[EAI工作论文] 疫情危机后的世界政治经济秩序系列⑦_ 新冠疫情-危机后中美两国的治理争论：国家能力对威权主义

一、引言

2019年末爆发的新冠疫情危机，各国应对方式差异显著。除了病毒的传播和治疗，在封锁、社交距离、佩戴口罩等防疫措施方面也采取了多种政策。在此背景下，关于哪种方式最有效性的争论正在进行。到目前为止，争论主要围绕确诊和死亡人数进行评估，即受影响较小的国家所采取的政策被认为是有效的。

2021年，随着疫情在全球范围内得到控制，应对危机的焦点从防疫转向疫苗接种和治疗药物的开发，争论的焦点也随之从防疫转向恢复力。这是因为要解除封锁、社交距离、佩戴口罩等管控措施并恢复到危机前的状态，需要对政策和制度进行重新调整。从这个角度来看，能够影响恢复力而非仅仅是防疫和治疗的治理模式，正受到越来越多的关注（Stasavage 2020）。

在美国和中国之间进行的治理争论中，两国被频繁比较（Cukierman 2020）。医疗卫生体系发达的美国在危机初期管理失败，而医疗卫生体系相对落后的中国却成功地迅速控制了疫情的大规模蔓延（Burki 2020）。美国在防疫方面的失利和中国在防疫方面的成功，也直接反映在经济成果上。2020年，尽管美国采取了大规模财政赤字和超低利率的经济刺激政策，其国内生产总值（GDP）增长率仍骤降至-3.4%。而中国经济在部分地区封锁的打击下，仍实现了2.3%的增长（Lin 2020）。

在中国，美中两国差异被解释为以决策和执行效率衡量的国家能力。美国缺乏像中国那样能够迅速进行大规模动员的制度和组织。另一方面，美国批评中国的命令下达式决策方式以及侵犯自由和隐私的封锁措施是不恰当的，并且难以长期持续。此外，还指出中国式的威权防疫模式不适用于民主国家。

在此背景下，本文旨在比较和分析美国和中国在危机应对方式上的评估。由于新冠危机尚未结束，基于目前结果的评估不能排除未来被推翻的可能性。尽管存在这些问题，尝试进行比较是因为对危机应对方式的评估对未来的中美竞争具有重要意义（Brands and Gavin 2020; Reich and Dombrowski 2020; O'Rourke and McInnis 2021; Maull 2021; Norrlöf 2020）。由于治理模式的评估缺乏先验的标准或基准，往往取决于事后结果。因此，成功克服危机的国家很可能成为未来治理模式的国际标准或典范。如果中国比美国更快地克服危机，那么强调国家能力、中国式的治理模式可能会被认为比重视民主的美国式治理模式更有效的替代方案（Dunford and Qi 2020; Buckley 2020）。

以下将从以下几个方面展开讨论。首先，通过各种统计数据和指标，多角度比较美国和中国的危机应对情况。其次，围绕国家能力和威权主义，审视中国案例的争议。中国强调国家能够有效动员人力和资源，而美国则强调其封锁措施和大规模检测中存在的威权主义。最后，总结治理模式争论对中美竞争的影响。

二、美中危机应对治理

哪种治理模式在危机管理中更有效？这个问题很难回答。最根本的问题在于，对于什么是良好或理想的治理（或政府质量），不存在先验的定义。关于治理的讨论，无非是公共伦理的要求、良好决策和理性推理的美德、法治、效率、稳定性和利益原则等各种概念的折衷或组合（Agnafors 2013）。此外，无论是横向还是纵向，都没有一个治理概念能够始终如一地符合任何特定的规范或标准。尽管以自由民主为基础的治理被视为普适性模型，但中国正在探索与之不同的替代方案（H. Li 2020）。

在此背景下，关于危机管理治理的大多数比较研究，主要围绕政治经济（人均GDP、民主、政府效能、联邦结构）、社会文化（传统与理性/世俗价值观、生存与自我表达价值观、女性国家领导人）、人口地理（禁入能力、MERS经验、老龄人口比例、首次确诊日期、早期暴露于危机、种族分裂、基尼系数、肥胖、城市化、人口密度、人口）和政策导向（传染病准备度、快速国际旅行限制、国内旅行限制/强制性社交距离的持续时间和强度）这四个范畴展开。在危机管理中取得成功的国家，普遍采取了国际和国内旅行限制措施。尽管案例不多，但女性担任国家领导人的国家在应对危机方面表现相对较好。除此之外，其他因素对解释国家间的共同点和差异帮助不大（Hendrix 2021）。

由于无法仅凭一两个因素系统地比较和分析危机应对，治理研究主要基于对各种案例的比较和类型化。在以国家与市场（社会）关系为分析中心的资本主义多样性研究传统中，扬·内德尔维恩·彼得斯（Jan Nederveen Pieterse）将危机应对模式分为自由主义、合作主义和国家主导型。

[表 1] 不同市场经济中的制度

来源：Nederveen Pieterse (2021, 3)

希拉·贾萨诺夫（Sheila Jasanoff）根据决策方式和应对结果，将国家分为控制型、共识型和混乱型。

[表 2] 危机应对模式：三种类型

来源：Jasanoff et al. (2021, 21)

在这两种类型化中，东亚国家的危机应对普遍获得高度评价。从确诊和死亡人数来看，台湾、韩国、中国、日本在危机管理方面比欧洲和北美的发达国家更为成功（Fukuyama 2020; Kennedy 2020; Cha 2020b; Lee 2021）。这些国家在国家主导的产业化方面有共同点，这引发了关于国家在危机应对中作用的争论（Acemoglu 2020; Rajan 2020; Mazzucato and Quaggiotto 2020）。

国家能力与确诊人数、死亡率、病死率之间存在明显的正相关关系。特别是确诊人数和死亡率在国家能力较高的韩国和日本较低。而国家能力对病死率的影响则不明显。但国家能力较低的国家病死率异常高，这一点很明确。

[图 1] 国家能力与新冠疫情的健康影响

来源：Gisselquist and Vaccaro (2021, 12)

在关于国家在危机管理中作用的争论中，最具争议的国家无疑是美国和中国。尽管危机始于2019年11月前后，以湖北武汉为中心，但中国通过强有力的地区封锁，在2020年3月成功阻止了疫情在全国范围内的蔓延。基于这一经验，中国提出了中国式危机管理体系在防疫方面有效的论点。中国官方媒体坚信，与基于公民自主合作的西方模式相比，国家直接干预的中国模式更为有效。相反，美国不仅在防疫和治疗方面失败，而且政治社会混乱加剧。因此，美国国内也出现了自我反省，认为美国不如中国（Tellis 2020; Schaus and Freier 2020）。

从大规模传染病危机应对所必需的防疫和卫生制度来看，美国落后于中国的事实令人难以理解。根据世界卫生组织（WHO）的卫生指数，美国在所有项目中均不如中国。在全民医保覆盖指数方面，美国为86分，中国为79分。在对传染病管理至关重要的基本卫生设施方面，美国为100分，中国为85分，差距很大。

[表 3] 卫生指数

来源：World Health Organization (2019: 108-112)

在全球卫生安全（GHS）指数（排名）方面，即针对新冠疫情这类全球性传染病的防疫，美国和中国的差距更大。美国位居世界第一，而中国排名第51位。美国在除风险环境外的所有项目上均处于世界最高水平，而中国则处于30至60名之间。特别是在遵守国际规范方面，中国排名世界倒数，为141位。

[表 4] 全球卫生安全（GHS）指数（排名）

来源：Nuclear Threat Initiative and Johns Hopkins Center for Health Security (2019: 20-29)

这一差异与2004年SARS危机的结果相符。中国有5,327例确诊和349例死亡，是全球受影响最严重的地区。相比之下，美国只有27例确诊。与中国邻近且交流密切的香港、台湾、新加坡也遭受了严重影响。

[表 5] SARS危机

来源：World Health Organization (2004)

从目前为止的防疫成果来看，中国受到的影响确实比美国小得多。从图2和图3中每百万人口确诊和死亡人数的变化趋势来看，中国提出的问题并非空穴来风。如图4所示，美国在疫苗研发和接种方面优于中国。尽管在疫苗普及率急剧上升的时期，美国领先于中国，但美国的优势并未持续多久。而且，美国的接种率在超过50%后停滞不前，未能达到群体免疫所需的70%水平。由于美国国内对疫苗接种的抵制非常强烈，预计美国不太可能超越中国。

[图 2] 每百万人累计确诊人数

来源：Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

[图 3] 每百万人累计死亡人数

来源：Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

[图 4] 疫苗接种率(%)

来源：Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

关于未来如何从危机中恢复，不仅需要考虑防疫，还需要考虑危机后情况的管理能力，即恢复力。彭博社自2020年11月起发布的“新冠疫情恢复力指数”包括危机指标（1个月内每十万人确诊人数、1个月内死亡率、确诊率、疫苗可及性、每百人疫苗接种数）、重启指标（疫苗接种率、封锁强度、航空能力、接种后旅行路线）和生活质量（社区流动性、2021年GDP增长预期、全民医保覆盖率、人类发展指数）。在过去十个月的排名变动来看，调查对象53个国家中，台湾、新西兰、澳大利亚、韩国等国获得了好评。越南和日本在2021年5月爆发大规模感染后，初期排名迅速下滑。

[表 6] 彭博新冠疫情恢复力指数排名（2020年11月 - 2021年8月）

来源：https://www.bloomberg.com/graphics/covid-resilience-ranking/

对美国和中国的评估曾多次反转。2019年11月底，在中国湖北武汉爆发的危机在2020年4月蔓延期间，中国被视为失败案例。2020年4月之后，随着美国病毒蔓延，确诊和死亡人数激增，美国沦为比中国更严重的失败案例。“新冠疫情恢复力指数”也反映了这一趋势。然而，2021年6月和7月美国排名高于中国的评估存在争议。中国外交部发言人赵立坚指出，尽管每百万人确诊和死亡人数存在无法比拟的差异，但美国排名却高于中国（Foreign Ministry 2021）。

三、中国成功因素：国家能力对威权主义

1. 国家能力

中国官方媒体从2020年3月疫情得到控制后开始强调中国的国家能力（Jacques 2020）。该论点的核心是，中国政府采取了先发制人的强力措施，因此能够将损失降至最低。“西方政治体制缺乏大规模动员和组织的能力”（Song 2020）。西方政府的动员能力受到重视自由的个人主义、中央与地方的不合作关系、公民社会的反对等因素的限制。在中国，疫情爆发后，截至2020年3月1日，湖北省共派遣了344个医疗队，共计42,000名医务人员。此外，中国公民很好地遵守了政府的防疫指导方针，与一些西方国家不同，没有发生反对封锁的示威或拒绝佩戴口罩的现象（Ding 2020）。对于中国采取的封锁政策被批评为压制个人自由的威权主义，中国反驳的论点是否认政治体制与防疫之间的关联性。即民主与威权主义的差异对防疫没有影响。“只要能挽救生命，无论是民主还是威权，任何措施都值得尝试”（Shi 2020）。

自2020年6月以来，随着中国防疫的成功和美国的失败日益明显，认为中国应对比美国更有效的评价逐渐增多。在政府引导公民遵守防疫指南的动员能力方面，中国远超美国（Beeson 2020）。当然，中国的成功不仅基于自愿合作，还基于违反规定的严厉惩罚，这一点存在问题。然而，如果政府不干预，公民不自愿合作的集体行动问题可能会长期持续，导致危机进一步加剧。从这个角度来看，对中国的评价取决于问题不在于政府干预本身，而在于情况是否严重到需要政府干预。‘当面临传播速度快等危险的外部性时，即使是民主国家开明的领导人也会考虑暂时实施限制’（Cukierman 2020）。

强调国家能力可以说是中国式治理的特点。与西方国家专注于如何提高问责制、透明度和法治不同，在中国，效率是治理争论的核心。这种差异是共产党体制内改革治理的特殊性产物。因此，提高治理效率与加强体制的合法性相联系（Q, Li 2020）。

这一论点体现在国务院新闻办公室于2020年6月发布的白皮书《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》中。中国能够早期控制疫情的原因可归纳为三点。第一，成功地协调了预防、控制和治疗。这包括集中的决策体系、涵盖社会各领域的预防和控制体系、治疗患者的全面努力、透明的信息公开以及科技的应用。第二是动员能力。为了重视生命，社会和个人与国家动员体系有机结合。最后，中国强调了在获得国际支持的同时，也分享了中国的经验（State Council Information Office 2020）。

也有观点认为，中国的防疫成功是政治贤能主义（meritocracy）和政策整合的结果。尽管与西方民主国家相比，中国受到威权主义或极权主义的批评，但不可否认的是，共产党与国务院的有机合作结构提高了政策决策和执行的速度和一致性。党总书记兼国家主席习近平和中共政治局常委、国务院总理李克强主导了党政合作。此外，中央政府与地方政府之间的协调在2020年1月20日成立武汉疫情防控指挥部后开始顺畅。1月25日，由总理主持的中央疫情防控领导小组成立，指挥国家疫情联防联控机制。中央政府设立的这些机构在建设大规模临时医院以治疗患者以及在封锁期间向武汉和湖北省供应生活必需品方面发挥了决定性作用。中国在资源和人力动员的速度和规模方面，是其他国家难以想象的。

[图 5] 中国危机管理治理

来源：Wang (2021, 434)

2021年8月，人民大学重阳金融研究院、太和智库、海国图智研究院联合发布了《“美国第一”？！美国抗疫真相》报告，强调中国优于美国。该报告的直接目标是反驳2021年6月“新冠疫情恢复力指数”将美国列为第一的评选结果。报告严厉批评美国是世界上最糟糕的“失败国家”，在政治责任推卸、新冠疫情蔓延、政治分裂、货币滥发、防疫期间混乱、虚假信息、起源调查恐怖主义等8个方面位居第一。报告认为，由于这些问题，美国陷入了“反疫情、抵抗、经济衰退”的恶性循环（Chongyang Institute for Financial Studies 2021, 14）。

该报告将美国危机管理失败的原因归结于美国的体制问题。应对危机需要国家整体推行一致的政策，但美国式的联邦制导致各州和地方政府采取了相互冲突的政策。此外，行政部门与立法部门的对立导致政策决策迟缓。政策也侧重于救助股市而非治疗患者。这些问题加剧了贫富差距、种族矛盾和社会不稳定。美国坚持“美国优先”政策，放弃了作为全球领导者的角色。未能控制海外旅行导致病毒传播，奉行疫苗民族主义阻碍了国际合作。

该报告还反驳了病毒源自武汉病毒研究所的说法。报告声称，2019年美国曾流行与新冠疫情类似的流感，并且最早于2019年12月在伊利诺伊州、马萨诸塞州、密西西比州、宾夕法尼亚州和威斯康星州就出现了新冠确诊病例。为查明事实真相，中国要求对2019年7月关闭前研究生物化学武器的陆军传染病医学研究所（USAMRID）和德克萨斯大学的实验室进行视察（Chongyang Institute for Financial Studies 2021, 20-22）。

2. 威权主义

在美国，中国在防疫方面的成功被解释为威权主义而非国家能力。决策由共产党和政府主导，其方式是自上而下而非自下而上，因此，民间自愿合作和地区特殊情况在危机应对中没有得到充分考虑。由于这些问题，中国式的危机管理治理模式虽然短期内可能取得成效，但长期持续的可能性不高。此外，中国威权式的危机管理治理模式也很难成为其他国家可以借鉴的国际标准或典范（Wright 2020; Huang 2021）。

威权主义的局限性从危机爆发初期就已显现。SARS危机后改进的全国防疫体系在此次危机中未能有效运作。最先暴露的问题是中央与地方关系中固有的碎片化威权主义官僚惯性。从武汉发生新冠疫情到中央政府知晓，耗时两个多星期。市-省-中央的行政体系延误了报告。中央政府知晓事实后，派往武汉的调查人员也花了一周时间才掌握其严重性。官员们害怕受到惩罚而试图隐瞒，这进一步加剧了问题。当时参加两会的共产党干部和地方政府官员不愿公开事实。官僚惯性在民主国家也存在。由于舆论活跃，在民主国家，事实的隐瞒只能是暂时的。相反，在媒体受到控制的威权主义国家，事实可以被掩盖相当长的时间（Swaine 2020a; 赵英男 2021）。

威权主义也对中国式危机管理的传播潜力产生了负面影响（von Carnap et al. 2020; Swaine 2020b）。第一个问题是其作为危机发源地的批评。这种批评基于一个假设，即无论病毒起源于何处，如果中国能够妥善应对初期疫情，危机就不会蔓延到全球。第二个问题是中国统计数据的可信度。一直有指控称，中国在危机发生后并未提供准确的统计数据，并且为了掩盖初期应对问题而操纵统计数据。第三个问题是中国对其自身评估的时间和方式。中国在2020年6月，即危机已蔓延至全球时，发布了一份关于其已克服危机的白皮书。这份白皮书实际上中断了对危机原因、应对和结果的讨论。至少在中国国内，这堵塞了除政府官方立场之外的其他观点的出现。最后，中国疫苗的有效性也未能消除疑虑。在中国研发的科兴和国药疫苗中，只有国药疫苗于2021年5月7日获得了世界卫生组织（WHO）的紧急使用授权（Scissors et al. 2021）。

中国的威权主义也阻碍了国际合作。由于中国坚持“一个中国”原则，台湾无法加入世界卫生组织（WHO）。在两岸关系相对友好的2009年至2016年期间，台湾得以“中华台北”的名义作为观察员参加世界卫生大会（WHA）。然而，随着一个批评中国的民进党政府上台，中国一直拒绝台湾的参与。今年，七国集团（G7）公开支持台湾与会，但在上个月举行的第74届世界卫生大会上，台湾的席位依然缺席。因此，台湾未能参与旨在防疫的国际合作（Lu and Chung 2020）。

3. 民主与国家能力结合的可能性：韩国与台湾的案例

与中国不同，韩国和台湾被评价为通过民主方式领导了防疫工作。在这两个国家，政府通过引导公民和企业的自愿合作，而非单方面压制个人和企业的自由进行封锁，成功地进行了防疫。从民主与国家能力结合的角度来看，这两个国家被视为中国威权主义的替代方案（国会立法调查处2020；Ahn 2020；Cha 2020a；Klingner 2020；Wong 2020；Rowen 2020；Yen 2021）。

对韩国和台湾的国家主导危机管理并非只有积极评价。有人批评在追踪和隔离确诊病例以阻止病毒传播的过程中，过度侵犯了个人信息和权利。尽管声称信息已加密并在一定期限后自动删除，但政府机构网站上公开个人信息以及通过短信通知，都违背了隐私保护原则。此外，对发生群体感染的特定宗教和社会群体过度关注和偏见也成为社会问题（Lee 2021）。

此外，在2021年中期，韩国和台湾因疫苗接种延迟和确诊病例增加而受到广泛批评。在韩国，每日新增确诊病例超过1000例，死亡人数增加。台湾在2021年初曾连续200多天无新增确诊病例，但5月初在台湾爆发了不明感染源的聚集性疫情后，新增确诊病例迅速增加。5月22日，每日新增确诊病例激增至723例，到6月4日，累计确诊病例超过1万例。结果，韩国和台湾的国际声誉大幅下降。“新冠肺炎疫情韧性指数”中，台湾的排名从5月的第5位下降了10位至第15位。

较低的疫苗获取率可以说是台湾政府判断失误和中国阻挠的结果。由于长期没有新增确诊病例，台湾对疫苗接种的紧迫性并不十分明显。蔡英文政府在疫苗获取的国际竞争中，与其积极参与，不如更侧重于自主研发疫苗。中国的阻挠也使台湾难以获得疫苗。在合同即将达成之际，德国的BioNTech改变立场，表示将通过中国医药公司复星医药提供疫苗，该公司拥有中国、香港和澳门的销售权，而不是直接向台湾销售。蔡英文总统公开批评中国在幕后阻止台湾购买疫苗（Chi 2021）。

IV. 结论

新冠肺炎疫情爆发后，进行国家主导危机应对的东亚国家在防疫方面取得了相对成功。特别是医疗卫生体系相对落后的中国，通过强有力的管控，在确诊率、死亡率和疫苗接种率方面取得了显著成就。相反，尽管美国拥有最先进的医疗技术和防疫体系，但由于联邦政府无法积极介入，确诊和死亡人数却居世界之首。从这个角度来看，国家能力在危机管理中的重要性得到了认可。

为了准确评估国家能力对危机管理的影响，需要在三个层面进行进一步研究。首先，“新冠肺炎疫情韧性指数”排名在几个月内反复剧烈波动的事实，很容易让人认识到在短期内评估防疫成果的危险性。通过实现群体免疫来控制传染病至少需要数年时间，因此，在特定时间点评判得失既不可能也不可取。因为沉醉于短期成果可能会导致忽视未来可能造成更大损害的问题。

其次，对国家-社会-个人关系进行审查是必不可少的。为何以及如何将防疫的主体和责任推给了国家而非个人或社会，这方面仍缺乏系统性分析。有一种假设认为，在国家主导工业化的共同点上，发展型国家遗产产生了积极影响。此外，在经历过SARS和MERS的损害后，改善了传染病防疫体系也是重要的相似之处（World Health Organization 2017）。然而，中国与其他国家在政治经济体制上存在根本差异。因此，对个人权利和责任的认识也截然不同。只有系统地比较这些相似点和差异点，才能真正把握东亚国家的能力。

第三，需要重新审视国家能力如何以及为何影响了危机管理治理。封锁和社会距离措施因严重侵犯个人自由和隐私而无法长期持续。如果不能克服国家主导防疫所固有的威权主义问题，未来在类似情况下将难以引导公民社会和市场的自愿合作。因此，必须探索能够以民主而非威权的方式实现国家能力的制度和政策。

新冠肺炎危机之后，关于国家能力的争论可能对整个治理辩论产生重要影响。在全球化时代盛行的自由主义将国家置于市场之后。根据这一理念，最佳治理是“大市场，小政府”。危机之后，东亚国家的案例为“大国家，小市场”可能更有效提供了新的依据。因此，自由主义治理将根据此次危机的结果被重新评估（Stiglitz 2021）。■

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■ 作者： 李王辉_ 亚洲大学政治外交学系教授。在英国伦敦政治经济学院（London School of Economics）获得国际政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济、中美经济关系及企业与国家关系。著有《拜登时期的中国多边外交展望》（2021），主要论文包括〈韩国、台湾、香港、新加坡与新冠肺炎〉（2021）、〈中国的“新世界”战略：中国经济的崛起与“一带一路”战略〉（2021）、〈新冠肺炎危机后中美关系变化对韩国的影响〉（2021）等。

■ 负责与编辑： 尹河恩_EAI 研究员

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