar la capacidad militar en respuesta a la amenaza a la seguridad de Corea del Norte (Kim Jin-ki 2011). Fue una estrategia de respuesta de política industrial centrada en el fomento de industrias directa o indirectamente relacionadas con la industria de defensa o el fortalecimiento de la capacidad de defensa en respuesta a la amenaza a la seguridad de Corea del Norte. En particular, la política industrial ocupó una posición central en la estrategia de seguridad económica de Corea, en el sentido de que el fomento de la industria de defensa no fue solo una respuesta a los desafíos geopolíticos, sino que también implicó una respuesta geoeconómica de mejora de la estructura industrial.

En segundo lugar, la combinación de respuestas geoeconómicas y geopolíticas continúa en la estrategia de seguridad económica de Corea en el siglo XXI. En primer lugar, la propagación del nacionalismo económico y el proteccionismo está actuando como un factor que promueve continuamente las respuestas geoeconómicas. Para Corea, que tiene una alta dependencia del exterior, la necesidad de una estrategia de seguridad económica que integre sistemáticamente estas respuestas es aún mayor. Al mismo tiempo, los riesgos geopolíticos como la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, la guerra ruso-ucraniana y el conflicto Israel-Hamás ya no son variables, sino constantes. La necesidad práctica de integrar los riesgos geopolíticos en la estrategia de seguridad económica se ha vuelto mayor.

Es innegable que la combinación de respuestas geoeconómicas y geopolíticas es una característica que atraviesa la estrategia de seguridad económica de Corea. Sin embargo, dado que la naturaleza de los desafíos geoeconómicos y geopolíticos ha cambiado, también se han producido cambios sutiles en la forma en que se combinan la geoeconomía y la geopolítica. A diferencia del pasado, cuando la naturaleza del desafío geoeconómico era algo ambigua, en el siglo XXI Corea se enfrenta a desafíos geoeconómicos con una realidad clara, como el nacionalismo económico y el proteccionismo de los principales países desarrollados, la promoción competitiva de políticas industriales y la coerción económica de China y Japón. A medida que la realidad del desafío geoeconómico se ha vuelto más clara en comparación con el pasado, la necesidad de respuestas geoeconómicas correspondientes ha aumentado en consecuencia. Es un momento en el que se requiere una combinación en políticas detalladas, más allá de una combinación a nivel de principios. Además, los riesgos geopolíticos a nivel de sistema, como la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, y la expansión competitiva del nacionalismo económico y el proteccionismo a nivel de país individual, han aumentado aún más la necesidad de una estrategia de seguridad económica más sofisticada para integrar las respuestas geoeconómicas y geopolíticas.

3. Naturaleza Reactiva

En comparación con las dos características anteriores, la naturaleza reactiva es una característica que se formó relativamente tarde en la estrategia de seguridad económica de Corea. Hasta mediados de la década de 1980, como país en desarrollo o como miembro de una alianza, Corea no se enfrentó a agresiones significativas de países desarrollados, incluidos Estados Unidos, por lo que no hubo necesidad de depender de una estrategia de seguridad económica de carácter reactivo. Aquí, la naturaleza reactiva se refiere a responder a la agresión del país 상대 de manera posterior en lugar de proactiva, y centrarse en minimizar el daño y el impacto causado por las acciones del país 상대.

La naturaleza reactiva de la estrategia de seguridad económica de Corea comenzó a manifestarse a mediados de la década de 1980, cuando las presiones de los países desarrollados para la apertura del mercado se volvieron visibles. Ante las presiones de liberalización del comercio y apertura del mercado a nivel bilateral y multilateral, como las negociaciones de liberalización del comercio en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), Corea persiguió inicialmente una estrategia de retrasar al máximo la transición política para mantener los beneficios existentes como país en desarrollo. Cuando era inevitable aceptar la agresión del país 상대, Corea priorizó la minimización del daño. A partir de mediados de la década de 1980, la presión de Estados Unidos para la apertura del mercado se expandió de manera integral, desde productos agrícolas hasta servicios de telecomunicaciones y automóviles. Ante la presión comercial de Estados Unidos, Corea persiguió la estrategia de "primero liberalización, luego apertura del mercado", que retrasaba al máximo el calendario de apertura del mercado y fortalecía la competitividad de las empresas nacionales. En el sentido de que esta estrategia no se centró en eliminar preventivamente la presión de apertura, no se puede calificar de estrategia proactiva o preventiva. Sin embargo, dado que se centró en minimizar el daño que podría resultar de la apertura, puede considerarse una estrategia de seguridad económica reactiva.

La naturaleza reactiva se mantuvo también en la respuesta a las sanciones económicas de China en 2016 y a las medidas de control de exportaciones de Japón en 2019. Aunque no se puede calificar de coerción económica típica, Corea también utilizó la respuesta basada en la naturaleza reactiva como principal medio ante el enfoque unilateral de Estados Unidos, como la solicitud de revisión del TLC Corea-EE. UU. por parte de la administración Trump en 2018. De esta manera, la naturaleza reactiva es una característica importante que ha persistido a lo largo del tiempo en la estrategia de seguridad económica de Corea.

La naturaleza reactiva también se manifiesta en la coerción económica de China. En lugar de responder con contramedidas coercitivas contra China, Corea se centró en minimizar el impacto de la coerción económica de China. La coerción económica de China se concentró inicialmente en bienes de consumo y entretenimiento, pero a medida que el sentimiento anti-coreano y el consumo patriótico se extendieron en China, el efecto de la coerción económica se amplió a sectores de exportación clave de Corea, como electrodomésticos, teléfonos inteligentes y automóviles. La caída de la cuota de mercado de Samsung Electronics en China a menos del 1%, a pesar de tener más del 20% de la cuota de mercado mundial de teléfonos inteligentes en 2022, está relacionada con el impacto de la coerción económica de facto. Ante la expansión de la coerción económica de China, Corea persiguió una estrategia reactiva que promovía simultáneamente la diversificación y la relocalización. Vietnam, Malasia e India surgieron como importantes destinos para la estrategia de diversificación.

Tras la decisión de Corea de desplegar el THAAD en 2016, se estima que las empresas coreanas sufrieron pérdidas equivalentes a aproximadamente el 0,5% del PIB debido a las sanciones económicas de China. El gobierno coreano decidió otorgar subsidios a las empresas que regresaran a Corea para mitigar las pérdidas por las sanciones económicas. Sin embargo, a diferencia de Estados Unidos, que utilizó la relocalización como un elemento central de su estrategia de seguridad económica dirigida a China, la política de relocalización de Corea se utilizó como un medio de reestructuración y transformación de la industria.

Hyundai Mobis, que retiró una línea de producción de China, es un ejemplo representativo de la política de relocalización del gobierno. Posteriormente, el gobierno coreano modificó en varias ocasiones la "Ley de Retorno" para ampliar el alcance de los subsidios con el fin de minimizar el impacto de la propagación de la COVID-19. Tras la medida de venta de la planta de Beijing por parte de Hyundai Motor debido a las sanciones económicas chinas, el gobierno proporcionó apoyo a la inversión de Hyundai Mobis en la región de Ulsan por valor de aproximadamente 250 millones de dólares. Este fue el primer y mayor apoyo a una gran empresa que regresaba al país. Después de la medida de venta de Hyundai Motor, el gobierno coreano modificó la Ley de Retorno cuatro veces. Además, la propagación de la COVID-19 sirvió como catalizador para fortalecer las medidas de apoyo a las empresas que regresaban al país.

Sin embargo, el esfuerzo del gobierno por lograr los objetivos políticos de revitalización y estabilización económica a través de la relocalización fue solo un éxito parcial. La razón por la que las empresas son reacias a regresar al país es que la cuantía de los subsidios es pequeña en comparación con los criterios de elegibilidad. Un ejemplo típico es la regulación que otorga subsidios a las empresas que cumplen ambas condiciones de retirar inversiones en el extranjero y realizar nuevas inversiones en el país. En esta situación, el aumento del impuesto sobre la renta de las sociedades y el aumento de los costes laborales actúan como factores que disminuyen el atractivo de los subsidios.

La ausencia de contramedidas coercitivas es la otra cara de la estrategia reactiva. Corea no adoptó medidas similares en respuesta a la coerción económica de China a nivel bilateral. Esta característica también se manifiesta en la estrategia de cooperación internacional de Corea. Corea ha declarado repetidamente que, si bien fortalecerá la cooperación con Estados Unidos, no participará en mecanismos de cooperación que contengan o aíslen a un país específico - China. Corea mantuvo esta línea en su Estrategia del Indo-Pacífico, anunciada en diciembre de 2022, reafirmando que China es un importante país de cooperación.

La propagación del nacionalismo económico y el proteccionismo, desencadenada por el cambio estructural de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, fue el factor decisivo que impulsó el surgimiento de una nueva estrategia de seguridad económica en Corea. Como se evidencia en el ajuste posterior de Corea a los cambios en la política de Estados Unidos, la naturaleza reactiva de la estrategia de seguridad económica de Corea también se manifiesta en la respuesta a la expansión de las políticas industriales nacionalistas. Corea se centró en la adaptación posterior a una serie de políticas impulsadas por la administración Biden: la reorganización de la cadena de suministro, la Ley de Ciencia de Semiconductores (CHIPS and Science Act) y la Ley de Reducción de la Inflación (Inflation Reduction Act: IRA). Las empresas de semiconductores coreanas encontraron una solución al problema obteniendo exenciones (waivers) anuales del gobierno estadounidense en relación con el mantenimiento y la expansión de las instalaciones de producción en China. Se informa que el gobierno coreano está discutiendo con el gobierno estadounidense la extensión indefinida de estas exenciones en octubre de 2023. En el caso de la IRA, que fue objeto de un acalorado debate en Corea, el enfoque se centró en minimizar el impacto en los vehículos eléctricos de fabricación coreana.

IV. Competencia Estratégica entre Estados Unidos y China y Nueva Estrategia de Seguridad Económica

1. Uso Estratégico de Tecnologías Avanzadas

En el siglo XXI, Corea ha intentado adaptar de manera flexible su estrategia de seguridad económica en respuesta a los cambios en el entorno interno y externo. En este proceso, Corea muestra la característica de utilizar tecnologías de vanguardia como herramienta central de su estrategia de seguridad económica (Lee 2022). En primer lugar, Corea está explorando la posibilidad de una estrategia de seguridad económica que considere las tecnologías de vanguardia como un nexo entre economía y seguridad. La conexión entre economía y seguridad sin la mediación de un nexo no es más que coerción económica. La gobernanza económica tradicional era monopolio de las potencias porque se utilizaba como medio para presionar a otros países sin una conexión sustantiva basada en un nexo. El siglo XXI se enfrenta al desafío clave no de si vincular o no la economía y la seguridad, sino de cómo vincularlas. El éxito o fracaso de la estrategia de seguridad económica depende, sobre todo, de la capacidad para vincular eficazmente los temas. Para vincular economía y seguridad, es necesario un nexo que permita una vinculación eficaz. La 확보 (garantía) del nexo es, por tanto, el factor decisivo que influye en el éxito o fracaso de la estrategia de seguridad económica. A nivel de cada país, es importante asegurar un nexo que permita la vinculación eficaz de economía y seguridad (Lee Seung-ju 2022). Corea está persiguiendo una estrategia de seguridad económica que utiliza activamente las tecnologías de vanguardia como nexo entre economía y seguridad. El hecho de que Corea persiga la vinculación de economía y seguridad basada en tecnologías de vanguardia está relacionado con el hecho de que es uno de los pocos países que poseen capacidades tecnológicas de vanguardia, especialmente capacidades de fabricación en industrias de vanguardia. Corea emplea una estrategia de seguridad económica que utiliza sus capacidades tecnológicas de vanguardia como palanca para responder a la coerción económica de las potencias y fomentar la cooperación internacional. La utilización de tecnologías de vanguardia también tiene la ventaja de minimizar las cargas y los costos que surgen internamente debido a la vinculación de economía y seguridad, por lo que Corea integra estrechamente las tecnologías de vanguardia en su estrategia de seguridad económica.

En segundo lugar, se observa un cambio diferenciado en la política industrial como medio para responder a los desafíos geoeconómicos del siglo XXI. El núcleo del enfoque geoeconómico es aclarar la naturaleza del desafío y esforzarse por asegurar los medios para responder a él. Las respuestas geoeconómicas que surgieron en el proceso de formulación y ejecución de las estrategias tradicionales de seguridad económica se basaron en una percepción de amenaza algo vaga de responder a la persecución de los países desarrollados y los desafíos de los países en desarrollo. Sin embargo, las amenazas geoeconómicas a las que se ha enfrentado Corea en el siglo XXI son concretas y claras. Corea ha experimentado directamente la coerción económica, como las sanciones económicas de China centradas en el comercio minorista, el turismo y las industrias culturales, y las amenazas de control de exportación de materiales avanzados por parte de Japón que podrían perturbar la cadena de suministro de la industria de semiconductores. Mientras Corea persigue una estrategia de seguridad económica reactiva en respuesta a la clara amenaza de la coerción económica, al mismo tiempo, intenta fortalecer sus capacidades tecnológicas de vanguardia como palanca para prevenir de forma proactiva la coerción económica de China, y persigue una estrategia dual para reducir la vulnerabilidad estructural a la coerción económica de Japón fortaleciendo la competitividad de los materiales, componentes y equipos de las industrias de vanguardia. Además, la tecnología de vanguardia se ha convertido en un elemento clave para fortalecer la cooperación esencial con Estados Unidos para mejorar la seguridad económica. Un ejemplo representativo es la cooperación entre Corea y Estados Unidos como socios mutuamente beneficiosos en la reorganización de las cadenas de suministro de industrias de vanguardia como semiconductores y baterías, y la expansión del alcance de la cooperación en ciencia y tecnología de vanguardia a áreas como ciberseguridad, espacio y cuántica (Ministerio de Economía y Finanzas 2023). De este modo, la tecnología de vanguardia ha surgido no solo como respuesta a la coerción económica, sino también como un medio clave para fortalecer la cooperación internacional.

En tercer lugar, Corea busca un cambio que expanda el alcance de la política industrial tradicional centrada en la protección y promoción de las industrias nacionales para perseguir una estrategia de innovación que mejore la soberanía tecnológica. Mientras que la estrategia de seguridad económica basada en la política industrial de persecución se centraba principalmente en fortalecer la competitividad industrial, el fortalecimiento de la capacidad de innovación tecnológica es esencial para la estrategia de seguridad económica del siglo XXI. Otra dirección de expansión es mitigar la vulnerabilidad estructural del ecosistema de las industrias de vanguardia. Esto también se diferencia de la política industrial del pasado, que se centraba en mejorar la competitividad en áreas específicas dentro de industrias específicas, ya que es inevitable un cambio hacia el fortalecimiento de la salud del ecosistema para responder a la incertidumbre geopolítica.

2. Respuesta a los dobles desafíos de la geopolítica y la geoeconomía

La explicación que presupone la separación de geopolítica y geoeconomía tiene limitaciones para explicar los mecanismos de interacción entre ambas (Lee Seung-ju 2017). La interacción entre geopolítica y geoeconomía, en última instancia, ayuda a explicar la estrategia de seguridad económica, especialmente las políticas de industrias de vanguardia que se llevan a cabo a nivel nacional. Es necesario prestar atención al hecho de que, si bien la estrategia de seguridad económica de Corea en el siglo XXI todavía contiene elementos de política industrial en términos de respuesta a los dobles desafíos geopolíticos y geoeconómicos, difiere de la política industrial tradicional. La política industrial tradicional, al tener como objetivo la protección y promoción de las industrias nacionales, contenía la naturaleza de una estrategia de seguridad económica. Sin embargo, la política industrial tradicional establecía un objetivo mercantilista de persecución, pero el objetivo de la persecución no estaba claro y no se daba alta prioridad a la identificación de la naturaleza del desafío. Se centró en utilizar estratégicamente el entorno externo como país seguidor, pero no en identificar claramente la sustancia de la persecución.

Por otro lado, la estrategia de seguridad económica del siglo XXI se diferencia de la política industrial tradicional en que establece explícitamente la naturaleza del desafío o el oponente en la competencia y busca respuestas concretas a él. La coerción económica de China y Japón, el nacionalismo económico de los principales países que buscan fortalecer las capacidades de producción nacional en industrias de vanguardia como semiconductores y baterías, y el proteccionismo que se extendió por todo el mundo durante la propagación de la COVID-19 son la sustancia de los desafíos geoeconómicos del siglo XXI. Estas características, a su vez, influyen en la formulación y ejecución de las estrategias de respuesta. La expansión del nacionalismo económico y el proteccionismo se han convertido en factores decisivos que promueven la identificación de la naturaleza del desafío y el oponente. La claridad del desafío y el oponente se refleja en la búsqueda de medios de respuesta. Corea ha perseguido políticas industriales para fortalecer la resiliencia de la cadena de suministro, diversificarla y construir ecosistemas para las principales industrias de vanguardia, basándose en la identificación de la naturaleza del desafío.

Además, la estrategia de seguridad económica del siglo XXI se está transformando en un enfoque más integral que la respuesta geoeconómica en sentido estricto, al incorporar la respuesta a los desafíos geopolíticos. La estrategia de seguridad económica basada en la ambigüedad estratégica tendía a centrarse principalmente en responder a los desafíos geoeconómicos. Con la intensificación de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, surgió el problema de la dificultad de mantener un enfoque que separara la economía de la seguridad entre Estados Unidos y China. La competencia estratégica entre Estados Unidos y China, que comenzó con la guerra comercial en 2018, se expandió rápidamente a las tecnologías de vanguardia y las industrias clave. En este proceso, Estados Unidos buscó fortalecer la cooperación con sus aliados y socios para aumentar la efectividad de la contención de China, y China, en respuesta, intentó separar los eslabones débiles de la red de cooperación liderada por Estados Unidos. Corea se enfrentó al doble desafío de la presión para alinearse con las políticas de Estados Unidos y el creciente riesgo de coerción económica por parte de China (Suri and Sharma 2023).

La experiencia de las empresas surcoreanas de semiconductores como Samsung Electronics y SK Hynix ilustra bien este dilema. La administración Biden utilizó las subvenciones otorgadas a las empresas de semiconductores en virtud de la Ley de Chips como medio para lograr dos objetivos: fortalecer la capacidad de fabricación de semiconductores en Estados Unidos y retrasar la innovación tecnológica de China. Samsung Electronics realizó una inversión de 17.000 millones de dólares en Arizona, y SK Hynix decidió construir instalaciones de empaquetado avanzado de semiconductores en Estados Unidos. Por otro lado, las subvenciones del gobierno estadounidense se convirtieron en un medio para restringir la expansión de las instalaciones de producción de semiconductores avanzados en China por parte de Samsung Electronics y SK Hynix, que ya las poseían. En octubre de 2022, la administración Biden limitó la expansión de las instalaciones de producción de semiconductores avanzados en China por parte de las empresas de semiconductores que reciben subvenciones del gobierno estadounidense a menos del 5% anual. El caso de la industria de semiconductores sirvió como catalizador para la transformación de la estrategia de seguridad económica.

Las limitaciones de la respuesta geoeconómica también se manifestaron en las relaciones entre Corea y China. Corea, que priorizó la expansión de las relaciones económicas con China, entró en conflicto con China en el proceso de búsqueda de medios para responder a la amenaza nuclear de Corea del Norte. Cuando el gobierno de Park Geun-hye decidió desplegar el THAAD en 2016, las relaciones entre Corea y China, que hasta ese momento habían alcanzado su punto álgido, se enfriaron instantáneamente. Además, el gobierno chino prohibió el turismo grupal a Corea y ejecutó una coerción económica de facto en cosméticos, entretenimiento y comercio minorista. Se estima que el daño económico resultante ascendió al 0,5% del PIB de Corea (Han Jae-jin 2017). Esto puso de manifiesto las limitaciones del enfoque estratégico de fortalecer la cooperación en seguridad con Estados Unidos y expandir las relaciones económicas con China. Este es el trasfondo que resalta la necesidad de responder a los dobles desafíos de la geopolítica y la geoeconomía en la estrategia de seguridad económica de Corea.

3. Búsqueda de una estrategia preventiva

1) Mitigación de la vulnerabilidad estructural

Corea está intensificando sus esfuerzos para mitigar la vulnerabilidad estructural. Esto también implica una respuesta proactiva a la coerción económica, lo que significa complementar las limitaciones de las estrategias reactivas. La mitigación de la vulnerabilidad se lleva a cabo en dos niveles. En primer lugar, Corea ha buscado reducir su dependencia de China. Como resultado de la utilización activa del auge económico de China tras la crisis financiera mundial de 2008, el comercio entre Corea y China se expandió rápidamente. Sin embargo, el problema es que la relación comercial entre Corea y China es un ejemplo típico de interdependencia asimétrica. La razón fundamental por la que China pudo ejercer coerción económica sobre Corea también está relacionada con esto.

Al mismo tiempo, Corea ha realizado esfuerzos a nivel de todo el gobierno para mitigar la vulnerabilidad estructural de la cadena de suministro. Corea no es el único que ha experimentado interrupciones en la cadena de suministro durante la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la propagación mundial de la COVID-19. Sin embargo, Corea ha formado una estructura de división del trabajo entre Corea y China en el proceso de expansión de las relaciones económicas con China desde la década de 2000. En este proceso, la dependencia de Corea de China ha aumentado en la parte superior (upstream) de la cadena de valor. Según un análisis de la vulnerabilidad de la cadena de suministro realizado por el gobierno coreano, el número de artículos con alta vulnerabilidad a China en intermedios como materiales, componentes y equipos ascendió a la asombrosa cifra de 604 (Kim Bau et al. 2021). La presentación por parte del gobierno coreano de políticas para mitigar la vulnerabilidad estructural en los campos de materiales, componentes y equipos no solo responde a posibles interrupciones futuras de la cadena de suministro, sino también a la coerción económica.

2) Asegurar el nexo entre política industrial e innovación tecnológica

La estrategia de seguridad económica de Corea muestra una tendencia a depender cada vez más de medidas políticas centradas en fortalecer la competitividad industrial y la capacidad de innovación tecnológica en la respuesta geoeconómica. Para lograr objetivos geoeconómicos, la integración del nexo tecnología-industria en la estrategia de seguridad económica se convierte en una tarea prioritaria. La importancia de las políticas gubernamentales centradas en responder a los competidores en la vanguardia de la tecnología de vanguardia es cada vez mayor. Otra característica de la nueva estrategia de seguridad económica es la adopción de una estrategia centrada en el nexo política industrial-innovación tecnológica, que se desvía de la política industrial en sentido estricto centrada en fortalecer la competitividad industrial para centrarse en fortalecer la capacidad de innovación tecnológica. Corea ha buscado un cambio hacia una estrategia de seguridad económica centrada en mejorar sus capacidades tecnológicas de vanguardia. En particular, la característica de la estrategia de seguridad económica de Corea se centra en fortalecer el nexo tecnología de vanguardia-industria, que vincula el fortalecimiento de la capacidad de innovación tecnológica y la competitividad industrial al tiempo que mejora la estabilidad y resiliencia de la cadena de suministro (véase el Cuadro 1).

La estrategia de Corea de gestión de la cadena de suministro-innovación tecnológica-política industrial se persigue de forma individual, pero también se lleva a cabo en dos niveles: la vinculación de la gestión de la cadena de suministro y la innovación tecnológica, y la vinculación de la innovación tecnológica y la política industrial. En primer lugar, la vinculación de la gestión de la cadena de suministro y la innovación tecnológica. En relación con la estrategia de la cadena de suministro, Corea ha priorizado el fortalecimiento de la base legal e institucional de la gestión de la cadena de suministro mediante la promulgación y revisión de las tres leyes de la cadena de suministro. En 2023, Corea designó 33 minerales críticos, como litio, níquel, cobalto y manganeso, y seleccionó 10 minerales críticos prioritarios para la estabilización de la cadena de suministro (Ministerio de Comercio, Industria y Energía 2023).[4]Cabe destacar que no se limita a la gestión defensiva de la cadena de suministro, sino que la vincula con el fomento de tecnologías de vanguardia. El fomento de tecnologías estratégicas clave para fortalecer la competitividad de las industrias de materiales, componentes y equipos (en adelante, So-bu-jang) se lleva a cabo desde la perspectiva de la gestión de la cadena de suministro.

En segundo lugar, la vinculación de la innovación tecnológica y la política industrial. Corea está persiguiendo una estrategia que vincula la innovación tecnológica y el fortalecimiento de la competitividad industrial, como se evidencia en la selección de 10 tecnologías estratégicas nacionales clave por parte del Ministerio de Ciencia y TIC en 2021 y la formulación de la "Estrategia de I+D de Super Brecha" por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Energía en abril de 2023. La estrategia de expandir el alcance de la política industrial para vincularla con la innovación tecnológica tiene el efecto de complementar las limitaciones de las estrategias de seguridad económica de carácter reactivo. La importancia del fortalecimiento de las capacidades tecnológicas de vanguardia en la estrategia de seguridad económica de Corea se evidencia en la decisión del gobierno coreano de seleccionar 12 tecnologías estratégicas nacionales clave en diciembre de 2021 y proporcionarles apoyo intensivo. El gobierno coreano tomó esta decisión al reconocer que el fortalecimiento de la soberanía tecnológica no solo sirve como medio para responder a la competencia en tecnologías de vanguardia, sino también como palanca para la cooperación con otros países. Como demuestran los casos de semiconductores y baterías, Corea ha asegurado su estatus como país con capacidades de innovación tecnológica y fabricación, lo que ha provocado una avalancha de solicitudes de cooperación de muchos países. La mejora continua de la capacidad de innovación tecnológica contribuye a fortalecer la cooperación internacional y a prepararse proactivamente para incertidumbres como la competencia estratégica entre Estados Unidos y China, por lo que la utilización de tecnologías de vanguardia puede considerarse un elemento importante de la estrategia de seguridad económica de Corea.

Cuadro 1. Vinculación de la cadena de suministro, la innovación tecnológica y la política industrial en Corea

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Fuente: Compilado a partir de varios materiales por el autor.

El fomento de las industrias de vanguardia persigue explícitamente la mejora de la soberanía tecnológica y el fortalecimiento de la competitividad. Esto es el resultado de un juicio estratégico de que se debe mantener una posición de liderazgo en la vanguardia de las tecnologías de vanguardia. En este sentido, el juicio estratégico de Corea puede decirse que se basa en factores geoeconómicos desvinculados de la geopolítica. Estar en la vanguardia de las industrias de vanguardia significa que el riesgo se transforma en incertidumbre, y en este momento se requiere una expansión, no una contracción, del papel del Estado. Se requieren diversas funciones del gobierno, como capital paciente, mejora de las capacidades empresariales a través de la cooperación en red y creación de demanda a través de compras gubernamentales, y para llevarlas a cabo de manera efectiva, es esencial establecer una gobernanza adecuada.

V. Conclusión y recomendaciones de política

En la era de la "hiperincertidumbre", la máxima prioridad de la estrategia de seguridad económica no debe ser la maximización de los beneficios, sino la gestión de los riesgos. La gestión de riesgos se refiere a vincular orgánicamente los temas, combinar eficazmente los medios y mantener la armonía y el equilibrio entre las restricciones y las oportunidades.[5]La gestión de riesgos a veces requiere la aplicación simultánea y estratégica de políticas que se espera que se compensen en sus efectos o beneficios. A través de esto, aunque no se maximicen los intereses nacionales, se pueden gestionar los riesgos manteniendo un nivel adecuado de intereses nacionales.

Con la inevitable vinculación de la economía y la seguridad en el siglo XXI, el regreso de la "gobernanza económica" (economic statecraft) está recibiendo atención (Aggarwal and Reddie 2020). La estrategia de seguridad económica de Corea necesita integrar y reflejar el poder duro de Corea, su estatus geopolítico, su posición en la red económica mundial y la naturaleza de los desafíos estratégicos, al tiempo que aspira a una combinación de lo universal y lo particular en la respuesta a los desafíos globales, incluida la contribución de Corea. Es necesario tener en cuenta que la búsqueda de una estrategia de seguridad económica "al estilo coreano" que enfatice excesivamente la especificidad de Corea conlleva el riesgo de provocar el nacionalismo económico y crear un entorno exterior hostil para un país con alta dependencia externa como Corea.

Teniendo en cuenta esta realidad, la primera estrategia de la estrategia de seguridad económica de Corea es la vinculación. En una era en la que los ámbitos económico y de seguridad están vinculados, es importante asegurar tantos nexos como sea posible para obtener una ventaja estratégica. La estrategia de vinculación se divide en vinculación de temas y vinculación de foros. En cuanto a la vinculación de temas, Corea necesita perseguir una estrategia de cooperación internacional basada en el fortalecimiento de sus capacidades tecnológicas de vanguardia, que pueda utilizarse para la vinculación eficaz de la economía y la seguridad. La estrategia de vinculación también es necesaria para utilizar diversos foros, como bilaterales, de pequeños grupos, regionales y multilaterales. Corea necesita tener la alianza Corea-EE. UU. como núcleo de su estrategia de cooperación internacional, pero no operarla de manera exclusiva, sino vincularla a diversos foros de cooperación.

La segunda estrategia de la estrategia de seguridad económica de Corea es combinar orgánicamente diversos intereses. En una era de "hiperincertidumbre", la gama de intereses que un país debe perseguir inevitablemente se amplía, y existe una alta probabilidad de que surjan desajustes o incluso conflictos entre los objetivos. Corea también persigue objetivos aparentemente contradictorios como el fortalecimiento de la soberanía tecnológica y la promoción de la cooperación internacional. En tiempos normales, el fortalecimiento de la soberanía tecnológica se percibe como una estrategia exclusiva que tiene en cuenta la competencia con otros países, por lo que es difícil armonizarla con una estrategia de cooperación internacional. Sin embargo, se requiere un enfoque estratégico que resuelva la tensión interna entre estos dos objetivos potencialmente conflictivos e incluso genere sinergias entre ellos. En particular, en la era de "hiperincertidumbre" como la actual, el fortalecimiento de la soberanía tecnológica es inevitable. Sin embargo, en lugar de perseguir exclusivamente el fortalecimiento de la soberanía tecnológica, es necesario utilizarla como medio para la cooperación internacional. Esto se debe a que si no se adquieren capacidades tecnológicas de vanguardia, no se será invitado a las discusiones sobre cooperación internacional.

La tercera estrategia de la seguridad económica de Corea es el equilibrio entre el interés nacional y el interés privado. La mejora de la seguridad económica se ha convertido en una era en la que la cooperación y la coordinación entre el Estado y el sector privado son esenciales. En particular, dado que las empresas son los actores sustantivos que implementan la estrategia de seguridad económica, la importancia de la cooperación entre el gobierno y las empresas no puede ser exagerada. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que el interés nacional y el interés empresarial no siempre son los mismos y, a veces, pueden entrar en conflicto. Además, cuando la brecha entre el interés nacional y el interés empresarial se amplía, la utilidad de la estrategia de seguridad económica inevitablemente disminuye. En este sentido, no es exagerado decir que la efectividad de la estrategia de seguridad económica depende de la capacidad del Estado para integrar los intereses empresariales (Norris 2016). Por esta razón, se necesita un enfoque equilibrado del interés nacional y el interés empresarial. En lugar de liderar de forma independiente la estrategia de seguridad económica, el Estado necesita comprender sistemáticamente los intereses y estrategias de las empresas como actores primarios en la implementación de la estrategia de seguridad económica y desempeñar el papel de facilitador. ■

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[1]Existen estudios que vinculan las características mercantilistas en la estrategia de seguridad económica con la capacidad del estado de desarrollo (Katada et al. 2023; Carroll 2023). Sin embargo, la naturaleza mercantilista de la estrategia de seguridad económica se diferencia de la teoría clásica del estado de desarrollo, que se centra en el papel del gobierno durante el período de alto crecimiento, en que persiste incluso después de la etapa de persecución.

[2]Para la refutación, véase Irwin (2023).

[3]Las sanciones económicas a Corea del Norte tras la crisis nuclear norcoreana no pueden considerarse una estrategia típica de seguridad económica.

[4]Los impactos económicos consideraron el volumen de importaciones, la expansión de la demanda, la importancia industrial y los minerales de carbono neutral, y los riesgos de suministro consideraron la distribución de recursos, la inestabilidad de la oferta y la demanda, el cumplimiento de ESG y la capacidad de respuesta al riesgo (Ministerio de Comercio, Industria y Energía 2023).

[5] Las conclusiones y las recomendaciones políticas se basan en Lee Seung-ju (2022).

■ Lee Seung-ju_Director del Centro de Comercio, Tecnología y Transformación de EAI, Profesor de Política y Estudios Internacionales en la Universidad Chung-Ang.

■ Responsable y editor: Lee Ju-yeon_Investigadora de EAI

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