[EAI Working Paper] Série sur l'ordre politique et économique mondial post-crise du coronavirus ⑦_ COVID-19 et débat sur la gouvernance aux États-Unis et en Chine après la crise : capacité de l'État contre autoritarisme

I. Introduction

La réponse à la crise de la COVID-19, apparue fin 2019, a considérablement varié d'un pays à l'autre. Diverses politiques ont été adoptées, non seulement en matière de soins de santé pour la propagation et le traitement du virus, mais aussi pour la prévention des épidémies, telles que le confinement, la distanciation sociale et le port du masque. Dans ce contexte, un débat est en cours sur la méthode la plus efficace. Jusqu'à présent, le débat s'est concentré sur le nombre de cas confirmés et de décès, c'est-à-dire que les politiques adoptées par les pays ayant subi moins de dégâts sont considérées comme efficaces.

Après la stabilisation de la propagation au niveau mondial en 2021, l'accent de la réponse à la crise s'est déplacé de la prévention des épidémies vers la vaccination et le développement de traitements. Par conséquent, le débat s'est orienté de la prévention des épidémies vers la résilience. En effet, une réorganisation des politiques et des institutions est nécessaire pour lever les mesures de contrôle telles que le confinement, la distanciation sociale et le port du masque, et pour revenir à la situation d'avant la crise. À cet égard, la gouvernance, qui affecte la résilience, suscite plus d'attention que la prévention des épidémies et le traitement dans l'évaluation de la réponse à la crise (Stasavage 2020).

Les États-Unis et la Chine sont les cas les plus fréquemment comparés dans le débat sur la gouvernance (Cukierman 2020). Les États-Unis, avec un système de santé de haut niveau, ont échoué dans la gestion initiale de la crise, tandis que la Chine, moins bien équipée, a réussi à contrôler rapidement la propagation à grande échelle (Burki 2020). La mauvaise performance des États-Unis en matière de prévention des épidémies et la bonne performance de la Chine se sont reflétées dans les résultats économiques. En 2020, malgré les mesures de relance économique d'un déficit budgétaire massif et de taux d'intérêt ultra-bas, le taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) des États-Unis a chuté de -3,4 %. L'économie chinoise a connu une croissance de 2,3 % malgré les impacts du confinement dans certaines régions (Lin 2020).

En Chine, la différence entre les États-Unis et la Chine est expliquée par la capacité de l'État, mesurée par l'efficacité de la prise de décision et de la mise en œuvre des politiques. La Chine dispose de systèmes et d'organisations permettant une mobilisation rapide et à grande échelle, ce qui manque aux États-Unis. En revanche, les États-Unis critiquent le mode de prise de décision de la Chine, qui va du sommet à la base, et le confinement qui porte atteinte aux libertés et à la vie privée, affirmant qu'il n'est pas souhaitable et ne peut être maintenu sur le long terme. Il est également souligné que la prévention autoritaire des épidémies menée par la Chine ne peut être appliquée aux pays démocratiques.

Dans ce contexte, cet article compare et analyse les approches de réponse à la crise des États-Unis et de la Chine. La crise du coronavirus n'étant pas encore terminée, il est possible que les évaluations basées sur les résultats actuels soient renversées ultérieurement. Malgré ces problèmes, la tentative de comparaison est motivée par le fait que l'évaluation des approches de réponse à la crise a des implications importantes pour la future compétition sino-américaine (Brands and Gavin 2020; Reich and Dombrowski 2020; O'Rourke and McInnis 2021; Maull 2021; Norrlöf 2020). Les évaluations de la gouvernance ont tendance à être déterminées par les résultats a posteriori, en l'absence de normes ou de critères a priori. Par conséquent, les pays qui réussissent à surmonter la crise sont susceptibles de devenir des normes internationales ou des modèles de gouvernance à l'avenir. Si la Chine parvient à surmonter la crise plus rapidement que les États-Unis, sa gouvernance axée sur la capacité de l'État pourrait être évaluée comme une alternative plus efficace que la gouvernance américaine axée sur la démocratie (Dunford and Qi 2020; Buckley 2020).

La discussion qui suit est organisée comme suit. Premièrement, nous comparerons les réponses à la crise des États-Unis et de la Chine sous divers angles à l'aide de statistiques et d'indicateurs variés. Nous examinerons les controverses entourant le cas chinois en nous concentrant sur la capacité de l'État et l'autoritarisme. La Chine met l'accent sur la capacité de l'État, qui permet de mobiliser efficacement les ressources humaines et matérielles, tandis que les États-Unis mettent l'accent sur l'autoritarisme inhérent aux confinements coercitifs et aux tests de masse. Enfin, nous résumerons les implications du débat sur les modèles de gouvernance pour la compétition sino-américaine.

II. Gouvernance de la réponse à la crise aux États-Unis et en Chine

Quelle gouvernance a été efficace dans la gestion de la crise ? Il n'est pas facile de répondre à cette question. Le problème fondamental est qu'il n'existe pas de définition a priori de ce qu'est une bonne ou une gouvernance souhaitable (ou la qualité du gouvernement). Les discussions sur la gouvernance ne vont pas au-delà d'un compromis ou d'une combinaison de divers concepts tels que les exigences d'un éthos public, les vertus d'une bonne prise de décision et d'un raisonnement rationnel, l'État de droit, l'efficacité, la stabilité et les principes de bénéfice (Agnafors 2013). De plus, il n'existe aucun concept de gouvernance qui adhère de manière cohérente à des normes ou des critères spécifiques, ni synchroniquement ni diachroniquement. Bien que la gouvernance basée sur la démocratie libérale soit considérée comme un modèle universel, la Chine cherche des alternatives différentes (H. Li 2020).

Dans ce contexte, la plupart des études comparatives sur la gouvernance de la gestion de crise se sont concentrées sur quatre catégories : économie politique (PIB par habitant, démocratie, efficacité du gouvernement, structure fédérale), socio-culturelle (tradition contre valeurs rationnelles/séculières, valeurs de survie contre valeurs d'auto-expression, femmes chefs d'État), démographie et géographie (capacité d'interdiction, expérience du MERS, proportion de population âgée, date de détection du premier cas, exposition précoce à la crise, fragmentation ethnique, coefficient de Gini, obésité, urbanisation, densité de population, population) et orientation politique (préparation aux pandémies, restrictions rapides des voyages internationaux, durée et intensité des restrictions de mobilité intérieure/distanciation sociale forcée). Les pays qui ont réussi dans la gestion de crise ont tous mis en place des restrictions de mobilité internationale et nationale. Bien que les exemples soient peu nombreux, les pays dirigés par des femmes ont eu tendance à bien réagir à la crise. En dehors de cela, aucun autre facteur n'a été très utile pour expliquer les similitudes et les différences entre les pays (Hendrix 2021).

Il est pratiquement impossible de comparer et d'analyser systématiquement la réponse à la crise sur la base d'un ou deux facteurs, c'est pourquoi la recherche sur la gouvernance repose sur la typologie par comparaison de divers cas. Dans la tradition de l'étude de la diversité du capitalisme, qui analyse la relation entre l'État, le marché (et la société), Jan Nederveen Pieterse a distingué les modes de réponse à la crise en libéraux, coopératifs et étatiques.

[Tableau 1] Institutions dans diverses économies de marché

Source : Nederveen Pieterse (2021, 3)

En se basant sur les modes de prise de décision et les résultats de la réponse, Sheila Jasanoff a classé les États en trois catégories : contrôle, consensus et confusion.

[Tableau 2] Modes de réponse à la crise : trois types

Source : Jasanoff et al. (2021, 21)

Dans ces deux typologies, la réponse à la crise des pays d'Asie de l'Est a été globalement très bien évaluée. Sur la base du nombre de cas confirmés et de décès, Taïwan, la Corée du Sud, la Chine et le Japon ont mieux géré la crise que les pays développés d'Europe et d'Amérique du Nord (Fukuyama 2020 ; Kennedy 2020 ; Cha 2020b ; Lee 2021). Le fait que ces pays aient en commun d'avoir promu l'industrialisation sous l'égide de l'État a relancé le débat sur le rôle de l'État dans la réponse à la crise (Acemoglu 2020 ; Rajan 2020 ; Mazzucato and Quaggiotto 2020).

Une corrélation claire est apparue entre la capacité de l'État et le nombre de cas confirmés, le taux de mortalité et le taux de létalité. En particulier, le nombre de cas confirmés et le taux de mortalité étaient faibles en Corée du Sud et au Japon, où la capacité de l'État est élevée. En revanche, l'impact de la capacité de l'État sur le taux de létalité n'était pas clairement établi. Il est cependant clair que le taux de létalité était exceptionnellement élevé dans les pays où la capacité de l'État était faible.

[Graphique 1] Capacité de l'État et impact sanitaire du COVID-19

Source : Gisselquist and Vaccaro (2021, 12)

Les États qui suscitent le plus de controverses dans le débat sur le rôle de l'État dans la gestion de crise sont sans doute les États-Unis et la Chine. Bien que la crise ait éclaté autour de Wuhan, dans la province du Hubei, vers novembre 2019, la Chine a réussi à contenir la propagation nationale de la crise en mars 2020 grâce à un confinement strict. Sur la base de cette expérience, la Chine a affirmé que son système de gestion de crise était efficace pour la prévention des épidémies. Les médias officiels chinois ont affirmé avec conviction que la méthode chinoise, qui implique une intervention directe de l'État, était plus efficace que la méthode occidentale basée sur la coopération volontaire des citoyens. Aux États-Unis, en revanche, non seulement la prévention et le traitement ont échoué, mais le chaos sociopolitique s'est également amplifié. Cela a conduit à une auto-critique aux États-Unis, suggérant que le pays était inférieur à la Chine (Tellis 2020 ; Schaus and Freier 2020).

Il est difficile de comprendre que les États-Unis soient considérablement en retard par rapport à la Chine en ce qui concerne les systèmes de prévention des épidémies et de santé publique, essentiels à la réponse aux crises pandémiques majeures. Selon les indices de santé de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS), il n'y a aucun domaine où les États-Unis soient moins bien classés que la Chine. Pour la couverture des services de santé universels, les États-Unis obtiennent 86 points et la Chine 79 points. Pour l'assainissement de base minimum, important pour la gestion des maladies infectieuses, les États-Unis obtiennent 100 points, contre 85 pour la Chine, l'écart est donc important.

[Tableau 3] Indices de santé

Source : Organisation Mondiale de la Santé (2019 : 108-112)

La différence entre les États-Unis et la Chine était encore plus grande dans l'indice de sécurité sanitaire mondiale (GHS) pour la prévention des maladies infectieuses à l'échelle mondiale, comme le COVID-19 (Classement). Les États-Unis étaient au premier rang mondial, tandis que la Chine était 51ème. Les États-Unis étaient au plus haut niveau mondial dans tous les domaines, à l'exception de l'environnement à risque, tandis que la Chine se situait entre la 30ème et la 60ème place. En particulier, la Chine était parmi les derniers au monde (141ème) en matière de conformité aux normes internationales.

[Tableau 4] Indice de sécurité sanitaire mondiale (GHS) (Classement)

Source : Nuclear Threat Initiative et Johns Hopkins Center for Health Security (2019 : 20-29)

Ces différences correspondent aux résultats de la crise du SRAS en 2004. La Chine a subi les plus lourdes pertes au monde avec 5 327 cas confirmés et 349 décès. En revanche, les États-Unis n'ont enregistré que 27 cas confirmés. Hong Kong, Taïwan et Singapour, proches de la Chine et ayant beaucoup d'échanges avec elle, ont également subi de lourdes pertes.

[Tableau 5] Crise du SRAS

Source : Organisation Mondiale de la Santé (2004)

En comparant les résultats de la prévention des épidémies jusqu'à présent, il est certain que la Chine a subi beaucoup moins de pertes que les États-Unis. Les tendances d'évolution du nombre de cas confirmés et de décès par million d'habitants dans les graphiques 2 et 3 ne permettent pas de rejeter facilement les affirmations de la Chine. Comme le montre le [Graphique 4], les États-Unis avaient une longueur d'avance sur la Chine dans le développement et la vaccination des vaccins. Les États-Unis ont devancé la Chine pendant la période où le taux de vaccination a fortement augmenté, mais cette avance n'a pas duré longtemps. Aux États-Unis, après avoir dépassé les 50 %, le taux de vaccination stagne et n'atteint pas les 70 % nécessaires à l'immunité collective. En raison de la forte résistance à la vaccination aux États-Unis, il est peu probable que les États-Unis dépassent la Chine.

[Graphique 2] Nombre cumulé de cas confirmés par million d'habitants

Source : Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

[Graphique 3] Nombre cumulé de décès par million d'habitants

Source : Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

[Graphique 4] Taux de vaccination (%)

Source : Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

Pour la reprise après la crise, il faut considérer non seulement la prévention des épidémies, mais aussi la résilience pour gérer la situation post-crise. L'« Indice de résilience au COVID-19 » de Bloomberg, publié depuis novembre 2020, comprend des indicateurs de crise (nombre de cas confirmés par 100 000 habitants sur 1 mois, taux de mortalité sur 1 mois, taux de positivité, accès aux vaccins, vaccinations par 100 habitants), des indicateurs de réouverture (taux de vaccination, sévérité du confinement, capacité aérienne, parcours de voyage post-vaccination) et la qualité de vie (mobilité communautaire, prévisions de croissance du PIB en 2021, couverture des soins de santé universels, indice de développement humain). L'examen de l'évolution du classement au cours des dix derniers mois montre que Taïwan, la Nouvelle-Zélande, l'Australie et la Corée du Sud ont été bien classés parmi les 53 pays étudiés. Le Vietnam et le Japon ont connu une forte baisse de leur classement initial après l'épidémie massive de mai 2021.

[Tableau 6] Classement de l'indice de résilience au COVID-19 de Bloomberg (novembre 2020 - août 2021)

Source : https://www.bloomberg.com/graphics/covid-resilience-ranking/

L'évaluation des États-Unis et de la Chine a connu plusieurs retournements. Jusqu'en avril 2020, lorsque la crise qui a éclaté à Wuhan, dans la province du Hubei, en Chine, fin novembre 2019, s'est propagée, la Chine était considérée comme un cas d'échec. Après avril 2020, alors que le virus se propageait aux États-Unis et que le nombre de cas confirmés et de décès augmentait rapidement, les États-Unis sont devenus un cas d'échec bien plus important que la Chine. L'« Indice de résilience au COVID-19 » reflète cette tendance. Cependant, les évaluations de juin et juillet 2021, où les États-Unis étaient mieux classés que la Chine, sont controversées. Zhao Lijian, porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères, a souligné que les États-Unis étaient mieux classés que la Chine malgré une différence incomparable en termes de cas confirmés et de décès par habitant (Ministère des Affaires étrangères 2021).

III. Facteurs de succès de la Chine : capacité de l'État contre autoritarisme

1. Capacité de l'État

Les médias officiels chinois ont commencé à souligner la capacité de l'État chinois à partir de mars 2020, lorsque la propagation a été maîtrisée (Jacques 2020). L'argument principal était qu'en Chine, le gouvernement a pris des mesures fortes et préventives, minimisant ainsi les pertes. « Les systèmes politiques occidentaux manquent de capacité à mobiliser et à organiser à grande échelle » (Song 2020). La capacité de mobilisation des gouvernements occidentaux était limitée par l'individualisme axé sur la liberté, les relations non coopératives entre le centre et les régions, et l'opposition de la société civile. En Chine, au 1er mars 2020, un total de 42 000 professionnels de la santé, répartis en 344 équipes, ont été envoyés dans la province du Hubei, où la propagation à grande échelle s'est produite. De plus, en Chine, les citoyens ont bien respecté les directives de prévention des épidémies du gouvernement, évitant les manifestations contre le confinement et le refus de porter des masques, contrairement à certains pays occidentaux (Ding 2020). Les critiques selon lesquelles la politique de confinement adoptée par la Chine est autoritaire et porte atteinte aux libertés individuelles ont été réfutées par l'argument niant le lien entre le système politique et la prévention des épidémies. Autrement dit, la différence entre démocratie et autoritarisme n'a pas d'impact sur la prévention des épidémies. « Tant que la vie humaine peut être sauvée, toute mesure, qu'elle soit démocratique ou autoritaire, vaut la peine d'être tentée » (Shi 2020).

Après juin 2020, à mesure que les succès de la Chine et les échecs des États-Unis devenaient évidents, l'évaluation selon laquelle la Chine réagissait plus efficacement que les États-Unis a augmenté. La Chine était supérieure aux États-Unis en termes de capacité de mobilisation du gouvernement pour guider les citoyens dans le respect des directives de prévention des épidémies (Beeson 2020). Bien sûr, le succès de la Chine pose problème car il repose non seulement sur la coopération volontaire, mais aussi sur une pression coercitive avec des sanctions sévères en cas de violation. Cependant, si le gouvernement n'était pas intervenu, le problème de l'action collective où les citoyens ne coopèrent pas volontairement aurait pu persister pendant une longue période, aggravant la crise. À cet égard, l'évaluation de la Chine dépend non pas de l'intervention du gouvernement elle-même, mais de la question de savoir si la situation était suffisamment grave pour que le gouvernement intervienne. « Face à des externalités négatives dangereuses telles que la propagation rapide, même un dirigeant éclairé d'une démocratie envisagerait d'imposer des restrictions temporaires » (Cukierman 2020).

La mise en avant de la capacité de l'État peut être considérée comme une caractéristique de la gouvernance à la chinoise. Contrairement à l'Occident, qui se concentre sur l'amélioration de la responsabilité, de la transparence et de l'État de droit, l'efficacité est au cœur du débat sur la gouvernance en Chine. Cette différence peut être considérée comme le produit de la nécessité de réformer la gouvernance au sein du système du Parti communiste. Par conséquent, l'amélioration de l'efficacité de la gouvernance est liée au renforcement de la légitimité du système (Q, Li 2020).

Cette affirmation est reflétée dans le livre blanc « L'action de la Chine pour lutter contre le COVID-19 » (抗击新冠肺炎疫情的中国行动), publié par le Bureau de l'information du Conseil des affaires de l'État en juin 2020. Les raisons pour lesquelles la Chine a pu contrôler la crise à un stade précoce peuvent être résumées en trois points. Premièrement, elle a réussi à coordonner la prévention, le contrôle et le traitement. Cela comprend un système de prise de décision centralisé, un système de prévention et de contrôle couvrant tous les secteurs de la société, des efforts complets pour traiter les patients, une communication transparente de l'information et l'utilisation de la science et de la technologie. Deuxièmement, la capacité de mobilisation. Pour valoriser la vie humaine, la société et les individus se sont intégrés organiquement au système de mobilisation de l'État. Enfin, la Chine a souligné qu'elle avait reçu un soutien international et partagé son expérience (Bureau de l'information du Conseil des affaires de l'État 2020).

Il existe également des explications selon lesquelles le succès de la Chine dans la prévention des épidémies est le résultat du méritocratisme politique (贤能主义) et de l'intégration des politiques. Bien qu'elle soit critiquée comme autoritaire ou totalitaire par rapport aux démocraties occidentales, il est indéniable que la structure de coopération organique entre le Parti communiste et le Conseil des affaires de l'État a contribué à accroître la rapidité et la cohérence de la prise et de l'exécution des décisions politiques. Xi Jinping, secrétaire général du Parti et président de l'État, et Li Keqiang, membre du Comité permanent du Politburo du Parti communiste et Premier ministre du Conseil des affaires de l'État, ont dirigé la coopération Parti-gouvernement. De plus, la coopération entre le gouvernement central et les gouvernements locaux a commencé à se dérouler sans heurts avec la création du Centre de commandement de la prévention et du contrôle des épidémies de Wuhan le 20 janvier 2020. Le 25, le Groupe dirigeant central de prévention et de contrôle des épidémies (中央疫情防控领导小组), présidé par le Premier ministre, a été créé pour diriger le Mécanisme conjoint de prévention et de contrôle des épidémies au niveau national (国家疫情联防联控机制). Ces institutions créées par le gouvernement central ont joué un rôle décisif dans la construction rapide d'hôpitaux temporaires à grande échelle pour traiter les cas confirmés et dans l'approvisionnement en produits de première nécessité à Wuhan et dans la province du Hubei pendant la période de confinement. La vitesse et l'ampleur de la mobilisation des ressources et du personnel en Chine sont difficiles à imaginer dans d'autres pays.

[Graphique 5] Gouvernance de la gestion de crise en Chine

Source : Wang (2021, 434)

En août 2021, le Chongyang Institute for Financial Studies (学重阳金融研究院), le Taihe Institute (太和智库) et le Hai Guo Tu Zhi Institute (海国图智研究院) ont publié le rapport « L'Amérique est-elle numéro 1 ? La vérité sur la réponse américaine au COVID-19 » (« 美国第一”？！美国抗疫真相), vantant la supériorité de la Chine sur les États-Unis. L'objectif immédiat de ce rapport était de réfuter le classement de juin 2021 qui plaçait les États-Unis au premier rang de l'« Indice de résilience au COVID-19 ». Le rapport a vivement critiqué les États-Unis, les qualifiant de « pays défaillant » (failed state) dans la réponse à la pandémie, les accusant d'être premiers dans huit domaines : le rejet de la responsabilité politique, la propagation du COVID-19, la division politique, l'impression monétaire excessive, le chaos pendant la période de confinement, la désinformation et le terrorisme dans les enquêtes sur l'origine. En raison de ces problèmes, les États-Unis seraient tombés dans un cercle vicieux de « lutte anti-pandémie, résistance et récession économique » (Chongyang Institute for Financial Studies 2021, 14).

Ce rapport a cité les problèmes du système américain comme cause de l'échec de la gestion de crise aux États-Unis. Pour répondre à une crise, l'ensemble du pays doit mettre en œuvre une politique cohérente, mais dans le système fédéral américain, chaque État et chaque municipalité a adopté des politiques contradictoires. De plus, les conflits entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ont retardé la prise de décision politique. Les politiques étaient également axées sur le sauvetage du marché boursier plutôt que sur le traitement des patients. Ces problèmes ont exacerbé les inégalités de revenus, les conflits raciaux et l'instabilité sociale. En s'en tenant à la politique « America First », les États-Unis ont renoncé à leur rôle de leader mondial. En ne contrôlant pas les voyages internationaux, ils ont contribué à la propagation du virus, et en poursuivant le nationalisme vaccinal, ils ont entravé la coopération internationale.

Ce rapport a également réfuté l'affirmation selon laquelle le virus serait originaire de l'Institut de virologie de Wuhan (武汉病毒研究所). La Chine a affirmé qu'une grippe similaire au COVID-19 avait circulé aux États-Unis en 2019, et que des cas de COVID étaient apparus dès décembre 2019 dans les États de l'Illinois, du Massachusetts, du Mississippi, de Pennsylvanie et du Wisconsin. Pour vérifier la véracité de ces affirmations, la Chine a demandé une inspection de l'Institut de médecine des maladies infectieuses de l'armée (USAMRID), qui étudiait les armes biochimiques jusqu'à sa fermeture en juillet 2019, et des laboratoires de l'Université du Texas (Chongyang Institute for Financial Studies 2021, 20-22).

2. Autoritarisme

Aux États-Unis, le succès de la Chine dans la prévention des épidémies est expliqué non pas par la capacité de l'État, mais par l'autoritarisme. La prise de décision est dirigée par le Parti communiste et le gouvernement, et le mode de fonctionnement est plus descendant qu'ascendant, laissant peu de place à la coopération volontaire du secteur privé et aux circonstances spécifiques des régions pour être correctement prises en compte. En raison de ces problèmes, la gouvernance de gestion de crise à la chinoise peut obtenir des résultats à court terme, mais sa durabilité à long terme est peu probable. De plus, il est peu probable que la gouvernance autoritaire de gestion de crise de la Chine devienne une norme internationale ou un modèle de référence pour d'autres pays (Wright 2020 ; Huang 2021).

Les limites de l'autoritarisme ont été reconnues dès le début de la crise. Le système national de prévention des épidémies, amélioré après la crise du SRAS, n'a pas fonctionné correctement lors de la crise actuelle. Le premier problème qui est apparu a été l'inertie bureaucratique de l'autoritarisme fragmenté, inhérente à la relation centre-région. Il a fallu plus de deux semaines pour que le gouvernement central prenne conscience de l'apparition de la pneumonie à coronavirus 2019 à Wuhan. Le système administratif ville-province-centre a retardé le rapport. Après que le centre a pris conscience des faits, il a fallu une semaine à l'inspecteur envoyé à Wuhan pour en évaluer la gravité. Les tentatives de dissimulation par les responsables craignant des sanctions ont encore aggravé ce problème. Les cadres du Parti communiste et les responsables des gouvernements locaux qui assistaient aux « Deux Sessions » à l'époque hésitaient à divulguer les faits. L'inertie bureaucratique existe également dans les démocraties. Parce que le débat public est actif, la dissimulation des faits n'est que temporaire dans une démocratie. En revanche, dans un régime autoritaire où les médias sont contrôlés, les faits peuvent être cachés pendant une période considérable (Swaine 2020a ; Jo Yeong-nam 2021).

L'autoritarisme a également un impact négatif sur la possibilité de diffuser la gestion de crise à la chinoise (von Carnap et al. 2020; Swaine 2020b). Le premier problème est la critique selon laquelle la Chine serait à l'origine de la crise. Cette critique repose sur l'hypothèse que, quelle que soit l'origine du virus, la crise ne se serait pas propagée dans le monde entier si la Chine avait bien géré la phase initiale. Le deuxième problème réside dans la fiabilité des statistiques chinoises. Des soupçons persistent selon lesquels la Chine ne fournit pas de statistiques précises depuis le début de la crise et manipule les données pour dissimuler les problèmes de sa réponse initiale. Le troisième problème concerne le moment et la manière de l'auto-évaluation de la Chine. En juin 2020, alors que la crise se propageait dans le monde entier, la Chine a publié un livre blanc déclarant avoir surmonté la crise. Ce livre blanc a effectivement mis fin à la discussion sur les causes, la réponse et les conséquences de la crise. Du moins en Chine, cela a bloqué toute possibilité d'opinions autres que la position officielle du gouvernement. Enfin, des doutes subsistent quant à l'efficacité des vaccins fabriqués en Chine. Parmi les vaccins Sinovac et Sinopharm développés par la Chine, seul le vaccin Sinopharm a reçu l'autorisation d'utilisation d'urgence de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) le 7 mai 2021 (Scissors et al. 2021).

L'autoritarisme chinois entrave également la coopération internationale. Taïwan ne peut pas adhérer à l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) en raison de l'opposition de la Chine, qui maintient le principe d'une seule Chine. De 2009 à 2016, période de relations relativement favorables entre les deux rives du détroit, Taïwan a pu participer à l'Assemblée Mondiale de la Santé (AMS) en tant qu'observateur sous le nom de « Chinese Taipei ». Cependant, depuis l'arrivée au pouvoir d'un gouvernement du Parti Démocrate Progressiste (DPP) critique envers la Chine, celle-ci refuse systématiquement la participation de Taïwan. Bien que le G7 ait publiquement soutenu la participation de Taïwan cette année, la 74e AMS, qui s'est tenue le mois dernier, n'a pas réservé de siège à Taïwan. Par conséquent, Taïwan ne peut pas participer à la coopération internationale pour la prévention des épidémies (Lu and Chung 2020).

3. La possibilité de combiner démocratie et capacité étatique : les cas de la Corée du Sud et de Taïwan

Contrairement à la Chine, la Corée du Sud et Taïwan sont considérés comme des exemples de gouvernements ayant mené la lutte anti-épidémique par des moyens démocratiques. Dans ces deux pays, le succès de la lutte anti-épidémique a été obtenu par le biais de la distanciation sociale, qui a encouragé la coopération volontaire des citoyens et du marché, plutôt que par des confinements qui suppriment unilatéralement les libertés individuelles et celles des entreprises. En ce sens qu'ils combinent démocratie et capacité étatique, ces deux pays sont considérés comme une alternative à l'autoritarisme chinois (National Assembly Research Service 2020; Ahn 2020; Cha 2020a; Klingner 2020; Wong 2020; Rowen 2020; Yen 2021).

La gestion des crises par les États en Corée du Sud et à Taïwan ne fait pas l'objet d'évaluations uniformément positives. Des critiques ont été formulées concernant la violation excessive des informations personnelles et des droits des individus lors du traçage et de la mise en quarantaine des personnes infectées afin d'endiguer la propagation du virus. Bien que les informations soient cryptées et censées être automatiquement supprimées après une certaine période, la publication d'informations personnelles sur le site web des organismes gouvernementaux, ainsi que leur notification par SMS, contrevient au principe de protection de la vie privée. En outre, l'attention excessive et les préjugés à l'égard de certaines religions et groupes sociaux où des foyers d'infection se sont produits ont également constitué des problèmes sociaux (Lee 2021).

De plus, à la mi-2021, la Corée du Sud et Taïwan ont été vivement critiqués pour le retard de leur campagne de vaccination et l'augmentation des cas confirmés. En Corée du Sud, le nombre de nouveaux cas quotidiens a dépassé les 1 000, et le nombre de décès a augmenté, entrant dans la troisième vague. À Taïwan, après l'apparition de foyers d'infection dont la voie de transmission était incertaine début mai, le nombre de nouveaux cas a rapidement augmenté. Le 22 mai, le nombre de nouveaux cas quotidiens a atteint un pic de 723, et le 4 juin, le nombre cumulé de cas a dépassé les 10 000. En conséquence, la réputation internationale de la Corée du Sud et de Taïwan a considérablement diminué. Dans l'« Indice de résilience face au COVID-19 », le classement de Taïwan a chuté de 10 places, passant de la 5e à la 15e position en mai.

Le faible taux d'acquisition de vaccins peut être attribué à une erreur de jugement du gouvernement taïwanais et aux ingérences chinoises. Pendant longtemps, il n'y a pas eu de cas confirmés à Taïwan, ce qui a réduit le sentiment d'urgence quant à la nécessité d'une vaccination rapide. Le gouvernement de Tsai Ing-wen s'est davantage concentré sur le développement de ses propres vaccins plutôt que de participer activement à la compétition internationale pour l'acquisition de vaccins dès le départ. L'obstruction de la Chine a également rendu difficile l'acquisition de vaccins par Taïwan. Juste avant la conclusion d'un accord, le fabricant allemand BioNTech a changé sa position, déclarant qu'il fournirait le vaccin non pas directement à Taïwan, mais par l'intermédiaire de Fosun Pharma, une société pharmaceutique chinoise détenant les droits de licence pour la Chine, Hong Kong et Macao. La présidente Tsai Ing-wen a publiquement dénoncé la Chine comme étant derrière le blocage de l'achat de vaccins par Taïwan (Chi 2021).

IV. Conclusion

Immédiatement après l'apparition de la pandémie de COVID-19, les pays d'Asie de l'Est qui ont mis en place une réponse étatique à la crise ont connu un succès relatif dans la lutte anti-épidémique. La Chine, en particulier, malgré un système de santé moins performant, a obtenu des résultats significatifs en termes de taux d'infection, de taux de mortalité et de taux de vaccination grâce à des contrôles stricts. En revanche, les États-Unis, qui possèdent la meilleure technologie médicale et le meilleur système de santé, ont enregistré le plus grand nombre de cas confirmés et de décès au monde, car le gouvernement fédéral ne pouvait pas intervenir activement. De ce point de vue, l'importance de la capacité étatique dans la gestion des crises est reconnue.

Pour évaluer précisément l'impact de la capacité étatique sur la gestion des crises, des recherches supplémentaires sont nécessaires dans trois domaines. Premièrement, le fait que le classement de l'« Indice de résilience face au COVID-19 » ait fluctué de manière répétée au cours de plusieurs mois montre à quel point il est risqué d'évaluer les résultats de la lutte anti-épidémique à court terme. Le contrôle des maladies infectieuses par l'immunité collective prendra au moins plusieurs années ; il n'est donc ni possible ni souhaitable de juger du succès ou de l'échec à un moment donné. S'enivrer des succès obtenus à court terme peut conduire à négliger des problèmes qui pourraient causer des dommages plus importants plus tard.

Deuxièmement, un examen des relations État-société-individu est essentiel. Il n'existe pas encore d'analyse systématique expliquant pourquoi et comment, en Asie de l'Est, la responsabilité et le rôle de la lutte anti-épidémique ont été attribués à l'État plutôt qu'aux individus ou à la société. L'hypothèse d'un héritage de l'État développeur, compte tenu de la caractéristique commune d'une industrialisation dirigée par l'État, suggère une influence positive. De plus, l'amélioration des systèmes de prévention des épidémies après avoir subi les épidémies de SRAS et de MERS est également une similitude importante (Organisation Mondiale de la Santé 2017). Cependant, la Chine et les autres pays diffèrent fondamentalement dans leurs systèmes politico-économiques. Par conséquent, ils ont des perceptions très différentes des droits et responsabilités des individus. Une comparaison systématique de ces similitudes et différences est nécessaire pour comprendre correctement la capacité étatique en Asie de l'Est.

Troisièmement, il est également nécessaire de réexaminer comment et pourquoi la capacité étatique a influencé la gouvernance de la gestion des crises. Le confinement et la distanciation sociale sont des politiques qui ne peuvent être maintenues à long terme car elles portent gravement atteinte à la liberté individuelle et à la vie privée. Si les problèmes autoritaires inhérents à la lutte anti-épidémique dirigée par l'État ne sont pas surmontés, il sera difficile de susciter la coopération volontaire de la société civile et du marché dans des situations similaires à l'avenir. Par conséquent, des institutions et des politiques doivent être recherchées qui permettent de mettre en œuvre la capacité étatique de manière démocratique plutôt qu'autoritaire.

La controverse sur la capacité étatique après la crise du COVID-19 pourrait avoir un impact significatif sur le débat général sur la gouvernance. Le néolibéralisme, qui a prévalu à l'ère de la mondialisation, privilégiait le marché plutôt que l'État. Selon cette idéologie, la meilleure gouvernance est celle du « grand marché, petit État ». Après la crise, les exemples des pays d'Asie de l'Est fournissent de nouvelles bases pour l'argument selon lequel un « grand État, petit marché » pourrait être plus efficace. Par conséquent, la gouvernance néolibérale sera réévaluée en fonction des résultats de cette crise (Stiglitz 2021).■

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■ Auteur : Lee Wang-hwi_ Professeur au Département de Science Politique de l'Université Ajou. Titulaire d'un doctorat en relations internationales de la London School of Economics. Ses principaux domaines de recherche sont l'économie politique internationale, les relations économiques sino-américaines et les relations entre entreprises et États. Il est l'auteur de « Perspectives de la diplomatie multilatérale de la Chine à l'ère Biden » (2021), et ses articles majeurs comprennent 〈South Korea, Taiwan, Hong Kong, Singapore and Covid-19〉 (2021), 〈La nouvelle stratégie mondiale de la Chine : l'essor de l'économie chinoise et la stratégie de la Ceinture et de la Route〉(2021), 〈L'impact des changements dans les relations sino-américaines après la crise du COVID-19 sur la Corée〉 (2021).

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