[韩日合作未来愿景系列] ⑥ 中美竞争时代韩日经济合作的新方向

Ⅰ. 绪论

长期以来，韩日两国间的经济合作一直是两国关系得以持续的动力，尽管两国之间存在围绕历史认识和领土的争端。‘政经分离’原则可以被视为韩国政府对两国之间结构性关系的一种政策性应对，即经济合作的强大动力能够制约政治问题的冲突。然而，以‘政经分离’原则为代表的韩日经济合作的持续性，在进入2010年代后，如货币互换中断的案例所示，变得脆弱。2019年日本政府对韩国实施的出口限制措施，给人一种印象，即韩日经济合作不再具有自身意义，两国间的经济关系已成为历史认识问题的附属领域。基于这种零散的印象，甚至出现了认为韩日经济合作不再必要的政策判断。

然而，韩日经济合作的‘非显性化’并不意味着韩日经济合作的必要性消失。对韩日经济合作必要性的疑问，反映了韩日两国政府在政策层面不再迫切需要连接两国企业商务活动的情况。但是，两国企业间的商务关系并未疏远。与其说两国企业间的商务关系缩小了，不如说它们在超越两国政府双边经济外交的领域，在‘全球供应链’中以自身动力运作，从而变得‘非显性化’，这种判断似乎更为恰当。

本文认为，自2019年日本政府对韩国实施出口限制措施以来，韩日经济合作的方向性变得更加明确。这种方向性超越了韩日合作这一双边关系的框架。目前，两国政府主导挖掘韩日间双边经济合作新动力的努力已不合时宜。韩日经济合作应通过韩日两国在维护‘全球贸易和生产秩序的自由主义性质’方面拥有共同利益，并在‘全球规范构建’方面进行合作的方式得以重塑。韩日经济合作应从两国间的‘经济’合作发展为有助于两国经济的‘全球’合作。然而，在‘去全球化’时代，构建自由主义的全球贸易和生产秩序的规范的努力并非易事。特别是在‘中美战略竞争’背景下，韩日两国在‘全球规范’方面的合作更是困难重重。为防止‘去全球化’风险而进行的韩日合作，在强调‘公平性和规范性’的同时，也需要对‘全球规则的排他性’持警惕态度。

本文旨在首先阐述韩日经济关系的变化，然后说明2019年日本对韩国的出口限制措施对韩日经济合作的意义，最后提出关于韩日经济合作新方向的主张。

Ⅱ. 韩日经济关系的变化[1]

1. 不对称的韩日经济合作历史

韩日经济关系始于不对称的依存关系。事实上，在经济发展所需的资本和技术方面，韩国曾严重依赖日本作为引进的来源地。1965年韩日邦交正常化过程中的‘请求权资金’之后，日本的日元贷款也曾被用于韩国的产业发展，而日本的技术援助，如在浦项制铁建设中所体现的那样，在韩国的工业化进程中发挥了重要作用。

商业贷款以及后来的日元贷款在资本合作的发展中发挥了重要作用。根据‘请求权协定’包含的商业贷款，1967年决定追加提供2亿美元，1960年代总计超过5亿美元被用于韩国的经济发展。

[表 1] 对日请求权资金使用项目 (单位: 千美元, %)

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来源：赵成元 2015

主要用于出口信贷的商业贷款，与私人机构间的贷款不同，其用途由两国政府预先确定，并以优惠利率提供。虽然清算基金对韩国的产业发展至关重要，但它也惠及了扩大海外商业机会的日本企业（安倍诚 2015, 62-66）。此外，日本政府还以政府开发援助（ODA）的形式向韩国提供了日元贷款。对于缺乏生产基础设施和社会基础设施所需初始资本的韩国政府而言，来自日本的日元贷款比从国际金融机构借款的条件要好得多。

因此，尽管在20世纪70年代发生了金大中绑架事件、朴正熙总统遇刺事件等冲突，但韩国政府除1973年外，一直积极参与旨在引进日元贷款的韩日定期部长级会议。韩国方面提出的政经分离原则，反映了在20世纪70年代初韩日之间存在冲突性议题的情况下，韩国仍需要持续从日本获得资本的状况。此外，出口信贷所需的商业贷款信用额度在20世纪70年代也持续提高（李贤珍 2011；崔宇永 2011）。

由于日本的资本合作对韩国政府的产业政策至关重要，韩国政府甚至将安全问题与此挂钩，以增加从日本的资金筹措。在冷战背景下，韩国方面强调日本有必要在经济上支持承担其安全责任的韩国，正如“釜山적기론”所象征的那样。以安全为目的要求经济合作的典型事例是20世纪80年代全斗焕执政时期的“安保经合”。当时，中曾根政府承诺提供总额40亿美元的资金（日元贷款18.5亿美元，日本输出入银行贷款2.5亿美元）（孙基燮 2009）。

随着韩国经济的增长，日本对韩国的日元贷款也随之结束。到20世纪80年代末，韩国不再符合政府开发援助受援国的资格条件，日元贷款于1990年终止。然而，在20世纪90年代，日本金融机构在韩国民营企业进行海外借贷方面发挥了核心作用。从1997年韩国外汇危机期间日本金融机构延长贷款期限成为一个重要议题这一点，可以推断出20世纪90年代日本金融机构在韩国民间部门海外借贷中的地位（李圭成 2015, 8-10）。

日本对韩国的技术合作自20世纪50年代起作为政府开发援助的一部分进行，在邦交正常化后，通过派遣专家或调查团等方式，技术合作的内容得到了深化。在韩日定期部长级会议上，韩方要求日方在包括农业在内的各个领域，而不仅仅是产业领域，支持韩国的技术发展，并以此实现了技术合作。此外，在民间层面，韩国企业将日本企业视为学习世界领先技术能力的最佳对象。然而，随着韩国企业的技术实力发展，并在世界市场上与日本企业形成竞争关系，日方在技术合作方面的态度变得消极。另一方面，由于韩方积极提出贸易不平衡问题，日本的技术合作通过韩日产业技术合作基金和日韩产业技术合作基金在20世纪90年代得以持续（藤田彻 2015, 544-546）。

自邦交正常化以来，韩国对日贸易一直处于逆差状态。韩国对日贸易逆差源于韩国经济以出口为导向的增长模式。自20世纪60年代将经济政策转向出口导向以来，韩国采取了以轻工业为中心的最终产品出口战略。然而，未能建立生产最终产品所需的资本品和中间品（原材料、零部件）的生产体系。因此，为出口最终产品而进行的生产设备投资以及为生产最终产品所需的中间品在海外的采购需求，导致了从外国进口。在这种情况下，日本作为资本品和中间品的主要进口来源国的地位是无可替代的。日本地理位置邻近，并且拥有完整的资本品、中间品和最终品生产体系，是向韩国提供资本品和中间品的理想对象（奥田悟 2015, 146-148）。这种情况在韩国通过20世纪70年代重化工业化战略选择改变产业结构的过程中依然持续。意味着大规模设备投资的重化工业化，进一步增加了韩国从日本进口资本品和中间品。

[表 2]韩日两国相互贸易量及韩国对日贸易收支（单位：100万美元）

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来源：奥田悟 2015；韩国贸易协会K-stat贸易统计（https://stat.kita.net/)

1997年韩国的 외환危机（外汇危机）给韩国经济的结构和性质带来了巨大变化。同期，日本因泡沫经济破裂后的不良债权问题导致的金融体系脆弱和内需不振相互作用，陷入了长期停滞。在此背景下，韩日两国在货币领域的合作取得了新的进展。

在IMF救助的多边框架下，日本政府通过100亿美元的二线援助帮助了韩国应对外汇危机。当然，日本政府的100亿美元二线援助更多的是象征性的，而非实质性的（国际货币研究所2002）。然而，这一援助成为了韩日经济合作中长期缺失的货币合作的起点。日本政府在1998年提出了“新宫泽构想”，为包括韩国在内的亚洲国家提供了援助措施，并在1999年1月通过了提供最高50亿美元流动性的韩元-日元互换协议，为韩国的外汇问题提供了防范措施（朴成彬 2015, 299-301）。

外汇危机后，韩国的经常账户转为盈余，可以认为已摆脱了对外负债增加和外汇储备枯竭的风险。但是，韩日两国间的货币合作在21世纪初通过清迈倡议得到了发展。尽管1997年亚洲货币基金（Asian Monetary Fund: AMF）的成立因美国的反对而失败，但1997年东亚外汇危机后，亚洲地区内对货币合作必要性的共识日益增强。其结果是，通过双边货币互换网络，建立了实质性的亚洲货币合作体系——清迈倡议。当然，清迈倡议体系下的双边货币互换因是IMF援助的配套资金，存在一定的局限性。但是，清迈倡议在韩日货币合作和亚洲地区货币合作制度化方面具有开创性的意义。2001年，在清迈倡议体系下，增加了20亿美元的美元-韩元单向（日本对韩国）互换协议，之后在2006年2月转变为韩元与日元兑换美元的双向互换，互换总额增至150亿美元（朴成彬 2015, 302-305）。

2008年全球金融危机蔓延至韩国，引发了韩元价值急跌和大规模资本外逃问题，而2008年8月与美国达成的300亿美元货币互换协议在阻止韩国陷入危机方面发挥了核心作用。各国政府应对全球金融危机的措施是增加双边货币互换。在此趋势下，韩日之间的货币互换也随之增加（李勇旭 2013）。

2. 向竞争性韩日经济关系的转变

随着韩国产业的发展，韩国对日本的贸易依存度持续下降。从韩国的角度来看，日本进口在其整体经济活动中所占的比重自20世纪80年代以来持续缩小。从需求侧来看，比较民间消费、投资和出口各部分引发进口的趋势，民间消费的进口诱发效果在20%左右，未大幅增加。相反，投资在20世纪70年代的进口诱发效果约为50%。这表明20世纪70年代的中化工业化产生了相当规模的进口诱发效应。出口方面，进口诱发效果维持在30%左右，到2010年代增加到40%以上。最终，韩国经济活动的进口诱发效果在历史上20世纪70年代末期非常高，之后逐渐减少，到2010年代再次增加。然而，对日进口诱发效果自1970年代中期起持续下降，与1975年和2010年相比，对日进口诱发效果下降了约一半以下。

【表3】韩国对日进口诱发效应

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出处：奥田悟 2015

在韩国企业作为日本企业在世界市场的竞争对手崭露头角之前，日本对韩国的产业发展并未抱有太大的警惕。20世纪60年代，韩国的主要出口产品是轻工业品，这些行业是日本正在丧失世界市场优势的行业，因此日本并未感到太大的威胁。

自20世纪70年代以来，韩国与日本之间的出口竞争度不断增加。这是因为韩国成功地摆脱了劳动密集型产业结构，转型为与日本相同的产业结构，从而增加了在世界市场的竞争程度。这一趋势是韩国经济发展战略选择成功的结果。

[表 4] 韩国与日本相互贸易的贸易互补系数和出口竞争系数

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出处：奥田悟 2015

然而，自20世纪90年代以来（尤其是在21世纪初得到加强）与中国经济增长相关的生产全球化，带来了全球价值链的发展，使得仅从两国层面已无法理解韩日两国在贸易和生产方面的关系。在全球价值链中，韩日两国在贸易和生产方面的关系具有不同于仅从两国贸易收支或竞争性产业结构来理解的性质（WTO 2011）。韩国产业升级导致两国企业在全球市场上的竞争格局，凸显了两国间贸易和生产体系的竞争性关系。然而，在生产全球化的背景下，两国的贸易·生产关系不能简单地归结为竞争性关系。在全球价值链的发展进程中，韩日两国的贸易·生产关系已超越两国界限，在全球范围内实现了更深层次的相互依存。

亚洲地区全球价值链的发展与中国经济发展重叠。改革开放后，中国将吸引沿海地区的外商直接投资作为增长的主要动力，外国企业将中国视为通过廉价劳动力进行组装加工的场所。“世界工厂”是形容中国作为最终产品组装聚集地的表述。然而，正如韩国在产业化时期为最终产品生产而增加了对日本资本品和中间品的进口一样，中国作为最终产品组装加工中心的地位也产生了对外部的进口诱导效应。在此过程中，韩国和日本对华资本品和中间品出口增加（WTO 2011, 76-77）。

全球价值链使得仅凭贸易规模和比较优势来解读国家间的经济关系已不再可能。中国经济的增长在产业内贸易层面增加了韩日两国企业对华出口。由于在附加值分配中，技术密集型材料和零部件的生产比最终组装过程获得更多的附加值分配，因此可以说中国经济增长给韩日两国带来了巨大的经济利益。

尽管韩日两国间的贸易比重有所下降，但两国企业在生产过程中的关联度在全球价值链中却有所提高。这种变化是全球化的结果。因此，在考虑两国经济合作时，仅关注两国间贸易关系比重的观点已不再适用。

然而，韩国产业结构转型的成功以及在此基础上韩国大企业在全球市场的地位确立，必然对古典式的韩日经济合作提出根本性疑问。以资本合作和技术合作为中心的垂直性韩日经济合作，是建立在韩国产业落后的状况之上的。这种情况的变化意味着两国间资本合作和技术合作的动力有所减弱。

韩日经济合作吸引力下降的情况，在21世纪初发展的两国货币互换在21世纪10年代因政治冲突而终止的情况下得到了鲜明体现。几乎自动延期的货币互换协议的终止本身就是一种政治选择。此外，从2015年12月慰安妇协议后，韩日两国于2016年8月就重启货币互换协议的讨论达成一致来看，可以间接确认货币互换协议受政治外交冲突影响。

[表 5]韩日货币互换大事记

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来源：作者撰写

Ⅲ. 2019年日本对韩出口管制措施的意义

2019年7月1日，日本经济产业省发布了《关于日本对韩国出口管理政策的审查》（Regarding the Review of Export Control Policy Toward Korea）。该政策将韩国的氟聚酰亚胺、光刻胶（显影剂）和蚀刻气体（高纯度氟化氢）这三种产品的出口，从原有的三年有效期的通用出口许可证改为单独出口许可证。从7月4日起，向韩国出口上述三种产品的日本企业，每笔出口都需要经过审查和批准。

日本经济产业省在发布上述管制措施的同时，预告了将韩国移出“白名单”的审查，并就修改《外汇及外国贸易法》部分条款以将韩国移出“白名单”的政令草案公开征集意见（7月1日至24日）。随后，日本政府于8月2日做出内阁决定，将韩国移出“白名单”，并于8月28日开始实施。为将韩国移出“白名单”国家，日本修改了本国的《出口贸易管理令》，将对象地区分类从两种改为四种。内阁决定后，实际上与韩国属于同一类别的国家几乎不存在。这是针对韩国的制度改革。被排除在给予“最终用户”豁免的“白名单”之外，韩国的企业在从日本企业进口产品时，可能面临日本政府通用且可能被任意适用的管制措施。

7月12日，韩国产业通商资源部相关人士访问日本，与经济产业省相关人士举行了会谈。日方在会谈中声称，韩方“最终用户”管制措施不完善，且存在不当案例，日方曾提议进行双边协商，但韩方未予回应，导致三年未能达成协商。日方以韩国未能履行对朝制裁为由，对韩国的战略物资管理提出质疑，并将此与韩国被视为日本“安保化”的原因联系起来，进一步发展为指责韩国行政体系不完善的论调。

日本对韩国的出口管制措施不仅引发了韩国政府的强烈反对，还扩大了韩国社会舆论对日本的负面认知，并与抵制日货运动联系在一起，对消费品相关的韩日贸易关系造成了严重损害。然而，从大局来看，由于日本政府针对的是韩国对外日渐重要的中间品和资本品进口，因此在措施实施初期（2019年夏季）曾引起了巨大的冲击和担忧，因为这可能损害韩国企业面向全球市场的出口根基。

然而，日本政府的出口管制措施并未导致韩国企业在全球市场的供应受阻。这既是因为日本政府并未将出口管制措施执行得像制裁那样严格，也是因为韩日企业在“去日本化”的努力中协同应对。很明显，也存在“脱离日本企业”的现象。但与此同时，企业积极表现出在原有交易的日本企业之外，将生产基地转移到韩国或日本以外海外的“去日本化”努力（金良姬 2021）。

2023年3月，日本解除出口管制措施，韩国撤销了就此措施向世界贸易组织（WTO）提起的诉讼，韩日经济合作进入正常化阶段。在此之前约三年的时间里，韩日两国企业所展现出的景象促使我们重新思考韩日经济合作的现时意义。关键在于，韩日两国政府为使双方企业能够在经济层面维持商务关系而创造条件，这一点愈发重要。为创造这些条件，比起政府应该做什么，更需要思考政府不应该做什么。两国政府不应该做的是，避免让外交关系条件影响到两国企业的商业判断。换言之，需要实现真正的政经分离。

四、超越双边，为构建全球规范而进行的韩日合作

1. 韩日在维持自由贸易秩序必要性上的认识共享

近年来，随着韩日矛盾的激化，日本政府文件中提及与韩国合作的内容大幅减少。即使韩日合作符合日本的国家利益，日本政府内部普遍存在一种态度，即韩国在历史问题上的举措是合作的先决条件。这种风气在保守派政治圈尤为强烈，并在经济安全政策全面展开的背景下进一步加强。从日本经济安全政策的逻辑结构来看，韩国是否真正给日本的经济产业带来外生风险尚存疑问。2019年的出口管制措施，将韩国视为安保措施的对象而非经济安全合作对象，具有很大程度上源于历史认知问题的感情用事的性质。在中美战略竞争激化且韩日矛盾得以弥合的当前形势下，韩国再次被视为日本经济安全担忧对象的可能性不大。

然而，抛开历史问题不谈，韩日两国产业间的互补性日益下降，而竞争性却在增加。这一趋势是韩国在追求产业化过程中，尽管受到日本资本和技术的影响，但并未选择融入日本生产网络作为其下位，而是选择在国内构建与日本相似的一体化生产体系的历史产物。互补性下降和竞争性增加也是韩日两国国内对韩日经济合作重要性认识日益低落的原因。也就是说，即使历史问题得到妥善处理，韩日政府间双边层面的紧密经济合作在两国经济外交中的比重也逐渐缩小，国内层面关于双边经济合作必要性的解释也日益变得冗长。

然而，两国在国际政治经济结构中所处的同一位置，是未来重新设计韩日经济合作的核心出发点。韩日在全球市场上的高度竞争性，也意味着两国在国际生产结构上具有相同的性质。此外，在中美冲突背景下，两国在与中国经济关系上面临的困境也十分相似。在韩国也考虑日本追求战略自主性和战略不可替代性的经济安保政策之际，两国在维持自由市场秩序符合国家利益这一点上达成了一致。

在美中技术霸权竞争加速的背景下，韩日两国在适应经济安保化的趋势的同时，也需要维持自由贸易秩序。随着美中技术霸权竞争的加剧，与特定地区或企业的交易受到限制的情况正在扩大。美国加强出口管制措施，使得与中国企业交易的韩日企业不仅需要管理整个供应链的风险，还必须应对中国反制措施导致的中韩贸易和投资环境的剧变，从而需要应对商业环境恶化的必要性日益增加。

然而，尽管中美冲突加剧，韩日两国都无法放弃巨大的中国内需市场，并且在全球供应链中也难以断绝与中国的关系。韩日两国在扩大自由贸易体系这一共同目标下存在合作空间。随着中美竞争在经济安保化的趋势中走向脱离自由主义秩序的道路，韩日两国在地区层面和全球层面，有必要为自由主义国际经济秩序的涌现而共同发声，推动多边主义合作制度和规范的创建。2020年代，东亚或印度-太平洋地区的贸易投资治理和贸易规范讨论，在全球层面的治理和规范中占据着引领地位。这意味着韩日两国在主导全球治理和规范创建方面拥有比以往任何时候都更大的空间。

2. 韩日合作能否增进IPEF的包容性？

目前，为构建国际经济秩序的全球规范而进行的韩日合作，在2023年被纳入了对美国印太战略的协调之中。韩日两国均为美国的同盟国，自2022年韩国尹锡悦政府上台以来，两国对中美竞争的政策偏好变得非常相似。这意味着两国在构建全球规范方面的合作明确地体现在与美国的合作上。美国构建新地区秩序的做法，在经济领域体现为“印太经济框架”（IPEF）。尽管具体内容仍不明确，但其强调自由和公平的规范性，与日本一直以来强调“自由开放”的规范性的基调相符。韩国尹锡悦政府也强调基于价值观的外交，在此方向上展现出了一致的政策基调。

然而，有必要深思自由与公正或“自由开放”的规范性是否符合韩日两国的经济利益，以及是否是韩日两国所期望的真正自由主义秩序。“自由开放”的修辞是否不会导向将中国排除在外，并能找到一条能够减少全球供应链不确定性的包容性经济和平之路，需要进行思考。

两国都理解在遏制中国单方面、任意措施的同时，并行发展与中国的经济关系。韩日两国能否在此方面进行合作尚属未知。然而，2017-2019年间，为对冲特朗普政府的不确定性而寻求与中国开展“一带一路”合作的日本安倍政府的选择，具有一定的启示意义。这表明，日本保守政府在面对美国的不确定性时所展现出的灵活性，意味着基于日美之间日本战略自主性的战略追求可能是可变的（朴荣俊 2018）。当时韩国政府的对华政策导向也大体相同。然而，在中美竞争的背景下，韩日两国各自追求对冲（hedging），但并未合作尝试对冲。2017-2019年间，日本政府的对华 접근 和对韩国的出口管制措施是同时发生的。在2017-2019年间，对日本而言，韩国比中国是更具冲突性的国家。在中美竞争背景下，要使韩日两国合作追求对冲战略，必须超越围绕历史遗留问题的感情，形成对全球地缘经济中相似问题的战略认知。过去，这一课题只被赋予韩国，要求其克制过度的反日情绪。然而，目前在韩日两国关系中，要求超越感情、进行战略思考的课题，也强烈地要求日本承担。只是，日本国内是否认真将其视为自身课题尚存疑问。

五、结论

在中美竞争时代，韩日经济合作应转向为促进自由主义秩序的全球规范而进行的韩日两国在地区和多边层面的外交努力。通过此举，应确保韩日两国在经济上拥有共同利益的全球化自由主义贸易和生产秩序得以持续。在此过程中，韩日两国的企业将能够在全球供应链中自由地发展彼此的商务关系。这是与仅从双边关系考虑韩日经济合作难以找到其合目的性的一种与环境相适应的变化。

另一方面，在中美竞争时代，韩日合作能否引领能容纳中美两国的秩序创建也十分重要。在2023年，韩日两国合作很可能朝着符合美国主导的规范性方向进行。无需考虑中美之间的机械平衡。美国所倡导的自由和公平的规范性，也是自由主义秩序的基础。然而，如特朗普政府的先例所示，如果排斥中国的性质损害到韩日两国的利益和价值观，那么也需要考虑追求战略自主性政策的余地以及为此而进行韩日合作的可能性。这种姿态在战后日本保守派的外交战略中屡有发现。日本保守派在以美为中心的外交路线和战略自主性外交路线之间所展现出的灵活性，如今似乎已消失。然而，在寻求所谓的“面向未来”的韩日合作时，无法断言合作对象日本将会呈现何种态势。要使韩日合作得以进化，需要对日本短期和长期的世界战略变化进行细致周密的观察。■

参考文献

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國際通貨硏究所. 2002. 『我が国のアジア通貨危機支援の政策評価』. 東京: 国際通貨硏究所.

[1]  第二章部分内容经李廷焕(2017)修改编辑而成。

■ 作者：李正焕_在首尔大学外交学系获得学士和硕士学位，在美国加利福尼亚大学伯克利分校获得政治学博士学位。曾任国民大学日本学研究所专任研究员及该校国际学部教授。主要研究领域为日本政治经济与日本外交。主要论著包括《现代日本的分权改革与官民合作》（2016）、《日本地方创生政策的去地方化特征》（2017）、《安倍政权历史政策的变迁：安倍谈话与国际主义》（2019）等。

■ 负责及编辑： 朴汉秀_EAI 研究员

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