[中美经济战争与韩国的选择系列] ⑦ 美中技术霸权竞争下的美国与欧盟经济安全政策

一、美国的经济安全政策与措施

美国拜登政府推行的各项经济安全政策，可大致分为供应链重组政策、产业补贴政策和出口管制政策。过去，美国主要采取旨在消除对华贸易逆差的进口管制措施，以及为防止特定中国通信设备企业技术泄露而进行的出口管制和外国投资管制等单边主义政策工具。此外，美国还非常露骨地采取保护主义措施，并公开宣称要保护美国的制造业就业岗位。与此相反，拜登政府正在寻求更根本的解决方式，以应对威胁美国在全球经济贸易及军事安全领域霸权地位的竞争对手。为解决美国对华进口依存度高、全球供应链结构脆弱、中国在尖端技术和战略产业领域的经济影响力大等问题，根本上需要恢复和提升美国在国家核心产业领域的全球竞争力，即加强经济安全。

实际上，比较美国对主要国家的制造业进口依存度可以看出，美国对华进口依存度最高（参见下文<图1>）。特别是通过新冠疫情大流行，中国在基本药品和设备稳定供应等保健安全方面对华供应链依存度的问题也显现出来。在半导体领域，全球供应链由于半导体生产全过程涉及的各种原材料和零部件，存在结构性供应脆弱性问题。特别是由于半导体生产和原材料供应高度集中于亚洲地区，导致其易受自然灾害等自然发生危机以及地缘政治因素引起的人为管制导致供应链危机的双重影响。

<图1> 美国对华制造业供应链依存度（单位：%）

来源：韩国贸易协会 2020

1. 原材料供应链重组政策

美国的供应链重组政策始于拜登总统就任后不久，即2021年2月24日签署的《稳定供应链行政命令（Executive Order 14107）》。该命令要求对半导体制造和封装、高性能电池（二次电池）、战略矿产资源以及药品和医药原料等4种核心品类进行供应链现状评估，识别供应链风险，并提出应对方案和政策建议。以半导体供应链为例，最大的风险因素被指出是美国在半导体供应和消费方面均对中国的高度依赖。特别是，鉴于半导体生产全过程涉及的各种原材料和零部件，供应链一旦发生扰动，将暴露出半导体供应的脆弱性，以及因高度集中于中国、韩国、中国台湾、日本等亚洲地区而暴露出的半导体生产脆弱性。此外，美国的半导体制造设备和EDA（电子设计自动化）供应商难以脱离已在中国建立的半导体生产生态系统，导致美国企业可能因美国政府的对华遏制措施而受到负面影响。另外，通过与中国企业合资等方式转移半导体技术，为中国半导体产业的发展提供了巨大帮助。与此同时，军用武器和国防系统所使用的老式半导体，对于民营企业而言缺乏利润，导致其停止投资，生产中断，进而引发供应短缺问题；而投资尖端半导体生产的决策也因民营企业的盈利性判断标准而受限，从而导致美国国内供应不足和生产能力缺失。

作为加强半导体领域供应链稳定性的应对措施，美国商务部建议通过扩大政府补贴和鼓励国内外企业进行民间投资来增强美国半导体制造产业的实力。特别是，为落实《半导体科学法（CHIPS and Science Act）》 확보财政支持，通过在美国境内构建半导体生产全过程，扩充生产设施，支持研发（R&D），并通过投资半导体主要用户产业来扩大半导体需求，引导民间投资。此外，还建议支持半导体初创企业和中小企业，通过高技能培训支持半导体产业人才的培养，并鼓励盟友和友好国家在美国投资半导体代工厂和原材料生产设施，以加强供应链合作。除此之外，为防止尖端半导体技术泄露，建议提升对担忧国家的出口管制措施效果，并为此实施多边出口管制措施，以及持续引入外国人投资审查监管以加强国家安全相关供应链的稳定性。

归根结底，美国为加强供应链稳定性而制定的政策与为增强主要战略产业的制造能力和竞争力而制定的产业补贴政策紧密相连。为提升国内半导体产业的竞争力，美国不仅直接提供补贴，还推行税收减免、贷款支持和担保等多种财政支持政策。同时，为吸引外国企业在美国本地投资，并加强与美国制造业的联系，美国积极运用“购买美国货（Buy America）”制度，以提升国内半导体产业的竞争力。

2. 产业补贴政策

拜登政府的代表性产业补贴政策，即《半导体科学法（CHIPS and Science Act）》和《通胀削减法（Inflation Reduction Act: IRA）》，是为大力扶持半导体和电动汽车等尖端技术和战略产业而制定的立法措施。于2022年8月制定并实施的《半导体科学法》计划投入总计2800亿美元的预算，以增强美国核心未来技术产业的竞争力，其中527亿美元用于加强半导体制造能力和研发（R&D）支持。《通胀削减法》也于2022年8月制定并立即生效，计划投入总计7730亿美元，以推动向绿色经济转型和削减通胀，其中4330亿美元将用于扶持绿色能源产业、支持清洁燃料汽车产业和应对气候变化。

同时，这些产业补贴与各种管制措施一同出台，旨在防止美国核心技术泄露以及补贴优惠转移至担忧国家。在《半导体科学法》中，加入“护栏”（guardrail）条款限制对华投资，规定获得补贴的企业在中国扩大半导体制造业的重大交易有上限标准，如违反该标准将追回补贴。特别是，在中国新建半导体制造工厂，其产能增长不得超过现有产能的5%，且10年内投资不得超过10万美元。此外，对于利用现有产能生产传统（老式）半导体，其产能增长不得超过现有产能的10%，并禁止与中国企业进行联合研发和技术许可。《通胀削减法》（IRA）向购买新电动汽车的消费者提供税收抵免形式的补贴，但要求满足三项条件才能获得7500美元的补贴（约占电动汽车价格的10%）。首先，如果生产电动汽车及电池所需的关键矿物的开采和加工在一定比例以上在担忧国家（foreign entities of concern）进行，则不符合补贴资格；其次，如果使用了在担忧国家生产和组装的电池材料一定比例以上，也无法获得补贴。即便满足了前两项条件，也只有在电动汽车最终在美国、加拿大、墨西哥等北美地区完成最终组装的情况下才能获得补贴。这种补贴支持与严格的支付条件相结合，最终可能导致对外国企业的不利适用，被认为是极其歧视性的措施。此外，《通胀削减法》规定的“购买本国材料”的要求具有进口替代补贴的性质，被认为是可能引起国际贸易法争议的方面。

3. 出口管制政策

为阻止美国尖端技术泄露至担忧国家，美国政府于2022年10月修订《出口管理规定（Export Administration Regulation: EAR）》，并加强了对华半导体设备出口管制。特别是，修订了对华出口管制清单，新增了高性能计算机芯片及其所含计算机、电子组件及零部件、软件和技术，以及半导体制造相关的特定产品及其相关软件和技术作为管制对象。此外，扩大了现有的“实体清单外国直接产品规则（Entity List Foreign Direct Product Rule: FDPR）”，新增了“高性能计算FDPR”和“超级计算机FDPR”，对这些产品设置了出口许可获取要求，从根本上阻止其向中国转口。此外，还新增了对位于中国境内的半导体制造设施在集成电路（IC）开发和生产中使用的最终用途（end-use）进行管制。在企业实地调查时，如果因外国政府合作不足导致最终用途未能及时确认，则将其列入“实体清单（Entity List）”，从而加强了对担忧交易者的管理。

在此之前，美国政府于2018年制定《出口管制改革法（Export Control Reform Act: ECRA）》，大幅增强了行政部门在出口管制政策方面的权限，并扩大了出口管制对象技术和产品范围，进一步严格管理。该法案永久性地将出口管制相关权限全部授予总统，加强了美国行政部门在出口管制政策上的权力，并将管制对象扩大到“新兴和基础技术（emerging and foundational technologies: EFT）”领域，要求更严格地执行出口许可。

美国政府为了将本国国内法中规定的出口管制措施适用于本国企业以及外国企业，引入了域外适用（extraterritoriality）规定。根据《美国出口管理规定（Export Administration Regulation: EAR）》中规定的“外国直接产品规则（FDPR）”，即使是外国产品，只要使用了美国的技�½�、软件、设备和原材料，或者通过此类设施生产，就必须获得美国当局的出口许可。属于美国出口管制规定的域外适用情况包括▲国家安全目的（National Security FDPR）、▲宇宙、卫星相关产品（9x515 FDPR）、▲国防武器相关产品（600 series FDPR）、▲针对中国华为（Entity List FDPR）、▲针对俄罗斯、白俄罗斯（Russia/Belarus FDPR）等5种情况。

此外，美国政府在修订现有出口管制法律的同时，实质上将新引入的出口管制措施多边化（multilateral application）。这可以被视为是为了提高出口管制效果，并为美国企业设置安全保障措施，以防止因出口管制造成的商业损失单方面集中。特别是根据《出口管制改革法（ECRA）》第1758条规定，如果美国新引入的出口管制措施在3年内未能纳入国际出口管制体系的管制清单，则将决定该管制措施是否符合美国国家安全目的，以及是否会对美国企业造成单方面出口管制。

二、欧盟的经济安全政策与措施

欧盟委员会于2023年6月正式发布了《欧洲经济安全战略（European Economic Security Strategy）》，旨在应对美国等主要国家的经济安全战略推进，并建立欧盟整体层面的经济安全风险的全面管理和应对体系。此外，继今年3月发布以“去风险化(de-risking)”为中心的对华政策基调后，该战略更具体地提出了欧盟层面的对华政策方向和政策工具，并计划在后续欧盟成员国之间讨论后最终立法。

欧盟的经济安全战略与欧盟此前提出的“开放的战略自主（Open Strategic Autonomy）”战略一脉相承，同时更加侧重于经济安全，旨在最大限度地减少当今地缘政治冲突和技术加速发展带来的风险，同时最大限度地保持区域内的经济开放性和活力。特别是，旨在通过减少对特定国家的经济依赖来加强欧盟的自主性，并通过与盟国的合作来确保危机发生时的快速恢复能力（resilience）。此外，旨在通过提高欧盟单一市场的技术、创新能力和产业能力来提升区域竞争力，并通过与值得信赖的盟国的合作来共同应对共同的安全问题，为此正在努力改善现有的贸易协定、加强国际规则和制度的功能、增加对可持续发展的投资。

欧盟的经济安全战略旨在预先识别和分析区域经济安全风险，并在此基础上，不仅战略性地运用现有政策工具，还积极引入新的政策工具来解决这些风险。特别是，将经济安全风险分为四大类：▲能源安全等供应链韧性相关风险、▲关键基础设施的物理风险及网络安全相关风险、▲技术安全及技术泄露相关风险、▲经济依赖的武器化或经济胁迫相关风险。此外，欧盟的基本原则是，为解决经济安全风险而动用的政策工具必须遵循“比例性（proportionality）”和“精确性（precision）”的原则，即措施应与目的相称且针对性明确。

欧盟委员会强调了“促进（promotion）”、“保护（protection）”和“合作（partnership）”这三个优先事项，以推进经济安全战略。首先，通过加强欧盟单一市场、提供经济援助、投资技术和发展产业基础来促进欧盟竞争力，特别是以尖端半导体、量子计算、生物技术、碳中和产业、关键原材料等战略领域的技�½�研究和产业基础发展为目标。其次，为应对经济依赖武器化和贸易威胁，正致力于加强和整合欧盟层面的经济安全措施，包括对外补贴管制、外国人直接投资审查、双重用途物品出口管制，并正在审议引入对外投资管制。此外，通过推进新的贸易协定、加强各种全球伙伴关系、以及加强基于全球规则的经济秩序和多边机构，欧盟正积极与各国开展合作，以加强其经济安全。

1. 供应链重组政策

构成欧盟经济安全战略的主要立法工作可分为供应链重组政策、产业补贴政策以及出口管制·投资管制政策。首先，作为供应链重组政策的代表性立法措施是《关键原材料法案（Critical Raw Minerals Act: CRMA）》，这是欧盟委员会于2023年3月发布的法案，旨在确保欧盟对关键原材料的安全、可持续获取。特别是在俄乌战争引发的能源危机、美中战略竞争与出口管制措施的扩散导致贸易保护主义抬头、资源民族主义加剧等因素加剧了供应链危机的情况下，欧盟有必要加强其内部关键原材料的供应稳定性，因此推动了该法案。

《关键原材料法案（CRMA）》旨在确定关键和战略原材料，并在2030年前通过加强原材料价值链各环节的韧性来提升欧盟内部的原材料获取能力。特别是，为提高欧盟内部在关键原材料的生产、精炼·加工、回收利用能力，将加强供应链管理，并扩大对“战略项目”的行政和财政支持。“战略项目”将获得优先行政和财政支持，欧盟各成员国将强制性地加强行政和融资信息提供等行政支持，以确保“战略项目”的快速有效实施。要被指定为“战略项目”，必须满足以下标准：为欧盟战略原材料供应安全做出贡献，或在合理时间内技术上可行且可预测产量，或最小化环境影响并遵守社会义务。

此外，欧盟旨在通过与第三国建立战略伙伴关系来解决特定原材料过度依赖单一国家的问题，并管理供应风险。特别是，欧盟希望利用战略伙伴关系扩大关键原材料供应链各环节的投资，并加强与第三国的合作。欧盟还与立场相似的国家形成了“关键原材料俱乐部（Critical Raw Materials Club）”，在关键原材料供应链合作过程中，旨在改善可持续性，并同时促进供应商地区的人权、解决冲突和地区稳定。

此外，欧盟一项重要的供应链重组政策——《企业可持续性尽职调查指令（Directive on Corporate Sustainability Due Diligence）》草案于2022年2月发布，预计将于2024年起正式实施。根据该指令，相关企业在参与欧盟供应链时，将被强制要求进行与人权和环境相关的尽职调查。该指令自2024年起正式实施，适用于所有在欧盟运营且满足雇佣和销售额标准的大中小型企业，包括境外的企业。因此，该指令适用于大多数与欧盟地区供应链相关的贸易和投资活动中的域外企业。届时，被指定企业的子公司以及与该企业价值链相关的所有已建立业务关系（established business relationship）的企业都将承担尽职调查义务。此外，相关企业必须识别、预防、减轻或应对其在供应链所有活动中可能产生的人权和环境负面影响，并制定和执行旨在防止、减轻和改善其自身及其子公司活动所产生影响的行动计划。

2. 产业补贴政策

欧盟委员会于2023年3月修订了现行的《临时危机框架（Temporary Crisis Framework: TCF）》，通过了《临时危机与转型框架（Temporary Crisis and Transition Framework, TCTF）》，进一步放宽了欧盟内部对绿色产业的国家补贴（state aid）限制。原定TCF于2023年底结束，但为了应对美国的《通胀削减法》（IRA）并实现欧盟“绿色新政产业计划”的目标，决定暂时允许至2025年底提供转型至碳中和产业所需的补贴。

欧盟一直严格限制欧盟成员国提供国家补贴，以防止成员国进行无序的补贴发放，并保障“公平竞争环境（level playing field）”。然而，此次欧盟的临时补贴管制放宽（TCTF）措施，放宽了对不同补贴对象的补贴发放管制，并扩大了补贴发放对象和补贴上限。特别是，补贴发放对象扩大至电池、太阳能电池板、风力涡轮机、热泵、电解槽、碳捕获、利用、储存制造企业以及所有可再生能源相关产业。此外，欧盟委员会还修改了《通用免除条例（General Block Exemption Regulation: GBER）》，简化了与TCTF一同推出的绿色产业补贴发放程序。特别是将免除适用对象扩大到绿色领域（可再生能源、脱碳项目、绿色交通、生物多样性增强、可再生氢开发、能效提升等领域），从而更灵活地向欧盟成员国推动碳中和经济转型所需的关键产业提供补贴。

最重要的是，欧盟于2023年2月发布了《绿色新政产业计划（Green Deal Industrial Plan）》，旨在确保碳中和技术的安全和竞争力。作为其实施政策的一部分，欧盟委员会于2023年3月发布了《净零工业法案（Net Zero Industry Act: NZIA）》，旨在扩大欧盟内部碳中和技术的制造能力。该法案的目标是到2030年将“战略性净零技术”的区域制造能力提高到占区域需求40%以上，其核心内容是简化相关监管、加快审批流程、以及加强对人力和研发的财政支持。为此，欧盟选定了“8大战略性净零技术”，并将使用这8大技术的重点项目指定为“气候中立战略项目”，通过简化行政和许可程序、缩短处理期限、引入监管沙盒等措施来放松监管，并提供补贴等各项优惠，以实现集中扶持。

3. 出口管制及投资管制政策

欧盟的经济安全战略旨在制约特定国家将双重用途（dual-use）技术转移至军事领域。为此，欧盟将更加积极地运用现有的贸易救济（进口管制）措施，并强调通过《外国补贴条例（Foreign Subsidies Regulation）》在欧盟单一市场内营造公平竞争环境。此外，欧盟还引入了“经济胁迫应对措施（Anti-coercion Instrument）”，旨在阻止他国通过贸易·投资管制来诱导欧盟政策变化，并寻求与盟国合作共同应对。

欧盟希望通过2021年修订的《双重用途出口管制条例（EU Regulation on dual-use export controls）》来加强对高敏感性新兴技术等可用于军事目的的双重用途物品的出口管制措施，并试图建立欧盟层面的整合和协调一致的出口管制体系。为此，欧盟计划在2023年底前，基于各成员国对技术领域的风险评估（risk assessment），制定欧盟层面的出口管制提案。

此外，通过外国人直接投资（Foreign Direct Investment: FDI）审查规定，欧盟审查外国人投资交易的国家安全风险，并阻止第三国机构或受第三国控制的欧盟机构参与区域内的技术开发和创新活动。特别是，在欧盟成员国建设5G通信网络时，将排除高风险的供应商，并正在制定《网络弹性法案（Cyber Resilience Act）》以加强通信和能源基础设施的网络安全。另一方面，为了应对海外投资（outbound investment）相关的安全风险，欧盟已成立专家小组，并计划在2023年底前向欧盟委员会提出相关建议。

欧盟还以营造“公平竞争”环境为名，引入了《外国补贴条例（Foreign Subsidies Regulation）》，对外国政府向本国企业提供的“域外补贴”进行管制。该条例由欧盟委员会于2021年5月提出，旨在加强对扭曲欧盟内部市场行为的外国补贴的管制，并于2023年7月开始实施。特别是，由于欧盟以外国家提供的补贴可能扭曲欧盟内部市场，损害“公平竞争环境（level playing field）”，并且，在民营企业并购和公共采购投标中，受第三国补贴政策惠及的域外企业相对于欧盟内部企业具有竞争优势。因此，《外国补贴条例》旨在防止“扭曲欧盟内部市场（distortions on the internal market）”，这适用于因补贴而增强了企业竞争地位，并可能或实际对欧盟内部市场竞争环境产生负面影响的情况。欧盟委员会可以通过贸易救济措施（trade remedies）来纠正对内部市场造成的扭曲，因此将要求接受补贴的企业将其补贴本金及适当利息偿还给补贴发放机构，以纠正市场扭曲状况。

三、评估与启示

可以认为，美国和欧盟等主要国家引入的经济安全相关政策和措施，普遍是为了应对日益加剧的地缘政治竞争危机以及各种供应链、健康、能源、技术安全危机，以保护本国或区域内的竞争力并加强韧性。中美两国在对华“去风险化（de-risking）”战略上的基调转变，也被认为是政策判断的结果，旨在防止过度遏制和管制造成的商业损失以及国际经济危机的加剧。因此，主要国家正在采取最大限度地放宽或有针对性地实施与本国企业经济活动和商业利益相冲突的进出口管制措施，同时积极采用产业补贴政策及其配套的补贴管制放宽政策，以摆脱在不公平竞争环境下的不利地位。

欧盟的经济安全战略在一定程度上与美国的经济安全战略保持一致，都试图通过加强供应链韧性、实施出口管制等政策工具来阻止技术泄露，以应对因对特定国家过度依赖而可能导致的供应中断危机以及相互依存的“武器化（weaponization）”。然而，从根本上看，欧盟采取了比美国更审慎的 접근 방식。特别是，欧盟采取了“基于风险的 접근 방식（risk-based approach）”，即采取与内外风险因素相称的应对措施，这与采取攻击性出口管制政策的美国存在很大差异。此外，与侧重于产业补贴政策的美国经济安全战略不同，欧盟更侧重于阻止技术泄露和保护经济基础设施，而非通过补贴支持等产业政策。

与美国的《通胀削减法案》（IRA）不同，该法案没有规定对域外企业进行明确的歧视性适用，但欧盟通过《企业可持续发展尽职调查指令》等，以加强劳工和环境标准作为进入欧盟区域内市场和参与供应链的条件，且欧盟并未承认其贸易伙伴所采纳的环境标准的符合性或同等性。欧盟层面在其国内法和国内标准中采纳的“域外适用”（extraterritoriality），如果过度适用，可能会成为阻碍贸易伙伴进入区域内市场的贸易保护壁垒。

《外国补贴条例》旨在保障欧盟企业在全球市场上的公平竞争环境，但预计也将成为欧盟内部运营的域外企业的一项重大监管负担，并最终可能限制外国政府的补贴行为。特别是，在企业并购的情况下，获得外国政府补贴的企业必须向欧盟当局通报相关交易，并且在必要时，可能需要根据欧盟及成员国各自的合并管制规定、各国外国人投资法等多种法律依据，经过多重审查程序。特别是，欧盟当局拥有“依职权调查（ex officio review）”的权力来判断是否构成域外补贴，对超过一定规模的公共采购投标的提前通知和批准义务，预计将给域外企业带来相当大的监管负担。

到目前为止，欧盟一直强调在多边贸易体制框架内建立参与国之间的“公平竞争环境”，并追求在国际贸易秩序中保持竞争力的战略。欧盟此次发布经济安全战略，作为最积极支持多边贸易体制的国家，预示着现有国际贸易秩序和规范的变革不可避免。与美国类似，欧盟经济安全战略的主要立法工作也可分为供应链重组、产业补贴、出口管制和监管政策，这些政策大多与贸易政策领域重叠，并且偏离了现有。多边贸易规范的原则和内容。特别是，欧盟似乎希望在“可持续性（sustainability）”的政策基调下主导新的国际贸易秩序的形成。

欧盟在贸易政策中强调了劳工和环境等“可持续性”问题的重要性。这些领域由于各国独特的社会经济体制和经济发展阶段的差异，在双边和多边层面未能有效形成规范。然而，包括中国在内的发展中国家，由于其薄弱的环境和劳工相关法规，在国际市场上的价格竞争力和吸引外国投资方面占据了有利地位。作为应对措施，主要国家正强调“公平竞争”的论调。因此，主要国家所主张的“公平竞争”论调，已不仅仅是获取贸易关系中比较优势的贸易政策手段，更是为了确保更长期的竞争力而采取的战略性政策手段。■

参考文献

韩国贸易协会。2020年。“共存新冠时代，全球供应链稳定化方案——韩国、日本的支援现状及对我国的启示与政策建议。”《IIT Trade Focus》2020年第45期。

■ 李孝荣— 国立外交院副教授。

■ 负责与编辑：李柱演_EAI 연구원

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