[Серия «Китайско-американская экономическая война и выбор Кореи»] VII. Политика экономической безопасности США и Европейского Союза в условиях конкуренции за технологическое превосходство между США и Китаем

I. Экономическая и оборонная политика и меры США

Различные политики экономической безопасности, проводимые администрацией Байдена, можно разделить на политику реструктуризации цепочек поставок, политику промышленных субсидий и политику экспортного контроля. В прошлом в основном использовались односторонние меры, такие как торговые ограничения для сокращения торгового дефицита США с Китаем, а также экспортный контроль и ограничения иностранных инвестиций для предотвращения утечки технологий в определенные китайские телекоммуникационные компании. Кроме того, были введены весьма откровенные протекционистские меры, публично провозглашающие внутренние политические цели по защите рабочих мест в обрабатывающей промышленности США. Напротив, при администрации Байдена стремятся к более фундаментальному решению проблем для противодействия конкурентам, угрожающим доминирующему положению США в мировой экономике, торговле и военной безопасности. Для решения текущих проблем, таких как высокая зависимость США от импорта из Китая, структурная уязвимость глобальных цепочек поставок и экономическое влияние Китая в области передовых технологий и стратегических отраслей, необходимо фундаментально восстановить и повысить глобальную конкурентоспособность США в ключевых национальных отраслях, то есть укрепить экономическую безопасность.

Фактически, сравнивая зависимость США от импорта обрабатывающей промышленности из основных стран, видно, что зависимость США от импорта из Китая является самой высокой (см. Рисунок 1 ниже). В частности, пандемия COVID-19 выявила проблему зависимости цепочек поставок от Китая с точки зрения безопасности здравоохранения, включая стабильные поставки основных лекарств и оборудования. В случае глобальных цепочек поставок в полупроводниковой отрасли существует структурная уязвимость поставок из-за разнообразия материалов и компонентов, используемых во всем производственном процессе полупроводников, и, в частности, из-за концентрации зависимости поставок производства и материалов полупроводников в Азиатском регионе, она уязвима как к стихийным бедствиям, так и к кризисам поставок, вызванным искусственными ограничениями по геополитическим причинам.

Рисунок 1. Зависимость США от цепочек поставок обрабатывающей промышленности Китая (единица измерения: %)

Источник: Корейская торговая ассоциация, 2020 г.

1. Политика реструктуризации цепочек поставок материалов

Политика реструктуризации цепочек поставок США официально началась 24 февраля 2021 года с подписания президентом Байденом «Указа о стабилизации цепочек поставок» (Executive Order 14107). Указ предписывал провести обзор состояния цепочек поставок и выявить риски, а также представить предложения по мерам реагирования и политике в отношении четырех ключевых категорий: производство и упаковка полупроводников, высокопроизводительные батареи (вторичные батареи), стратегические минеральные ресурсы, а также фармацевтические препараты и медицинские материалы. В частности, основным фактором риска в области цепочек поставок полупроводников была названа высокая зависимость от Китая как в производстве, так и в потреблении полупроводников. Из-за разнообразия материалов и компонентов, используемых во всем производственном процессе полупроводников, существовала уязвимость поставок полупроводников в случае сбоев в цепочке поставок, а также уязвимость производства полупроводников из-за концентрации зависимости от Азиатского региона, включая Китай, Южную Корею, Тайвань и Японию. Кроме того, американские поставщики оборудования для производства полупроводников и EDA (Electronic Design Automation) сталкивались с трудностями в отказе от китайского рынка, который является крупнейшим потребителем полупроводников, и американские компании могли пострадать от мер китайского сдерживания. Также происходила передача полупроводниковых технологий через совместные предприятия с китайскими компаниями, что, по оценкам, способствовало развитию полупроводниковой промышленности Китая. Кроме того, в случае устаревших полупроводников, используемых в военных вооружениях и оборонных системах, частные компании прекращали инвестиции из-за недостаточной рентабельности, что приводило к дефициту поставок. Инвестиции в производство передовых полупроводников также принимались исходя из критериев рентабельности частных компаний, что, по диагнозу, приводило к дефициту поставок и отсутствию производственных мощностей в США.

В качестве ответных мер по укреплению стабильности цепочек поставок в полупроводниковой отрасли Министерство торговли США рекомендует в конечном итоге усилить производственные мощности полупроводниковой промышленности США за счет расширения государственной финансовой поддержки и стимулирования частных инвестиций отечественными и иностранными компаниями. В частности, для обеспечения финансовой поддержки реализации «Закона о полупроводниках и науке» (CHIPS and Science Act) рекомендуется расширение производственных мощностей путем создания производственных мощностей в США на всех этапах производственного процесса полупроводников, поддержка НИОКР для разработки новых процессов и оборудования, а также стимулирование инвестиций в отрасли, активно использующие полупроводники, для увеличения спроса на полупроводники и привлечения частных инвестиций. Также предлагается поддержка стартапов и малых и средних предприятий, связанных с полупроводниками, поддержка высококвалифицированной профессиональной подготовки для обеспечения рабочей силой в полупроводниковой отрасли, а также сотрудничество в цепочках поставок, включая привлечение союзников и друзей к инвестициям в производство полупроводниковых литейных заводов и материалов в США. Кроме того, для предотвращения утечки передовых полупроводниковых технологий предлагается повысить эффективность мер экспортного контроля в отношении стран, вызывающих озабоченность, и ввести многосторонние меры экспортного контроля для этой цели, а также предписывается продолжать вводить правила проверки иностранных инвестиций для укрепления стабильности цепочек поставок, связанных с национальной безопасностью.

В конечном итоге политика США по укреплению стабильности цепочек поставок переходит в политику промышленных субсидий, направленную на усиление производственных мощностей и конкурентоспособности в основных стратегических отраслях. Для повышения конкурентоспособности отечественной полупроводниковой промышленности реализуются различные меры финансовой поддержки, такие как прямое предоставление субсидий, налоговые льготы, кредитная поддержка и гарантии. Кроме того, с целью привлечения иностранных инвестиций в США и одновременного усиления связей с американской обрабатывающей промышленностью, активно используется положение «Покупай американское» (Buy America), что способствует повышению конкурентоспособности отечественной полупроводниковой промышленности.

2. Политика промышленных субсидий

«Закон о полупроводниках и науке» (CHIPS and Science Act) и «Закон о снижении инфляции» (Inflation Reduction Act: IRA), являющиеся 대표적인 примерами политики промышленных субсидий администрации Байдена, представляют собой законодательные меры для масштабного развития полупроводниковой и электромобильной отраслей, являющихся ключевыми отраслями передовых технологий и стратегическими отраслями. Закон о полупроводниках и науке, принятый и вступивший в силу в августе 2022 года, предусматривает выделение 280 миллиардов долларов на повышение конкурентоспособности ключевых будущих технологических отраслей США, из которых 52,7 миллиарда долларов выделено на укрепление производственных мощностей полупроводников и поддержку исследований и разработок (НИОКР). Закон о снижении инфляции также вступил в силу немедленно после принятия в августе 2022 года и предусматривает выделение 773 миллиардов долларов на переход к «зеленой» экономике и снижение инфляции, из которых 433 миллиарда долларов будут направлены на развитие «зеленой» энергетической отрасли, поддержку индустрии экологически чистых автомобилей и борьбу с изменением климата.

Между тем, эти промышленные субсидии вводятся вместе с различными регуляторными мерами, чтобы предотвратить утечку ключевых технологий США и блокировать передачу выгод от субсидий странам, вызывающим озабоченность. Закон о полупроводниках и науке включает положение «защитного барьера» (guardrail) об ограничении инвестиций в Китай, устанавливая верхний предел для существенных сделок по расширению производства полупроводников в Китае для компаний, получающих субсидии, и предусматривая возврат субсидий в случае нарушения. В частности, строительство новых мощностей для производства передовых полупроводников в Китае не может превышать 5% от существующей производственной мощности, а инвестиции свыше 100 000 долларов в течение 10 лет запрещены. Кроме того, производство устаревших (традиционных) полупроводников на существующих производственных мощностях не может превышать 10% от существующей производственной мощности, а совместные НИОКР и лицензирование технологий с китайскими компаниями запрещены. Закон о снижении инфляции (IRA) предоставляет потребителям, покупающим новые электромобили, налоговые льготы в виде субсидий, но требует выполнения трех условий для получения субсидии в размере 7 500 долларов, что составляет около 10% стоимости электромобиля. Во-первых, субсидия не предоставляется, если добыча и переработка критически важных минералов, необходимых для производства электромобилей и аккумуляторов для электромобилей, осуществляется в определенной степени в странах, вызывающих озабоченность (foreign entities of concern). Во-вторых, субсидия не может быть получена, если используются аккумуляторные материалы, произведенные или собранные в странах, вызывающих озабоченность. Однако, даже при выполнении этих двух условий, существует фундаментальное ограничение, заключающееся в том, что субсидия может быть получена только в том случае, если конечный электромобиль окончательно собран в Северной Америке (США, Канада, Мексика). Строгие условия предоставления субсидий, наряду с предоставлением субсидий, оцениваются как весьма дискриминационные меры, поскольку они позволяют применять неблагоприятные условия для иностранных компаний. Кроме того, «требование покупки отечественных материалов» в качестве условия предоставления субсидий на электромобили оценивается как мера, направленная на импортозамещение, и может стать предметом споров с точки зрения международного торгового права.

3. Политика экспортного контроля

Правительство США, чтобы предотвратить утечку передовых технологий США в страны, вызывающие озабоченность, в октябре 2022 года внесло поправки в «Положение об экспортном регулировании» (Export Administration Regulation: EAR) и ввело меры по усилению экспортного контроля над оборудованием для производства полупроводников в Китай. В частности, был обновлен список объектов экспортного контроля для Китая, добавив высокопроизводительные компьютерные чипы и компьютеры, содержащие их, электронные сборки и компоненты, программное обеспечение и технологии, а также определенные предметы, связанные с производством полупроводников, и связанное с ними программное обеспечение и технологии. Кроме того, было расширено существующее «Правило прямого иностранного производства для списка юридических лиц» (Entity List Foreign Direct Product Rule: FDPR) путем создания «FDPR для высокопроизводительных вычислений» и «FDPR для суперкомпьютеров», что привело к установлению требований получения экспортной лицензии для этих предметов и предотвращению обходного экспорта в Китай. Кроме того, были введены новые правила конечного использования (end-use) для разработки и производства интегральных схем (IC) на предприятиях по производству полупроводников, расположенных в Китае, и в случае, если проверка предприятий не может быть своевременно завершена из-за недостаточного сотрудничества со стороны иностранных правительств, предприятия могут быть включены в «Список юридических лиц» (Entity List), что усиливает контроль над подозрительными контрагентами.

Ранее, в 2018 году, правительство США приняло «Закон о реформе экспортного контроля» (Export Control Reform Act: ECRA), который значительно расширил полномочия исполнительной власти в области политики экспортного контроля, расширил перечень контролируемых технологий и предметов, а также ужесточил управление ими. Президент получил бессрочные полномочия по всем вопросам экспортного контроля, что усилило полномочия исполнительной власти США в области политики экспортного контроля, а перечень контролируемых предметов был расширен до «новых и фундаментальных технологий» (emerging and foundational technologies: EFT), и экспортные лицензии стали выдаваться более строго.

Правительство США вводит положения о экстерриториальном применении (extraterritoriality) для применения мер экспортного контроля, предусмотренных внутренним законодательством, не только к отечественным, но и к иностранным компаниям. В соответствии с «Правилом прямого иностранного производства» (FDPR), изложенным в «Положении об экспортном регулировании» (Export Administration Regulation: EAR) США, иностранные продукты, произведенные с использованием американских технологий, программного обеспечения, оборудования и материалов, или произведенные на таких предприятиях, требуют экспортной лицензии от американских властей. Экстерриториальное применение правил экспортного контроля США применяется в следующих пяти случаях: ▲ в целях национальной безопасности (National Security FDPR), ▲ предметы, связанные с космосом и спутниками (9x515 FDPR), ▲ предметы, связанные с оборонным вооружением (600 series FDPR), ▲ в отношении китайской Huawei (Entity List FDPR), ▲ в отношении России и Беларуси (Russia/Belarus FDPR).

Кроме того, правительство США фактически обязывает многостороннее применение (multilateral application) вновь вводимых мер экспортного контроля при внесении поправок в существующие законы об экспортном контроле. Это можно рассматривать как меру предосторожности для повышения эффективности экспортного контроля и предотвращения одностороннего сосредоточения коммерческого ущерба от экспортного контроля на американских компаниях. В частности, в соответствии со статьей 1758 «Закона о реформе экспортного контроля» (ECRA), если новые меры экспортного контроля, введенные США, не будут включены в список контроля международной системы экспортного контроля в течение трех лет, будет принято решение о том, соответствуют ли односторонние меры экспортного контроля в отношении американских компаний целям национальной безопасности США.

II. Экономическая и оборонная политика и меры ЕС

В июне 2023 года Европейская комиссия официально представила «Европейскую стратегию экономической безопасности» (European Economic Security Strategy), направленную на противодействие политике экономической безопасности основных стран, таких как США, и создание комплексной системы управления и реагирования на риски экономической безопасности на уровне всего ЕС. Кроме того, после объявления в марте этого года курса политики ЕС в отношении Китая, ориентированного на «снижение рисков» (de-risking), были более конкретно представлены направления и инструменты политики ЕС в отношении Китая, и планируется окончательное законодательное оформление после обсуждения между странами-членами ЕС.

Стратегия экономической безопасности ЕС соответствует ранее заявленной стратегии «открытой стратегической автономии» (Open Strategic Autonomy), но при этом уделяет больше внимания экономической безопасности, с целью минимизации рисков, связанных с сегодняшними геополитическими конфликтами и ускорением технологического развития, и в то же время создания условий в регионе для максимального сохранения экономической открытости и динамизма. В частности, она направлена на укрепление автономии ЕС путем снижения чрезмерной экономической зависимости от определенных стран и обеспечение устойчивости (resilience) для быстрого восстановления в случае кризиса путем сотрудничества с союзниками. Кроме того, она направлена на повышение конкурентоспособности в регионе путем совершенствования технологических инноваций и промышленных возможностей ЕС как единого рынка, а также на совместное реагирование на общие проблемы безопасности путем сотрудничества с надежными союзниками, для чего она стремится улучшить существующие торговые соглашения, укрепить функционирование международных норм и институтов, а также увеличить инвестиции в устойчивое развитие.

Стратегия экономической безопасности ЕС направлена на заблаговременное выявление и анализ рисков экономической безопасности в регионе и их устранение путем стратегического использования существующих инструментов политики, а также введения новых инструментов политики. В частности, риски экономической безопасности классифицируются по четырем типам: ▲ риски, связанные с устойчивостью цепочек поставок, такие как энергетическая безопасность; ▲ физические риски и риски кибербезопасности для критически важной инфраструктуры; ▲ риски, связанные с технологической безопасностью и утечкой технологий; ▲ риски, связанные с милитаризацией экономической зависимости или экономическим принуждением. Кроме того, ЕС в основном следует принципам «пропорциональности» и «точности», согласно которым используемые для решения рисков экономической безопасности инструменты политики должны быть пропорциональны цели и иметь ограниченную сферу применения.

Европейская комиссия подчеркивает три приоритета для реализации стратегии экономической безопасности: ▲ продвижение (promotion), ▲ защита (protection) и ▲ сотрудничество (partnership). Во-первых, она стремится способствовать конкурентоспособности ЕС путем укрепления единого рынка ЕС, экономической поддержки, технологических инвестиций и развития промышленной базы, особенно в стратегических областях, таких как передовые полупроводники, квантовые вычисления, биотехнологии, низкоуглеродные отрасли и критически важные сырьевые материалы. Во-вторых, она стремится укрепить экономическую безопасность ЕС путем принятия мер реагирования на милитаризацию экономической зависимости и торговые угрозы, регулирования субсидий для третьих стран, проверки прямых иностранных инвестиций, унификации и усиления мер экспортного контроля над товарами двойного назначения на уровне ЕС, а также рассмотрения введения правил регулирования иностранных инвестиций. В-третьих, она стремится к сотрудничеству с различными странами-партнерами для укрепления экономической безопасности ЕС, включая продвижение новых торговых соглашений, укрепление различных глобальных партнерств, а также укрепление основанного на правилах экономического порядка и многосторонних организаций.

1. Политика реструктуризации цепочек поставок

Основные законодательные меры, составляющие стратегию экономической безопасности ЕС, можно разделить на политику реструктуризации цепочек поставок, политику промышленных субсидий, а также политику экспортного контроля и инвестиционного регулирования. В качестве 대표적인 законодательной меры в области политики реструктуризации цепочек поставок можно назвать «Закон о критически важных сырьевых материалах» (Critical Raw Materials Act: CRMA), представленный Европейской комиссией в марте 2023 года для обеспечения безопасного и устойчивого доступа ЕС к критически важным сырьевым материалам. В частности, ЕС стремится усилить стабильность поставок критически важных сырьевых материалов в ЕС в условиях усугубляющихся кризисов цепочек поставок, вызванных энергетическим кризисом в результате российско-украинской войны, усилением протекционизма из-за стратегической конкуренции между США и Китаем и распространением мер экспортного контроля, а также усилением ресурсного национализма.

Закон о критически важных сырьевых материалах (CRMA) определяет критически важные и стратегические сырьевые материалы и направлен на повышение устойчивости на каждом этапе цепочки создания стоимости сырьевых материалов к 2030 году для увеличения потенциала ЕС по обеспечению сырьевыми материалами. В частности, он направлен на повышение производственных, перерабатывающих и рециклинговых мощностей ЕС в области критически важных сырьевых материалов путем усиления управления цепочками поставок и расширения административной и финансовой поддержки «стратегических проектов». «Стратегические проекты» определяются для получения приоритетной административной и финансовой поддержки, и страны-члены ЕС обязаны усилить административную поддержку, такую как предоставление информации об административных процедурах и финансировании, для быстрого и эффективного выполнения «стратегических проектов». Для того чтобы быть признанным «стратегическим проектом», необходимо соответствовать таким критериям, как вклад в безопасность поставок стратегических сырьевых материалов ЕС, техническая осуществимость и возможность прогнозирования ожидаемых объемов производства в разумные сроки, а также соблюдение минимальных экологических воздействий и социальных обязательств.

Кроме того, ЕС стремится управлять рисками поставок, устраняя проблему концентрации импорта определенных сырьевых материалов из одной страны путем установления стратегических партнерских отношений с третьими странами, связанными с поставками критически важных сырьевых материалов. В частности, он стремится расширить инвестиции на различных этапах цепочек поставок критически важных сырьевых материалов и укрепить сотрудничество с третьими странами, используя стратегические партнерские отношения, а также сформировать «Клуб критически важных сырьевых материалов» (Critical Raw Materials Club) с единомышленниками для улучшения устойчивости в процессе сотрудничества по цепочкам поставок критически важных сырьевых материалов, а также для содействия соблюдению прав человека, разрешению конфликтов и региональной стабильности в регионах сотрудничества по поставкам.

Кроме того, проект директивы «О должной осмотрительности в корпоративной устойчивости» (Directive on Corporate Sustainability Due Diligence), являющийся 대표적인 политикой реструктуризации цепочек поставок ЕС, был опубликован в феврале 2022 года и планируется к полномасштабному введению после 2024 года. В соответствии с ним, соответствующие компании будут обязаны проводить должную осмотрительность в отношении прав человека и окружающей среды при участии в цепочках поставок ЕС. Директива о должной осмотрительности, которая будет полномасштабно введена в действие после 2024 года, будет применяться ко всем крупным и малым компаниям, работающим в ЕС и соответствующим критериям занятости и оборота, как внутренним, так и внешним. Таким образом, она будет применяться к большинству внешних компаний, осуществляющих торговую и инвестиционную деятельность, связанную с цепочками поставок в регионе ЕС. В результате, обязанность проводить должную осмотрительность будет возложена на все компании, заключившие «установленные деловые отношения» (established business relationship) в цепочке создания стоимости компании, включая ее дочерние компании. Кроме того, соответствующие компании должны выявлять, предотвращать, смягчать или реагировать на негативное воздействие на права человека и окружающую среду, которое может возникнуть во всех видах деятельности цепочки поставок, а также разрабатывать и внедрять план действий для предотвращения, смягчения и улучшения воздействия деятельности компании и ее дочерних компаний.

2. Политика промышленных субсидий

В марте 2023 года Европейская комиссия внесла поправки в существующую «Временную кризисную рамку» (Temporary Crisis Framework: TCF), приняв «Временную кризисную и переходную рамку» (Temporary Crisis and Transition Framework, TCTF), и ввела меры по дальнейшему смягчению регулирования государственных субсидий (state aid) для «зеленых» отраслей в ЕС. Изначально TCF должна была закончиться в конце декабря 2023 года, но было принято решение временно разрешить предоставление субсидий, необходимых для перехода к низкоуглеродным отраслям, для противодействия Закону США о снижении инфляции (IRA) и достижения целей «Промышленного плана «Зеленый курс» ЕС» до конца декабря 2025 года.

До сих пор ЕС очень строго регулировал предоставление государственных субсидий странами-членами ЕС, чтобы предотвратить необоснованное предоставление субсидий странами-членами и обеспечить «равные условия игры» (level playing field). Однако данная мера ЕС по смягчению временного регулирования субсидий (TCTF) предусматривает смягчение правил предоставления субсидий по категориям получателей, расширение круга получателей субсидий и увеличение лимитов субсидий. В частности, круг получателей субсидий был расширен на производителей аккумуляторов, солнечных панелей, ветряных турбин, тепловых насосов, электролизеров, установки для улавливания, использования и хранения углерода, а также на все отрасли, связанные с возобновляемыми источниками энергии. Кроме того, вместе с введением TCTF Европейская комиссия внесла поправки в «Общее положение об исключениях» (General Block Exemption Regulation: GBER), упростив процедуры предоставления субсидий для «зеленых» отраслей. В частности, область применения исключений была расширена на «зеленые» сектора (такие как возобновляемая энергетика, низкоуглеродные проекты, экологически чистая мобильность, повышение биоразнообразия, разработка возобновляемого водорода, повышение энергоэффективности и т. д.), что позволяет более гибко предоставлять субсидии ключевым отраслям, необходимым для перехода стран-членов ЕС к низкоуглеродной экономике.

Прежде всего, для обеспечения безопасности и конкурентоспособности низкоуглеродных технологий ЕС в феврале 2023 года представил «Промышленный план «Зеленый курс» (Green Deal Industrial Plan). В рамках реализации этого плана Европейская комиссия в марте 2023 года представила «Закон о низкоуглеродной промышленности» (Net Zero Industry Act: NZIA) для расширения производственных мощностей низкоуглеродных технологий в ЕС. Основное содержание Закона о низкоуглеродной промышленности (NZIA) заключается в упрощении регулирования и ускорении процедур, а также в усилении финансовой поддержки рабочей силы и НИОКР с целью увеличения производственных мощностей «стратегических низкоуглеродных технологий» до 40% от спроса в ЕС к 2030 году. Для этого были выбраны «8 стратегических низкоуглеродных технологий», а ключевые проекты, использующие эти 8 технологий, были определены как «Климатически нейтральные стратегические проекты», для которых предусмотрены различные льготы, такие как упрощение административных и разрешительных процедур, сокращение сроков административной обработки, введение регуляторных песочниц и субсидии, с целью их целенаправленного развития.

3. Политика экспортного контроля и инвестиционного регулирования

В рамках своей стратегии экономической безопасности ЕС стремится контролировать использование технологий двойного назначения (dual-use) в военных целях путем их передачи в определенные страны. В связи с этим ЕС подчеркивает, что он будет более активно использовать существующие меры торговой защиты (импортные ограничения) и создавать среду справедливой конкуренции на едином рынке ЕС посредством «Регламента о субсидиях третьих стран» (Foreign Subsidies Regulation). Кроме того, он стремится предотвратить действия, направленные на принуждение ЕС к изменению политики путем использования торговых и инвестиционных ограничений 상대국, путем введения «Инструмента противодействия экономическому принуждению» (Anti-coercion Instrument) и ищет совместные действия путем сотрудничества с союзниками.

ЕС стремится усилить меры экспортного контроля над новыми технологиями с высокой степенью чувствительности среди предметов двойного назначения, которые могут быть использованы в военных целях. В связи с этим, в соответствии с «Регламентом ЕС о контроле за экспортом товаров двойного назначения» (EU Regulation on dual-use export controls), измененным в 2021 году, ЕС стремится усилить интегрированную и скоординированную систему экспортного контроля на уровне ЕС. Для этого планируется разработать предложение по системе экспортного контроля на уровне ЕС к концу 2023 года на основе оценки рисков по каждой технологической области в странах-членах.

Кроме того, посредством правил проверки прямых иностранных инвестиций (Foreign Direct Investment: FDI) осуществляется проверка на предмет угроз национальной безопасности при иностранных инвестиционных сделках, а также предотвращается участие учреждений третьих стран или учреждений, контролируемых третьими странами, в деятельности по разработке технологий и инновациям в ЕС. В частности, при развертывании сетей связи 5G странами-членами ЕС предписывается исключать поставщиков с высоким уровнем риска, а также разрабатывается «Закон о киберстойкости» (Cyber Resilience Act) для усиления кибербезопасности в сфере телекоммуникаций и энергетики. С другой стороны, для противодействия рискам безопасности, связанным с исходящими инвестициями (outbound investment), создается специальная группа экспертов на уровне ЕС, которая к концу 2023 года подготовит предложения для Европейской комиссии.

ЕС также вводит «Регламент о субсидиях третьих стран» (Foreign Subsidies Regulation), который регулирует «субсидии третьих стран», предоставляемые иностранными правительствами своим компаниям, под предлогом создания «справедливой конкуренции». Регламент, предложенный Европейской комиссией в мае 2021 года для усиления регулирования иностранных субсидий, искажающих конкуренцию на внутреннем рынке ЕС, вступил в силу с июля 2023 года. В частности, утверждается, что субсидии, предоставляемые третьими странами за пределами ЕС, искажают внутренний рынок ЕС, нарушая «равные условия игры», и иностранные компании, получающие выгоду от политики субсидирования третьих стран, получают конкурентное преимущество перед компаниями ЕС, особенно при слияниях и поглощениях, а также при участии в тендерах на государственные закупки. Таким образом, Регламент о субсидиях третьих стран направлен на предотвращение «искажений на внутреннем рынке ЕС», что применяется в случаях, когда конкурентное положение компании, получившей субсидию, улучшается и потенциально или фактически оказывает негативное влияние на конкурентную среду на внутреннем рынке. Европейская комиссия может использовать средства правовой защиты (trade remedies) для исправления искажений на внутреннем рынке, и в связи с этим компании, получившие субсидии, должны возместить сумму, включающую основную сумму субсидии и соответствующие проценты, органу, предоставившему субсидию, для исправления ситуации искажения рынка.

III. Оценка и выводы

Политики экономической безопасности, внедряемые основными странами, такими как США и ЕС, в целом направлены на защиту отечественной или региональной конкурентоспособности и повышение устойчивости для противодействия углубляющимся геополитическим конфликтам, а также кризисам в области цепочек поставок, здравоохранения, энергетики и технологической безопасности. Изменение курса США и ЕС в сторону стратегии «снижения рисков» (de-risking) в отношении Китая также рассматривается как результат политических решений, направленных на предотвращение коммерческого ущерба и усугубления мировых экономических кризисов из-за чрезмерного сдерживания и регулирования. В связи с этим основные страны, как правило, смягчают или концентрированно применяют экспортно-импортные ограничения, противоречащие экономической деятельности и коммерческим интересам отечественных компаний, и вместо этого активно принимают политику промышленных субсидий и смягчение регулирования субсидий для преодоления неблагоприятного положения в условиях несправедливой конкуренции.

Стратегия экономической безопасности ЕС, в целом совпадая со стратегией экономической безопасности США, стремится к повышению устойчивости цепочек поставок и предотвращению утечки технологий посредством таких мер, как экспортный контроль, для противодействия кризисам поставок и «милитаризации» (weaponization) взаимозависимости, вызванным чрезмерной зависимостью от определенных стран. Однако, в целом, она отличается от американской тем, что придерживается более осторожного подхода. В частности, ЕС в основном придерживается «подхода, основанного на оценке рисков» (risk-based approach), принимая ответные меры, пропорциональные внутренним и внешним факторам риска, что значительно отличается от США, которые приняли агрессивную политику экспортного контроля. Кроме того, в отличие от стратегии экономической безопасности США, которая сосредоточена на политике промышленных субсидий, ЕС, как представляется, уделяет больше внимания предотвращению утечки технологий и защите экономической инфраструктуры, чем поддержке промышленности посредством субсидий.

С другой стороны, в отличие от Закона США о снижении инфляции (IRA), хотя и не предусматривает явного дискриминационного применения к внешним компаниям, ЕС посредством «Директивы о должной осмотрительности в корпоративной устойчивости» и других мер устанавливает усиленные стандарты труда и охраны окружающей среды в качестве условий для входа на рынок ЕС и участия в цепочках поставок, и не признает соответствие или эквивалентность экологическим стандартам, введенным торговыми партнерами. Экстерриториальное применение (extraterritoriality) национальных законов и стандартов, вводимых ЕС, к иностранным компаниям, стремящимся выйти на внутренний рынок ЕС, может действовать как протекционистский барьер для входа торговых партнеров на внутренний рынок ЕС, если оно применяется чрезмерно.

Регламент о субсидиях третьих стран, направленный на обеспечение того, чтобы европейские компании могли осуществлять экономическую деятельность в условиях справедливой конкуренции на мировом рынке, как ожидается, станет значительным регуляторным бременем для внешних компаний, действующих на внутреннем рынке ЕС, и в конечном итоге окажет сдерживающее влияние на практику субсидирования иностранных правительств. В частности, в случае слияний и поглощений, компании, получившие субсидии от иностранных правительств, должны уведомить власти ЕС о соответствующей сделке и, при необходимости, пройти множество процедур проверки на основе различных правовых оснований, таких как правила контроля слияний ЕС и отдельных стран, а также законы о иностранных инвестициях каждой страны. В частности, для определения наличия субсидий третьих стран властям ЕС предоставляется право «официального расследования» (ex officio review), а обязательное предварительное уведомление и одобрение тендеров на государственные закупки, превышающих определенный объем, как ожидается, наложит значительное регуляторное бремя на внешние компании.

До сих пор ЕС стремился поддерживать конкурентоспособность в рамках международного торгового порядка, подчеркивая создание «справедливых условий игры» между участниками в рамках системы многосторонней торговли. Таким образом, объявление ЕС о стратегии экономической безопасности, которая является наиболее активным сторонником либерализации торговли через систему многосторонней торговли, предвещает неизбежные изменения в существующем международном торговом порядке и нормах. Как и в США, основные законодательные меры, составляющие стратегию экономической безопасности ЕС, можно разделить на реструктуризацию цепочек поставок, промышленные субсидии, экспортный контроль и регуляторную политику, которые в основном пересекаются с областью торговой политики и, как представляется, выходят за рамки принципов и содержания существующих многосторонних торговых норм. В частности, ЕС, похоже, стремится возглавить формирование нового международного торгового порядка под знаменем «устойчивости» (sustainability).

ЕС, в сочетании с торговой политикой, подчеркивает важность вопросов «устойчивости», таких как труд и окружающая среда. Эти вопросы являются областями, где стандартизация на двустороннем и многостороннем уровнях не была успешно реализована из-за различий в уникальных социально-экономических системах и стадиях экономического развития каждой страны. Однако считается, что развивающиеся страны, включая Китай, заняли выгодное положение на международном рынке с точки зрения ценовой конкурентоспособности и привлечения иностранных инвестиций благодаря слабым экологическим и трудовым нормам. В качестве ответной меры на это основные страны, как представляется, подчеркивают логику «справедливой конкуренции». Таким образом, логика «справедливой конкуренции», утверждаемая основными странами, интерпретируется не просто как инструмент торговой политики для получения сравнительных преимуществ в торговых отношениях, а как стратегический инструмент для обеспечения долгосрочной конкурентоспособности. ■

Список литературы

Корейская торговая ассоциация. 2020. «Эпоха сосуществования с COVID-19, меры по стабилизации глобальных цепочек поставок – поддержка США и Японии, а также выводы и предложения для Кореи». 『IIT Trade Focus』. № 45, 2020 г.

■ Ли Хё ЁнДоцент Института внешнеполитических исследований.

■ Ответственный и редактор: Ли Джу Ён_EAI 연구원

    문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | jylee@eai.or.kr