[Serie Guerra Económica EE. UU.-China y la Elección de Corea] ⑦ Políticas de Seguridad Económica de Estados Unidos y la Unión Europea ante la Competencia por la Hegemonía Tecnológica entre EE. UU. y China

I. Políticas y Medidas de Seguridad Económica de Estados Unidos

Las diversas políticas de seguridad económica promovidas por la administración Biden se pueden clasificar principalmente en políticas de reestructuración de la cadena de suministro, políticas de subsidios industriales y políticas de control de exportaciones. Anteriormente, se utilizaban principalmente instrumentos de política unilateral, como medidas de control de importaciones para reducir el déficit comercial de Estados Unidos con China, y medidas de control de exportaciones y regulación de inversiones extranjeras para evitar la fuga de tecnología a empresas de telecomunicaciones chinas específicas. Además, se han adoptado medidas proteccionistas muy explícitas, declarando tanto interna como externamente el objetivo de política interna de proteger los empleos manufactureros de Estados Unidos. Por el contrario, bajo la administración Biden, se busca una solución más fundamental a los problemas para contrarrestar a los competidores que amenazan la posición hegemónica de Estados Unidos en la economía global, el comercio y la seguridad militar. Para resolver problemas apremiantes como la alta dependencia de las importaciones de China por parte de Estados Unidos, la vulnerabilidad estructural de las cadenas de suministro globales y la influencia económica de China en los sectores de alta tecnología y estratégicos, es fundamental recuperar y mejorar la competitividad global de Estados Unidos en los sectores industriales clave de la nación, es decir, fortalecer la seguridad económica.

De hecho, al comparar la dependencia de las importaciones manufactureras de Estados Unidos de los principales países, se observa que la dependencia de las importaciones de China es la más alta (véase la Figura 1 a continuación). En particular, la dependencia de la cadena de suministro de China se reveló como un problema en términos de seguridad de la salud, como el suministro estable de medicamentos y equipos esenciales, a raíz de la pandemia de COVID-19. En el caso de la cadena de suministro global en el sector de semiconductores, existe un problema de vulnerabilidad estructural del suministro debido a la diversidad de materiales y componentes utilizados en todo el proceso de producción de semiconductores, y es particularmente vulnerable a crisis de suministro causadas tanto por desastres naturales como por regulaciones artificiales debido a factores geopolíticos, debido a la concentración de la dependencia del suministro de semiconductores y materiales en la región asiática.

Figura 1. Dependencia de la cadena de suministro manufacturera de EE. UU. respecto a China (Unidad: %)

Fuente: Korea International Trade Association 2020

1. Política de Reestructuración de la Cadena de Suministro de Materiales

La política de reestructuración de la cadena de suministro de Estados Unidos comenzó a implementarse oficialmente el 24 de febrero de 2021, poco después de la toma de posesión del presidente Biden, a través de la Orden Ejecutiva 14107 para la Estabilización de la Cadena de Suministro. Se solicitó la revisión del estado de la cadena de suministro y la identificación de riesgos en la cadena de suministro, así como la presentación de contramedidas y recomendaciones políticas para cuatro productos clave: fabricación y empaquetado de semiconductores, baterías de alto rendimiento (baterías secundarias), minerales estratégicos y productos farmacéuticos/materiales farmacéuticos. Un ejemplo representativo es la alta dependencia de China tanto en el suministro como en el consumo de semiconductores, identificada como el mayor factor de riesgo en la cadena de suministro de semiconductores. Debido a la diversidad de materiales y componentes utilizados en todo el proceso de producción de semiconductores, existía una vulnerabilidad en el suministro de semiconductores en caso de interrupción de la cadena de suministro, y también una vulnerabilidad en la producción de semiconductores debido a la concentración de la dependencia en la región asiática, incluyendo China, Corea, Taiwán y Japón. Además, los proveedores de equipos de fabricación de semiconductores y EDA (Electronic Design Automation) de Estados Unidos tenían dificultades para separarse del ecosistema de producción de semiconductores ya establecido en China, el mayor mercado de consumo de semiconductores, lo que ponía a las empresas estadounidenses en una situación en la que podían verse afectadas negativamente por las medidas de control de China. También se produjo una transferencia de tecnología a través de empresas conjuntas con empresas chinas, lo que se evaluó que había contribuido significativamente al desarrollo de la industria de semiconductores de China. Además, en el caso de semiconductores antiguos utilizados en sistemas de armas militares y de defensa, la producción continua se vio obstaculizada por la falta de rentabilidad para las empresas privadas, lo que provocó problemas de escasez de suministro. La decisión de invertir en la producción de semiconductores avanzados también se basó en los criterios de rentabilidad de las empresas privadas, lo que provocó escasez de suministro y falta de capacidad de producción en Estados Unidos.

Como medida para fortalecer la estabilidad de la cadena de suministro en el sector de semiconductores, el Departamento de Comercio de EE. UU. recomienda, en última instancia, fortalecer la capacidad de la industria de fabricación de semiconductores de EE. UU. a través de una mayor financiación gubernamental y la promoción de la inversión privada por parte de empresas nacionales y extranjeras. En particular, se solicita la obtención de financiación para la implementación de la Ley de Ciencia de Semiconductores (CHIPS and Science Act), la expansión de las instalaciones de producción a través de la construcción de todo el proceso de producción de semiconductores dentro de EE. UU., el apoyo a la I+D para el desarrollo de nuevos procesos y equipos, y el aumento de la demanda de semiconductores y la atracción de inversión privada a través de inversiones en industrias que utilizan principalmente semiconductores. También se proponen la cooperación en la cadena de suministro, incluido el apoyo a startups y PYMES relacionadas con semiconductores, el apoyo a la formación de alta cualificación para la 확보 de personal en la industria de semiconductores, y la atracción de inversiones en instalaciones de producción de fundición y materiales en EE. UU. por parte de países aliados y amigos. Además, para prevenir la fuga de tecnología avanzada de semiconductores, se propone mejorar la eficacia de las medidas de control de exportaciones a los países de preocupación e introducir continuamente regulaciones de revisión de inversiones extranjeras para fortalecer la estabilidad de la cadena de suministro relacionada con la seguridad nacional.

En última instancia, las políticas de Estados Unidos para fortalecer la estabilidad de la cadena de suministro se vinculan con las políticas de subsidios industriales para fortalecer la capacidad de fabricación y la competitividad de las principales industrias estratégicas. Además de la concesión directa de subsidios para mejorar la competitividad de la industria nacional de semiconductores, se están implementando diversas políticas de apoyo financiero, como exenciones fiscales, apoyo crediticio y garantías. Además, para atraer la inversión extranjera directa en Estados Unidos y al mismo tiempo fortalecer la conexión con la industria manufacturera estadounidense, se está promoviendo activamente la mejora de la competitividad de la industria nacional de semiconductores mediante el uso de la política de "Buy America" (Compre Productos Estadounidenses).

2. Política de Subsidios Industriales

La Ley de Ciencia de Semiconductores (CHIPS and Science Act) y la Ley de Reducción de la Inflación (Inflation Reduction Act: IRA), las políticas de subsidios industriales representativas de la administración Biden, son medidas legislativas para el fomento a gran escala de las industrias de semiconductores y vehículos eléctricos, sectores de alta tecnología y estratégicos. La Ley de Ciencia de Semiconductores, promulgada y en vigor desde agosto de 2022, tiene previsto invertir 280.000 millones de dólares en presupuesto para fortalecer la competitividad de las industrias de alta tecnología del futuro de Estados Unidos, de los cuales 52.700 millones de dólares se destinan a fortalecer la capacidad de fabricación de semiconductores y al apoyo a la investigación y el desarrollo (I+D). La Ley de Reducción de la Inflación, promulgada y en vigor desde agosto de 2022, tiene previsto invertir 773.000 millones de dólares para facilitar la transición a una economía ecológica y reducir la inflación, de los cuales 433.000 millones de dólares se destinarán al fomento de la industria de la energía verde, el apoyo a la industria de vehículos de combustible limpio y la respuesta al cambio climático.

Mientras tanto, estos subsidios industriales se introducen junto con diversas medidas regulatorias para prevenir la fuga de tecnología clave de Estados Unidos y bloquear la transferencia de beneficios de subsidios a países de preocupación. La Ley de Ciencia de Semiconductores incluye disposiciones de "barreras de protección" (guardrails) que restringen la inversión en China, imponiendo un límite superior a las transacciones significativas para la expansión de la fabricación de semiconductores en China para las empresas beneficiarias de subsidios, y estipulando la recuperación de los subsidios en caso de infracción. En particular, la construcción de nuevas instalaciones para la fabricación de semiconductores avanzados en China no puede exceder el 5% de la capacidad de producción existente, y se prohíbe la inversión de más de 100.000 dólares durante 10 años. Además, para la producción de semiconductores tradicionales (antiguos) utilizando instalaciones de producción existentes, la capacidad de producción existente no puede aumentar en más del 10%, y se prohíbe la I+D conjunta y la concesión de licencias tecnológicas con empresas chinas. La Ley de Reducción de la Inflación (IRA) ofrece subsidios en forma de créditos fiscales a los consumidores que compran vehículos eléctricos nuevos, pero exige el cumplimiento de tres requisitos para la concesión del subsidio de 7.500 dólares, que representa aproximadamente el 10% del coste de un vehículo eléctrico. En primer lugar, se excluyen del subsidio las subvenciones si la extracción y el procesamiento de minerales críticos necesarios para la producción de vehículos eléctricos y baterías de vehículos eléctricos se realizan en una proporción determinada en países de preocupación (entidades extranjeras de preocupación). En segundo lugar, tampoco se pueden recibir subsidios si se utilizan materiales de baterías producidos en países de preocupación en una proporción determinada. Sin embargo, incluso si se cumplen estos dos requisitos, existe una restricción fundamental de que solo se pueden recibir subsidios si el vehículo eléctrico completo se ensambla finalmente en América del Norte (Estados Unidos, Canadá, México). Los estrictos requisitos de concesión que se aplican junto con estos subsidios se consideran medidas muy discriminatorias, ya que permiten una aplicación desfavorable a las empresas extranjeras. Además, el "requisito de compra de materiales nacionales" aplicado como condición para la concesión de subsidios para vehículos eléctricos se considera que tiene la naturaleza de un subsidio de sustitución de importaciones, lo que puede ser un punto de controversia en el derecho comercial internacional.

3. Política de Control de Exportaciones

El gobierno de EE. UU. modificó el Reglamento de Administración de Exportaciones (Export Administration Regulation: EAR) en octubre de 2022 para implementar medidas de fortalecimiento del control de exportaciones de equipos de semiconductores a China, con el fin de prevenir la fuga de tecnología avanzada de EE. UU. a países de preocupación. En particular, se modificó la lista de control de exportaciones a China para incluir chips de computadora de alto rendimiento y las computadoras que los contienen, ensamblajes y componentes electrónicos, software y tecnología, artículos específicos relacionados con la fabricación de semiconductores y el software y la tecnología relacionados. Además, se amplió el "Reglamento de Producto Directo Extranjero de la Lista de Entidades" (Entity List Foreign Direct Product Rule: FDPR) existente, y se crearon los "FDPR de Computación de Alto Rendimiento" y "FDPR de Supercomputación" para imponer requisitos de obtención de licencias de exportación para estos artículos, bloqueando así las exportaciones indirectas a China. Además, se introdujo un control sobre el uso final (end-use) de los circuitos integrados (IC) desarrollados y producidos en instalaciones de fabricación de semiconductores ubicadas en China, y se fortaleció la gestión de los operadores de preocupación al incluir en la "Lista de Entidades" a las empresas cuya verificación del uso final no se completó a tiempo debido a la falta de cooperación del gobierno extranjero durante las investigaciones de la empresa.

Anteriormente, el gobierno de EE. UU. fortaleció significativamente la autoridad del poder ejecutivo sobre las políticas de control de exportaciones y amplió y endureció la gestión de las tecnologías y artículos sujetos a control mediante la promulgación de la Ley de Reforma del Control de Exportaciones (Export Control Reform Act: ECRA) en 2018. Se delegó permanentemente al presidente toda la autoridad relacionada con el control de exportaciones, fortaleciendo así la autoridad del poder ejecutivo de EE. UU. sobre las políticas de control de exportaciones, y se amplió el alcance del control a las "tecnologías emergentes y fundamentales" (emerging and foundational technologies: EFT), operando las licencias de exportación de manera más estricta.

El gobierno de EE. UU. introduce disposiciones de extraterritorialidad para aplicar las medidas de control de exportaciones especificadas en sus leyes nacionales no solo a las empresas nacionales sino también a las empresas extranjeras. Según el "Reglamento de Producto Directo Extranjero" (FDPR) especificado en el Reglamento de Administración de Exportaciones (EAR) de EE. UU., los productos extranjeros que utilizan tecnología, software, equipos y materiales de EE. UU. o que se producen a través de tales instalaciones requieren una licencia de exportación de las autoridades de EE. UU. Los casos sujetos a la extraterritorialidad de estas regulaciones de control de exportaciones de EE. UU. incluyen cinco casos: ▲ Propósitos de seguridad nacional (National Security FDPR), ▲ Artículos relacionados con el espacio y satélites (9x515 FDPR), ▲ Artículos relacionados con armas de defensa (serie 600 FDPR), ▲ Huawei en China (Entity List FDPR), ▲ Rusia y Bielorrusia (Russia/Belarus FDPR).

Además, el gobierno de EE. UU. hace que la aplicación multilateral de las nuevas medidas de control de exportaciones introducidas al modificar las leyes de control de exportaciones existentes sea prácticamente obligatoria. Esto puede considerarse como una salvaguardia para mejorar la eficacia del control de exportaciones y evitar que los daños comerciales derivados del control de exportaciones se concentren unilateralmente en las empresas estadounidenses. En particular, según la Sección 1758 de la ECRA, si las nuevas medidas de control de exportaciones introducidas por Estados Unidos no se incorporan como lista de control en el sistema internacional de control de exportaciones dentro de los tres años, se debe determinar si las medidas de control de exportaciones unilaterales contra empresas estadounidenses son consistentes con los propósitos de seguridad nacional de Estados Unidos.

II. Políticas y Medidas de Seguridad Económica de la UE

La Comisión Europea anunció oficialmente la "Estrategia Europea de Seguridad Económica" en junio de 2023. Esta estrategia se promueve con el objetivo de responder a las estrategias de seguridad económica de los principales países como Estados Unidos y establecer un sistema integral de gestión y respuesta a los riesgos de seguridad económica a nivel de toda la UE. También se considera que presenta de manera más concreta la dirección y los instrumentos de política de la UE hacia China después de anunciar la dirección de la política de "desvinculación (de-risking)" hacia China en marzo de este año, y se planea su eventual promulgación después de discusiones entre los Estados miembros de la UE.

La estrategia de seguridad económica de la UE es coherente con la estrategia de "autonomía estratégica abierta" previamente defendida por la UE, pero se centra más en la seguridad económica. Su objetivo es minimizar los riesgos derivados de los conflictos geopolíticos actuales y la aceleración del desarrollo tecnológico, al tiempo que se crea un entorno dentro de la UE que mantenga al máximo la apertura económica y la dinamismo en la región. En particular, busca fortalecer la autonomía de la UE reduciendo la alta dependencia económica de ciertos países y asegurar la resiliencia para recuperarse rápidamente en caso de crisis a través de la cooperación con países amigos. Además, tiene como objetivo mejorar la competitividad dentro de la UE a través del fortalecimiento de la capacidad tecnológica y de innovación y la capacidad industrial como mercado único de la UE, y busca responder conjuntamente a problemas de seguridad comunes a través de la cooperación con países amigos confiables, promoviendo la mejora de los acuerdos comerciales existentes, el fortalecimiento de la función de las normas y sistemas internacionales, y el aumento de la inversión en el desarrollo sostenible.

La estrategia de seguridad económica de la UE busca identificar y analizar de antemano los riesgos para la seguridad económica dentro de la UE y utilizar estratégicamente los instrumentos de política existentes, así como introducir nuevos instrumentos de política para abordarlos. En particular, los riesgos para la seguridad económica se clasifican en cuatro tipos: ▲ Riesgos relacionados con la resiliencia de la cadena de suministro, como la seguridad energética; ▲ Riesgos físicos y de ciberseguridad para la infraestructura crítica; ▲ Riesgos relacionados con la seguridad tecnológica y la fuga de tecnología; ▲ Riesgos relacionados con la "weaponización" de la dependencia económica o la coerción económica. Además, la UE se adhiere fundamentalmente a los principios de "proporcionalidad" y "precisión", según los cuales los instrumentos de política empleados para resolver los riesgos de seguridad económica deben ser proporcionales al objetivo y estar limitados en su alcance.

La Comisión Europea enfatiza tres prioridades para la implementación de la estrategia de seguridad económica: ▲ Promoción, ▲ Protección y ▲ Asociación. En primer lugar, busca promover la competitividad de la UE a través del fortalecimiento del mercado único de la UE, el apoyo económico, la inversión tecnológica y el fomento de la base industrial, con el objetivo de desarrollar la investigación tecnológica y la base industrial en áreas estratégicas como semiconductores avanzados, computación cuántica, biotecnología, industrias de carbono cero y materias primas críticas. Además, busca fortalecer la seguridad económica de la UE mediante medidas de respuesta a la "weaponización" de la dependencia económica y las amenazas comerciales, la regulación de subsidios extranjeros, la revisión de inversiones extranjeras directas, la integración y el fortalecimiento a nivel de la UE de las medidas de control de exportaciones para artículos de doble uso, y la consideración de la introducción de regulaciones de inversión extranjera. Además, busca promover la cooperación con diversos países asociados para fortalecer la seguridad económica de la UE, incluyendo la promoción de nuevos acuerdos comerciales, el fortalecimiento de diversas asociaciones globales y el fortalecimiento del orden económico y las organizaciones multilaterales basados en reglas globales.

1. Política de Reestructuración de la Cadena de Suministro

Los principales esfuerzos legislativos que componen la estrategia de seguridad económica de la UE se pueden clasificar en políticas de reestructuración de la cadena de suministro, políticas de subsidios industriales y políticas de control de exportaciones e inversiones. En primer lugar, como medida legislativa representativa de la política de reestructuración de la cadena de suministro, se puede mencionar la "Ley de Materias Primas Críticas" (Critical Raw Materials Act: CRMA), un proyecto de ley anunciado por la Comisión Europea en marzo de 2023 para garantizar el acceso seguro y sostenible de la UE a las materias primas críticas. En particular, la UE está impulsando esto debido a la creciente crisis de la cadena de suministro causada por la crisis energética derivada de la guerra ruso-ucraniana, el aumento del proteccionismo debido a la competencia estratégica entre EE. UU. y China y la expansión de las medidas de control de exportaciones, y la profundización del nacionalismo de los recursos, lo que hace necesario fortalecer la estabilidad del suministro de materias primas críticas dentro de la UE.

La Ley de Materias Primas Críticas (CRMA) designa materias primas críticas y estratégicas y tiene como objetivo mejorar la capacidad de la UE para asegurar materias primas dentro de la UE fortaleciendo la resiliencia en cada etapa de la cadena de valor de las materias primas para 2030. En particular, busca mejorar la capacidad de producción, refinamiento/procesamiento y reciclaje de materias primas críticas dentro de la UE, fortaleciendo la gestión de la cadena de suministro y ampliando el apoyo administrativo y financiero a los "proyectos estratégicos". Se designan "proyectos estratégicos" para recibir apoyo administrativo y financiero prioritario, y se obliga a los Estados miembros de la UE a fortalecer el apoyo administrativo, como la provisión de información sobre procedimientos administrativos y financiación, para la implementación rápida y efectiva de los "proyectos estratégicos". Para ser designado como "proyecto estratégico", se deben cumplir criterios como contribuir a la seguridad del suministro de materias primas estratégicas de la UE, ser técnicamente factible y tener una estimación de la producción esperada dentro de un período razonable, y minimizar el impacto ambiental y cumplir con las obligaciones sociales.

Además, la UE busca resolver el problema de la concentración de importaciones de ciertas materias primas de un solo país y gestionar el riesgo de suministro mediante el establecimiento de asociaciones estratégicas con terceros países relacionados con el suministro de materias primas críticas. En particular, busca ampliar la inversión en cada etapa de la cadena de suministro de materias primas críticas y fortalecer la cooperación con terceros países a través de asociaciones estratégicas, y ha formado un "Club de Materias Primas Críticas" con países con posiciones similares para mejorar la sostenibilidad en la cooperación de la cadena de suministro de materias primas críticas y promover conjuntamente los derechos humanos, la resolución de conflictos y la estabilidad regional en las áreas de cooperación de suministro.

Además, el borrador de la Directiva sobre Diligencia Debida Corporativa en Materia de Sostenibilidad, una política representativa de reestructuración de la cadena de suministro de la UE, se publicó en febrero de 2022 y se espera que se implemente plenamente a partir de 2024. Según esta directiva, las empresas afectadas deberán realizar diligencia debida en materia de derechos humanos y medio ambiente al participar en la cadena de suministro de la UE. La directiva de diligencia debida, que se implementará plenamente a partir de 2024, se aplicará a todas las grandes y pequeñas y medianas empresas, tanto dentro como fuera de la UE, que operan en la UE y cumplen con los criterios de empleo y facturación. Por lo tanto, se aplicará a la mayoría de las empresas extranjeras que participan en actividades comerciales y de inversión relacionadas con la cadena de suministro en la región de la UE. En consecuencia, se impondrá la obligación de diligencia debida a todas las empresas que tengan "relaciones comerciales establecidas" dentro de la cadena de valor de la empresa, incluidas las filiales de las empresas afectadas. Además, las empresas afectadas deberán identificar, prevenir, mitigar o responder a los impactos negativos sobre los derechos humanos y el medio ambiente que puedan surgir en todas las actividades de la cadena de suministro, y deberán elaborar y aplicar un plan de acción para prevenir, mitigar y mejorar los impactos de las actividades de la empresa y sus filiales.

2. Política de Subsidios Industriales

La Comisión Europea adoptó el "Marco Temporal de Crisis y Transición" (Temporary Crisis and Transition Framework, TCTF) en marzo de 2023, modificando el "Marco Temporal de Crisis" (Temporary Crisis Framework: TCF) existente, introduciendo medidas para relajar aún más las regulaciones de subsidios estatales (state aid) a las industrias verdes dentro de la UE. Inicialmente, el TCF estaba programado para finalizar a finales de diciembre de 2023, pero se decidió permitir temporalmente la concesión de subsidios necesarios para la transición a industrias de carbono cero hasta finales de diciembre de 2025, en respuesta a la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de EE. UU. y para lograr los objetivos del "Plan Industrial Green Deal" de la UE.

Hasta ahora, la UE ha regulado muy estrictamente la concesión de subsidios estatales por parte de los Estados miembros de la UE para prevenir subsidios indiscriminados y garantizar un "campo de juego justo" (level playing field). Sin embargo, esta medida de relajación de la regulación de subsidios temporales (TCTF) de la UE implica la relajación de las regulaciones de concesión de subsidios por tipo de beneficiario, la ampliación de los beneficiarios de subsidios y el aumento de los límites de concesión de subsidios. En particular, el alcance de los beneficiarios de subsidios se ha ampliado a fabricantes de baterías, paneles solares, turbinas eólicas, bombas de calor, electrolizadores, y empresas relacionadas con la captura, utilización y almacenamiento de carbono, así como a todas las industrias relacionadas con fuentes de energía renovable. Además, junto con la creación del TCTF, la Comisión Europea modificó el "Reglamento General de Exención por Categoría" (General Block Exemption Regulation: GBER) para simplificar los procedimientos de concesión de subsidios a las industrias verdes. En particular, se amplió el ámbito de aplicación de la exención a áreas verdes (como energías renovables, descarbonización, movilidad verde, mejora de la biodiversidad, desarrollo de hidrógeno renovable, mejora de la eficiencia energética, etc.), lo que permite una concesión más flexible de subsidios a industrias clave necesarias para la transición de los Estados miembros de la UE a una economía de carbono cero.

Sobre todo, la UE anunció el "Plan Industrial Green Deal" en febrero de 2023 para asegurar la seguridad y competitividad de las tecnologías de carbono cero. Como parte de la implementación de este plan, la Comisión Europea anunció la "Ley de Industria de Carbono Cero" (Net Zero Industry Act: NZIA) en marzo de 2023 para expandir la capacidad de fabricación de tecnologías de carbono cero dentro de la UE. El objetivo principal de la Ley de Industria de Carbono Cero (NZIA) es aumentar la capacidad de fabricación de "tecnologías estratégicas de carbono cero" dentro de la UE a más del 40% de la demanda interna para 2030, simplificando las regulaciones relacionadas, acelerando los procedimientos y fortaleciendo el apoyo financiero a la mano de obra y la I+D. Para ello, se han seleccionado "8 tecnologías estratégicas de carbono cero" y los principales proyectos que utilizan estas 8 tecnologías se designan como "Proyectos Estratégicos de Clima Neutro" para recibir beneficios como la simplificación de los procedimientos administrativos y de concesión de licencias, la reducción de los plazos de tramitación administrativa, la introducción de "sandboxes" regulatorios y subsidios, con el objetivo de un fomento intensivo.

3. Política de control de exportaciones y regulación de inversiones

A través de su estrategia de seguridad económica, la UE busca controlar la transferencia de tecnologías de doble uso a ciertos países para evitar su uso con fines militares. Como parte de esto, la UE está utilizando más activamente las medidas de defensa comercial existentes (controles de importación) y enfatiza la creación de un entorno de competencia justa dentro del mercado único de la UE a través del "Reglamento sobre Subsidios Extranjeros" (Foreign Subsidies Regulation). Además, está introduciendo el "Instrumento de Respuesta a la Coerción Económica" para bloquear acciones en las que un país intenta inducir cambios en las políticas de la UE a través de regulaciones sobre comercio e inversión, y busca una respuesta conjunta a través de la cooperación con países amigos.

La UE busca fortalecer las medidas de control de exportaciones sobre tecnologías emergentes de alta sensibilidad entre los artículos de doble uso que pueden utilizarse con fines militares. Para ello, a través del "Reglamento de la UE sobre controles de exportación de doble uso" modificado en 2021, busca fortalecer un sistema de control de exportaciones integrado y coordinado a nivel de la UE. Con este fin, se planea elaborar una propuesta de control de exportaciones a nivel de la UE a finales de 2023, basada en la evaluación de riesgos por sector tecnológico de cada Estado miembro.

Además, a través de la regulación de la revisión de inversiones extranjeras directas (Foreign Direct Investment: FDI), se examinan las amenazas a la seguridad nacional de las transacciones de inversión extranjera y se impide que instituciones de terceros países o instituciones de la UE controladas por terceros países participen en actividades de desarrollo tecnológico e innovación dentro de la UE. En particular, se excluyen los proveedores de alto riesgo en la implementación de redes de comunicación 5G por parte de los Estados miembros de la UE, y se está elaborando la "Ley de Resiliencia Cibernética" (Cyber Resilience Act) para fortalecer la ciberseguridad de las infraestructuras de comunicación y energía. Por otro lado, para responder a los riesgos de seguridad relacionados con la inversión saliente (outbound investment), se establecerá un grupo de expertos dedicado a nivel de la UE y se elaborará una propuesta por parte de la Comisión Europea a finales de 2023.

La UE también ha introducido el "Reglamento sobre Subsidios Extranjeros" (Foreign Subsidies Regulation) que regula los "subsidios extranjeros" otorgados por gobiernos extranjeros a sus empresas, bajo el pretexto de crear un entorno de "competencia justa". La propuesta presentada por la Comisión Europea en mayo de 2021 para fortalecer la regulación de subsidios extranjeros que distorsionan el mercado único de la UE entró en vigor en julio de 2023. En particular, se argumenta que los subsidios otorgados por países fuera de la UE distorsionan el mercado único de la UE, infringiendo el "campo de juego justo", y que las empresas extranjeras que se benefician de las políticas de subsidios de terceros países en fusiones de empresas privadas y licitaciones de contratación pública obtienen una ventaja competitiva sobre las empresas de la UE. Por lo tanto, el Reglamento sobre Subsidios Extranjeros tiene como objetivo prevenir "distorsiones en el mercado interior" de la UE, lo que se aplica cuando la posición competitiva de una empresa subsidiada mejora, lo que tiene un impacto negativo potencial o real en el entorno competitivo del mercado interior. La Comisión Europea puede utilizar medidas correctivas (remedios comerciales) para corregir las distorsiones en el mercado interior, y en consecuencia, puede exigir a las empresas subsidiadas que reembolsen el monto del subsidio, incluidos el principal y los intereses correspondientes, a la autoridad que otorgó el subsidio para corregir la situación de distorsión del mercado.

III. Evaluación e Implicaciones

Las políticas y medidas de seguridad económica adoptadas por los principales países como Estados Unidos y la UE se consideran, en general, medidas para proteger y fortalecer la resiliencia de la competitividad nacional o regional, en respuesta a la creciente crisis de competencia geopolítica, así como a las crisis de suministro, salud, energía y seguridad tecnológica. El cambio de enfoque de Estados Unidos y la UE hacia una estrategia de "desvinculación (de-risking)" con respecto a China también se considera un resultado de juicios políticos para prevenir daños comerciales y la profundización de la crisis económica internacional debido a un control y una regulación excesivos. En consecuencia, se evalúa que los principales países están relajando en la medida de lo posible las regulaciones de importación y exportación que entran en conflicto con las actividades económicas y los intereses comerciales de sus empresas, o aplicándolas intensivamente para mejorar su eficacia, mientras adoptan activamente políticas de subsidios industriales necesarias para salir de una posición desfavorable en un entorno de competencia desleal y políticas para relajar la regulación de subsidios para implementarlas.

La estrategia de seguridad económica de la UE se alinea con la estrategia de seguridad económica de Estados Unidos en el sentido de que busca fortalecer la resiliencia de la cadena de suministro y prevenir la fuga de tecnología a través de instrumentos como el control de exportaciones, en previsión de crisis de interrupción del suministro y la "weaponización" de la interdependencia que pueden surgir de una dependencia excesivamente concentrada en un país específico. Sin embargo, fundamentalmente, se considera que difiere en que adopta un enfoque más cauteloso que Estados Unidos. En particular, la UE adopta un "enfoque basado en el riesgo" (risk-based approach) que toma medidas proporcionales a los factores de riesgo internos y externos, lo que difiere significativamente de Estados Unidos, que ha adoptado políticas agresivas de control de exportaciones. Además, a diferencia de la estrategia de seguridad económica de Estados Unidos, que se centra en las políticas de subsidios industriales, se considera que la UE se centra más en prevenir la fuga de tecnología y proteger la infraestructura económica que en las políticas de subsidios.

Por otro lado, a diferencia de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de Estados Unidos, aunque no estipula una aplicación discriminatoria explícita contra empresas extranjeras, la "Directiva sobre Diligencia Debida Corporativa en Materia de Sostenibilidad" de la UE, entre otras, adopta el fortalecimiento de los estándares laborales y ambientales como condición para ingresar al mercado de la UE y participar en la cadena de suministro, y no reconoce la conformidad o equivalencia de los estándares ambientales adoptados por los países de intercambio comercial. La "extraterritorialidad", por la cual la UE aplica leyes y estándares nacionales introducidos a nivel de la UE como requisitos de entrada para empresas extranjeras que buscan ingresar al mercado de la UE, puede actuar como una barrera proteccionista para la entrada de socios comerciales al mercado de la UE si se aplica de manera excesiva.

El Reglamento sobre Subsidios Extranjeros, cuyo objetivo es garantizar que las empresas de la UE puedan operar en un entorno de competencia justa en el mercado mundial, se espera que actúe como una carga regulatoria considerable para las empresas extranjeras que operan dentro de la UE y, en última instancia, tendrá el efecto de restringir las prácticas de subsidios de los gobiernos extranjeros. En particular, en el caso de adquisiciones de empresas, las empresas que han recibido subsidios de gobiernos extranjeros deben notificar la transacción a las autoridades de la UE y, si es necesario, someterse a múltiples procedimientos de revisión basados en diversas bases legales, como las regulaciones de control de fusiones de la UE y los Estados miembros, y las leyes de inversión extranjera de cada país. En particular, se impone a las autoridades de la UE el poder de "revisión de oficio" (ex officio review) para determinar si existen subsidios extranjeros, y la obligación de notificación previa y aprobación para licitaciones de contratación pública que excedan un cierto umbral impondrá una carga regulatoria considerable a las empresas extranjeras.

Hasta ahora, la UE ha buscado una estrategia para mantener la competitividad dentro del orden comercial internacional, enfatizando la creación de un "campo de juego justo" entre los participantes dentro del marco del sistema multilateral de comercio. El anuncio de la estrategia de seguridad económica de la UE, que ha sido el partidario más activo de la expansión de la liberalización del comercio a través del sistema multilateral de comercio, se considera un presagio de cambios inevitables en el orden y las normas comerciales internacionales existentes. Al igual que Estados Unidos, los principales esfuerzos legislativos que componen la estrategia de seguridad económica de la UE se pueden clasificar en reestructuración de la cadena de suministro, subsidios industriales y políticas de control de exportaciones y regulación, la mayoría de los cuales se superponen con el ámbito de la política comercial y se consideran que se desvían de los principios y contenidos de las normas multilaterales de comercio existentes. En particular, la UE parece estar liderando la formación de un nuevo orden comercial internacional bajo el lema de "sostenibilidad".

La UE enfatiza la importancia de cuestiones de "sostenibilidad" como el trabajo y el medio ambiente en relación con la política comercial. Estas son áreas en las que la normatividad a nivel bilateral y multilateral no se ha logrado bien debido a las diferencias en los sistemas socioeconómicos y las etapas de desarrollo económico de cada país. Sin embargo, se percibe que países en desarrollo, incluido China, han obtenido una posición ventajosa en términos de competitividad de precios en el mercado internacional y atracción de inversiones extranjeras debido a sus débiles regulaciones ambientales y laborales. Como respuesta a esto, se considera que los principales países enfatizan la lógica de la "competencia justa". En consecuencia, la lógica de la "competencia justa" defendida por los principales países se interpreta no solo como un medio de política comercial para obtener una ventaja comparativa en las relaciones comerciales, sino como un medio de política a nivel estratégico para asegurar la competitividad a más largo plazo. ■

Referencias

Korea International Trade Association. 2020. "La Era de la Convivencia con el COVID, Medidas para la Estabilización de la Cadena de Suministro Global: Situación de Apoyo en EE. UU. y Japón y sus Implicaciones y Propuestas Políticas para Corea." 『IIT Trade Focus』. No. 45, 2020.

■ Lee Hyo-young_Profesor Asociado, Academia Diplomática Nacional.

■ Responsable y Editor: Lee Ju-yeon_Investigador, EAI

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