[EAI 论文集] 疫情后世界政治经济秩序系列③_ 疫情时期中美区域战略竞争：疫苗外交的政治经济学

一、引言

截至2021年9月，全球新冠确诊病例已达2.2亿例，死亡病例达457万例，这表明新冠疫情是一场[1]全球性的公共卫生安全危机。此外，新冠疫情也造成了巨大的经济影响，2020年全球经济增长率为-3.3%（IMF 2021）。虽然疫情初期主要在美国和欧洲扩散，给发达国家带来了经济冲击，但在全球扩散过程中，对防疫和疫苗能力以及经济应对能力都相对不足的发展中国家造成了更大的影响。发达国家在努力平衡防疫与经济活力之间，而印度、巴西、印度尼西亚等国在应对疫情冲击的能力相对脆弱，在最大程度减少经济冲击方面也显露出局限性。

许多人预测，新冠疫情将引发中美战略竞争的动态以及现有国际秩序的变化（Campbell and Dosh 2020; Green and Medeiros 2020; Haass 2020; Nye 2020）。尽管对变化方向的看法不一，但普遍认为新冠疫情将对国际秩序产生巨大冲击。以贸易战开始的特朗普政府的中美战略竞争，优先考虑双边接触以争取中国的让步和妥协。然而，新冠疫情这一全球性挑战，成为了促使美国和中国超越双边层面、推动区域和全球层面战略竞争的因素。尤其是在新冠疫情导致疫苗的研发、生产和供应形成了发达国家与发展中国家或西方与非西方之间的冲突格局的情况下。由此，疫情后中美战略竞争呈现出在双边、区域和多边层面同时展开的态势。

本文基于这样一个前提：新冠疫情导致中美之间的区域战略竞争格局更加明显。疫情前，中美两国侧重于双边层面的竞争与谈判，疫情后则寻求提高区域战略的相对比重。鉴于新冠疫情是一场全球性挑战，双边层面的竞争并非解决问题的关键，同时区域层面的合作对象也日益增加。新冠疫情促使美国和中国将疫苗的研发、生产和供应与区域战略紧密联系起来，并在更广泛的领域，如高科技、通信、供应链、太空等领域，形成了区域竞争格局。

二、疫情后中美区域竞争

1. 疫情后“一带一路”与“印太战略”竞争格局的变化

如果说疫情前中美战略竞争主要在双边层面展开，如中美贸易战所示，那么疫情后中美战略竞争正超越双边层面，转向以国家间联合为基础的区域和多边层面的竞争。从这个意义上说，新冠疫情已成为改变中美战略竞争模式的因素，而区域作为连接双边和多边层面竞争的舞台，其战略重要性日益提升。区域战略因其在克服双边战略局限性、在建立多边秩序过程中占据有利地位方面具有重要战略意义，正成为中美两国新的竞争舞台。

随着中美两国在应对新冠疫情方面暴露出的能力局限，两国在开展战略竞争方面面临领导力弱化的挑战。为弥补领导力真空，中美两国正优先加强区域多边合作。拜登政府在宣布加强多边主义和国际合作的同时，正多方面寻求加强推进“印太战略”的各项领域合作。中国则对此作出回应，将“一带一路”的战略重点从传统的基础设施建设转向高科技合作，以灵活应对。

“一带一路”倡议由习近平政府提出，旨在通过加强互联互通促进区域一体化，但其项目决策和执行过程的不透明性引发了人们对中国战略性利用“一带一路”的疑虑（Goldstein 2020）。正如斯里兰卡、吉布提、缅甸等地出现的“债务陷阱”争论所示，中国政府被批评利用“一带一路”作为扩大对相关国家政治外交影响力的杠杆。此外，“一带一路”倡议引发了习近平政府的扩张性外交，不仅与日本等在区域秩序重塑方面存在竞争的国家，还与韩国、澳大利亚、印度等国接连发生冲突，甚至在“一带一路”的核心区域东南亚也引发了担忧和反对。自2018年以来，习近平政府认识到这些批评（Xi 2018），开始寻求对“一带一路”进行一定程度的调整（Sun 2018）。

与此同时，疫情后发展中国家对“一带一路”的接受度有所提高。中国之所以能够较早克服参与国的反对，使“一带一路”重回正轨，与中美贸易战和新冠疫情蔓延导致全球经济衰退加速有关。随着面临经济衰退的“一带一路”参与国对通过基础设施建设刺激经济的需求增加，对“一带一路”的接受度也随之提高。中国政府为减轻被指责利用债务偿还压力作为杠杆造成基础设施非对称性等批评，付出了多方面的努力，并在一定程度上消除了“债务陷阱”的疑虑。中国财政部与26个国家共同批准了“一带一路”融资指南（BRI Financing Guidelines）（Liu 2020），并参与了G20推动的“最贫困国家债务暂缓偿还倡议”（Debt Service Suspension Initiative for Poorest Countries: DSSI），暂缓了13.5亿美元的债务偿还，成为G20成员国中规模最大的一次。中国政府的这些举措，在缓解对“债务陷阱”的疑虑的同时，也意味着参与了G20这一全球治理层面的债务减免解决努力（Wang 2021）。

中国在多边层面解决债务问题的努力，促使一些因反对而中断的项目得以重启，并快速推进新项目。马来西亚200亿美元的东海岸铁路项目得以恢复，印度尼西亚雅加达-万隆高速铁路项目也恢复正常。因此，2020年1月至8月，中国对“一带一路”参与国的非金融投资额为118亿美元，同比增长31.5%；中国企业与“一带一路”参与国签订的新合同额达到730亿美元，占中国总新合同额的54%。

另一方面，美国主导的“印太战略”经历了三个阶段的演变，但面临“制度化困境”。美国之所以面临这些困难，根本原因在于其在“印太战略”的执行过程中未能发挥解决集体行动问题所需的“执行领导力”（executive leadership）以及帮助参与国识别共同利益的“意识形态领导力”（ideological leadership）（He and Feng 2020）。然而，新冠疫情促使美国政府将原本停留在构想阶段的“印太战略”推向了执行阶段。

2. 新冠疫情与各领域区域竞争格局的形成

新冠疫情为美国和中国具体化“一带一路”与“印太战略”之间的竞争提供了契机。正如“经济繁荣网络”（Economic Prosperity Network: EPN）和“蓝点网络”（Blue Dot Network: BDN）的推进公告所示，美国在推进“印太战略”方面，已进入解决制度化困境并提出各领域替代“一带一路”方案的阶段。美国通过BDN明确提出了高质量基础设施投资及其融资方案，为“印太”地区国家提供了寻求“一带一路”替代方案的新选择。BDN通过连接替代性供应链和高质量基础设施建设，展现出发展成为制衡“一带一路”的新经济联盟（economic alliance）的潜力。此外，其作为一个多方利益相关者（multistakeholder）倡议，旨在通过政府、私营部门和公民社会的合作，为亚洲地区基础设施开发所需26万亿美元提供透明的融资，使其成为“一带一路”的替代方案（Panda 2020）。美国还进一步具体化了“亚洲增长倡议”（Asia EDGE）、“印太商业论坛”（Indo-Pacific Business Forum）、“建设性亚洲通信倡议”（Build ACT）等推进“印太战略”的计划，并逐步明确融资方案，从而大大提高了“印太战略”的可行性。

在此过程中，美国和中国将区域战略作为技术竞争的手段。5G、电子商务、太空、网络等中美技术竞争正通过“印太战略”和“一带一路”活跃展开。这些领域是经济与安全紧密联系的领域，中美两国正以区域为基础展开影响力扩张竞争。在此过程中，需要关注美国将“印太战略”设定为技术竞争新战场。美国持续扩大对华为的制裁范围，并为有效执行制裁而加强国际合作，同时推进BDN和EPN，这表明美国正利用“印太战略”作为技术竞争的新领域。此外，虽然“清洁网络”（Clean Network）和“5G清洁路径”（5G Clean Path）并非仅限于区域战略，但它们必然与EPN、BDN等联系在一起。这表明美国明确表示希望将“印太战略”作为遏制中国战略的核心手段。由此可见，“印太战略”和“一带一路”正作为中美战略竞争的主要手段，在主要领域形成竞争格局。

三、中美区域竞争：主要案例

1. 基础设施竞争

考虑到“一带一路”倡议的初衷是促进区域国家间通过基础设施建设实现互联互通和区域一体化，BDN可以被视为美国、日本、澳大利亚为应对“一带一路”而推进的区域基础设施建设计划。正如美国为此设立了美国国际开发金融公司（U.S. International Development Finance Corporation: USDFC）所示，其正超越宣言层面，具体化包括融资方案在内的执行计划，以提高区域基础设施建设的现实性。DFC于2020年10月在印太商业论坛（Indo-Pacific Business Forum: IPBF）上宣布了支持印太地区国家能源多元化（越南）、包容性金融（柬埔寨）、可持续渔业（越南）、互联互通增强（缅甸）、通信电缆建设、能源安全强化（印尼）、扩大对小农户的金融可及性（印度）等多种计划（USDFC 2020）。日本自2015年发布“高质量基础设施伙伴关系”（Partnership for Quality Infrastructure: PQI）以来（MOFA et al. 2015），已开始将其与“印太战略”相结合推进（Panda 2020）。

2. DSR과 Clean Network

美国在尖端技术和供应链领域也全面展开了以区域为基础的竞争。中国改变了“一带一路”以传统基础设施建设为焦点的性质，优先发展数字基础设施建设。中国这一转变与“一带一路”项目延误、融资困难，甚至出现“债务陷阱”等担忧和反对意见有关。中国试图通过“数字丝绸之路”为“一带一路”参与国建设数字基础设施，并试图在与美国的战略竞争中占据有利地位。DSR作为“一带一路”的组成部分，于2015年首次提出，疫情后DSR被用作中国为在与美国的战略竞争中占据有利地位而扩大在高科技领域影响力的手段。中国政府在2020年4月的“一带一路”论坛上表示，DSR虽然最近一直侧重于电子商务、智慧城市、远程医疗、互联网金融等数字服务领域，但今后将并行推进大数据、物联网、人工智能、区块链、量子计算等技术创新领域。

对此，美国以国务院为中心推进“清洁网络”计划，警告中国网络设备存在的风险，并加强了区域层面的合作（Department of State 2017）。特朗普政府之后，拜登政府也为提高对华为制裁的有效性而扩大和加强国际合作，并推进“清洁网络”计划，预计中美5G竞争将持续下去。对此，中国政府也正将“一带一路”的重点从传统基础设施建设转向尖端技术领域。这意味着中国政府将DSR用于中美战略竞争，鉴于5G和云计算等尖端技术领域的中美技术竞争日益激烈，DSR的重要性未来将进一步增加。疫情后，中美两国正积极利用区域战略作为在尖端技术竞争中占据有利地位的手段，区域战略的重点与战略竞争紧密结合，发生了重大变化。

3. 供应链：红色供应链与EPN/SCRI

新冠疫情导致供应链中断，作为供应链枢纽的中国正加速重建红色供应链。疫情初期，中国同时面临供应链中断导致的投资减少和消费减少等问题。随着美国在战略竞争层面推进“脱钩”，中国在补充供应链脆弱性方面的压力进一步增大。美国政府在中国半导体、5G等主要尖端技术领域推行切断供应链关键环节的战略，导致中国企业供应链的可信度下降，供应链重组的必要性日益增加。中国政府通过“双循环政策”，力图克服疫情后的经济衰退并应对中美战略竞争，正加速在半导体、化工、运输设备等原材料和中间品对外依存度高的产业领域自主技术开发。与此同时，中国正通过重建红色供应链来克服供应链脆弱性的战略。中国一方面试图重建红色供应链。特朗普政府提出的EPN和拜登政府的“制造业回流”（reshoring）政策，都表明美国在现实层面推进“脱钩”的必要性日益增加。鉴于中国作为生产基地和消费市场的吸引力依然存在，供应链的调整或“脱钩”不会全面展开，但从供应链脆弱性管理的角度来看，部分变化不可避免。因此，拜登政府正在通过“出口管制”、“制造业回流”和“供应链重组”等多种政策组合，进一步加大对中国的压力。

RCEP可以成为中国改变区域经济秩序、使其有利于自身发展的有用工具。值得注意的是，中国一直偏好双边自由贸易协定，与RCEP多数参与国签署了双边自由贸易协定，并高度重视中日韩自由贸易协定谈判，但却首次参与了这一大型自由贸易协定。从中国的角度来看，其与RCEP参与国的贸易占其对外贸易的三分之二，而这些参与国大多是美国的盟友。因此，RCEP的达成意味着中国通过扩大与美国亚洲盟友的经济一体化，在未来区域经济秩序变化的进程中 확보了战略空间。

SCRI是为制衡中国，在疫情蔓延过程中首次形成的基于地缘经济利益的生产联盟尝试，其性质是通过RCEP来应对中国在区域供应链中日益增长的影响力。鉴于中国企业利用其技术能力和区域优势，不断扩大和加强与东南亚国家的供应链联系，SCRI旨在通过提供财政支持来抵消中国这些优势，从而缓解供应链的脆弱性。

4. 太空竞争

区域层面的中美竞争在航天产业中也表现得十分明显。美国传统上与亚洲国家保持着航天国际合作，而中国正以其在航天产业的技术追赶为基础，寻求改变现有的合作格局。随着北斗导航系统的全面运行，中国正通过向印太地区提供北斗服务来挑战美国的垄断地位。正如“一带一路”空间信息走廊（BRI Space Information Corridor）的构建所示（Jiang 2019），中国正试图通过加强与“一带一路”国家的合作来形成独立的势力范围。这不仅在区域层面，而且在全球层面都构成了对美国主导的太空秩序的挑战。

四、疫情后中美竞争与区域战略

1. 疫情后疫苗外交的兴起：疫苗研发与供应链竞争

特朗普政府在应对新冠疫情危机时，采取了“美国优先”的政策，而非多边合作。尽管面临前所未有的全球性疫情危机，特朗普政府并未积极发挥多边合作的领导作用，反而积极批评现有国际体系的弊端。特朗普政府虽然在后期宣布计划投入25亿美元用于应对新冠疫情在全球的蔓延，但由于对世界卫生组织（WHO）的强烈不信任，将其排除在WHO层面的国际合作项目之外。特朗普政府对多边主义的不信任感并未因新冠疫情的加速蔓延而消失。副总统迈克·彭斯（Mike Pence）称“多边机构是浪费资金的低效机构”，进一步印证了特朗普政府的这种看法。此后，美国一直批评WHO受中国影响，甚至嘲讽其为“中国卫生组织”（Chinese Health Organization: CHO），并未明确表示恢复多边合作以应对新冠疫情的意愿（Sajjanhar 2020）。

美国领导力的真空，也助长了其他发达国家推行“国家优先”政策的国际环境。正如[图1]所示，发达国家购买了远超其需求的疫苗，而发展中国家则仅 확보了远低于其需求的疫苗，出现了“疫苗鸿沟”（vaccine divide）现象。美国在应对新冠疫情初期，国际合作的削弱对发展中国家造成了尤其致命的后果。

[图1] 按收入水平划分的疫苗需求量和购买量

Source: Biyaniand Graham (2021).

中国的疫苗外交正在被用作在中美战略竞争加剧、对华不信任感高涨的背景下，展开外交的手段。疫苗外交取代了口罩外交，具有缓解对华疑虑、扩大中国影响力的潜力（“China’s Vaccine Diplomacy: Partnering for trials in at least 16 countries worldwide” 2020）。2020年8月，中国国药集团的子公司中国生物技术股份有限公司与秘鲁、摩洛哥、阿根廷等国就新冠疫苗三期试验达成合作协议（“Dawn of hope: Global cooperation in COVID-19 vaccine development” 2020）。中国在进行三期试验的同时，也开始了供应链的竞争。德国BioNTech SE决定扩大其在德国的生产设施，以生产供应中国市场的新冠疫苗。BioNTech SE正与美国的辉瑞（Pfizer）和中国的上海复星医药（Shanghai Fosunrhk）共同开发疫苗，其生产设施扩建完成后，预计年产量可达7.5亿剂。

在中国抓住美国奉行“国家优先”政策、未能迅速应对国际合作的空档期，灵活运用了疫苗外交。2020年12月，辉瑞宣布因供应链问题将原计划供应量缩减一半，中国政府迅速作出回应，表示可提供约6亿剂疫苗，这便是典型案例。中国政府的这一举措，狭义上使得中国疫苗与西方制药企业的疫苗展开竞争，广义上则是对西方发达制药企业凭借研发阶段的技术优势和生产过程中的供应链控制力，长期形成和维持的现有秩序的挑战。中国获得了成为疫苗原料供应短缺的西方疫苗企业的替代方案的机会。特别是，中国疫苗企业能够利用本国强大的供应链进行疫苗生产，这被认为比西方疫苗企业更具生产稳定性。

尽管中国疫苗的有效性和安全性仍存在争议，但对于医疗设施不足、只能依赖封锁的国家来说，中国疫苗仍然具有吸引力，因为新冠疫情蔓延速度太快。特别是与囤积大量疫苗以供本国民众接种，甚至为未来加强针做准备的发达国家奉行的“国家优先”政策相比，中国向80个国家提供了3.5亿剂疫苗，形成了鲜明对比（Hollingsworth et al. 2021）。中国政府将国药和科兴疫苗宣传为“中国疫苗”，这与美国和英国开发阿斯利康、辉瑞、莫德纳疫苗的宣传和推广方式形成对比。尽管中国疫苗的有效性和安全性仍存在争议，但中国政府通过向海外大规模推广“中国疫苗”，试图在国家战略层面与包括美国在内的发达国家形成差异化。

疫苗外交既是中国缓解对华疑虑、扩大影响力的手段，同时也是中国外交借鉴口罩外交的经验教训、接受新考验的舞台。2020年9月，中国政府表示愿意参与新冠疫苗的国际合作（Hu 2020）。中国的疫苗外交经历了试验、生产、供应三个阶段。由于新冠确诊病例急剧减少，中国国内已无法进行疫苗试验，因此需要国际合作来快速推进第三阶段试验。中国尤其需要与外国合作，以进行大规模的疫苗有效性和安全性试验。

中国在“一带一路”参与的9个国家进行了疫苗临床试验，并逐步将参与国数量扩大到南美、东南亚、中东等18个国家。具体而言，2020年8月，中国国药集团的子公司中国生物技术股份有限公司与秘鲁、摩洛哥、阿根廷等国就新冠疫苗三期试验达成合作协议。中国与巴西的疫苗合作在2021年仍在继续。2021年7月，巴西国家卫生监督局（Health Regulatory Agency）批准了中国医学科学院医学生物学研究所研发的疫苗进行三期试验，这是继2020年4月和7月之后。此次三期试验共有来自世界各国的3.4万人参加，其中巴西约有7900人参加（“Global Times 2021/7/15）。中国通过在应对新冠疫情能力相对脆弱的发展中国家进行三期试验，为疫苗外交奠定了基础。

疫苗试验之后，中国疫苗的海外生产也随之展开。科兴（Sinovac）在阿联酋、巴林、秘鲁等6个国家启动了三期试验，并成功将三期试验参与国扩大到10个国家。此后，中国与马来西亚、阿联酋等国推进疫苗生产技术合作，并开始在海外生产疫苗，从而在疫苗研发和生产阶段也追求扩大国际合作的战略。阿联酋不仅在2020年12月紧急批准了科兴疫苗，还开始在本国生产（Watanabe and Hadano 2020）。科兴在印度尼西亚和巴西进行了三期试验，印尼成为首个获得科兴疫苗供应的国家。通过这些过程，中国在2021年1月，在疫苗研发阶段合作的基础上，与26个国家签订了疫苗供应合同，取得了显著成果。由于疫苗供应合同的签订是以这些国家批准中国疫苗为前提的，因此在未能充分建立对中国疫苗的信任的情况下签订疫苗供应合同，这可能成为中国今后向更多国家供应疫苗的桥头堡。

在此合作基础上，中国得以参与疫苗供应链的竞争。疫苗的研发和供应链管理一直由少数发达国家制药企业主导，但疫苗生产所需的原材料和辅料的采购和生产则由多个国家负责。由于疫苗生产供应链涉及众多国家，一旦某个环节出现瓶颈，整个供应链的正常运行将面临困难。新冠疫苗的生产，不仅美国和欧洲，中国和印度的生产比重也很大，许多国家负责原材料和辅料的供应，因此供应链的脆弱性较大。[图2]所示，疫苗供应链由生产阶段的佐剂、防腐剂、稳定剂、抗生素等原材料，以及瓶盖、西林瓶、注射器、注射针等产品，以及生产后的传递体系中的干冰、冷藏箱、疫苗保温箱、疫苗冷冻柜等多种价值链构成。其中任何一个环节出现问题，都可能导致疫苗供应中断。此外，中国是疫苗供应链中最广泛参与的国家之一，涉及佐剂、稳定剂、抗生素、注射器、西林瓶、瓶盖、冷藏箱、疫苗冷冻柜等。虽然疫苗原材料由发达制药企业开发，但中国通过自主研发新冠疫苗，已具备了基于供应链的稳定生产能力。

[图2] 疫苗供应链

来源：韩国生物产业协会（2021）。

中国凭借本国的疫苗生产能力，在向发展中国家供应疫苗方面占据优势。目前主要供应的六种疫苗的分配，根据国家收入水平存在巨大差异。莫德纳（Moderna）疫苗和辉瑞（Pfizer）疫苗的大部分供应量已被发达国家 확보。中国则相反，将科兴（Sinovac）疫苗和国药（Sinopharm）疫苗供应给发展中国家。中国出口或捐赠疫苗的国家主要集中在东南亚、中东、中亚、非洲和南美地区。虽然发达国家奉行疫苗民族主义，但中国疫苗的可靠性尚未完全建立，中国仍能迅速向发展中国家供应疫苗。中国在向发展中国家供应疫苗的过程中，通过派遣疫苗医疗队等方式，努力将其与“一带一路”联系起来。据报道，中国还在疫苗的及时有序供应方面进行了大量投资，包括采购、运输和冷链建设（Hu 2020）。其结果是，在疫苗供应方面，形成了发达国家与发展中国家，乃至西方与非西方之间的格局（参见[图3]）。

[图3] 中国疫苗的供应区域

출처: Bridge (2021).

作为疫苗外交的结果，中国疫苗获得了100多个国家的使用批准，并被列入世界卫生组织（WHO）的紧急使用清单和COVAX的采购清单，取得了显著成效。在此基础上，中国政府表示将努力提高疫苗的有效性并制定合理价格，计划将本国研发的疫苗作为全球公共产品提供。中国实际上在2020年9月已向100多个国家捐赠疫苗，向60多个国家出口疫苗。中国迄今为止向海外供应的疫苗规模已达7.7亿剂。在疫苗联合生产方面，中国在阿联酋、埃及、印尼、巴西等4个国家建立了疫苗生产设施并开始生产，支持了发展中国家的疫苗自主化。作为疫苗外交的结果，2021年8月，中国外交部副部长王晓红在“新冠疫苗合作国际论坛”上宣布，中国实现了“四个首次”。王副部长介绍的合作内容包括：(1)为促进疫苗研发，向世界共享新冠病毒基因序列；(2)为研发新冠疫苗，与20多个国家进行了三期试验；(3)中国疫苗生产能力在满足国内需求激增的情况下，向全球发展中国家提供了疫苗；(4)与发展中国家合作生产疫苗（Ministry of Foreign Affairs 2021b）。

2. 疫苗竞争的战略层面

1) 美国

美国在国内应对新冠疫情方面投入了大量精力，因此在疫苗外交方面表现消极。美国在新冠疫情蔓延过程中，利用对华不信任感高涨的局面，仅采取了牵制中国疫苗外交的被动应对措施。然而，自拜登政府上台以来，美国的疫苗外交在两个方面发生了变化。首先，美国自2021年3月起，通过“四方安全对话”（Quad）或“Quad Plus”框架推进疫苗外交，正式开启了在印太地区与中国的竞争格局。美国不仅将疫苗合作纳入“四方安全对话”工作组，将其作为印太战略的重点合作议题，还利用其扩大“四方安全对话”至韩国、新西兰、越南等国。拜登政府还决定将提升印度疫苗生产能力作为加强“四方安全对话”合作的一部分（White House 2021）。在2021年3月的“四方安全对话”领导人峰会上，为向东南亚国家供应10亿剂疫苗，决定扩大生产能力，开始展现出牵制中国疫苗外交的姿态（Widakuswara 2021）。

其次，拜登政府提出了暂时豁免疫苗知识产权的建议，展现出作为疫苗外交后来者的积极姿态。美国等西方发达国家之间竞争性地 확보疫苗，严重阻碍了发展中国家获得疫苗的机会。拜登政府作为缓解疫苗鸿沟的对策之一，同意了暂时中止新冠疫苗知识产权的紧急措施（Kaplan et al. 2021）。这一措施的特别之处在于，它是在欧洲反对的情况下做出的。尽管拜登政府未能就暂时中止知识产权达成国际共识，但其与大多数支持该措施的发展中国家立场一致，这具有重要意义（参见[图4]）。拜登政府的这一举措，可以看作是对中国疫苗外交集中面向发展中国家的一种应对措施。

[图4] 世界各国对疫苗知识产权豁免的立场

출처: MSF (2021).

2) 中国

(1) 量子维度

中国政府在疫苗供应方面，对外宣称的理由是向发展中国家提供负担得起的全球公共产品，但实际上是在高度战略考量下推进疫苗外交。在向非洲派遣联合国维和部队疫苗优先供应之后，中国向18个国家提供了1.6亿剂疫苗，中国疫苗外交由此全面展开。乌兹别克斯坦、乌克兰、马尔代夫、安哥拉、苏丹等国是中国疫苗的优先供应国。其中，乌兹别克斯坦在7000名本国公民参加中国疫苗临床试验后，获得了优先供应，这在很大程度上具有补偿性质。此后，中国又承诺优先向菲律宾、柬埔寨、马来西亚等东南亚国家供应疫苗。中国采取了优先向“一带一路”核心区域的东南亚、非洲、中亚等发展中国家供应疫苗的战略举措。

[图5] 中国疫苗三期试验参与国与疫苗优先供应国

来源：Tan and Maulia (2020)。

中国政府正积极推动其研发的疫苗在以东南亚国家为主的海外供应。中国外交部于2020年7月承诺优先向菲律宾供应新冠疫苗，8月科兴与印度尼西亚国有制药公司PT Bio Farma达成协议，每年供应2.5亿剂疫苗，这表明中国正在加强与南海争端相关国家的疫苗外交。如[图5]所示，中国在中东（巴林、约旦、阿联酋、沙特阿拉伯）、亚洲（孟加拉国、印度尼西亚、巴基斯坦）、南美（阿根廷、秘鲁、巴西）、非洲（埃及、摩洛哥）进行了广泛的三期试验，并将柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、泰国、越南等东南亚国家列为疫苗优先供应对象。中国疫苗优先供应集中在东南亚国家，一方面是因为印度尼西亚和菲律宾等国新冠确诊病例激增，另一方面也是因为东南亚地区不仅是中美战略竞争的舞台，还涉及中国在南海和东海争端等重大外交议题，中国希望将疫苗供应与这些议题挂钩。

中国利用疫苗合作来解决与伙伴国的 Thus, the Chinese government has strategically linked vaccine diplomacy with other issues, such as debt relief, digital economy investment, and expansion of renewable energy, by promising priority vaccine supply to partner countries. For example, China promised to provide funding or funds for vaccine purchases to Southeast Asian and South American countries, and in July 2020, discussed strengthening bilateral cooperation within the framework of the Belt and Road Initiative based on vaccine cooperation with Arab League countries. In this process, the Chinese government strategically utilized the “China+α” framework. By implementing various levels of cooperation centered around China targeting countries in Southeast Asia, Africa, Central and Eastern Europe, and the Middle East, it established the “China+α” mechanism. The Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), the Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC), Cooperation between China and Central and Eastern European Countries (China-CEEC Cooperation), and the Arab League are cooperation mechanisms that China has utilized to promote the Health Silk Road at the regional level. China is utilizing regional cooperation mechanisms in various ways to promote the Health Silk Road. In the case of China-CEEC Cooperation, it is promoting the “17+1 Hospital Alliance,” “17+1 Public Health Cooperation Network,” “17+1 Healthcare Professional Cooperation Network,” “17+1 Health Policy Research Network,” and “17+1 Pharmaceutical Approval Cooperation Forum” (Rudolf 2021).

这种情况的演变被解读为，在新冠疫情确诊病例激增、疫苗供应紧迫的情况下，东南亚国家避免与中国加剧冲突。特别是，曾向发展中国家提供疫苗的印度暂时中断了疫苗出口（Nebe 2021），导致印度尼西亚等东南亚国家对中国疫苗的依赖性进一步增强。随着疫苗供需平衡被打破，亚洲、非洲、南美洲的发展中国家对中国疫苗的需求更加迫切。印度尼西亚和马来西亚等与中国存在争端的国家对中国采取温和态度，是为获取疫苗而必须付出的战略成本。

中国进一步利用疫苗供应作为筹码，实现了多种外交目标。中国政府在优先向巴西供应疫苗的同时，将其与华为5G网络设备引进挂钩，就是一个典型案例。巴西政府曾对特朗普政府要求禁止引进华为设备的请求持肯定态度。然而，随着新冠疫情迅速蔓延，中国利用疫苗供应作为谈判的筹码，促使巴西政府引进华为设备（Evans 2021）。2021年2月，在巴西新冠死亡人数达到顶峰之际，巴西通信部长访问北京，与华为高管会面。据报道，在此次会议上，巴西通信部长提出了疫苗供应的要求。此后，巴西政府推翻了数月前禁止华为参与的决定，发布了允许华为参与5G拍卖的新规定（Londoño and Casado 2021）。

(2) 区域战略：“一带一路”与“中国+α”机制的运用

新冠疫情初期，中国侧重于双边援助与合作，但逐渐尝试将重心转向区域或多边合作。在此过程中，“一带一路”被重塑为开展新冠疫情相关合作的核心机制。“一带一路”中的卫生议题原本处于边缘地位，但在新冠疫情蔓延后，已成为“一带一路”的核心项目。特别是，中国政府试图将疫苗外交与提升全球互联互通和构建人类命运共同体联系起来。中国政府为有效推进“一带一路”，运用了多种合作机制。通过将应对新冠疫情的合作与“一带一路”相联系，中国政府可以期待在中长期内扩大其在“一带一路”参与国中的影响力。[图6]展示了中国如何战略性地将疫苗供应与区域合作机制相结合。

[图6] 中国的疫苗供应与区域合作机制

来源：Rudolf (2021)。

中国政府将疫苗合作与“一带一路”相联系。为此，中国发起了针对“一带一路”参与国的“一带一路”新冠疫苗合作伙伴关系倡议。该倡议于2021年6月举行的“一带一路”亚太区域高级别会议上启动，有20多个国家参加。为提高新冠合作的有效性，与会各方就加强疫苗监管机构间的沟通、敦促疫苗生产国增加产量、扩大对发展中国家的疫苗供应、疫苗联合研发、促进疫苗联合生产的伙伴关系、区域和多边开发银行的资金支持、加强“一带一路”合作以保障疫苗流通等问题达成了一致（中国外交部 2021a）。

中国政府承诺优先向伙伴国供应疫苗，并考虑了新冠疫情后加强经济合作的方案，如债务减免、数字经济投资和可再生能源扩张等。中国政府承诺向东南亚和南美国家提供疫苗，并为疫苗采购提供资金或基金，以及2020年7月与阿拉伯国家联盟讨论了在“一带一路”框架下利用疫苗合作加强双边合作的方案，这些都表明中国正在将疫苗外交与其他议题挂钩。在此过程中，中国政府战略性地运用了“中国+α”的框架。通过针对东南亚、非洲、中东欧、中东地区国家实施以中国为中心的、多层次的合作，建立了“中国+α”机制。东盟（ASEAN）、中非合作论坛（FOCAC）、中国-中东欧国家合作（China-CEEC Cooperation）、阿拉伯国家联盟（Arab League）等是中国为推进“健康丝绸之路”在区域层面利用的合作机制。中国在推进“健康丝绸之路”的过程中，以多种方式利用区域合作机制。例如，在“中国-中东欧国家合作”框架下，正在推进“17+1医院联盟”、“17+1公共卫生合作网络”、“17+1卫生专业人员合作网络”、“17+1卫生政策研究网络”、“17+1药品审批合作论坛”等（Rudolf 2021）。[2]中国政府在推行“口罩外交”的基础上，全面展开“疫苗外交”，并将双边合作与区域合作有机结合，这是其构建“负责任大国”形象的尝试之一。2020年5月，习近平主席在日内瓦世界卫生组织（WHO）的演讲中表示，中国将以低廉价格提供作为全球公共产品的疫苗，并将向WHO提供20亿美元用于抗击新冠疫情。

新冠疫情成为中国以“一带一路”为基础扩大影响力的契机。参加“17+1”的11个国家是欧盟成员国，4个国家是欧盟候选国。“17+1”为中国将其影响力从亚洲和非洲扩展到欧洲提供了跳板。新冠疫情成为了中国扩大影响力的契机（Kavalski 2019）。中国启动“17+1”时，追求“一个欧洲”的欧盟对此表示强烈不满，这正是原因所在。中国对欧洲国家影响力的扩大，促使欧盟将中国定义为“体制性竞争对手”（systemic rival）（欧盟委员会 2019）。

五、结论

在新冠疫情的全球蔓延过程中，美中两国在双边层面之外，正式开始了区域层面的竞争。在此过程中，美中两国的区域战略从构想阶段转向了具体议题领域的战略。在新冠疫情期间，美中两国在疫苗的研发、生产和供应方面，从最初的截然不同的方法转向了寻求疫苗合作。新冠疫情初期，美国由于国内疫情的迅速蔓延而不得不集中精力应对，以及奉行“美国优先”的多边合作疏远政策，在疫苗合作方面采取了消极态度。另一方面，中国吸取了新冠疫情初期口罩外交失败的教训，战略性地实施了疫苗外交。口罩外交曾将欧洲国家（当时新冠确诊病例迅速增加）纳入其中，而疫苗外交则彻底集中于发展中国家和非西方国家。

美中两国截然不同的做法形成了“中国攻势、美国守势”的格局。中国通过将疫苗的研发、生产和供应过程联系起来，积极推进疫苗外交，并宣称其对提供全球公共产品做出了贡献。作为回应，美国则采取了消极的应对策略，警告和批评中国疫苗的风险以及中国政府的战略意图。然而，拜登政府上台后，美中疫苗合作战略进入了新阶段。这是因为拜登政府宣布加强四方安全对话（Quad）框架下的疫苗合作，并对发展中国家采取了暂缓疫苗知识产权等破格立场，为疫苗合作开辟了新局面。美中疫苗合作竞争的新一轮较量由此展开。

美中两国为应对新冠疫情而展开的合作竞争仍在进行中。现阶段，很难断言美中竞争，特别是区域层面竞争的成果。科兴和国药集团没有广泛公开其试验数据，这种不透明性往往导致对中国疫苗乃至中国政府的不信任。尽管如此，对于应对新冠确诊病例激增能力不足的发展中国家而言，中国疫苗的需求依然持续存在。然而，在中长期来看，在无法证明中国疫苗稳定性的情况下，中国政府能否在对外关系层面保持其疫苗外交的可持续性尚不确定。目前，由于供应链瓶颈导致供应不畅，但如果西方疫苗制造商的疫苗生产恢复正常，并能充分供应给发展中国家，届时中国疫苗的需求是否会继续存在，仍是未知数。■

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[1] worldometer https://www.worldometers.info/coronavirus/#countries.
[2]中国-中东欧合作（China-CEEC Cooperation）是中国外交部为扩大中国与中东欧国家之间的商业和投资合作而推出的倡议，被称为“17+1”机制。中国外交部担任秘书处，中东欧国家作为国家协调员参与。中国-中东欧合作成员包括阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、北马其顿、黑山、波兰、罗马尼亚、塞尔维亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚。中国-中东欧国家合作 http://www.china-ceec.org/eng/zdogjxty_1/.
 

 
■ 作者: 李承柱_  EAI贸易•技术•转型中心主任 • 中央大学政治国际学系教授。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济学、国际贸易政治学、全球数字治理等。主要著作及合著包括《美中竞争与数字全球治理》（李承柱 编著）、《网络空间国际政治经济学》（李承柱 编著）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 《东北亚：一体化成熟了吗？》（合著）、《亚太贸易政策：观念、利益与国内制度的作用》（合著）等。
 

 
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