[EAI工作论文] 2022总统成功条件系列：⑨ 提出国家均衡发展新范式

1. 为什么需要对均衡发展进行新的思考

2021年对于我国的地方自治来说是意义非凡的一年。自1991年地方议会成立，地方自治制度复苏以来，已迎来施行30周年。30年并非易事。孔子在《论语·为政》篇中将30岁称为“而立”，意为建立一切基础。按照孔子的说法，我国地方自治已届而立之年。我国地方自治是否如孔子所言，历经30载而有所成就？无论是问我还是问地方自治领域的专家，答案似乎不言而喻。遗憾的是，别说而立，恐怕连“志学”的境界都未达到，评价甚低。

我国的地方自治制度在1987年民主化进程中得以重新引入，并在历届政府的努力下逐渐成型。最近，被视为地方自治领域最大课题的“地方一揽子移交法”得以制定，同时《地方自治法》时隔32年再次获得国会通过，为地方自治的飞跃奠定了基础。然而，与我国民主主义共同成长的地方自治制度，尽管取得了瞩目的发展，但仍存在诸多问题。

尤其是在作为地方自治成果的均衡发展领域，问题尤为严重。日益扩大的首都圈与非首都圈之间的地区差距以及由此带来的地区消亡危机是典型的例子。国土面积仅占12%的首都圈，其人口已超过非首都圈；首都圈的企业数量、地区生产总值（GRDP）和地方税收规模也已过半。媒体关于“30年后可能一半的 지방自治단체将消失”的悲观预测，给饱受新冠疫情之苦的地区居民增添了忧郁和失落感。

面对如此局面，已届而立之年的我国地方自治，在迈向知天命、耳顺的下一个30年之际，第20届总统及其政府应如何思考？本文旨在探讨新总统在寻找答案的过程中，如何有效应对首都圈-非首都圈地区差距和地区消亡危机。

2. 扭曲的首都圈共和国，问题何在

历届总统，国家均衡发展努力的成果

韩国在1970年代“汉江奇迹”背后的高速增长阴影下，未能充分认识到“地区差距”这一新的癌细胞正在悄然滋长。朴正熙总统的权威主义发展国家模式，彻底依赖以增长据点为中心的重化工业为主导的不均衡增长战略。即只浇灌有潜力的幼苗。结果，资源和人口涌向首都圈，以及连接龟尾、大邱、釜山、蔚山、庆南的所谓“京釜轴”；经济发展的成果被集中在农村而非大城市。天生就不是“黄叶”的农村、非首都圈、非岭南圈，相对未能充分分享经济发展的果实。首都圈与非首都圈、城市与农村·山·渔村、岭南与湖南之间的地区差距，随着时间的推移必然会越来越大。

政府以及多数国民开始真正认识到，在华丽的经济增长背后潜藏着这样的“癌细胞”，是在进入20世纪80年代之后。在这样的认识推动下，经过全斗焕·卢泰愚政府的权威主义统治时期，到参与政府时期，中央政府在国家均衡发展方面的努力才真正开始。金泳三政府制定《地区均衡开发及地方中小企业振兴相关法律》、金大中政府制定第二次首都圈整备计划（1997~2011）、参与政府制定国家均衡发展特别法、李明博政府推进“5+2广域经济圈”、朴槿惠政府推进以“幸福生活圈”为概念的HOPE项目（happiness, opportunity, partnership, everywhere）、文在寅政府制定地方一揽子移交法和《地方自治法》全部修订等，都是代表性的事例。

然而，尽管历届总统为均衡发展付出了努力，但国家均衡发展政策的现状仍未摆脱幼儿期阶段。首先，在空间层面，具有中央集权性质的中央-地方政府之间的国家权力分配结构，作为国家运营的基本框架，始终未变。尽管地方政府和地区居民对自治分权和均衡发展的要求日益增长，但以首都圈为中心的巩固的中央政治权力未能充分回应这些地区要求，反而强化了从首都圈到忠清圈，即“水清圈”不断扩大的新的国土空间既得利益结构。

我国首都圈与非首都圈之间的差距已严重到阻碍国家整体发展的程度。非首都圈人口自20世纪80年代中期以来一直停滞在2500万人左右，30多年未变，而首都圈人口在过去50年间却增长了5倍多。在产业、经济、就业和教育方面，差距更为严重。销售额排名前1000位的企业中，73.4%集中在首都圈；市值排名前100位的企业中，83%集中在首都圈；前100家企业总部中，91%集中在首都圈；30家大企业拥有的土地价值中，69.3%在首都圈；500人以上企业数量的59%在首都圈；新设法人数量的60.8%在首都圈。自2017年起，首都圈的地区生产总值（GRDP）已开始超过非首都圈。

在金融等经济功能领域，首都圈的垄断地位进一步加强。韩元存款的70.2%，金融贷款的67%集中在首都圈。在全国252个市·郡·区中，‘就业质量指数’排名前39个地区中有32个（82%）集中在首都圈，约30%的非首都圈大学毕业生为寻找工作而前往首都圈。所谓“水清圈”的创新指数[1]高于全国平均水平，而东南部、湖南圈、江原圈则不及全国平均水平的一半。作为未来增长指标的创新指数，呈现出越靠近首都圈越高、越远离首都圈越低的鲜明特征。研发（R&D）领域的首都圈集中度也令人咋舌。研发费用的68.8%，研发组织数量的64.3%，研发人员的61.6%集中在首都圈。相反，国民基础生活保障领取者数量，非首都圈比首都圈多约35万人，占总数的60%。这证明了首都圈与非首都圈的地区差距最终导致了生活质量的差距（金景洙 2019）。

地区消亡的危机与首都圈和非首都圈之间的地区差距所处的状况也大同小异。根据韩国雇佣信息院2020年5月发布的地区별 지방 소멸 위험 지수（地区별 지방 소멸 위험 지수）[2]分析，全国228个市·郡·区中，有42%被列为“消亡危险地区”。濒临地区消亡的基层自治团体的数量接近一半，这已令人震惊，但更令人震惊的是地区消亡的速度。根据高文益·金洁（2021）的研究，2000年尚无消亡危险地区，但到2010年增至61个，2020年则激增至103个。濒临地区消亡的基层自治团体的空间分布也令人深感担忧。2020年，所有消亡危险地区中有62.1%集中在庆尚道和全罗道，且大部分分布在农村、山村、渔村或城乡结合地区，而非城市。一言以蔽之，地区正以“樱花盛开的顺序”——从农村开始——面临消亡的危机。[3]可以推测，地区大学将按樱花盛开的顺序衰亡的担忧并非空穴来风。如果不对这些濒临消亡的地区采取特别措施使其复苏，30年后我们或许会看到只有首都圈灯火辉煌的卫星图像。

过去的范式，问题何在

尽管历届政府为加强国家均衡发展持续努力，但均衡发展未能有效实现的原因是什么？原因多种多样，但作者认为以下几点是主要原因。第一，在推行旨在加强均衡发展的各项政策时，政府的政策意志和一致性不足。一句话，就是“进门时和出门时的想法不一样”。

第二，在推进各项旨在加强国家均衡发展的政策时，未能获得国民的广泛关注和坚定支持，这也是主要原因之一。一句话，就是未能 확보政策推进的政治动力，未能打下坚实的基础，这似乎是败笔。政治生态本身，主要受选民地区分布影响，逐年向首都圈倾斜的结构性问题，足以加剧这种趋势。当然，非首都圈选民对地方自治意愿不足也占很大比重。即使不能忽视首都圈选民在投票中对忽视首都圈与非首都圈均衡发展的支持力量，但如果非首都圈选民能够团结一致，支持总统在国家均衡发展方面的坚定政策意志，情况很可能会大不相同。

第三，青瓦台和政府主导的国家均衡发展政策推进过程中的中央集权倾向也不容忽视。这或许源于韩国发展过程中，基于权威主义独裁的经济增长时期，青瓦台和政府官僚体系不得不主导一切的基因。结果，在韩国，均衡发展政策早已沦为中央政府施予地方的恩惠性政策。

第四，在推进旨在加强国家均衡发展的各项政策时，未能有效展开“选择与集中”的战略，也是加剧首都圈与非首都圈地区差距的主要原因。由于试图同时加强作为地方自治基础的居民自治、地方分权和均衡发展这三大支柱，因此在如何确立政策优先顺序以实现目标方面，并未进行深入思考。加强自治和分权也是不容推迟的地方自治的重要课题。但我们却刻意回避了其成功的前提是地区间的均衡。财政陷入危机的基层自治团体争相反对中央政府立即进行财政分权，这其中的原因很容易理解。

3. 均衡发展的新范式，将走向何方

自1991年地方自治制度复苏以来，韩国在30年间为加强地方自治付出了不懈努力。地方自治已成为我国迈向成熟民主社会不可或缺的价值和规范标准。因此，任何国民都不会否定地方自治的重要性。然而，我国地方自治的水平仅止于此，发展已达极限。地区居民对自治分权和均衡发展的要求，尚未形成足以成为现实力量的政治组织。对自治分权和均衡发展的要求，各自平行运行，相互错位。首都圈中心主义的中央政府官僚和首都圈政治家们，正是利用了这种缝隙，使得局势更加混乱。

在这种情况下，如何才能将我国地方自治面临的规范与现实的差距、自治分权与均衡发展之间的错位和勉强共存的状态，转化为实质性的结合？这无疑是新总统必须与参谋团队共同深思的难题中的难题。然而，这样的难题并非能在总统五年任期内轻易解决。因此，与其有过度雄心壮志地试图一次性解决所有问题，不如需要谨慎和智慧，一步一个脚印地解决最核心的课题。那么，解决问题的钥匙究竟从何处寻找？

从国家到地区：地区兴则国家兴，首先阻止地区消亡

“地区兴则国家兴！”人们常说。地区的发展最终会导向国家的发展，这句话并无二致。从空间角度看，地区是国家的子集，逻辑上并无不妥。当然，对于经历过1960年代饥荒、创造了“汉江奇迹”的老一辈来说，这种说法可能难以接受。对他们而言，为了国家经济，牺牲地区乃至企业和个人在所不惜，地区发展优先于国家发展，这种主客颠倒的逻辑可能令人不适。然而，对于生活在第四次工业革命时代的当今年轻一代来说，这是一种容易引起共鸣的说法。特别是对于那些毕业于地区大学、因就业机会不足而面临激烈就业竞争的地区青年来说，这甚至可能不仅仅是共鸣，而是关乎生存的呐喊。

为什么在地区与国家这两个不同的空间单位的发展的逻辑先后顺序上，会存在如此明显的代际认知差异？首先，可以归因于1991年起全面实施的地方自治制度的影响。在地方自治制度重新引入之前的中央集权统治体制下，地区经济的发展与否，无论对中央政府、任命的团体长还是地区居民来说，都曾是无关紧要的事情。然而，随着地方自治制度的重新引入，各地区作为新的竞争比较单位出现，看待地区经济发展的范式也随之改变。从国家引领地区经济发展的时代，转变为地区引领国家经济发展的时代。在艰难地度过新自由主义全球化时代的普通民众，开始将地区经济发展视为生存问题，同时也是理所当然的问题。[4]

日益加剧的首都圈与非首都圈之间的地区差距以及由此带来的地区消亡危机，也促使人们认识到通过地区经济发展引领国家整体发展的必要性。地区消亡危机的加速，已威胁到国家经济的稳健增长，而不仅仅是地区经济的破产。因此，即使不强调宪法中明确规定的通过地区间均衡发展促进国家发展的重要性，也需要强调地区均衡发展不仅对地区，而且对国家生存而言，是必要且充分的条件。

那么，新总统为了成为通过地区均衡发展实现国家发展这一最终目标的“成功总统”，应采取何种恰当的行动方向？首先，新总统需要合理调整国政目标和国政任务的优先顺序，使均衡发展理念成为国家发展的最高目标和国政运营的核心课题，以克服地区消亡危机。在历届政府中，与国家均衡发展相关的国家议题，常常被排在国政任务列表的靠后位置。然而，新总统有必要从国家生存的角度出发，将通过强有力的国家均衡发展政策应对地区消亡危机，确立为最优先的国政目标和任务。因为首都圈与非首都圈之间的地区差距正在扩大，而且地区消亡的速度非常快，需要紧急处方。将均衡发展提升为最高国政目标和任务，明确展现国家最高领导人关于“地区兴则国家兴”的均衡发展信念和意志，是减缓地区消亡速度的有效方法之一。

新总统将领导的各部门首长和官僚社会，很可能根据总统在国家均衡发展方面的立场和态度，而采取不同的应对力度。因此，要实现真正意义上的国家均衡发展，总统的意志至关重要。历届总统的经验充分证明了总统外在行动和意志的重要性。已故卢武铉总统将均衡发展视为政权的重点项目，几乎亲自过问。然而，在李明博政府和朴槿惠政府时期，国家均衡发展却沦为总统不太关心的国政任务。文在寅政府虽然口头上强调继承参与政府的均衡发展政策，但实际上总统对均衡发展政策的关注度与其他国政任务相比明显偏低。[5]历届总统在竞选过程中大多都曾极力强调均衡发展的重要性，但一旦当选总统后，往往会将其搁置，或倾向于委托给相关部门或机构处理。因此，新总统若将国家均衡发展作为最优先的国政目标和任务，就必须与前任总统不同，通过更频繁地出席均衡发展委员会全体会议等方式，积极展现国家最高领导人对均衡发展的实践意志。

从分权到均衡：傻瓜，问题是均衡！

地方自治包含居民自治、地方分权、均衡发展三个领域。这三个领域在各自独立的同时，又紧密相连。因此，将自治分权问题与均衡发展问题割裂开来思考并非易事。然而，事情总有先后顺序。从这个意义上说，在理论和实践层面探讨自治分权与均衡发展之间的先后顺序，对于确立新的国家和社会改革方向至关重要。因为一旦将有限的资源和人力投入到顺序颠倒的领域，可能会导致“往无底洞里倒水”。

首先，考虑到我国特殊的历史、政治·经济、社会·文化环境，需要从“是否需要通过自治分权和国家均衡发展来扩大地方自治”这一根本性问题出发，来寻找自治分权与均衡发展之间先后顺序的逻辑判断线索（全容周 2017；金承泰·全容周 2017）。这种根本性问题，也与“加强地方分权是否会带来国家均衡发展”，即关于地方自治效果的根本性问题，在脉络上是相通的。对地方自治的要求，在民主体制下往往被视为理所当然的规范问题，但若要回答“是否应将对地方自治的要求视为理所当然”这一根本性问题，就会引向对自治分权与均衡发展关系的探讨。

最终，这些根本性问题不可避免地会引向关于地方分权与均衡发展之间是相互补充还是相互冲突的对立性争论，而通常这类争论的终点也与对地方自治累积成果的评价问题有关。如果地方分权能够加强地方政府间的有效竞争，最终带来国家均衡发展，那么地方自治从国家整体来看将产生积极结果。因此，为了提高社会福利水平，地方分权可能比中央集权更有效。反之，如果地方分权反而助长地方政府间的过度竞争，导致国家资源的非效率分配或政治·行政腐败，那么地方分权最终将导致整个社会福利的下降。

究竟哪种说法是正确的？对此，尚无定论。地方分权与均衡发展是互补关系还是冲突关系，根据学者的主张及其提出的依据而有显著差异。首先，存在认为地方分权将带来均衡发展，从而整体上促进社会福利扩大的积极主张（Tiebout 1956; Oates 1972;）。Tiebout（1956）认为，在分权化的 지방정부中，根据“用脚投票”（voting on the feet）的原理， 지방정부数量越多， 지방정部提供的税收-服务组合越多样，个人选择的范围就越广，社会福利就有可能得到提升。Oates（1972）也认为，分权化的体制通过竞争提高 지방정部提供服务的效率，在促进地区经济发展方面会更有效。此外，还有观点认为，地方分权能促使 지방정部提供更具吸引力的投资激励，扩大吸引企业机会（Martinez-Vazques and McNab 2003），或促使 지방정部为迎合将经济发展作为投票选择标准的选民而加强政策努力（Qian and Weingast 1997），因此地方分权最终将提升地区的社会福利（Bahl and Linn 1992; Ebel and Yilmaz 2002; Von Braun and Grote 2002）。

另一方面，也存在认为地方分权会引发地区发展不均衡（Prud’Homme 1995; Manor 1999），或因 지방정部扩大自由裁量权而导致腐败和公共服务提供效率低下（Bardhan and Mookherjee 2001）的消极观点。Prud’Homme（1995）和Tanzi（1996）认为， 지방정部之间过度竞争可能导致 지방정部支出和赤字财政扩大，成为中央政府财政恶化的因素。也有观点认为地方分权反而会阻碍均衡发展，West和Wong（1995）等人的研究是代表性案例。

国内研究也倾向于在地方分权与均衡发展关系问题上，呈现出鲜明的赞成和反对两派。林成一（2008）、周云贤·洪根石（2011）、赵敏敬·金烈（2014）、权五成（2004）、朴炳熙（2006）等许多学者都提出了财政分权对财政差距或经济增长产生积极影响的研究结果。然而，李龙模（2004）、崔炳浩·郑钟弼（2001）、吴时焕·韩东孝（2009）等部分学者则提出了财政分权对经济增长产生负面影响的研究成果。当然，也有崔元益（2008）、金义燮·李善浩（2014）等学者得出中立性结论，认为财政分权与经济增长之间难以假定存在显著关系。

其中谁对谁错，在此文的语境下并不重要。重要的是，无论谁对谁错，这种问题意识本身对改善实际生活在地区的居民的生活质量的愿望或他们对首都圈居民的相对剥夺感，并未产生多大影响。关于地方分权与均衡发展之间关系的学术争论，对于在贫瘠地区过着艰苦生活的地区居民来说，无异于关于哥伦布鸡蛋的无意义争论。比起那种不必要的争论，从地方自治的现场获得的实际经验更为重要。

与中央-地方政府关系相关的制度性改善议题，遍及地方自治的各个领域，其范围非常广泛。地方分权、居民自治、均衡发展是三个代表性的主要领域，每个领域至今为止成为热点议题的主题都非常多样。因此，为了在中央-地方政府关系中妥善处理新总统的成功条件，试图涵盖所有这些领域似乎毫无意义。因此，在处理制度改善问题时，与其泛泛涉猎地方自治的所有政策领域，不如集中于最核心的领域。在地方自治切实 이루어지는 地区现场，在地方分权、居民自治、均衡发展领域中，哪个是最紧迫的领域？地方自治的研究者或主导地方自治市民运动的多数市民社会活动家，毫不犹豫地将日益扩大的首都圈与非首都圈的差距问题，即均衡发展领域，视为最紧迫的地方自治政策领域。地方自治的 선진국（发达国家）地区间的差距，与我国首都圈-非首都圈的差距相比微不足道。因此，以这些国家为分析对象的关于地方分权与均衡发展之间关系的学术争论，如前所述，往往倾向于强调通过加强地方分权可以实现均衡发展的主张。

然而，在我国，不仅首都圈与非首都圈的差距，就连地区城市之间的差距也过大，无法保证地方分权的加强会直接带来均衡发展。至少在我国学术界，普遍认为，虽然地方分权很重要，但若不以均衡发展为前提，地方分权反而可能导致地区差距的扩大。居民自治领域的制度改善也很重要，但它需要以更根本性的意识和政治文化的变化为前提。从这个意义上说，本文将重点放在新总统在均衡发展领域应建立的新政策范式上进行论述，或许可以看作是我国地方自治现场 고민（苦恼）所产生的权宜之计。

从均等走向均衡：需要通过差距来缩小差距的思维转变

参与政府之后，历届政府推行的地区政策，在均分式机械均衡的执着以及作为对既有范式失败的反应而出现的新的均衡增长和内生性地区发展理论所带来的美好幻想的驱动下，助长了无差别的分散投资。参与政府的公共机构迁移及创新城市建设政策和文在寅政府正在推进的地区新政（Regional New Deal）事业也不例外。受中央集权官僚主义影响，萎缩的均衡发展预算（年约10万亿韩元规模）[6]按照机械均衡、即均等原则进行“1/n”分配，浪费严重且未取得显著成效。甚至出现了本应流向地区的预算逆流首都圈的现象。2021年6月，《国民日报》与 나라살림연구소（国家财政研究所）联合分析了过去14年间市·道别、市·郡·区别的均衡发展预算，结果发现投入首尔的均衡发展预算从2008年的361亿韩元增至今年的2267亿韩元，增加了高达527%。[7]

在国家均衡发展政策失去方向，陷入“追求机械均衡”的逻辑而漂流之际，首都圈与非首都圈的地区差距进一步扩大。特别是过去以权威主义发展国家模式为基础，与首尔共同创造“汉江奇迹”的东南部广域经济圈的衰落正在加速。曾是我国经济增长重要支柱的东南部广域经济圈，因日益加剧的首都圈集中现象以及基于机械均衡发展范式的有限国家资源的过度分散投资，正逐渐丧失增长引擎的动力，陷入地区消亡的危机之中。

问题何在？答案的线索在于对均衡发展现有认识的局限性。均衡发展是指“地区均衡发展，这里的均衡不仅指经济力量的均衡，还包括人口、政治、文化、教育等均衡分布的状态”（马江莱 2018, 16）。韩国《国家均衡发展特别法》将均衡发展定义为“促进地区间发展机会均等，增进地区自主发展能力，从而提高生活质量，实现可持续发展，构建全国各地各具特色、共同繁荣的社会”。

在对均衡发展的这种认识背后，隐藏着对“均衡”本身带有偏见的看法。关于均衡的看法可以有很大不同。如同经济学中供需平衡的意义一样，存在将均衡（equilibrium）理解为“当前状态将持续的状态”，并认为此时资源配置最优化，效率最大化。这种观点倾向于将大城市-中小城市-农村之间的集聚规模带来的相互依存视为自然现象。另一方面，将均衡理解为“均等”（evenness）的观点，则极度强调公平性，倾向于认为所有 지방自治단체都拥有同等水平的经济实力和政治影响力才是真正的均衡。任何一种均衡的看法本身都不能完全道出真相。然而，至少偏向任何一端的均衡都极有可能内含诸多问题。问题在于，我国国家均衡发展中使用的均衡概念，内含偏向后者的均等倾向。这正是需要从新视角寻求均衡发展新范式的原因所在。

在此背景下，有必要强调构建基于“选择与集中原则”的新均衡发展政策范式。现有基于机械均衡的区域性·地区性小额分散投资，虽然能获得政策需求者（区域·地区）较高的政策接受度，但在投资回报方面，却难以期待“规模经济效应”和“协同效应”。因此，新的均衡发展政策范式有必要设定战略方向，即根据“选择与集中原则”，通过对均衡发展国家资源（国家均衡发展特别会计、地区共生发展基金等）进行选择性·集中性投资，以谋求长期效益最大化。

那么，应该选择什么，集中于何处？答案可以从过去发展国家时期的经验中寻找。例如，可以考虑恢复东南部广域经济圈已熄灭的增长引擎。1960-70年代的“汉江奇迹”是基于以京釜轴为中心的发展范式，通过首都圈和东南部地区的同步增长以及经济增长过程中的有效角色分担才得以实现的。然而，1980年代以缓解首都圈集中为名，将釜山也纳入城市整备对象，导致本就未能适应产业结构调整的釜山制造业基础开始崩溃，最终东南部广域经济圈的增长引擎停滞。结果，首都圈集中现象及其带来的以首都圈为中心的畸形不均衡增长开始加速。首都圈与非首都圈的差距扩大，地区消亡危机加剧。因此，有必要通过修正以“汉江奇迹”为引领的、基于不均衡增长论的京釜轴增长据点为中心的发展范式，构建新的21世纪版本，寻找韩国新的增长动力。换言之，新总统能否梦想着通过复兴在自由主义世界秩序重组过程中失去竞争力而衰弱的东南部广域经济圈的增长引擎，将其打造为增长据点，从而开启“京釜轴复兴”新时代，这是否是一种均衡发展范式的思维转变？

当然，有人可能会批评这种以复兴东南部广域经济圈为基础重建京釜轴的新均衡发展范式，不过是陈旧的过去发展范式的重演。未被选为新的增长据点的地区，其反弹也不会小。然而，导致当前首都圈-非首都圈差距的起点是首尔这一强大的增长据点，这一点是任何人也无法否认的事实；而在以釜山为中心的东南部广域经济圈增长据点正常发挥作用的时期，恰恰是首都圈-非首都圈地区差距最小的时期。不仅如此，随着东南部广域经济圈（特别是釜山）增长引擎的停滞，首都圈中心的一极化急剧进行，结果导致了今天这种难以挽回的非首都圈地区差距的出现，这对于需要深思均衡发展范式的新总统来说，是必须参考的事实。

从地方自治法到宪法：大胆地从大框架入手，宪法修正案是捷径

我国地方自治的根本性局限，根源在于规定地方自治制度基石的现行宪法所固有的根本性局限。现行宪法所体现的我国地方自治，无论如何都无法摆脱“徒有其名”的虚假自治的批评。这是因为，尽管我国地方自治制度在过去三十余次的法律修订中尝试了许多制度性变革和改进，但仍存在诸多制度性缺陷。我国现行宪法在地方自治制度上的缺陷，在我们宪法所授权的地方自治法具体条款中更为突出。地方自治团体所享有的四大自治权中，没有一项得到完全保障。特别是重要的自治立法权和自治财政权领域，情况更为严重，地方自治团体的条例被限制在不得超出法律法规范围的框架内。文在寅政府承诺的7:3的自治财政权强化，目前看来也只是遥不可及的奢望。

如何才能最可靠地消除我国现行地方自治制度（通过宪法和法律具体化）所存在的这些问题，特别是那些阻碍地方自治团体在内生性层面实现均衡发展的政策意愿和努力的制度性控制机制呢？答案无疑是修改上位法——宪法，这是最直接的途径。这就是为什么关于地方分权型修宪的必要性能够形成广泛共识的原因。尽管未能跨过第20届国会的高门槛而受挫，但如果新任总统能够说服国会，重新激活文在寅政府曾推动的地方分权型修宪讨论，并且朝野能够达成共识，实现地方分权型修宪，那么我国地方自治的根本性问题届时将大部分得到解决，我国地方自治也将真正迈入独立自主的境界。

4. 如何实现均衡发展的新范式

先扩大均衡发展的蛋糕

自设立均衡发展特别会计以来，16年间约有144万亿韩元的国家预算投入到均衡发展领域，至今每年仍有近10万亿韩元的预算投入该领域。有人认为规模过大，指责其预算浪费。然而，为了缓解阻碍国家发展的首都圈与非首都圈之间的地区差距，将不到年度国家预算2%的资源投入其中，却指责为预算浪费，似乎有失公允。如果缩小地区差距、实现国家均衡发展确实是国家发展的关键，那么在超过550万亿韩元的国家预算中，10万亿韩元的均衡发展预算真的算多吗？如果均衡发展确实能成为国家发展的新增长战略，并能使正在消亡的地区复苏，那么至少应投入相当于国防费用的10%左右的预算才算适当，不是吗？因此，必须首先考虑逐步提高均衡发展总预算规模，即扩大均衡发展的蛋糕。这是因为地区情况确实不容乐观。

增加均衡发展预算，无论如何逐步推进，都极有可能遭遇负责政府财政的预算官僚以及首都圈政治人物的强烈反对。新任总统甚至可能因此付出巨大的政治成本，自招政治危机。因此，与其直接增加均衡发展特别会计的预算规模，不如设立新的名目特别会计，或者通过强有力的财政分权政策，逐步增加各广域地方自治团体通过自身条例设立和运营的地区均衡发展特别会计的规模，这样可能更为有效。

此外，还可以通过增加政府各部门预算中包含的与均衡发展相关的间接预算来扩大均衡发展的整体蛋糕。为此，可以引入相关制度，将均衡发展作为政府预算运作的基本原则，以促使可能对增加均衡发展预算持否定态度的中央政府官僚能够采取积极态度。引入“（暂定名）均衡发展认知预算制度”，将均衡发展作为国家财政运作的基本原则之一，是实现这一目标的方法之一（产业研究院，2018）。为引入均衡发展认知预算制度，首先需要对已实施的性别平等预算制度的具体政策效果进行周密评估并明确改进方向，然后，根据性别平等预算制度的评估结果，制定有效的“（暂定名）均衡发展认知预算制度”的具体运作标准。此外，还需要指示相关部门制定“（暂定名）均衡发展认知预算制度”成功确立的具体、长期的执行计划和推进路线图。

有必要通过将负责国家均衡发展推进的组织提升为具有实质性行政权限的国家机构，实现国家均衡发展推进体系的一元化（包括法律体系的完善），从而扩大均衡发展推进的权力蛋糕。为此，一方面应探索使国家均衡发展委员会脱离部门独立，另一方面，应新设负责青瓦台内自治分权·均衡发展相关事务的首席秘书室（目前由秘书官负责），提升其地位。此外，为将均衡发展的地区需求直接反映到政府运作过程中，可以考虑设立地区部长制，并通过全国市道知事协议会互选等多种方式加以实现。

改变分配均衡发展蛋糕的方式

虽然扩大国家均衡发展的整体蛋糕很重要，但改进分配大蛋糕的方式也同样必要。目前，均衡发展预算分为地区自主账户、地区支援账户、世宗特别自治市账户、济州特别自治道账户等四个账户进行运作。除世宗和济州的特别账户外，实际上只有地区自主和地区支援这两个账户是名副其实的均衡发展预算。问题在于，这些预算按照机械的均衡和均等原则进行“分而食之”式的分配，导致难以集中投入资源以培养增长动力的地区，难以实现集中投资的运作结构。因此，有必要与“（暂定名）均衡发展认知预算制度”一同，为国家均衡发展相关预算的运作制定新的、具体而有弹性的预算运作指南，以实现“选择与集中原则”。

正如前文所述，由于目前的均衡发展预算采取“分而食之”的方式分配，导致本应是均衡发展对象的非首都圈地区反而出现日益加剧的独占均衡发展预算的倾向，这也是均衡发展预算运作中的一个问题。这是首都圈集中的又一弊端，新任总统有必要关注纠正这种悖论式的情况。

如何才能改善那种悖论式的情况？一种方法是改进现行的预备可行性调查制度，该制度是为有效利用国家财政而强制实施的。[8]有人批评说，在经济性这一借口下，现行的预备可行性调查制度仅反映成本和效益的简单结构，在加强均衡发展预算的首都圈集中现象方面起到了重要作用（李世珍，2021）。诚然，在预备可行性调查的对象项目选定标准中包含了考虑地区均衡发展因素，并且企划财政部在2019年4月也确实努力进行了改进，例如区分了首都圈和非首都圈的评价比重，并将非首都圈地区均衡发展评价中的地区落后度从加减制改为加分制。但尽管如此，迄今为止通过预备可行性调查的大部分对象项目都集中在首都圈，因此该制度反而助长了首都圈集中化，阻碍了均衡发展，这种批评是无法回避的。因此，有必要借此机会废除预备可行性调查制度，或大幅提高非首都圈的经济性比重，加强对首都圈的逆向歧视，以改善预备可行性调查制度沦为首都圈集中化工具或均衡发展障碍的状况。如果上述两种改进难以实现，那么可以考虑制定特别法，免除对均衡发展相关事业的预备可行性调查，以推进基于“选择性均衡发展”概念的新均衡发展政策。[9]

此外，提出均衡发展特别会计的“双轨制”（two-track）利用方案，也是在推进新的均衡发展范式时需要考虑的问题。目前的均衡发展特别会计主要倾向于遵循机械均衡的“分而食之”式预算分配原则。因此，有必要根据新的均衡发展范式，将均衡发展特别会计的运作原则“双轨化”为“均衡投资预算”和“选择·集中型投资预算”，以便通过对均衡发展特别会计的选择性受益，促进新的增长据点地区恢复作为增长据点的竞争力，并提供财政支持。

为均衡发展扩大蛋糕的所有途径都应畅通

扩大国家均衡发展的蛋糕，仅凭中央政府的力量是难以实现的。地区自身努力扩大自身蛋糕，对于维持均衡发展的持续性也至关重要。在此背景下，笔者提出的新的均衡发展范式，不仅以中央政府的选择性·集中性投资均衡发展资源为基础，还需要各种制度性保障措施来侧面支持地方自治团体实现内生性的自主发展和增长。

可行的制度性保障措施包括以下几点。第一，赋予（特别）地方自治团体经济通商领域的对外经济权，承认其为构建地区自主·内生性发展基础而进行的经济自主权。这与前文所述新任总统将推动的地方分权型修宪息息相关。

第二，为使地方自治团体能够实现内生性发展，有必要修订《国家均衡发展特别法》，以激活地区单位推进组织（地区创新协议会、广域经济圈发展委员会、地区生活圈协议会等）的功能并确保其持续性。

第三，为激活广域单位的内生性发展讨论，有必要重建以特别地方自治团体（广域联合）为基础的国家均衡发展战略。这也是实现《地方自治法》全部修订宗旨的具体方法，该修订旨在使两个或两个以上地方自治团体为了共同的经济目的，能够进行广域事务处理。

第四，为确保推进内生性地区发展战略的资源得到充分保障，有必要构建吸引地区资本投资等促进地区金融的法律支持体系。此外，通过与“故乡爱捐赠制”联动，或吸引中华资本及日本侨胞资本等努力，由全面修订的《地方自治法》所保障的“特别广域行政联合”主导的“共生包容发展基金”的设立，将为最符合选择与集中原则的特定广域经济圈自主 확보内生性发展资源开辟道路。

唤醒并共享均衡发展蛋糕的重要性

关于基于选择与集中原则的均衡发展政策转型，如前所述，那些被排除在增长据点之外的地区，以及被首都圈中心主义思想束缚的中央官僚和汝矣岛的政治圈，将会强烈反对。新任总统有必要开发一套说服政府各部门和国民的逻辑，以达成社会共识，即特定广域经济圈的发展将成为带来“第二次汉江奇迹”的新发展国家范式的起点。同时，有必要内化这些理念，在任期内坚定不移地推进相关政策。新任总统提出的均衡发展新范式，不能仅仅停留在特定地区的狭隘地区主义层面，而需要制定具体的地区发展战略和路线图，表明特定具有竞争力的广域经济圈的发展将直接导向整个韩国的发展，并以此说服中央政府以及其他地区的广域地方自治团体和居民。为此，需要以下具体努力：

第一，有必要策划“（暂定名）国家均衡发展大转型社会对话”项目，并提出具体的执行方案，以寻求社会对新均衡发展范式的共识。此次社会对话应广泛吸纳全国市道知事协议会、全国市长郡守协议会、全国区议会议长协议会、全国市道议会议长协议会等四大地方自治团体协议会组织，以及朝野各政党及国会相关常任委员会、全国分权运动团体、总统所属国家均衡发展委员会、自治分权委员会、企划财政部、行政安全部等各公共和私营领域的利益相关者。

第二，有必要探讨构建“非首都圈广域地方自治团体官民常设协商体”的合作治理体系，以修订“第四次国家均衡发展五年计划（2018-2022）”并制定“第五次国家均衡发展五年计划（2023-2027）”，该计划将反映以选择与集中原则为基础的、以具有竞争力的特定广域经济圈为中心的新的均衡发展范式。新的均衡发展范式很可能导致对整个国土空间规划进行新的调整。因此，新任总统有必要在就任后，以明确的政策意志指示，对就任后将批准的“第五次国家均衡发展五年计划”进行大胆修订。当然，在总统就职委员会阶段，通过与相关部门的国政议程协调过程充分协商该计划的修订，将是更理想的 접근方法。

第三，有必要通过提出“以京釜轴为中心的八字形（京釜轴、江湖轴、南海海岸轴、北部边境轴）均衡发展轴构想”，寻求与新增长据点之外的其他地方自治团体的理解与合作。新任总统提出的这一构想，应包含以东南广域经济圈为主导的京釜轴产业基础再生及新兴产业培育方案，以生态·环境·旅游为中心的江湖轴碳中和发展战略，以及南海海岸轴和北部边境轴的特色地区发展战略等，反映八字形均衡发展轴各发展轴的优势和机遇因素的具体发展战略。

5. 在地方消亡的边缘，提出均衡发展的实质性愿景

无论新任总统以多么强烈的政策意志推行自治分权和均衡发展政策，回顾过去的经验，很可能面临来自内外部的巨大阻力和挑战。这些阻力和挑战将从何而来？首先，很可能源于制定和执行新政府地区政策的相关政策团体内部。这就是未能跟上新总统意志的官僚主义政策滞后现象。即使以在历届政府中最为有力地实践自治分权和均衡发展政策的参与政府和文在寅政府为例，在青瓦台参谋团队和政府部门内部，对过于激进的地区政策的组织性反对声音也很高。特别是对于不可避免地需要投入大量国家资源的均衡发展政策领域，包括充当“守门人”角色的企划财政部在内的财政官僚的阻力会非常大。此外，新任总统推行的均衡发展政策领域的新范式，即选择性均衡发展的范式，对于习惯于机械均衡逻辑的政府官僚来说，可能是难以接受的方向。因此，以企划财政部为首的官僚体制的阻力将不可小觑，因此需要总统的强大改革意志以及更合理的说服努力。这种阻力也可能在汝矣岛的政界充分出现。占地区议席近半的首都圈议员，很可能将均衡发展视为对非首都圈的“施舍”。因此，以首都圈为选区的议员们将联合起来，试图使新总统的均衡发展政策无效化。这很可能加剧新总统在均衡发展相关各项改革立法中的滞后现象。因此，新任总统除了说服内部官僚外，还必须承担在国会中达成政治势力之间协议的双重负担。

新任总统在推进均衡发展政策时可能面临的最大威胁，或许是难以获得国民充分认同和社会共识的过程中，所遭遇的被边缘化地区居民的强烈反对和抵制。地方自治问题被理解为近乎民主社会的基本理念。然而，在我国，自治分权和均衡发展问题仍然倾向于沿着保守与进步的意识形态分野而分裂。车在权·池秉权（2018）的研究很好地证明了这一点。对关于地方分权进行的各种问卷调查进行元分析的结果表明，地方分权认知水平在湖南地区高于岭南地区，在具有进步政治倾向的人群中高于保守政治倾向的人群。新任总统的任务在于，如何将这种被意识形态分裂格局所困的自治分权和均衡发展国家议程，从意识形态的藩篱中解放出来，使其被理解为超越意识形态的国家共同课题。■

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[1] 指的是综合评价人力资源、知识创造、创新利用、知识产权等指标的指数。

[2]根据最早开发人口消失风险指数的李相浩（2016）的研究， 지방 소멸 위험 지수는 20岁至39岁女性人口与65岁以上人口之比计算得出。该指数若低于1.0，则意味着该地区已进入衰退风险阶段；若指数低于0.5，则判断为具有较大消失风险的地区。

[3]对位列消失风险前5%的消失高风险地区的12个郡进行乡·镇分析结果显示，所有138个乡·镇均被确认为消失风险地区，这表明 지방 소멸主要发生在大部分仍处于低开发状态的乡·镇地区（高文益·金洁 2021）。

[4]韩国宪法第120条第2款规定：“国土与资源受国家保护，国家为促进其均衡发展和利用，制定必要计划”，明确了国家（中央政府）在地区经济发展方面的义务。宪法第123条第2款也规定：“国家为促进地区间的均衡发展，负有扶持地区经济的义务”，明确了国家的地区经济发展义务。宪法第122条还赋予国家（中央政府）“为国民生产和生活基础的国土的有效、均衡利用·开发和保护，可依法施加必要的限制和义务”的权利。

[5]与卢武铉前总统在72次均衡发展委员会全体会议中出席29次、李明博前总统在49次中出席8次、朴槿惠前总统在27次中出席2次相比，自称继承参与政府的文在寅总统在任期内几乎未出席均衡发展委员会全体会议（韩民族新闻 2019年5月6日，https://www.hani.co.kr/arti/area/area_general/892729.html，检索日期 2021.9.23.）。

[6]均衡发展预算仅反映了均衡发展特别会计，事实上，投入到均衡发展领域的政府预算实际包含在各部门的单独项目中，难以准确统计。总体而言，若将这些隐性预算也计算在内，可认为每年有约20万亿韩元的政府预算投入到均衡发展领域。

[7]按比例计算，增加了0.41%至2.46%，这比光州（1535亿韩元）、大田（1682亿韩元）、蔚山（1386亿韩元）还要多。继首尔之后，京畿道的均衡发展预算也急剧增加，从2008年的6303亿韩元增至今年的10558亿韩元，增长了67.5%（http://news.kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0924195959，检索日期 2021.6.23.）。

[8]预可行性调查是为验证大规模新公共投资项目的初步可行性并评估其合理性，通过促进财政项目的透明和公正的新投资，以防止因无序投资造成的预算浪费并提高财政运营效率而于1999年首次引入的制度，其法律依据是2006年制定的《国家财政法》。自该制度引入以来，截至2020年底共进行了932项调查，总项目费达426.9万亿韩元。在调查的932项中，有592项被评价为具有可行性（李世镇 2021）。

[9]之所以需要特别制定法律来豁免预可行性调查，是因为为了防止预可行性调查制度的任意执行，通过2014年1月对《国家财政法》的修订，直接在法律中规定了预可行性调查的实施对象和豁免对象，并要求将豁免对象的明细和理由提交给国会。

■ 作者：车载权_釜庆大学政治外交学教授。在美国堪萨斯大学获得政治学博士学位。曾任釜庆大学地方分权发展研究所所长、韩国地方政治学会会长、韩国市民伦理学会会长等职务，现任总统属下自治分权委员会专业委员。主要研究比较政治（政治过程/政治经济）和地方政治领域。主要论著包括《第四次工业革命时代多重社会的算法民主：市民参与与介入的新范式》（2021）、《地区的反击，一年的记录》（2020，合著）、《烛光集会与多重运动》（2019，合著）、《地方分权与均衡发展：政治学者的观察》（2018，合著）等。

■ 负责及编辑：全周炫_EAI 研究员

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