[EAIワーキングペーパー] コロナ危機後の世界政治経済秩序シリーズ③_コロナ19時代における米中地域戦略の競争：ワクチン外交の政治経済

I. 序論

コロナ19は、2021年9月基準で世界的に感染者数が2億2千万人に達し、死者数が457万人に達していることからわかるように、[1]地球的次元での保健安全保障上の危機である。それだけでなく、コロナ19は2020年の世界経済成長率が-3.3%を記録したように、巨大な経済的影響をもたらした（IMF 2021）。コロナ19は初期段階では米国と欧州を中心に拡散し、先進国に経済的衝撃を与えたが、世界的に拡散する過程で防疫とワクチンの能力だけでなく、経済的対応能力も不足している途上国により大きな影響を与えた。防疫と経済的活力の維持との間に均衡を取るための努力が先進国を中心に 이루어진 반면、インド、ブラジル、インドネシアなどコロナ19の衝撃に対する対応能力が相対的に脆弱な国々は、経済的衝撃を最小化することにも限界を露呈した。

コロナ19を契機に、米中戦略競争の力学だけでなく、既存の国際秩序の変化が 촉발될 것이라는 전망が噴出した（Campbell and Dosh 2020; Green and Medeiros 2020; Haass 2020; Nye 2020）。変化の方向については見解が엇갈렸지만、コロナ19が国際秩序に与える衝撃が大きいという点では見通しが一致した。貿易戦争で始まったトランプ政権の米中戦略競争は、中国からの譲歩と妥協を得るために二国間アプローチを優先した。しかし、コロナ19という地球的挑戦は、米国と中国が二国間レベルを超える地域と地球的レベルでの戦略競争を促進する要因となった。コロナ19がワクチンの開発、生産、普及において先進国対途上国、あるいは西側対非西側の対立構図を形成する 계기를 제공したという点で特にそうである。このように、コロナ19以降の米中戦略競争は、二国間レベルだけでなく、地域と多国間レベルで同時に展開される様相へと変化した。

本稿は、コロナ19によって米国と中国の地域戦略の間に、より明確な 경합 구도가形成されたという前提から出発する。コロナ19以前、二国間レベルでの競争と交渉に重点を置いていた米国と中国は、コロナ19以降、地域戦略の相対的な比重を高める変化を追求した。コロナ19が地球的挑戦であっただけに、二国間レベルでの競争が問題解決の鍵となることはもちろん、地域レベルへと協力の対象を拡大する必要性が現実的に増大した。コロナ19は、米国と中国が狭義にはワクチンの開発、生産、普及を地域戦略と緊密に連携させることを促進する一方、より広義には先端技術、通信、サプライチェーン、宇宙など多様な分野で地域競争構図を形成することに影響を与えた。

II. コロナ19以降の米中地域競争

1. コロナ19以降の一帯一路とインド太平洋戦略の競争構図の変化

コロナ19以前の米中貿易戦争で明らかになったように、米中戦略競争が主に二国間レベルで進行していたとすれば、コロナ19以降の米中戦略競争は、二国間レベルを超えて国家間の連帯に基づく地域および多国間レベルでの競争へと変化している。このような点で、コロナ19は米国と中国の戦略競争の様相に変化をもたらす要因として作用しており、地域は二国間レベルと多国間レベルで展開される競争を連携させる場としての戦略的重要性が高まっている。地域戦略は、二国間戦略の限界を克服し、多国間秩序を樹立する過程で有利な立場を確保する上で重要な役割を果たす場であるため、戦略的意味が大きく、米中両国の新たな競争の舞台となっている。

米中両国がコロナ19に対応する上で能力の限界を露呈したことにより、戦略競争を遂行する上で必要なリーダーシップの弱体化に直面した。米中両国はリーダーシップの空白を緩和するために、地域多国間協力を優先的に強化している。バイデン政権が多国間主義と国際協力の強化を宣言した中で、ビジョンと計画段階にあるインド太平洋戦略を分野別に推進するための国際協力の強化を多角的に模索している。中国はこれに対応し、一帯一路の戦略的焦点を伝統的なインフラ建設から先端技術協力へと移行させ、弾力的に対応している。

一帯一路は、習近平政権が連結性の強化を通じた地域統合を促進するという名目で野心的に開始されたが、プロジェクトの意思決定および執行過程の不透明性は、中国が一帯一路を戦略的に活用しているのではないかという疑念を招く原因となった（Goldstein 2020）。スリランカ、ジブチ、ミャンマーなどにおける「債務の罠」論争に見られるように、中国政府が一帯一路を相手国に対する政治外交的影響力を拡大するてことして活用しているという批判に直面した。さらに、一帯一路を活用した習近平政権の攻勢外交は、地域秩序の再編をめぐって競争してきた日本はもちろん、韓国、オーストラリア、インドなどとも対立を相次いで引き起こし、一帯一路の核心地域である東南アジアでも懸念と反発を招いた。2018年以降、習近平政権はこのような批判を認識し（Xi 2018）、一帯一路に一定の変化を模索し始めた（Sun 2018）。

一方、コロナ19以降、一帯一路に対する途上国の受容性が増加した。中国が参加国の反発を比較的早期に克服し、一帯一路を正常化できたのは、米中貿易戦争とコロナ19の拡散による世界経済の沈滞の加速と関連がある。経済沈滞に直面した一帯一路参加国がインフラ建設を通じた景気浮揚の必要性を増大させるにつれて、一帯一路に対する受容性がさらに大きくなったのである。中国政府は、途上国に対して債務返済圧力をてことしてインフラの非対称性を生み出そうとしているという批判を緩和するために、多角的な努力をすることで、「債務の罠」論争をある程度払拭することに成功した。中国財政部は、一帯一路プロジェクトの金融リスクを緩和するために26カ国と共同で「一帯一路財政ガイドライン（BRI Financing Guidelines）」を承認し（Liu 2020）、G20レベルで推進する「最貧国債務返済猶予イニシアチブ（Debt Service Suspension Initiative for Poorest Countries: DSSI）」に参加し、G20加盟国の中で最大規模である13.5億ドルの債務返済を猶予するなど、状況変化に機敏に対応した。中国政府のこのような試みは、「債務の罠」に対する疑念を緩和する一方、債務免除問題をG20というグローバルガバナンスレベルでの解決努力に参加したという意味がある（Wang 2021）。

中国が多国間レベルで債務問題の解決を図る努力は、一部国家の反発で中断されていた事業を再開し、新たな事業を迅速に進めることに肯定的な影響をもたらした。マレーシアの200億ドル規模のEast Coast Rail Link事業が再開され、インドネシアのJakarta-Bandung高速鉄道事業も正常化した。その結果、2020年1月から8月にかけて、一帯一路参加国に対する中国の非金融投資額は前年比31.5%増加した118億ドルを記録し、中国企業が一帯一路参加国と締結した新規契約の規模は730億ドルに達した。これは中国全体の新規契約件数の54%に相当する規模である。

一方、米国が主導したインド太平洋戦略は、3段階を経て進化してきたが、「制度化のジレンマ」に直面した。米国がこのような困難を経験する根本的な理由は、インド太平洋戦略の実行過程で発生しうる集合行動の問題を解決するために必要な「執行リーダーシップ（executive leadership）」と、参加国が共通の利益を把握するのに役立つ「理念的リーダーシップ（ideological leadership）」を行使できなかったためである（He and Feng 2020）。しかし、コロナ19は米国政府が構想段階に留まっていたインド太平洋戦略を実行段階に移すことを促進する作用をした。

2. コロナ19と分野別地域競争構図の形成

コロナ19は、米国と中国が一帯一路とインド太平洋戦略との間の競合を具体化する 계기를 제공した。Economic Prosperity Network（EPN）とBlue Dot Network（BDN）の推進発表に見られるように、米国はインド太平洋戦略を推進する上で制度化のジレンマを解消し、一帯一路に対する代替案を分野別に提示する段階へと移行した。米国はBDNを通じて、質の高いインフラ投資とそのための財源調達方法を明確に提示することで、インド太平洋地域の国家々が一帯一路の代替案を模索できる新たな選択肢を提供した。BDNは、代替的サプライチェーンと質の高いインフラ建設を連携させることで、一帯一路を牽制する新たな経済同盟（economic alliance）へと発展する潜在力を持つイニシアチブとして浮上した。また、アジア地域のインフラ開発に必要な26兆ドルを透明性をもって調達するために、政府、民間部門、市民社会が協力するマルチステークホルダー（multistakeholder）イニシアチブであるという点で、一帯一路の代替案として浮上している（Panda 2020）。米国はさらに、Asia EDGE、Indo-Pacific Business Forum、Build ACTなど、インド太平洋戦略の推進のためのプログラムを具体化する一方、財源調達方法も徐々に具体化することで、インド太平洋戦略の実行可能性を一層高めている。

この過程で、米国と中国は地域戦略を技術競争の手段として活用している。5G、電子商取引、宇宙、サイバーなど、米中の技術競争がインド太平洋戦略と一帯一路を媒介として活発に進行している。これらの分野は、経済と安全保障の連携が緊密に行われる分野であり、米国と中国が地域を基盤に影響力を拡大する競争に突入しているという特徴を示す。この過程で、米国がインド太平洋戦略を技術競争の新たな舞台として設定している点に注目する必要がある。米国がファーウェイに対する制裁範囲を継続的に拡大し、制裁の効果的な実行のために国際協力を強化する中で、BDNとEPNを推進することは、米国がインド太平洋戦略を技術競争の新たな場として活用していることを示唆する。また、Clean Network、5G Clean Pathは地域戦略に限定されるものではないが、EPN、BDNなどと連携して推進せざるを得ないという点で、米国はインド太平洋戦略を中国牽制戦略の核心手段として活用しようとする意思を明確にしている。このように、インド太平洋戦略と一帯一路が主要分野ごとに競合構図を形成するなど、米中戦略競争の主要手段として活用されている。

III. 米中地域競争：主要事例

1. インフラ競争

一帯一路の出帆当初の目標がインフラ建設を通じた域内国家間の連結性向上とそれに伴う地域統合の促進であった点を考慮すると、BDNは米国、日本、オーストラリアが一帯一路に対抗して推進する地域インフラ建設プロジェクトと言える。米国がそのために国際開発金融公社（U.S. International Development Finance Corporation: USDFC）を設立したことからもわかるように、域内インフラ建設の現実性を高めるために、宣言的な次元を超えて財源調達方法を含む実行計画を具体化している。DFCはこれに関連し、2020年10月のインド太平洋ビジネスフォーラム（Indo-Pacific Business Forum: IPBF）で、インド太平洋地域の国家々のエネルギー多様化（ベトナム）、包括的金融（カンボジア）、持続可能な水産業（ベトナム）、連結性増大（ミャンマー）、通信ケーブル構築、エネルギー安全保障強化（インド）、小規模自営農への金融アクセス拡大（インド）など、多様なプログラム支援策を発表した（USDFC 2020）。日本は2015年に質の高いインフラパートナーシップ（Partnership for Quality Infrastructure: PQI）を発表した後（MOFA et al. 2015）、これをインド太平洋戦略と連携させて推進し始めた（Panda 2020）。

2. DSRとClean Network

米国は先端技術とサプライチェーンにおいても、地域を舞台とした競争を本格化させた。中国は、伝統的なインフラ建設に焦点を当てていた一帯一路の性格を変更し、デジタルインフラ建設に優先順位を与えた。中国のこのような変化は、一帯一路事業の遅延、資金調達問題の発生、さらには「債務の罠」のような懸念と反発が提起されたことと関連がある。中国はデジタルシルクロードを通じて、一帯一路参加国にデジタルインフラを構築し、米中技術競争に 대비する戦略の転換を図った。DSRは一帯一路の一構成要素として2015年に初めて導入されたが、コロナ19以降、DSRは中国が米国との戦略競争で有利な位置を占めるために、先端技術分野の影響力を拡大する手段として活用されている。中国政府は2020年4月の一帯一路フォーラムで、DSRが最近まで電子商取引、スマートシティ、遠隔医療、インターネット金融などのデジタルサービス分野に焦点を当ててきたが、今後はビッグデータ、IoT、AI、ブロックチェーン、量子コンピューティングなどの技術革新分野も並行して推進することを示した。

これに対応して、米国は国務省を中心にClean Networkを推進することで、中国製ネットワーク機器に内在するリスクを警告するとともに、地域レベルでの協力を強化した（Department of State 2017）。トランプ政権に続きバイデン政権も、ファーウェイ制裁の効果を高めるための国際協力を拡大・強化し、Clean Networkを推進するにつれて、米中5G競争が継続すると予想される。これに対応して、中国政府もまた、一帯一路の焦点を伝統的なインフラ建設から先端技術分野へと転換している。これは中国政府がDSRを米中戦略競争のために活用しようとしていることを意味し、5Gやクラウドサービスなどの先端技術分野で米中技術競争が強化されているため、DSRの重要性は今後さらに増す見通しである。コロナ19以降、米中両国は地域戦略を先端技術競争で有利な位置を確保するための手段として積極的に活用しており、地域戦略の焦点が戦略競争と緊密に結びつくという重要な変化が発生した。

3. サプライチェーン：紅色サプライチェーンとEPN/SCRI

コロナ19を契機にサプライチェーンの混乱が発生したことにより、サプライチェーンでハブの地位を占める中国は、紅色サプライチェーンの再構築を加速させている。コロナ19発生初期、中国はサプライチェーンの混乱による投資減少と消費減少など、多様な問題に同時に直面したが、米国が戦略競争を展開する次元でデカップリングを推進したことにより、サプライチェーンの脆弱性を補わなければならないという圧力がさらに大きくなった。米国政府が半導体、5Gなど主要先端技術分野でサプライチェーンの主要リンクを遮断する戦略を推進したことにより、中国企業の供給能力に対する信頼度が低下するなど、サプライチェーン再編の必要性が増大した。中国政府は「双循環政策」を通じて、コロナ19以降の経済沈滞を克服し、米中戦略競争に対応するために、半導体、化学、輸送設備など素材と中間財の海外依存度が高い産業分野で独自の技術開発を加速させている。これと同時に、中国は紅色サプライチェーンの再構築を通じてサプライチェーンの脆弱性を克服する戦略を追求している。中国は一方、紅色サプライチェーンの再構築を試みている。トランプ政権が提示したEPNとバイデン政権のリショアリングは、デカップリングを現実的に推進する必要性が増大していることを示唆する。生産拠点と消費市場としての中国の魅力は依然として存在するため、サプライチェーンの調整またはデカップリングが全面的に進むことはないだろうが、サプライチェーンの脆弱性の管理という次元では部分的な変化は避けられない。バイデン政権はしたがって、EPNからさらに進んで輸出統制、リショアリング、サプライチェーン再編など、多様な政策の組み合わせを通じて中国への圧力を強めている。

RCEPは、中国が地域経済秩序を自国に有利な方向へ変化させる有用な手段となり得る。RCEP参加国の大多数と二国間FTAを締結しただけでなく、中日韓FTA交渉に高い優先順位を与えるなど、二国間FTAを好んできた中国が、初のメガFTAに参加した点に注目する必要がある。中国の立場から見れば、RCEP参加国を対象とした中国の貿易の3分の2が米国の同盟国との貿易であるため、RCEP交渉の妥結は、中国が米国の С 동맹国との経済統合を拡大することで、今後の地域経済秩序の変化過程で中国の戦略的空間を確保することになるという意味がある。

SCRIは、コロナ19拡散過程で中国牽制を目的とした初の地経学的な利益に基づいた生産同盟形成の試みであり、RCEPを通じて域内サプライチェーンにおける中国の影響力の増大に対抗する性格を持つ。中国企業が技術力と地域的利点を活用して東南アジア諸国とのサプライチェーンの連携を拡大・強化してきたため、SCRIは中国のこのような強みを相殺する財政的支援を提供することで、サプライチェーンの脆弱性を緩和しようとするものである。

4. 宇宙競争

地域レベルでの米中競争は、宇宙産業においてもよく現れている。米国が伝統的にアジア諸国と宇宙国際協力を維持する中で、中国は宇宙産業の技術的追撃を基盤に、既存の協力構図に変化を模索している。中国は、北斗衛星測位システムが本格稼働したことにより、インド太平洋地域に北斗サービスを提供することで、米国の独占的地位に挑戦している。一帯一路宇宙情報回廊（BRI Space Information Corridor）を構成することに見られるように（Jiang 2019）、中国は一帯一路参加国との協力を強化することで、独自の勢力圏を形成しようとする試みをしている。これは地域レベルだけでなく、地球的レベルで米国中心の宇宙秩序に対する挑戦の性格を持つ。

IV. コロナ19以降の米中競争と地域戦略

1. コロナ19以降のワクチン外交の台頭：ワクチン開発とサプライチェーン競争

トランプ政権は、コロナ19危機に対応する上で、多国間協力よりも自国優先主義を追求する姿勢を見せた。トランプ政権は、パンデミックという未曽有の地球的危機にもかかわらず、多国間協力を 위한 リーダーシップを行使するよりも、既存の多国間体制の問題点を批判することに積極的であった。トランプ政権が比較的遅れてコロナ19の世界的な拡散への対応のために25億ドル規模の財源を投入する計画を明らかにしたが、WHOに対する強い不信感から、WHOレベルでの国際協力プログラムは対象から除外した。多国間主義に対するトランプ政権の不信は、コロナ19の拡散が加速しても消えなかった。トランプ政権のこのような認識は、「多国間制度は財源を浪費する非効率的な機関」というマイク・ペンス副大統領の言及でも再確認される。その後も米国は、WHOが中国の影響下にあると批判し、WHOではなく「中国保健機関」（Chinese Health Organization: CHO）と嘲笑するなど、コロナ19対応のための多国間協力を回復する意思を明確に示さなかった（Sajjanhar 2020）。

米国リーダーシップの空白は、他の先進国も自国優先主義を追求できる国際環境が 조성されることに寄与した。[図1]に見られるように、先進国は必要以上にワクチンを購入した一方、途上国は必要規模に遠く及ばないワクチンを確保するという「ワクチン格差」（vaccine divide）現象が台頭した。コロナ19に対する米国の初期対応過程で弱まった国際協力は、途上国にとって特に致命的な結果をもたらした。

[図1] 所得水準別ワクチン必要量と購入量

Source: Biyaniand Graham (2021).

中国のワクチン外交は、米中戦略競争が加速し、中国に対する不信感が高まる状況下で、外交の手段として活用されている。マスク外交に代わるワクチン外交は、中国が中国警戒論を緩和し、影響力を拡大する手段としての潜在力を持っている（“China’s Vaccine Diplomacy: Partnering for trials in at least 16 countries worldwide” 2020）。2020年8月、China National Pharmaceutical Groupの子会社であるChina National Biotec Groupは、ペルー、モロッコ、アルゼンチンなどでのコロナ19ワクチン第3相臨床試験のための協力に合意した（“Dawn of hope: Global cooperation in COVID-19 vaccine development” 2020）。中国は第3相臨床試験を進める同時に、サプライチェーンを形成する競争にも突入した。ドイツのBioNTech SEは、ドイツ国内の製造施設を拡大し、中国市場に供給するコロナ19ワクチンを生産することを決定した。BioNTech SEは米国のPfizerおよび中国のShanhai Fosunrhkとワクチンを共同開発中であり、製造施設拡張が完了すれば年間7億5千万回分のワクチンを生産できると予想される。

中国は、米国が自国優先主義を追求する中で、国際協力に迅速に対応できない空白に乗じて、ワクチン外交を機敏に活用した。2020年12月、ファイザーがサプライチェーンの問題で計画していた供給量を半減すると発表した際、中国政府が約6億回分の供給が可能だと迅速に対応したことが代表的な事例である。中国政府のこのような対応は、狭義には中国製ワクチンが欧米製薬会社のワクチンと競争することになり、より広義には中国が欧米の先進製薬企業が研究開発段階で技術的優位と生産過程でのサプライチェーンへの掌握力を基盤に長年形成・維持してきた既存秩序への挑戦と言える。中国はワクチン原料物質の確保と製造施設の稼働面で供給不足の問題を露呈している欧米ワクチンメーカーの代替案として浮上できる機会を確保した。特に、中国のワクチンメーカーは、自国内に強固なサプライチェーンを活用してワクチンを生産できるという点で、欧米ワクチンメーカーに比べて生産の安定性を確保したという評価を受けている。

中国製ワクチンの有効性と安全性に関する論争が消えたわけではないが、コロナ19の拡散速度があまりにも速く、医療施設が不足している状況で封鎖にのみ依存しなければならない国々の立場から見れば、中国製ワクチンは依然として魅力的である。特に、自国民の接種のため、さらには将来的なブースターショットの可能性に備えてワクチンを大量に購入・備蓄している先進国の自国優先主義的な政策と比較すると、中国が80カ国に3億5千万回分のワクチンを供給したことは非常に際立っている（Hollingsworth et al. 2021）。中国政府は、シノファームとシノバックのワクチンを「中国ワクチン」として広報したが、これはアストラゼネカ、ファイザー、モデルナを開発した米国と英国のワクチン広報・普及方法とは対照的である。中国政府は、有効性と安全性に関する論争が残っているのは事実だが、「中国ワクチン」を海外に大量普及させることで、国家戦略レベルで米国を含む先進国との差別化を図ったのである。

ワクチン外交は、中国警戒論を緩和し影響力を拡大する手段であると同時に、マスク外交を反面教師とする中国外交の新たな試金石となっている。2020年9月、中国政府はコロナ19ワクチン開発のための国際協力に参加する意向を表明した（Hu 2020）。中国のワクチン外交は、実験、生産、普及という3段階を経て進行している。中国はコロナ19感染者が急減し、国内でワクチン実験を進めることができないため、第3相実験を迅速に進めるためには国際協力が必要であった。中国は特に、ワクチンの有効性と安全性に関する大規模な実験を進めるためには、外国との協力が不可欠であった。

中国は、シノファーム（Sinopharm）、シノバック、カンシノバイオ（CanSinoBIO）などの中国製ワクチンの開発のために、一帯一路に参加する9カ国でワクチン臨床試験を実施したことを皮切りに、参加国を南米、東南アジア、中東地域18カ国まで拡大した。具体的には、2020年8月、China National Pharmaceutical Groupの子会社であるChina National Biotec Groupは、ペルー、モロッコ、アルゼンチンなどでのコロナ19ワクチン第3相臨床試験のための協力に合意した。中国・ブラジル間のワクチン協力は2021年も継続されている。2021年7月、ブラジル保健規制庁（Health Regulatory Agency）は、2020年4月と7月に続き、中国医学科学院医学生物学研究所が開発したワクチンに対する第3相臨床試験を承認した。世界の3万4千人が参加する今回の第3相臨床試験に、ブラジルからは約7,900人が参加すると伝えられている（“Global Times 2021/7/15）。中国は、コロナ19への対応能力が相対的に脆弱な途上国で第3相臨床試験を実施することで、ワクチン外交の基盤を築いたのである。

ワクチン実験はその後、中国製ワクチンの海外生産につながった。シノバック（Sinovac）の場合、UAE、バーレーン、ペルーなど6カ国で第3相臨床試験を開始したことを基盤に、第3相臨床試験参加国を10カ国まで拡大することができた。中国はその後、マレーシア、UAEなどとワクチン生産のための技術協力を推進し、ワクチンの海外生産を開始するなど、ワクチン開発と生産段階でも国際協力を拡大する戦略を追求した。UAEは2020年12月、シノファーム製ワクチンを緊急承認しただけでなく、国内で生産を開始した（Watanabe and Hadano 2020）。シノバックはインドネシアとブラジルで第3相臨床試験を実施したが、インドネシアはシノバック製ワクチンを供給された最初の国となった。このような過程を経て、2021年1月、中国はワクチン開発段階での協力を基盤に、26カ国と供給契約を締結するという成果を収めた。ワクチン供給契約の締結は、これらの国々が中国製ワクチンを承認することを前提としているため、中国製ワクチンに対する信頼度が十分に形成されていない状態でワクチン供給契約を締結したことは、将来的に中国がより多くの国々にワクチンを供給できる橋頭堡となり得る。

中国は、このような協力に基づいてワクチンサプライチェーンを形成する競争に参加できるようになった。ワクチンの開発とサプライチェーンの管理は、先進国の少数の製薬企業が主導してきたが、ワクチン生産に投入される原材料と副資材の調達と生産を担当する国々は多数である。ワクチン生産サプライチェーンは多数の国が参加するため、特定の地点でボトルネックが発生した場合、全体のサプライチェーンの正常な稼働が困難になる。コロナ19ワクチンの場合、米国と欧州だけでなく、中国とインドの生産比重が大きく、多数の国が原材料と副資材を担当しているため、サプライチェーンの脆弱性が大きい方である。[図2]でわかるように、ワクチンサプライチェーンは、生産段階での免疫増強剤、防腐剤、安定化剤、抗生物質などの原料物質と、栓、バイアル、注射器、注射針などの製品、生産後の伝達体系でのドライアイス、保冷箱、ワクチンキャリア、ワクチン冷凍庫など、多様なバリューチェーンで構成されている。このうち一つの地点で問題が発生した場合、ワクチン供給に支障をきたす可能性がある。また、中国は免疫増強剤、安定化剤、抗生物質、注射器、バイアル、栓、保冷箱、ワクチン冷凍庫など、ワクチンサプライチェーンに最も広範に参加している国である。ワクチン原料物質は先進製薬企業が開発するが、中国がコロナ19ワクチンを独自開発することで、サプライチェーンに基づく安定的な生産能力を備えることになった。

[図2] ワクチンサプライチェーン

出典：韓国バイオ産業協会（2021）。

中国は、国内のワクチン生産能力に基づいて、途上国にワクチンを普及させる上で優位を確保している。現在主に普及されている6種類のワクチンの配分は、国家の所得水準によって大きな差が見られる。モデルナ（Moderna）ワクチンとファイザー（Pfizer）ワクチンは、先進国が大部分の物量を確保した。中国はこれとは対照的に、シノバック（Sinovac）ワクチンとシノファーム（Sinopharm）ワクチンを途上国に普及させている。中国がワクチンを輸出した、あるいは供与した国々は、東南アジア、中東、中央アジア、アフリカ、南米地域に集中している。先進国がワクチンナショナリズムを追求した反面、中国製ワクチンに対する信頼度が完全に形成されていないにもかかわらず、中国は迅速に途上国にワクチンを普及させることができた。中国は途上国へのワクチン普及過程で、ワクチン医療チームを派遣するなどの方法で一帯一路との関連性を高める努力を多様な方法で展開している。中国はまた、ワクチン供給が適時に順次行われるように、購入、輸送、コールドチェーンの構築にも相当な投資をしたと伝えられている（Hu 2020）。その結果、ワクチン普及において、先進国対途上国、さらには西側対非西側の構図が形成されている（[図3]参照）。

[図3] 中国製ワクチンの普及地域

出典：Bridge (2021)。

中国はワクチン外交の結果、100カ国以上で中国製ワクチンに対する使用承認を獲得しただけでなく、WHOの緊急使用リストとCOVAXの購入リストにも含まれるという可視的な成果を収めた。これらの成果を基盤に、中国政府はワクチンの有効性を高め、適切な価格を設定するなど、自国が開発したワクチンを地球的公共財として提供する計画であることを明らかにした。中国は実際に2020年9月基準で100カ国以上にワクチンを供与し、60カ国以上にワクチンを輸出している。中国が現在までに海外に供給したワクチンの規模は7億7千万回分に達する。ワクチン共同生産と関連し、中国はUAE、エジプト、インドネシア、ブラジルなど4カ国でワクチン生産施設を備え生産を開始し、途上国のワクチン自立を支援した。ワクチン外交の結果、2021年8月、王毅中国外交部長はコロナ19ワクチン協力国際フォーラム（International Forum on COVID-19 Vaccine Cooperation）で、中国が「4つのファースト」（four firsts）を達成したと宣言した。王毅外交部長が明らかにした協力の内容は、（1）ワクチン研究開発を促進するためにコロナウイルスの遺伝子配列を世界と共有し、（2）コロナ19ワクチン開発のために20カ国以上と第3相実験を実施し、（3）中国のワクチン生産能力が国内需要の急増する状況下で世界の途上国にワクチンを提供し、（4）ワクチン生産のために途上国と協力したというものである（Ministry of Foreign Affairs 2021b）。

2. ワクチン競争の戦略的次元

1) 米国

米国は国内的にコロナ19に対応することに注力していたため、ワクチン外交には消極的であった。米国はコロナ19が拡散する過程で中国に対する不信感が高まる状況を利用し、中国のワクチン外交を牽制する程度の受動的な対応に留まった。しかし、バイデン政権の発足以降、米国のワクチン外交は二つの側面で変化した。第一に、米国は2021年3月以降、クアッドまたはクアッドプラスのレベルでワクチン外交を推進することで、インド太平洋地域で中国との競争構図を本格化させた。米国はワクチン協力をクアッドワーキンググループに含めることで、インド太平洋戦略の重点協力議題として推進しているだけでなく、韓国、ニュージーランド、ベトナムなどにクアッドを拡大することにも活用している。バイデン政権はまた、インドのワクチン生産能力増強をクアッド協力強化の次元で推進することを決定した（White House 2021）。2021年3月のクアッド首脳会議で、東南アジア諸国に10億回分を供給するための生産能力の拡充を決定するなど、中国のワクチン外交を牽制する姿勢を見せ始めた（Widakuswara 2021）。

第二に、バイデン政権はワクチン知的財産権の一時的な猶予を提案するなど、ワクチン外交の後発走者として前向きな姿勢を見せている。米国をはじめとする欧米先進国の競争的なワクチン確保は、途上国のワクチンアクセスを深刻に阻害している。バイデン政権は、ワクチン格差を緩和する対応策の一つとして、コロナ19ワクチン知的財産権の一時停止に同意した（Kaplan et al. 2021）。このような措置は、欧州の反対にもかかわらず行われたという点で特別である。バイデン政権は、知的財産権の一時停止に関する国際的な合意を導き出すことに成功しなかったものの、それを支持する大多数の途上国と意を共にした点に意義がある（[図4]参照）。バイデン政権のこのような措置は、中国のワクチン外交が途上国に集中していることへの対応措置と言える。

[図4] ワクチンIPR猶予に対する世界各国の立場

出典：MSF (2021)。

2) 中国

(1) 量子次元

中国政府は、ワクチン供給において、対外的には地球的公共財を開途上国に安価で提供するという名分を掲げたが、実質的には高度な戦略的考慮のもとでワクチン外交を推進した。アフリカに派遣された国連PKOへのワクチン優先供給に続き、18カ国に1億6千万ドーズを提供することで、中国のワクチン外交が本格化した。ウズベキスタン、ウクライナ、モルディブ、アンゴラ、スーダンなどが中国製ワクチンの優先供給国である。このうちウズベキスタンは、7,000人が中国製ワクチンの臨床試験に参加したことへの報奨という性格が強い。その後、中国はフィリピン、カンボジア、マレーシアなど東南アジア諸国へのワクチン優先供給を約束した。このように、中国は一帯一路の核心地域である東南アジア、アフリカ、中央アジアの途上国に対し、ワクチンを優先供給するという戦略的歩みを見せた。

[図5] 中国製ワクチンの第3相臨床試験参加国とワクチン優先供給国

出典: Tan and Maulia (2020).

中国政府は、東南アジア諸国を中心に、中国が開発したワクチンの海外供給に積極性を示している。中国外交部が2020年7月にフィリピンへ新型コロナウイルスワクチンの優先供給を約束し、8月にはシノバックがインドネシア国営製薬会社PT Bio Farmaと年間2億5千万ドーズのワクチンを供給することで合意したことからも、南シナ海紛争に関連する国々へのワクチン外交を強化していることがうかがえる。[図5]に示すように、中国は中東（バーレーン、ヨルダン、UAE、サウジアラビア）、アジア（バングラデシュ、インドネシア、パキスタン）、南米（アルゼンチン、ペルー、ブラジル）、アフリカ（エジプト、モロッコ）で広範な第3相臨床試験を実施し、カンボジア、ラオス、マレーシア、ミャンマー、フィリピン、タイ、ベトナムなどの東南アジア諸国をワクチン優先供給対象国に選定した。中国製ワクチンの優先供給が東南アジア諸国に集中したのは、インドネシアやフィリピンのように新型コロナウイルス感染者数が急増したことも一因であるが、東南アジア地域が米中戦略競争の舞台であるだけでなく、南シナ海や東シナ海紛争など、中国が重大な外交課題とワクチン供給を結びつけようとする動機も作用した。

中国は、ワクチン協力を相手国との外交課題解決に活用している。2020年9月、南シナ海で中国とインドネシアの海上警備隊の対立が再発したが、両国は過去のような事態の拡大を避け、早期に沈静化させる姿勢を見せた。王毅外交部長は、中国と海洋紛争を抱えるマレーシアに対しても、ワクチンを優先供給することを確約する一方で、マレーシア海域を侵犯し拘束された中国漁船員60名の釈放を求めた。中国は新型コロナウイルスの感染が急増するフィリピンに対しても、南シナ海関連で攻勢的な外交を展開した。中国に対して強い批判を展開していたロドリゴ・ドゥテルテ大統領が、ワクチン交渉の進行中に中国に対する公然たる批判をしなかったことは、ワクチン外交の目に見えない成果と言える（Tan and Maulia 2020）。

こうした状況展開は、新型コロナウイルス感染者急増によりワクチン確保が喫緊の課題となっている東南アジア諸国が、中国との対立をエスカレートさせる選択を自制する効果を生んだと解釈される。特に、途上国へのワクチン供給を行っていたインドがワクチン輸出を一時停止したことで（Nebe 2021）、インドネシアをはじめとする東南アジア諸国の中国製ワクチンへの依存度がさらに高まった。ワクチン供給と需要のバランスが崩れると、アジア、アフリカ、南米の途上国が中国製ワクチンをより必要とするようになった。インドネシアやマレーシアなど、中国と紛争を抱える国々が中国に対して融和的な態度をとっているのは、ワクチン確保のために戦略的に支払うべきコストであると言える。

中国はさらに、ワクチンの供給を媒介として多様な外交目標を実現することに連携させた。中国政府がブラジルにワクチンを優先供給する見返りに、ファーウェイ（Huawei）の5Gネットワーク機器の導入を連携させたことが代表的な事例である。ブラジル政府は、ファーウェイ機器の導入を禁止するようトランプ政権から要請を受け、肯定的な姿勢を示していた。しかし、新型コロナウイルスの感染が急速に拡大すると、中国はワクチン供給を交渉のカードとして活用し、ブラジル政府にファーウェイ機器を導入させた（Evans 2021）。ブラジルで新型コロナウイルスによる死者数が最高潮に達した2021年2月、ブラジルの通信大臣が北京を訪問し、ファーウェイの経営陣と会談した。この会談で、ブラジル通信大臣はワクチン供給に関する要請を行ったとされる。その後、ブラジル政府は数ヶ月前にファーウェイの参加を禁止した決定を覆し、ファーウェイの5Gオークション参加を許可する新たな規則を発表した（Londoño and Casado 2021）。

(2) 地域戦略：「一帯一路」と「中国+α」メカニズムの活用

新型コロナウイルスの感染拡大初期、中国は二国間援助および協力に注力していたが、次第に地域または多国間協力に焦点を移す変化を試みた。この過程で、「一帯一路」は新型コロナウイルス関連協力を進めるための主要メカニズムとして再構築された。「一帯一路」における保健問題は周辺的な位置にあったが、新型コロナウイルスの感染拡大後、「一帯一路」の主要プログラムとして浮上した。特に、中国政府はワクチン外交を地球的連結性の増進と「人類運命共同体」を掲げ、「一帯一路」との連携を試みた。中国政府は「一帯一路」の効果的な推進のため、多様な協力メカニズムを活用した。新型コロナウイルス対応のための協力を「一帯一路」と連携させることで、中長期的には中国政府は「一帯一路」参加国間の影響力を拡大する結果を期待できるようになった。[図6]は、中国がワクチン供給と地域協力メカニズムを戦略的に連携させていることを示している。

[図6] 中国のワクチン供給と地域協力メカニズム

出典: Rudolf (2021).

中国政府は、ワクチン協力を「一帯一路」と連携させた。「一帯一路」参加国を対象とした「新型コロナウイルスワクチン協力イニシアチブ（Initiative for Belt and Road Partnership on COVID-19 Vaccines Cooperation）」を立ち上げたことがこれに該当する。2021年6月に開催された「一帯一路」アジア太平洋高級別会議に参加した約20カ国が参加したこのイニシアチブは、新型コロナウイルス協力の効果を高めるため、ワクチン規制当局間のコミュニケーション強化、ワクチン生産国への生産拡大の奨励、途上国へのワクチン供給拡大、ワクチン共同研究開発、ワクチン共同生産のためのパートナーシップ促進、地域・多国間開発銀行の資金支援、ワクチンの流通保証のための「一帯一路」協力強化などに合意した（Ministry of Foreign Affairs 2021a）。

中国政府は、相手国政府に対しワクチンの優先供給を約束する一方で、債務の減免やデジタル経済への投資、再生可能エネルギーの拡大など、新型コロナウイルス後の経済協力強化策を検討した。中国政府が東南アジアや南米諸国を対象に、ワクチン供給だけでなくワクチン購入のための資金または基金を提供することを約束したことや、2020年7月にアラブ連盟諸国とワクチン協力に基づき「一帯一路」の枠組みを活用した二国間協力強化策を議論したことは、中国がワクチン外交を他の課題と連携させていることを示す事例である。この過程で、中国政府は「中国+α」の枠組みを戦略的に活用した。東南アジア、アフリカ、中東欧、中東地域諸国を対象に、中国を中心とする多様なレベルの協力を実行に移すことで、「中国+α」メカニズムを構築したのである。ASEAN（東南アジア諸国連合）、中国・アフリカ協力フォーラム（FOCAC）、中国・中東欧協力（Cooperation between China and Central and Eastern European Countries: China-CEEC Cooperation）、アラブ連盟（Arab League）などが、中国が地域レベルで「保健シルクロード」の推進のために活用した協力メカニズムである。中国は「保健シルクロード」を推進する上で、地域協力メカニズムを多様な形で活用している。China-CEEC Cooperationにおいては、「17+1病院同盟」、「17+1公衆衛生協力ネットワーク」、「17+1医療従事者協力ネットワーク」、「17+1保健政策研究ネットワーク」、「17+1医薬品承認協力フォーラム」などを推進している（Rudolf 2021）。[2]中国政府がマスク外交を超えてワクチン外交を全方位的に展開し、二国間協力と地域協力を有機的に連携させる姿を見せることは、「責任ある大国」のイメージを構築しようとする試みの一環である。新型コロナウイルスの感染が拡大していた2020年5月、習近平主席はジュネーブでのWHO演説で、中国が地球的公共財であるワクチンを安価で供給するとともに、新型コロナウイルスの撲滅のためにWHOに20億ドルを提供することを表明した。

新型コロナウイルスは、中国が一帯一路を基盤に影響力の範囲を広げる契機となった。17+1に参加する国々のうち11カ国はEU加盟国であり、4カ国はEU加盟候補国である。17+1は、中国がアジアやアフリカを超えてヨーロッパへと影響力を拡大するための足がかりとなった。新型コロナウイルスがこうした中国の影響力拡大の契機となったのである（Kavalski 2019）。中国が17+1を立ち上げた際、一つのヨーロッパを目指すEUが強い遺憾の意を示したのはこのためである。中国のヨーロッパ諸国への影響力拡大は、EUが中国を「体制的競争相手」（systemic rival）と規定する一因となった（European Commission 2019）。

V. 結論

米国と中国は、新型コロナウイルスの世界的な感染拡大過程で、二国間レベルを超えて地域レベルでの競争を本格化させた。この過程で、米国と中国の地域戦略は構想段階から個別のイシュー領域の戦略へと転換した。新型コロナウイルスを経る過程で、米国と中国はワクチンの開発、生産、供給において当初の対照的なアプローチから、ワクチン協力へと移行した。新型コロナウイルスの感染拡大初期、米国は国内の急激な感染拡大への対応に注力せざるを得なかった状況的要因と、多国間協力を軽視するトランプ政権の米国第一主義により、ワクチン協力に消極的な姿勢をとった。一方、中国は新型コロナウイルス初期に意欲的に展開したマスク外交の失敗を教訓とし、ワクチン外交を戦略的に実施した。マスク外交が新型コロナウイルス感染者が急速に増加していた欧州諸国を対象に含んでいたのに対し、ワクチン外交は徹底して途上国と非西欧諸国に集中した。

米中両国の対照的なアプローチは、「中国の攻勢、米国の守勢」という構図を生み出した。中国はワクチン開発、生産、供給プロセスを連携させ、積極的なワクチン外交を推進する中で、地球的公共財の提供への貢献を表明した。これに対し、米国は中国製ワクチンの危険性や中国政府の戦略的意図に対する警告と批判を加える消極的なアプローチを維持した。しかし、バイデン政権の発足により、米中ワクチン協力戦略は新たな段階に入った。バイデン政権がクアッド（Quad）レベルでのワクチン協力強化を宣言し、途上国に対してもワクチン知的財産権の一時停止といった破格の姿勢を表明したことで、ワクチン協力の新たな転機が 마련されたからである。米中のワクチン協力競争の新たな局面が開かれたのである。

米中両国の新型コロナウイルス対応に向けた協力競争は、現在進行形である。現段階で米中競争、特に地域レベルでの競争の成果を論じるのは時期尚早である。シノバック（Sinovac）とシノファーム（Sinopharm）は、実験データを広く公開しておらず、こうした不透明性が中国製ワクチン、ひいては中国政府に対する不信感につながる傾向がある。それにもかかわらず、新型コロナウイルスの感染者急増に対応する能力が不足している途上国では、中国製ワクチンへの需要が継続している。ただし、中長期的には中国製ワクチンの安全性が証明されていない中で、中国政府が対外関係において推進するワクチン外交の持続可能性を確保することは困難かもしれない。現在、サプライチェーンのボトルネックにより供給が円滑に行われていないが、欧米のワクチンメーカーのワクチン生産が正常化し、途上国に十分に供給できる状況が到来した場合、中国製ワクチンへの需要が依然として維持されるかは未知数である。■

参考文献

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[1] worldometer https://www.worldometers.info/coronavirus/#countries.
[2]China-CEEC Cooperationは、中国外交部が中国と中東欧諸国間の事業および投資協力を拡大するために推進するイニシアチブであり、「17+1」として知られている。中国外交部が事務局の役割を担い、中東欧諸国が国家調整者（National Coordinators）として参加している。China-CEECには、アルバニア、ボスニア・ヘルツェゴビナ、ブルガリア、クロアチア、チェコ、エストニア、ハンガリー、ラトビア、北マケドニア、モンテネグロ、ポーランド、ルーマニア、セルビア、スロバキア、スロベニアが参加している。Cooperation between China and Central and Eastern European Countrieshttp://www.china-ceec.org/eng/zdogjxty_1/.
 

 
■ 著者: イ・スンジュ_  EAI貿易・技術・変換センター所長 • 中央大学政治国際学科教授。カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得。主な研究分野は国際政治経済、通商の国際政治、グローバル・デジタル・ガバナンスなど。主な著書および編著書に《米中競争とデジタル・グローバル・ガバナンス》（イ・スンジュ編）、《サイバー空間の国際政治経済》（イ・スンジュ編）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 《Northeast Asia: Ripe for Integration?》（共編）、《Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions》（共編）などがある。
 

 
■ 担当および編集: ユン・ハウン_EAI研究員

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