[EAI Working Paper] Serie sobre el orden político-económico mundial posterior a la crisis de COVID-19⑦_ COVID-19 y el debate sobre la gobernanza en la era posterior a la crisis: capacidad estatal versus autoritarismo

I. Introducción

La respuesta a la crisis de COVID-19, que comenzó a finales de 2019, ha variado considerablemente entre los países. Se han adoptado diversas políticas no solo en cuanto a la atención médica para la propagación y el tratamiento del virus, sino también en la prevención de epidemias, como el confinamiento, el distanciamiento social y el uso de mascarillas. En este contexto, se está debatiendo qué enfoque es el más eficaz. Hasta ahora, el debate se ha centrado en el número de casos confirmados y muertes, es decir, las políticas adoptadas por los países con menos daños se consideran efectivas.

Tras la estabilización de la propagación a nivel mundial en 2021, el enfoque de la respuesta a la crisis pasó de la prevención de epidemias al desarrollo de vacunas y tratamientos, y el debate se desplazó de la contención a la resiliencia. Esto se debe a que es necesario reorganizar las políticas e instituciones para desmantelar las medidas de control como el confinamiento, el distanciamiento social y el uso de mascarillas, y volver al estado anterior a la crisis. En este sentido, la gobernanza, que afecta a la resiliencia más que a la prevención y el tratamiento de epidemias, está recibiendo mayor atención como criterio para evaluar la respuesta a la crisis (Stasavage 2020).

El caso más comparado en el debate sobre la gobernanza es el de Estados Unidos y China (Cukierman 2020). Estados Unidos, con un alto nivel de sistema de atención médica, fracasó en la gestión inicial de la crisis, mientras que China, a pesar de su nivel inferior, logró controlar rápidamente la propagación a gran escala (Burki 2020). El mal desempeño de Estados Unidos en la prevención de epidemias y el buen desempeño de China se reflejaron en los resultados económicos. En 2020, a pesar de las medidas de estímulo económico de gran déficit fiscal y tasas de interés ultrabajas, el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) de Estados Unidos se desplomó a -3.4%. La economía china creció un 2.3% a pesar del impacto de los confinamientos en algunas regiones (Lin 2020).

En China, la diferencia entre Estados Unidos y China se explica por la capacidad estatal, medida por la eficiencia en la toma y ejecución de decisiones. Se argumenta que Estados Unidos carece de los sistemas y organizaciones para movilizar a gran escala de manera tan rápida como China. Por otro lado, critican que el método de toma de decisiones de arriba hacia abajo de China y los confinamientos que invaden la libertad y la privacidad no son deseables y no pueden sostenerse a largo plazo. También se señala que la prevención de epidemias autoritaria implementada en China no puede aplicarse a países democráticos.

En este contexto, este artículo compara y analiza las respuestas a la crisis de Estados Unidos y China. Dado que la crisis de COVID-19 aún no ha terminado, no se puede descartar la posibilidad de que las evaluaciones basadas en los resultados hasta la fecha se reviertan en el futuro. A pesar de estos problemas, el intento de comparación se debe a que la evaluación de las respuestas a la crisis tiene importantes implicaciones para la futura competencia entre Estados Unidos y China (Brands and Gavin 2020; Reich and Dombrowski 2020; O'Rourke and McInnis 2021; Maull 2021; Norrlöf 2020). La evaluación de la gobernanza tiende a determinarse por los resultados retrospectivos, ya que carece de estándares o criterios a priori. Por esta razón, es probable que los países que superen con éxito la crisis emerjan como estándares internacionales o mejores prácticas para los modelos de gobernanza futuros. Si China logra superar la crisis más rápidamente que Estados Unidos, su modelo de gobernanza, que enfatiza la capacidad estatal, podría ser evaluado como una alternativa más eficiente que el modelo de gobernanza estadounidense que prioriza la democracia (Dunford and Qi 2020; Buckley 2020).

La discusión a continuación se organiza de la siguiente manera. Primero, se comparará la respuesta a la crisis de Estados Unidos y China desde múltiples perspectivas utilizando diversas estadísticas e indicadores. Se examinará el debate sobre el caso de China centrándose en la capacidad estatal y el autoritarismo. China enfatiza la capacidad estatal para movilizar eficientemente recursos humanos y materiales, mientras que Estados Unidos destaca el autoritarismo inherente a los confinamientos coercitivos y las pruebas masivas. Finalmente, se resumirán las implicaciones del debate sobre los modelos de gobernanza para la competencia entre Estados Unidos y China.

II. Gobernanza de la respuesta a la crisis en Estados Unidos y China

¿Qué gobernanza fue efectiva en la gestión de crisis? Es difícil responder a esta pregunta. El problema más fundamental es que no existe una definición a priori de lo que constituye una buena o deseable gobernanza (o calidad del gobierno). La discusión sobre la gobernanza no va más allá de la conciliación o combinación de diversos conceptos como las exigencias del ethos público, las virtudes de la buena toma de decisiones y el razonamiento racional, el estado de derecho, la eficiencia y los principios de estabilidad y beneficio (Agnafors 2013). Además, no existe un concepto de gobernanza que cumpla consistentemente con normas o criterios específicos, ni sincrónica ni diacrónicamente. Aunque la gobernanza basada en la democracia liberal se considera un modelo universal, China está explorando alternativas diferentes (H. Li 2020).

En este contexto, la mayoría de los estudios comparativos sobre la gobernanza de la gestión de crisis se han centrado en cuatro categorías: política y económica (PIB per cápita, democracia, eficacia gubernamental, estructura federal), sociocultural (tradición frente a valores racionales/seculares, valores de supervivencia frente a autoexpresión, jefas de estado mujeres), demográfica y geográfica (capacidad de prohibición, experiencia con MERS, proporción de población anciana, fecha del primer caso confirmado, exposición temprana a crisis, división racial, coeficiente de Gini, obesidad, urbanización, densidad de población, población) y orientaciones políticas (preparación para pandemias, restricciones de viajes internacionales rápidas, duración e intensidad de las restricciones de movilidad interna/distanciamiento social forzado). Los países que tuvieron éxito en la gestión de crisis mostraron restricciones comunes en los viajes internacionales y nacionales. Aunque hay pocos casos, los países con mujeres como jefas de estado tendieron a responder relativamente bien a las crisis. Aparte de eso, ningún otro factor fue de gran ayuda para explicar las similitudes y diferencias entre países (Hendrix 2021).

Dado que es prácticamente imposible comparar y analizar sistemáticamente la respuesta a la crisis basándose en uno o dos factores, la investigación sobre la gobernanza se basa en la tipología a través de la comparación de diversos casos. Siguiendo la tradición de los estudios sobre la diversidad del capitalismo, que analizan la relación entre el estado y el mercado (sociedad), Jan Nederveen Pieterse clasificó los enfoques de respuesta a la crisis en liberal, cooperativo y dirigido por el estado.

[Tabla 1] Instituciones en diversas economías de mercado

Fuente: Nederveen Pieterse (2021, 3)

Basándose en los métodos de toma de decisiones y los resultados de la respuesta, Sheila Jasanoff clasificó a los países en control, consenso y confusión.

[Tabla 2] Enfoques de respuesta a la crisis: Tres tipos

Fuente: Jasanoff et al. (2021, 21)

En ambas tipologías, la respuesta a la crisis de los países de Asia Oriental recibió en general altas calificaciones. En términos de casos confirmados y muertes, Taiwán, Corea del Sur, China y Japón gestionaron la crisis con mucho más éxito que los países desarrollados de Europa y América del Norte (Fukuyama 2020; Kennedy 2020; Cha 2020b; Lee 2021). El hecho de que estos países compartan la característica de haber promovido la industrialización dirigida por el estado ha provocado un debate sobre el papel del estado en la respuesta a la crisis (Acemoglu 2020; Rajan 2020; Mazzucato and Quaggiotto 2020).

Se observó una clara correlación entre la capacidad estatal y el número de casos confirmados, la tasa de mortalidad y la tasa de letalidad. En particular, el número de casos confirmados y la tasa de mortalidad fueron bajos en Corea del Sur y Japón, que tienen una alta capacidad estatal. Por el contrario, el impacto de la capacidad estatal en la tasa de letalidad no fue claro. Sin embargo, es evidente que la tasa de letalidad fue excepcionalmente alta en los países con baja capacidad estatal.

[Figura 1] Capacidad estatal y efectos sanitarios de COVID-19

Fuente: Gisselquist and Vaccaro (2021, 12)

En el debate sobre el papel del estado en la gestión de crisis, los países que generan más controversia son Estados Unidos y China. Aunque la crisis se originó en Wuhan, provincia de Hubei, alrededor de noviembre de 2019, China logró detener la propagación a nivel nacional en marzo de 2020 mediante un estricto confinamiento regional. Basándose en esta experiencia, China ha argumentado que su sistema de gestión de crisis es eficaz para la prevención de epidemias. Los medios de comunicación estatales chinos han promovido la idea de que el método chino, que implica la intervención directa del estado, es más eficiente que el método occidental basado en la cooperación voluntaria de los ciudadanos. Por el contrario, Estados Unidos no solo fracasó en la prevención y el tratamiento de epidemias, sino que también experimentó un aumento de la confusión política y social. Por esta razón, en Estados Unidos han surgido autocríticas que sugieren que Estados Unidos es inferior a China (Tellis 2020; Schaus and Freier 2020).

Es difícil entender por qué Estados Unidos está muy por detrás de China en términos de sistemas de prevención de epidemias y atención médica, que son esenciales para responder a crisis pandémicas a gran escala. Según el índice de salud de la Organización Mundial de la Salud (OMS), no hay ningún aspecto en el que Estados Unidos sea inferior a China. En el índice de cobertura de atención médica universal, Estados Unidos tiene 86 puntos y China 79. En saneamiento básico mínimo, que es importante para el control de pandemias, Estados Unidos tiene 100 puntos y China 85, lo que representa una gran diferencia.

[Tabla 3] Índice de Salud

Fuente: World Health Organization (2019: 108-112)

La diferencia entre Estados Unidos y China fue aún mayor en el índice de Seguridad Sanitaria Mundial (GHS) para la prevención de pandemias a nivel mundial, como la COVID-19 (Ranking). Estados Unidos ocupó el primer lugar mundial, mientras que China se situó en el puesto 51. Estados Unidos se encontraba entre los mejores del mundo en todos los aspectos, excepto en entornos de riesgo, mientras que China se situaba entre el puesto 30 y el 60. En particular, en el cumplimiento de las normas internacionales, China se encontraba entre los peores del mundo, en el puesto 141.

[Tabla 4] Índice de Seguridad Sanitaria Mundial (GHS) (Ranking)

Fuente: Nuclear Threat Initiative and Johns Hopkins Center for Health Security (2019: 20-29)

Esta diferencia concuerda con los resultados de la crisis del SARS en 2004. China sufrió la mayor parte del mundo con 5.327 casos confirmados y 349 muertes. Por el contrario, solo se registraron 27 casos confirmados en Estados Unidos. Hong Kong, Taiwán y Singapur, que están cerca de China y tienen mucha interacción con ella, también sufrieron graves daños.

[Tabla 5] Crisis del SARS

Fuente: World Health Organization (2004)

Comparando los resultados de la prevención de epidemias hasta la fecha, es seguro decir que China ha sufrido muchos menos daños que Estados Unidos. Las tendencias de casos confirmados y muertes por cada millón de habitantes en las Figuras 2 y 3 no permiten descartar las afirmaciones de China como infundadas. Como muestra la [Figura 4], Estados Unidos tenía una ventaja sobre China en el desarrollo y la vacunación de vacunas. Estados Unidos superó a China durante el período de rápido aumento de la tasa de vacunación, pero la ventaja de Estados Unidos no duró mucho. En Estados Unidos, la tasa de vacunación se estancó después de superar el 50%, sin alcanzar el nivel del 70% necesario para la inmunidad colectiva. Dado que la resistencia a la vacunación en Estados Unidos es fuerte, es poco probable que Estados Unidos supere a China.

[Figura 2] Casos confirmados acumulados por millón de habitantes

Fuente: Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

[Figura 3] Muertes acumuladas por millón de habitantes

Fuente: Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

[Figura 4] Tasa de vacunación (%)

Fuente: Our World in Data (OurWorldInData.org/coronavirus)

Para recuperarse de la crisis en el futuro, es necesario considerar no solo la prevención de epidemias, sino también la resiliencia para gestionar la situación posterior a la crisis. El "Índice de Resiliencia COVID-19" de Bloomberg, publicado desde noviembre de 2020, consta de indicadores de crisis (casos por 100.000 en 1 mes, tasa de mortalidad en 1 mes, tasa de casos confirmados, acceso a vacunas, vacunas por cada 100 personas), indicadores de reapertura (tasa de vacunación, intensidad del confinamiento, capacidad aérea, rutas de viaje post-vacunación) y calidad de vida (movilidad comunitaria, crecimiento esperado del PIB en 2021, cobertura de seguro médico universal, índice de desarrollo humano). Al examinar los cambios en la clasificación durante los últimos 10 meses, Taiwán, Nueva Zelanda, Australia y Corea del Sur recibieron buenas evaluaciones entre los 53 países encuestados. Vietnam y Japón experimentaron una caída drástica en su alta clasificación inicial después de que se produjeran grandes brotes en mayo de 2021.

[Tabla 6] Clasificación del Índice de Resiliencia COVID-19 de Bloomberg (Nov 2020 - Ago 2021)

Fuente: https://www.bloomberg.com/graphics/covid-resilience-ranking/

La evaluación de Estados Unidos y China ha variado varias veces. En abril de 2020, cuando la crisis que comenzó en Wuhan, provincia de Hubei, China, en noviembre de 2019 se estaba propagando, China fue considerada un caso de fracaso. Después de abril de 2020, a medida que el virus se propagó en Estados Unidos y el número de casos confirmados y muertes aumentó drásticamente, Estados Unidos se convirtió en un caso de fracaso mucho mayor que China. El "Índice de Resiliencia COVID-19" refleja esta tendencia. Sin embargo, hay controversias sobre las evaluaciones de junio y julio de 2021, cuando Estados Unidos ocupó un puesto más alto que China. Zhao Lijian, portavoz del Ministerio de Relaciones Exteriores de China, señaló la discrepancia en la clasificación de Estados Unidos por encima de China, a pesar de la incomparable diferencia en el número de casos confirmados y muertes por habitante (Ministerio de Relaciones Exteriores 2021).

III. Factores del éxito de China: Capacidad estatal versus autoritarismo

1. Capacidad estatal

Los medios de comunicación estatales chinos comenzaron a enfatizar la capacidad estatal de China a partir de marzo de 2020, cuando la propagación del virus se detuvo (Jacques 2020). El argumento central es que China pudo minimizar los daños porque el gobierno tomó medidas contundentes de manera proactiva. "Los sistemas políticos occidentales carecen de la capacidad de movilizar y organizar a gran escala" (Song 2020). La capacidad de movilización de los gobiernos occidentales se vio limitada por el individualismo que valora la libertad, la relación de no cooperación entre el centro y las regiones, y la oposición de la sociedad civil. En China, a 1 de marzo de 2020, se desplegaron un total de 344 equipos de personal médico, 42.000 personas, en la provincia de Hubei, donde se produjo la propagación a gran escala. Además, los ciudadanos chinos cumplieron bien las directrices de prevención de epidemias del gobierno, y a diferencia de algunos países occidentales, no hubo protestas contra el confinamiento ni rechazo al uso de mascarillas (Ding 2020). En cuanto a las críticas de que la política de confinamiento adoptada por China es autoritaria y reprime la libertad individual, se refutó con el argumento de que no hay relación entre el sistema político y la prevención de epidemias. Es decir, la diferencia entre democracia y autoritarismo no tiene impacto en la prevención de epidemias. "Mientras se puedan salvar vidas, cualquier medida, ya sea democrática o autoritaria, vale la pena intentarla" (Shi 2020).

A partir de junio de 2020, a medida que el buen desempeño de China y el fracaso de Estados Unidos se hicieron evidentes, aumentó la evaluación de que China estaba respondiendo de manera más efectiva que Estados Unidos. China superó a Estados Unidos en la capacidad de movilización del gobierno para guiar la cooperación de los ciudadanos en las directrices de prevención de epidemias (Beeson 2020). Por supuesto, el éxito de China tiene problemas en el sentido de que se basa no solo en la cooperación voluntaria, sino también en la presión coercitiva con fuertes castigos por incumplimiento. Sin embargo, si el gobierno no hubiera intervenido, el problema de la acción colectiva en la que los ciudadanos no cooperan voluntariamente podría haber persistido durante mucho tiempo, lo que habría empeorado la crisis. En este sentido, la evaluación de China depende no de la intervención del gobierno en sí, sino de si la situación era lo suficientemente grave como para requerir la intervención del gobierno. "Cuando se enfrentan a externalidades peligrosas como la rápida propagación, incluso los líderes ilustrados de una democracia considerarían imponer restricciones temporales" (Cukierman 2020).

El énfasis en la capacidad estatal puede considerarse una característica de la gobernanza china. A diferencia de Occidente, que se centra en cómo mejorar la rendición de cuentas, la transparencia y el estado de derecho, en China la eficiencia es el núcleo del debate sobre la gobernanza. Esta diferencia es el resultado de la necesidad de reformar la gobernanza dentro del sistema del Partido Comunista. Por lo tanto, el aumento de la eficiencia de la gobernanza se vincula al fortalecimiento de la legitimidad del sistema (Q, Li 2020).

Este argumento se refleja en el libro blanco "Las acciones de China para luchar contra la epidemia de COVID-19" (抗击新冠肺炎疫情的中国行动), publicado por la Oficina de Información del Consejo de Estado en junio de 2020. Las razones por las que China pudo controlar la crisis de manera temprana se pueden resumir en tres puntos. Primero, logró una buena cooperación en prevención, control y tratamiento. Esto incluye un sistema de toma de decisiones centralizado, un sistema de prevención y control que abarca todos los sectores de la sociedad, esfuerzos integrales para tratar a los pacientes, divulgación transparente de información y utilización de la ciencia y la tecnología. Segundo, es la capacidad de movilización. La sociedad y los individuos se integraron orgánicamente en el sistema de movilización del estado para priorizar la vida humana. Finalmente, China enfatizó que recibió apoyo internacional y compartió su experiencia.

También existe la explicación de que el éxito de China en la prevención de epidemias es el resultado de la meritocracia política y la integración de políticas. Aunque se critica como autoritario o totalitario en comparación con las democracias occidentales, no se puede negar que la estructura de cooperación orgánica entre el Partido Comunista y el Consejo de Estado contribuyó a aumentar la rapidez y coherencia en la toma y ejecución de políticas. Xi Jinping, Secretario General del Partido y Presidente del Estado, y Li Keqiang, miembro del Comité Permanente del Politburó del Partido Comunista y Primer Ministro del Consejo de Estado, lideraron la cooperación entre el Partido y el gobierno. Además, la cooperación entre el gobierno central y los gobiernos locales comenzó a fluir con la creación del Cuartel General de Prevención y Control de Epidemias de Wuhan el 20 de enero de 2020. El 25 de enero, se estableció el Grupo de Liderazgo Central para la Prevención y el Control de Epidemias (中央疫情防控领导小组), presidido por el Primer Ministro, para dirigir el Mecanismo Conjunto de Prevención y Control de Epidemias a Nivel Nacional (国家疫情联防联控机制). Estas organizaciones establecidas por el gobierno central desempeñaron un papel crucial en la rápida ejecución de la construcción de hospitales temporales a gran escala para tratar a los pacientes y el suministro de bienes de primera necesidad a Wuhan y Hubei durante el período de confinamiento. La velocidad y la escala de movilización de recursos y personal en China son difíciles de imaginar en otros países.

[Figura 5] Gobernanza de la gestión de crisis en China

Fuente: Wang (2021, 434)

En agosto de 2021, el Chongyang Institute for Financial Studies, el Taihe Institute y el Haiguo Think Tank publicaron el informe "¿Estados Unidos es el número 1? La verdad sobre la prevención de epidemias en Estados Unidos" (“美国第一”？！美国抗疫真相), en el que presumían de la superioridad de China sobre Estados Unidos. El objetivo inmediato de este informe era refutar el hecho de que el "Índice de Resiliencia COVID-19" de junio de 2021 clasificara a Estados Unidos como el número 1. El informe criticó duramente a Estados Unidos como el peor estado fallido del mundo en la prevención de epidemias, calificándolo de número 1 en ocho áreas: desvío de la responsabilidad política, propagación de COVID-19, división política, emisión excesiva de moneda, caos durante el período de prevención de epidemias, desinformación y terrorismo en la investigación del origen (Chongyang Institute for Financial Studies 2021, 14).

Como causa del fracaso en la gestión de crisis de Estados Unidos, el informe citó los problemas del sistema estadounidense. Para responder a una crisis, todo el país debe implementar políticas coherentes, pero en el sistema federal estadounidense, cada estado y municipio adoptó políticas contradictorias. Además, la confrontación entre el poder ejecutivo y el legislativo retrasó la toma de decisiones políticas. Las políticas se centraron más en el rescate del mercado de valores que en el tratamiento de los pacientes. Estos problemas exacerbaron la brecha de riqueza, el conflicto racial y la inestabilidad social. Estados Unidos, al adherirse a la política de "Estados Unidos primero", renunció a su papel como líder mundial. Al no controlar los viajes internacionales, contribuyó a la propagación del virus, y al perseguir el nacionalismo de las vacunas, obstaculizó la cooperación internacional.

El informe también refutó la afirmación de que el virus se originó en el Instituto de Virología de Wuhan (武汉病毒研究所). China afirmó que una gripe similar a la pandemia de COVID-19 circuló en Estados Unidos en 2019, y que los casos de COVID-19 ocurrieron en los estados de Illinois, Massachusetts, Mississippi, Pensilvania y Wisconsin ya en diciembre de 2019. Para verificar la veracidad de estos hechos, China exigió una inspección del Instituto de Investigación Médica de Enfermedades Infecciosas del Ejército de EE. UU. (USAMRID), que investigaba armas bioquímicas hasta su cierre en julio de 2019, y del laboratorio de la Universidad de Texas (Chongyang Institute for Financial Studies 2021, 20-22).

2. Autoritarismo

En Estados Unidos, el éxito de China en la prevención de epidemias se explica no tanto por la capacidad estatal como por el autoritarismo. Dado que la toma de decisiones políticas fue liderada por el Partido Comunista y el gobierno, y el método fue de arriba hacia abajo en lugar de de abajo hacia arriba, había poco margen para la cooperación voluntaria de los ciudadanos y las circunstancias específicas de las regiones en la respuesta a la crisis. Debido a estos problemas, la gobernanza de gestión de crisis al estilo chino puede lograr resultados a corto plazo, pero es poco probable que sea sostenible a largo plazo. Además, será difícil que la gobernanza autoritaria de gestión de crisis de China sirva como estándar internacional o mejor práctica para otros países (Wright 2020; Huang 2021).

Las limitaciones del autoritarismo se reconocieron desde el principio de la crisis. El sistema nacional de prevención de epidemias, mejorado después de la crisis del SARS, no funcionó correctamente en esta crisis. El primer problema que surgió fue la inercia burocrática del autoritarismo fragmentado inherente a la relación centro-gobierno local. Tardaron más de dos semanas en que el gobierno central se diera cuenta de que se había producido un brote de COVID-19 en Wuhan. El sistema administrativo de ciudad-provincia-centro retrasó los informes. Después de que el centro se diera cuenta de los hechos, el inspector enviado a Wuhan tardó una semana en evaluar la gravedad. Los intentos de ocultación por parte de los funcionarios, temerosos de ser castigados, agravaron este problema. Los cuadros del Partido Comunista y los funcionarios del gobierno local que asistían a las "Dos Sesiones" en ese momento se mostraron reacios a divulgar los hechos. La inercia burocrática también existe en las democracias. Dado que la opinión pública está activada, el ocultamiento de hechos en una democracia solo puede ser muy temporal. Por el contrario, en el autoritarismo, donde los medios de comunicación están controlados, los hechos pueden ocultarse durante un período considerable (Swaine 2020a; Cho Young-nam 2021).

El autoritarismo también afecta negativamente la posibilidad de propagación de la gestión de crisis al estilo chino (von Carnap et al. 2020; Swaine 2020b). El primer problema es la crítica de ser el origen de la crisis. Esta crítica se basa en la suposición de que, independientemente de dónde se originó el virus, la crisis no se habría propagado por todo el mundo si China hubiera manejado la respuesta inicial de manera adecuada. El segundo problema radica en la fiabilidad de las estadísticas chinas. Se plantean continuamente sospechas de que China no está proporcionando estadísticas precisas después del brote de la crisis y que está manipulando las estadísticas para ocultar los problemas de la respuesta inicial. El tercer problema es el momento y la forma de la autoevaluación de China. China publicó un libro blanco en junio de 2020, afirmando haber superado la crisis, en un momento en que la crisis se estaba propagando por todo el mundo. Este libro blanco efectivamente detuvo la discusión sobre las causas, la respuesta y las consecuencias de la crisis. Al menos dentro de China, se bloqueó la posibilidad de que surgieran opiniones distintas a la postura oficial del gobierno. Finalmente, las dudas sobre la eficacia de las vacunas chinas tampoco se han disipado. De las vacunas Sinovac y Sinopharm desarrolladas por China, solo Sinopharm recibió la aprobación de uso de emergencia de la Organización Mundial de la Salud (OMS) el 7 de mayo de 2021 (Scissors et al. 2021).

El autoritarismo de China también obstaculiza la cooperación internacional. Taiwán no puede unirse a la Organización Mundial de la Salud (OMS) debido a la oposición de China, que se adhiere al principio de una sola China. Durante el período de relaciones relativamente amistosas entre ambos lados del Estrecho, de 2009 a 2016, Taiwán pudo asistir a la Asamblea Mundial de la Salud (AMS) como observador bajo el nombre de Taipéi Chino. Sin embargo, desde la llegada al poder del gobierno del Partido Democrático Progresista, crítico con China, China ha seguido negando la participación de Taiwán. Este año, incluso el G7 apoyó públicamente la participación de Taiwán, pero no hubo lugar asignado a Taiwán en la 74ª AMS celebrada el mes pasado. Por lo tanto, Taiwán no puede participar en la cooperación internacional para la prevención de epidemias (Lu y Chung 2020).

3. Posibilidad de combinar democracia y capacidad estatal: casos de Corea del Sur y Taiwán

A diferencia de China, Corea del Sur y Taiwán son evaluados como ejemplos de gobiernos que lideraron la prevención de epidemias de manera democrática. En estos dos países, el gobierno tuvo éxito en la prevención de epidemias mediante la promoción de la cooperación voluntaria de ciudadanos y mercados a través del distanciamiento social, en lugar de un confinamiento que suprime unilateralmente las libertades de individuos y empresas. En términos de la combinación de democracia y capacidad estatal, estos dos países son considerados como alternativas al autoritarismo de China (국회입법조사처 2020; Ahn 2020; Cha 2020a; Klingner 2020; Wong 2020; Rowen 2020; Yen 2021).

No todas las evaluaciones de la gestión de crisis liderada por el estado en Corea del Sur y Taiwán son positivas. Se han planteado críticas sobre la invasión excesiva de la información personal y los derechos de los individuos en el proceso de rastreo y cuarentena de los casos confirmados para prevenir la transmisión del virus. Aunque se afirma que la información personal está cifrada y se elimina automáticamente después de un cierto período, la divulgación de información personal en el sitio web de una agencia gubernamental, así como su notificación por mensaje de texto, va en contra del principio de protección de la privacidad. Además, el interés y el prejuicio excesivos hacia ciertos grupos religiosos y sociales donde ocurrieron brotes de infecciones grupales se convirtieron en un problema social (Lee 2021).

Además, a mediados de 2021, Corea del Sur y Taiwán recibieron muchas críticas debido al retraso en la vacunación y al aumento de los casos confirmados. En el caso de Corea del Sur, el número diario de nuevos casos confirmados superó los mil y las muertes aumentaron, llegando a la tercera ola. Taiwán también experimentó un rápido aumento de nuevos casos confirmados después de que ocurriera un brote de infección de origen desconocido a principios de mayo en Taiwán, donde no se habían reportado casos confirmados durante más de 200 días a principios de 2021. El 22 de mayo, el número diario de nuevos casos confirmados se disparó a 723, y el 4 de junio, el número acumulado de casos confirmados superó los 10.000. Como resultado, la reputación internacional de Corea del Sur y Taiwán se vio considerablemente afectada. En el "Índice de Resiliencia de COVID-19", la clasificación de Taiwán cayó 10 puestos, del 5º al 15º lugar en mayo.

La baja tasa de adquisición de vacunas puede atribuirse a un error de juicio del gobierno taiwanés y a la interferencia de China. Dado que no se reportaron casos confirmados durante mucho tiempo, la urgencia de vacunar rápidamente no se manifestó claramente en Taiwán. El gobierno de Tsai Ing-wen se centró en desarrollar su propia vacuna en lugar de participar activamente en la competencia internacional para adquirir vacunas desde el principio. La interferencia de China también dificultó la adquisición de vacunas por parte de Taiwán. Justo antes de que se concretara un contrato, BioNTech de Alemania cambió su postura para proporcionar la vacuna a través de Fosun Pharma, una compañía farmacéutica china que tiene los derechos de licencia para China, Hong Kong y Macao, en lugar de venderla directamente a Taiwán. La presidenta Tsai Ing-wen criticó públicamente a China por impedir la compra de vacunas por parte de Taiwán desde bambalinas (Chi 2021).

IV. Conclusión

Los países de Asia Oriental que implementaron una respuesta estatal a la crisis inmediatamente después del brote de la pandemia de COVID-19 tuvieron un éxito relativo en la prevención de epidemias. En particular, China, que es inferior en términos de sistema de atención médica, logró grandes resultados en tasas de infección, mortalidad y vacunación a través de un control estricto. Por el contrario, Estados Unidos, a pesar de poseer la tecnología médica y el sistema de prevención de epidemias más avanzados, tuvo el mayor número de casos confirmados y muertes en el mundo, ya que el gobierno federal no pudo intervenir activamente. En este sentido, se reconoce la importancia de la capacidad estatal en la gestión de crisis.

Se necesitan investigaciones adicionales en tres niveles para evaluar con precisión el impacto de la capacidad estatal en la gestión de crisis. En primer lugar, el hecho de que el ranking del "Índice de Resiliencia de COVID-19" fluctuara drásticamente durante varios meses demuestra cuán peligroso es evaluar el desempeño de la prevención de epidemias a corto plazo. Dado que el control de la epidemia mediante la consecución de la inmunidad colectiva lleva al menos varios años, no es posible ni deseable juzgar lo correcto y lo incorrecto en un momento específico. Esto se debe a que dejarse llevar por los logros a corto plazo puede llevar a descuidar problemas que podrían causar daños mayores en el futuro.

En segundo lugar, es esencial examinar la relación entre el estado, la sociedad y los individuos. Aún no existe un análisis sistemático de por qué y cómo la responsabilidad y el papel de la prevención de epidemias en Asia Oriental se impusieron al estado en lugar de a los individuos o la sociedad. Existe la hipótesis de que el legado del estado desarrollista tuvo un impacto positivo, dado que comparten la característica de haber llevado a cabo una industrialización liderada por el estado. Además, la mejora del sistema de prevención de epidemias después de sufrir los daños del SARS y el MERS también puede considerarse una similitud importante (Organización Mundial de la Salud 2017). Sin embargo, China y los demás países tienen sistemas político-económicos fundamentalmente diferentes. Por lo tanto, tienen percepciones completamente diferentes sobre los derechos y responsabilidades de los individuos. Solo comparando sistemáticamente estas similitudes y diferencias se podrá comprender adecuadamente la capacidad estatal en Asia Oriental.

En tercer lugar, es necesario reexaminar por qué y cómo la capacidad estatal influyó en la gobernanza de la gestión de crisis. El confinamiento y el distanciamiento social son políticas que no pueden sostenerse a largo plazo porque infringen gravemente la libertad individual y la privacidad. Si no se superan los problemas autoritarios inherentes a la prevención de epidemias liderada por el estado, será difícil inducir la cooperación voluntaria de la sociedad civil y el mercado en situaciones similares en el futuro. Por lo tanto, se deben buscar sistemas y políticas que puedan implementar la capacidad estatal de manera democrática, en lugar de autoritaria.

El debate sobre la capacidad estatal después de la crisis de COVID-19 puede tener una influencia significativa en el debate general sobre la gobernanza. El neoliberalismo, que prevaleció en la era de la globalización, priorizó el mercado sobre el estado. Según esta ideología, la mejor gobernanza es un mercado grande y un gobierno pequeño. Los casos de los países de Asia Oriental después de la crisis proporcionan una nueva base para el argumento de que un estado grande y un mercado pequeño pueden ser más eficientes. Por lo tanto, la gobernanza neoliberal será reevaluada en función de los resultados de esta crisis (Stiglitz 2021).■

Referencias

Instituto de Investigación Legislativa de la Asamblea Nacional. 2020. *Informe Integral sobre la Respuesta al COVID-19 (Edición Revisada y Ampliada)*

CHO, Young-nam. 2020. “Situación y Perspectivas de la Política China en 2020: Centrado en el Análisis de la Respuesta de China al COVID-19.” *Informe sobre la Situación de China en 2020*, Centro de Estudios Chinos, Instituto de Investigación Diplomática y de Seguridad, Academia Diplomática Nacional.

Acemoglu, Daron. 2020. “The Post-COVID State.” Project Syndicate (June 5)

Agnafors, Marcus. 2013. “Quality of Government: Toward a More Complex Definition.” American Political Science Review. 107, No.3.

Ahn, Michael J. 2020. “Combating COVID-19: Lessons from South Korea.” Brookings Institution.

Beeson, Mark. 2020. “Western Political Sys-tem Gets a Radical Health Check.” Global Times (March 22)

Brands, Hal and Francis J. Gavin. 2020. COVID-19 and World Order: The Future of Conflict, Competition, and Cooperation. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Buckley, Chris. 2020. “China’s Combative Nationalists See a World Turning Their Way.” New York Times (December 14)

Burki, Talha. 2020. “China's successful control of COVID-19.” Lancet. 20, No.11.

Cha, Victor. 2020a. “South Korea Offers a Lesson in Best Practices: The United States May Be Left with Only the Most Invasive of Them.” Foreign Affairs (April 10)

Cha, Victor. 2020b. “Asia’s COVID-19 Lessons for the West: Public Goods, Privacy, and Social Tagging.” Washington Quarterly. 43, No.2.

Chi, Chunhuei. 2021. “Taiwan and the Politics of Vaccine Warfare.” East Asia Forum.

Chongyang Institute for Financial Studies, Renmin University of China, Taihe Institute, and Intellisia Institute. 2021. America Ranked First? the Truth about America's Fight against Covid-19.

Cukierman, Alex. 2020. "Why is COVID-19 Incidence in Authoritarian China so much Lower than in the Democratic US: Effectiveness of Collective Action or Chinese Cover-up?” Vox.

Ding, Gang. 2020. “COVID-19 Reveals Countries’ Differing Capacity.” Global Times (April 22)

Dunford, Michael and Bing Qi. 2020. “Global Reset: COVID-19, Sys-temic Rivalry and the Global Order.” Research in Globalization. 2.

Fukuyama, Francis. 2020. “The Pandemic and Political Order: It Takes a State.” Foreign Affairs. 99, No.4.

Gisselquist, Rachel M. and Andrea Vaccaro. 2021. “Covid-19 and the State.” WIDER Working Paper 2021/80.

Hendrix, Cullen S. 2021. “The Political Economy of Pandemic Preparedness and Effectiveness.” Peterson Institute for International Economics Working Paper No.21-10.

Huang, Yanzhong. 2021. “The Myth of Authoritarian Superiority: China’s Response to Covid-19 Revisited.” China Leadership Monitor. 68.

Jacques, Martin. 2020. “Capacity of State in China to Deal with Epidemic Far More Developed than Western govt.” Global Times (March 3)

Jasanoff, Sheila, Stephen Hilgartner, J. Benjamin Hurlbut, Onur Özgöde y Margarita Rayzberg. eds. 2021. Comparative Covid Response: Crisis, Knowledge, Politics - Interim Report. Harvard Kennedy School.

Kennedy, Scott y Shining Tan. 2020. “Better Governance, Better Outcomes: East Asian Experiences Tackling Covid-19.” Center for Strategic and International Studies.

Klingner, Bruce. 2020. “South Korea Provides Lessons, Good and Bad, on Coronavirus Response.” Heritage Foundation.

Lee, Wang Hwi. 2021. South Korea, Taiwan, Hong Kong, Singapore and Covid-19. En Pieterse et al.

Li, He. 2020. “The Chinese Discourse on Good Governance: Content and Implications.” Journal of Contemporary China. 29.

Li, Qingqing. 2020. “Why did China's Lockdown Work: The Difference is State Capacity.” Global Times (23 de abril)

Lin, Justin Yifu. 2020. “China’s Economic Outlook against the Backdrop of the COVID-19 Pandemic and US-China Tensions.” Journal of Chinese Economic and Business Studies. 18, No.4.

Lu, Yi-hsuan y Jake Chung. 2020. “Virus Outbreak: Allies urge Taiwan’s inclusion in WHA.” Taipei Times (15 de mayo)

Maull, Hanns W. 2021. “The Coronavirus Pandemic and the Future of International Order.” Survival. 63, No.1.

Mazzucato, Mariana y Giulio Quaggiotto. 2020. “The Big Failure of Small Government.” Project Syndicate (19 de mayo)

Ministry of Foreign Affairs. 2021. “Spokesperson Zhao Lijian's Regular Press Conference on July 30,” (30 de julio)

Nederveen Pieterse, Jan, Haeran Lim y Habibul Khondker. eds. 2021. Covid-19 and Governance: Crisis Reveals. London: Routledge.

Norrlöf, Carla. 2020. “Is COVID-19 the End of US Hegemony? Public Bads, Leadership Failures and Monetary Hegemony.” International Affairs. 96, No.5.

Nuclear Threat Initiative y Johns Hopkins Center for Health Security. 2019. Global Health Security (GHS) Index 2019.

O'Rourke, Ronald y Kathleen J. McInnis. 2021. “COVID-19: Potential Implications for International Security Environment - Overview of Issues and Further Reading for Congress.” Congressional Research Service.

Rajan, Raghuram G. 2020. “Which Post-Pandemic Government?” Project Syndicate (22 de mayo)

Reich, Simon y Peter Dombrowski. 2020. “The Consequence of COVID-19: How the United States Moved from Security Provider to Security Consumer.” International Affairs. 96, No.5.

Rowen, Ian. 2020. “Crafting the Taiwan Model for COVID-19: An Exceptional State in Pandemic Territory.” Asia-Pacific Journal: Japan Focus. 18, No.9.

Schaus, John y Nathan Freier. 2020. “COVID-19 and Indo-Pacific Strategy: Korea is Up, China is Down, and the US (For Now) is Out.” Strategic Studies Institute.

Scissors, Derek, Dan Blumenthal y Linda Zhang. 2021. “US-China Global Vaccine Competition.” American Enterprise Institute.

Shi, Tian. 2020. “Political Sys-tems Means Nothing in Battlng Virus Pandemic.” Global Times (1 de abril)

Song, Luzheng. 2020. “Many Western Governments Ill-equipped to Handle Cronavirus.” Global Times (15 de marzo)

Stasavage, David. 2020. “Democracy, Autocracy, and Emergency Threats: Lessons for COVID-19 From the Last Thousand Years.” International Organization. 74, No.S1.

State Council Information Office of the People's Republic of China. 2020. Fighting Covid-19: China in Action.

Stiglitz, Joseph E. 2021. “The Proper Role of Government in the Market Economy: The Case of the Post-COVID Recovery.” Journal of Government and Economics. 1.

Swaine, Michael. 2020a. “Chinese Crisis Decision Making—Managing the COVID-19 Pandemic Part One: The Domestic Component.” China Leadership Monitor. 64.

Swaine, Michael. 2020b. “Chinese Crisis Decision Making—Managing the COVID-19 Pandemic Part Two: The International Component.” China Leadership Monitor. 65.

Tellis, Ashley J. 2020. “COVID-19 Knocks on American Hegemony.” National Bureau of Asian Research.

von Carnap, Kai, Katja Drinhausen and Kristin Shi-Kupfer. 2020. “Tracing, Testing, Tweaking: Approaches to Data-driven Covid-19 Management in China.” Mercator Institute for China Studies.

Wang, Bing. 2021. “Political Meritocracy and Policy Integration: How Chinese Government Combats the COVID-19?.” Asian Politics and Policy. 13, No.3.

Wong, Chun Han. 2020. “Taiwan’s Success in Coronavirus Fight Poses Challenge to China.” Wall Street Journal (April 11)

World Health Organization. 2004. “Summary of Probable SARS Cases with Onset of Illness from 1 November 2002 to 31 July 2003.” https://www.who.int/csr/sars/country/table2004_04_21/en/ (Fecha de consulta: 2021.9.30)

World Health Organization. 2017. “WHO MERS-CoV Global Summary and Assessment of Risk.”

World Health Organization. 2019. Universal Health Coverage Report 2019.

Wright, Nicholas. 2020. “Coronavirus and the Future of Surveillance Democracies Must Offer an Alternative to Authoritarian Solutions.” Foreign Affairs (April 6)

Yen, Wei-Ting. 2021. “Taiwan’s COVID-19 Management: Developmental State, Digital Governance, and State-Society Synergy.” Asian Politics and Policy. 13, No.3.

■ Autor: Lee Wang-hwi_ Profesor del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Ajou. Obtuvo su doctorado en Relaciones Internacionales en la London School of Economics. Sus principales áreas de investigación son la economía política internacional, las relaciones económicas entre China y Estados Unidos, y las relaciones entre empresas y el Estado. Es autor de "Perspectivas de la diplomacia multilateral de China durante la era Biden" (2021), y sus artículos principales incluyen "Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong, Singapur y la Covid-19" (2021), "La Nueva Estrategia Mundial de China: El Auge de la Economía China y la Estrategia de la Franja y la Ruta" (2021), y "El Impacto de los Cambios en las Relaciones entre China y Estados Unidos después de la Crisis de la Covid-19 en Corea" (2021).

■ Editor y responsable: Yoon Ha-eun_Investigador del EAI

    Contacto: 02 2277 1683 (ext. 208) | hyoon@eai.or.kr