[EAI Working Paper] Serie 2022 Condiciones de Éxito Presidencial: IX. Presentar un Nuevo Paradigma para el Desarrollo Equilibrado Nacional

1. ¿Por qué es necesario un nuevo enfoque sobre el desarrollo equilibrado?

El año 2021 no puede ser más significativo para la autonomía local en nuestro país. Fue el 30 aniversario de la reinstauración del sistema de autonomía local, que comenzó con la apertura de las asambleas locales en 1991. Treinta años no es un período fácil. Confucio, en su obra "Analectas", capítulo "Wei Zheng", describió los 30 años como "Li Li" (而立), que significa establecer todas las bases. Si seguimos las palabras de Confucio, ¿ha alcanzado la autonomía local de nuestro país el "Li Li" después de 30 años? Si se pregunta a los expertos en autonomía local, la respuesta parece obvia. Lamentablemente, es muy predecible que la evaluación sea que ni siquiera ha alcanzado el nivel de "Zhi Xue" (志學), y mucho menos "Li Li".

La autonomía local de nuestro país, reintroducida en el proceso de democratización que comenzó en 1987, ha ido tomando forma gradualmente a lo largo de los sucesivos gobiernos. Recientemente, se ha preparado un impulso para un nuevo salto, con la promulgación de la "Ley Integral de Transferencia de Autoridades Locales", considerada el mayor desafío en el campo de la autonomía local, y la aprobación del proyecto de ley de reforma integral de la Ley de Autonomía Local por la Asamblea Nacional después de 32 años. Sin embargo, a pesar de su deslumbrante trayectoria de desarrollo, el sistema de autonomía local, que ha crecido junto con la democracia en nuestra sociedad, todavía presenta muchos problemas.

En particular, los problemas que surgen en el campo del desarrollo equilibrado, que es un resultado de la autonomía local, son aún más graves. La brecha regional cada vez mayor entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas y la consiguiente crisis de extinción de las regiones son ejemplos representativos. La Región Metropolitana, que solo representa el 12% del territorio nacional, ya ha superado en población a las regiones no metropolitanas, y se informa que el número de empresas activas, el Producto Interno Bruto Regional (PIBR) y el volumen de impuestos locales en la Región Metropolitana superan la mitad del total nacional. Las sombrías previsiones de los medios de comunicación de que la mitad de los gobiernos locales de todo el país podrían desaparecer en 30 años añaden tristeza y desilusión a los residentes regionales que sufren a causa del COVID-19.

Dada esta situación, ¿qué debe considerar el vigésimo presidente de Corea y su gobierno para prepararse para otros 30 años, en los que la autonomía local de nuestro país, que ha entrado en la edad de "Li Li", avanzará hacia "Zhi Tian Ming" (知天命) y "Er Shun" (耳順) más allá de las dificultades? En este artículo, el autor examinará cómo abordar eficazmente la brecha regional entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas y la crisis de extinción de las regiones en el proceso de búsqueda de respuestas a esta pregunta por parte del nuevo presidente.

2. La República de la Región Metropolitana distorsionada, ¿cuál es el problema?

Presidentes anteriores, ¿cuáles fueron los resultados de los esfuerzos por el desarrollo equilibrado nacional?

Corea no se dio cuenta de que, a la sombra del rápido crecimiento económico que creó el "Milagro del Río Han" en la década de 1970, un nuevo tumor maligno llamado "brecha regional" se estaba extendiendo lentamente. El modelo de estado de desarrollo autoritario del presidente Park Chung-hee dependía en gran medida de una estrategia de "crecimiento desequilibrado" centrada en la industria pesada y orientada a los centros de crecimiento. Solo se regaron las plántulas prometedoras. Como resultado, los recursos y la población se concentraron en la Región Metropolitana y el "eje Gyeongbu" que conecta Gumi, Daegu, Busan, Ulsan y Gyeongnam, y los frutos del desarrollo económico se monopolizaron en torno a las grandes ciudades en lugar de las zonas rurales. Las zonas rurales, las regiones no metropolitanas y las regiones no Yeongnam, que eran plántulas amarillas desde su nacimiento, no pudieron compartir adecuadamente los frutos del crecimiento económico. La brecha regional entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas, entre las ciudades y las zonas rurales/pesqueras/pesqueras, y entre Yeongnam y Honam, solo podía ampliarse con el tiempo.

El gobierno, así como la mayoría de los ciudadanos, comenzaron a darse cuenta plenamente de que tales células cancerosas invisibles estaban creciendo en la sombra del brillante crecimiento económico a partir de la década de 1980. Impulsados por esta conciencia, los esfuerzos del gobierno central para el desarrollo equilibrado nacional se han continuado de manera constante desde el gobierno de Chun Doo-hwan y Roh Tae-woo hasta el gobierno de Participación. Ejemplos representativos incluyen la promulgación de la "Ley de Desarrollo Equilibrado Regional y Promoción de Pequeñas y Medianas Empresas" por el gobierno de Kim Young-sam, la formulación del Segundo Plan de Reorganización de la Región Metropolitana (1997-2011) por el gobierno de Kim Dae-jung, la promulgación de la Ley Especial de Desarrollo Equilibrado Nacional por el gobierno de Participación, la promoción de la "Economía de Área Amplia 5+2" por el gobierno de Lee Myung-bak, la promoción del proyecto HOPE (felicidad, oportunidad, asociación, en todas partes) basado en el concepto de "Área de Vida Feliz" por el gobierno de Park Geun-hye, y la promulgación de la Ley Integral de Transferencia de Autoridades Locales y la reforma integral de la Ley de Autonomía Local por el gobierno de Moon Jae-in.

Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos de los presidentes anteriores por el desarrollo equilibrado, la situación actual de las políticas de desarrollo equilibrado nacional aún no ha superado la etapa infantil. En primer lugar, desde una perspectiva espacial, la estructura de distribución de poder nacional entre el gobierno central y los gobiernos locales, que tiene un carácter centralizado, se ha mantenido sin cambios como el marco fundamental de la operación nacional. Aunque las demandas de descentralización y desarrollo equilibrado por parte de los gobiernos locales y los residentes regionales están aumentando, el poder político centralizado, consolidado en torno a la Región Metropolitana, no está respondiendo adecuadamente a estas demandas regionales y, por el contrario, está fortaleciendo la estructura de intereses creados del nuevo espacio territorial que se está expandiendo desde la Región Metropolitana hasta la Región de Chungcheong, es decir, la Región de Su-Chung.

La brecha entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas en nuestro país ha alcanzado un nivel tan grave que obstaculiza el crecimiento de todo el país. Mientras que la población de las regiones no metropolitanas se ha mantenido en torno a los 25 millones de personas desde mediados de la década de 1980, estancada durante más de 30 años, la población de la Región Metropolitana ha experimentado un crecimiento rápido de más de 5 veces en los últimos 50 años. La situación es aún más grave en términos de industria, economía, empleo y educación. El 73,4% de las 1.000 empresas con mayores ventas, el 83% de las 100 empresas con mayor capitalización bursátil, el 91% de las sedes de las 100 empresas principales, el 69,3% del valor de los terrenos propiedad de las 30 empresas principales, el 59% del número de establecimientos con 500 o más empleados y el 60,8% del número de nuevas empresas se concentran en la Región Metropolitana. A partir de 2017, el Producto Interno Bruto Regional (PIBR) de la Región Metropolitana comenzó a superar al de las regiones no metropolitanas.

El monopolio de la Región Metropolitana se está fortaleciendo aún más en áreas funcionales económicas como las finanzas. El 70,2% de los depósitos en won y el 67% de los préstamos financieros se concentran en la Región Metropolitana. De los 252 distritos/condados/ciudades de todo el país, 32 (82%) de las 39 áreas de alto rango en el "Índice de Calidad del Empleo" se concentran en la Región Metropolitana, y aproximadamente el 30% de los graduados universitarios de regiones no metropolitanas se mudan a la Región Metropolitana en busca de empleo. El índice de innovación de la llamada Región de Su-Chung supera el promedio nacional, mientras que las regiones del sureste, Honam y Gangwon no alcanzan ni la mitad del promedio nacional. El índice de innovación, que será un indicador del crecimiento futuro, muestra claramente la característica de aumentar a medida que se acerca a la Región Metropolitana. La concentración de investigación y desarrollo (I+D) en la Región Metropolitana también es asombrosa. El 68,8% de los gastos de I+D, el 64,3% de los departamentos de I+D y el 61,6% de los investigadores de I+D se concentran en la Región Metropolitana. Por el contrario, el número de beneficiarios de la asistencia básica nacional en las regiones no metropolitanas es 350.000 más que en la Región Metropolitana, lo que representa el 60% del total. Esto demuestra que la brecha regional entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas, en última instancia, conduce a una brecha en la calidad de vida (Kim Kyung-soo 2019).[1]mientras que las regiones del sureste, Honam y Gangwon no alcanzan ni la mitad del promedio nacional. El índice de innovación, que será un indicador del crecimiento futuro, muestra claramente la tendencia a aumentar cuanto más cerca se está de la región metropolitana. La concentración de la investigación y el desarrollo (I+D) en la región metropolitana es asombrosa. El 68,8 % de los gastos de I+D, el 64,3 % de las organizaciones de I+D y el 61,6 % del personal de I+D se concentran en la región metropolitana. Por el contrario, el número de beneficiarios de la asistencia básica nacional es superior en 350.000 personas en las regiones no metropolitanas en comparación con la región metropolitana, lo que representa el 60 % del total. Esto puede considerarse un caso que demuestra que la brecha regional entre las regiones metropolitanas y no metropolitanas conduce, en última instancia, a una brecha en la calidad de vida (Kim Kyung-soo 2019).

La crisis de extinción de las regiones ( 지방 소멸) no es muy diferente de la situación de la brecha regional entre la región metropolitana y las regiones no metropolitanas. Según el Índice de Riesgo de Extinción Regional del Instituto de Empleo de Corea, a mayo de 2020,[2]el análisis indica que el 42 % de los 228 municipios y distritos del país están clasificados como 'áreas de riesgo de extinción'. Si bien es sorprendente que casi la mitad de los municipios y distritos de nivel básico se enfrenten al riesgo de extinción, lo que es aún más sorprendente es la velocidad de la extinción regional. Según el estudio de Ko Moon-ik y Kim Geol (2021), en el año 2000 no había ninguna área de riesgo de extinción, pero en 2010 había 61, y en 2020, el número se disparó a 103. La distribución espacial de los municipios y distritos de nivel básico que se enfrentan al riesgo de extinción regional también es motivo de gran preocupación. En 2020, el 62,1 % de todas las áreas de riesgo de extinción se concentraban en las provincias de Gyeongsang y Jeolla, y la mayoría de ellas se distribuían en áreas rurales o urbano-rurales, no en ciudades. En una palabra, la crisis de extinción regional se está produciendo 'en el orden en que florecen las flores de cerezo', comenzando por las áreas rurales.[3]Podemos suponer que la preocupación de que las universidades regionales quiebren en el orden en que florecen las flores de cerezo no es simplemente una preocupación infundada. Si no se toman medidas especiales para revitalizar estas regiones en riesgo de extinción, podríamos ver una fotografía satelital de solo la Región Metropolitana iluminada dentro de 30 años.

El paradigma del pasado, ¿cuál fue el problema?

¿Por qué el desarrollo equilibrado no se ha llevado a cabo adecuadamente a pesar de los continuos esfuerzos de los gobiernos anteriores para fortalecer el desarrollo equilibrado nacional? Si bien hay varias razones, el autor quisiera destacar las siguientes. En primer lugar, la falta de voluntad política y coherencia del gobierno al implementar diversas políticas para fortalecer el desarrollo equilibrado. En otras palabras, es como tener diferentes intenciones al entrar y salir del baño.

En segundo lugar, la falta de 확보 (asegurar) el interés público y el apoyo amplio y firme a las políticas al implementar diversas políticas para fortalecer el desarrollo equilibrado nacional es también una razón importante. En otras palabras, parece que el fracaso en asegurar el impulso político para la implementación de políticas ha sido un error. La estructura misma del ecosistema político, que cambia cada año cada vez más a favor de la Región Metropolitana, reflejada en la distribución geográfica de los votantes, es suficiente para exacerbar esa tendencia. Por supuesto, la falta de voluntad de los votantes de las regiones no metropolitanas hacia la autonomía local también ha desempeñado un papel importante. Incluso si no se puede ignorar el poder de voto de los votantes de la Región Metropolitana, que inevitablemente priorizan la brecha entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas, la situación podría haber sido muy diferente si los votantes de las regiones no metropolitanas se hubieran unido para respaldar la fuerte voluntad política del presidente hacia el desarrollo equilibrado nacional.

En tercer lugar, la tendencia centralizada en la implementación de políticas de desarrollo equilibrado nacional lideradas por la Oficina Presidencial y el gobierno no puede ser ignorada como un factor de fracaso. Esto puede deberse a la "herencia genética" del desarrollo de Corea, donde la Oficina Presidencial y el sistema burocrático del gobierno tuvieron que liderar todo en el modelo de estado de desarrollo de la era de crecimiento económico basado en la dictadura autoritaria. Como resultado, las políticas de desarrollo equilibrado en Corea se han convertido durante mucho tiempo en políticas de "beneficencia" del gobierno central hacia las regiones.

En cuarto lugar, la incapacidad para implementar adecuadamente la estrategia de "selección y concentración" al implementar políticas para fortalecer el desarrollo equilibrado nacional es también una causa importante que ha ampliado la brecha regional entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas. Debido a los esfuerzos por fortalecer simultáneamente los tres pilares de la autonomía de los residentes, la descentralización y el desarrollo equilibrado, que forman la base del sistema de autonomía local, no se ha reflexionado profundamente sobre cómo priorizar las políticas para lograr los objetivos. El fortalecimiento de la autonomía y la descentralización son también tareas importantes de la autonomía local que no pueden posponerse. Sin embargo, se ha ignorado el hecho de que su éxito se basa en el equilibrio entre regiones. Esto se puede entender fácilmente al considerar por qué los gobiernos locales básicos, enfrentados a una crisis fiscal, se oponen a la descentralización fiscal inmediata del gobierno central.

3. El nuevo paradigma del desarrollo equilibrado, ¿hacia dónde debemos dirigirnos?

Nuestro país ha hecho esfuerzos continuos para fortalecer la autonomía local durante los 30 años transcurridos desde la reinstauración del sistema de autonomía local en 1991. La autonomía local ya se ha convertido en un estándar de valores y normas indispensables para que nuestra sociedad avance hacia una sociedad democrática madura. Por lo tanto, nadie niega la importancia de la autonomía local. Sin embargo, el nivel de autonomía local en nuestro país es el límite de su desarrollo. Las demandas de descentralización y desarrollo equilibrado por parte de los residentes regionales no están suficientemente organizadas políticamente para convertirse en una fuerza real. Las demandas de descentralización y desarrollo equilibrado corren en paralelo y están desalineadas. Los burócratas del gobierno central y los políticos de la Región Metropolitana, influenciados por el centralismo de la Región Metropolitana, se aprovechan de las brechas y complican aún más el frente.

En esta situación, ¿cómo podemos lograr que la brecha entre las normas y la realidad, y la coexistencia incómoda entre la descentralización y el desarrollo equilibrado, se conviertan en una combinación sustantiva en la autonomía local de nuestro país? Este problema es, sin duda, uno de los más difíciles que el nuevo presidente debe considerar junto con su equipo. Sin embargo, es un problema que es difícil de resolver dentro del mandato de cinco años de un presidente de un solo mandato. Por lo tanto, se requiere prudencia y sabiduría para resolver gradualmente cada problema uno por uno, en lugar de un exceso de ambición de resolver todos los problemas a la vez. ¿Dónde debemos buscar la clave para resolver el problema?

Del estado a la región: el país prospera cuando las regiones prosperan, detengamos primero la extinción regional

Se dice: "¡El país prospera cuando las regiones prosperan!". No es diferente de decir que el desarrollo regional conduce en última instancia al desarrollo nacional. Desde una perspectiva espacial, las regiones son subconjuntos del país, por lo que lógicamente no hay nada de malo en ello. Por supuesto, esto puede ser difícil de aceptar para la generación mayor que logró el "Milagro del Río Han" superando la escasez de alimentos en la década de 1960. Para ellos, que tuvieron que sacrificar regiones, empresas e incluso individuos por el bien de la economía nacional, la idea de que el desarrollo regional tenga prioridad sobre el desarrollo nacional puede sonar discordante. Sin embargo, para la generación joven de hoy que vive en la era de la Cuarta Revolución Industrial, es un argumento con el que fácilmente se identifican. Especialmente para los jóvenes de las regiones que se graduaron de universidades regionales y se enfrentan a la competencia por el empleo debido a la escasez de puestos de trabajo, puede sonar no solo como empatía, sino como un grito por la supervivencia.

¿Por qué existe una diferencia tan marcada en la percepción entre generaciones con respecto a la relación lógica entre el desarrollo de unidades espaciales distintas como la región y el país? En primer lugar, se puede citar la influencia del sistema de autonomía local, que se implementó plenamente a partir de 1991. Antes de la reinstauración del sistema de autonomía local, en el sistema de gobierno centralizado, el desarrollo económico regional estaba fuera del alcance de la atención del gobierno central, los jefes de gobierno designados y los residentes regionales. Sin embargo, con la reinstauración del sistema de autonomía local, cada región se convirtió en una nueva unidad de comparación de competitividad, y el paradigma para ver el desarrollo económico regional también cambió. La era en la que el estado lideraba el desarrollo económico regional ha dado paso a una era en la que las regiones lideran el desarrollo económico nacional. Los ciudadanos que luchan por sobrevivir en la era de la globalización neoliberal han comenzado a percibir el desarrollo económico regional como una cuestión de supervivencia y una cuestión de necesidad.[4]

La creciente brecha regional entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas y la consiguiente crisis de extinción de las regiones también pueden citarse como razones de la transformación de la percepción de que el desarrollo económico regional debe impulsar el desarrollo nacional. La aceleración de la crisis de extinción regional ha llegado a un nivel que amenaza no solo el colapso económico regional, sino también el crecimiento sólido de la economía nacional. Por lo tanto, incluso sin enfatizar la importancia del desarrollo nacional a través del desarrollo equilibrado regional, que está consagrado en la Constitución en un nivel normativo, es necesario enfatizar el desarrollo equilibrado regional como una condición necesaria y suficiente para la supervivencia nacional, no solo para las regiones.

Entonces, ¿cuál es la dirección de acción deseable que el nuevo presidente debe tomar para convertirse en un "presidente exitoso" que logre el objetivo final del desarrollo nacional a través del desarrollo equilibrado regional? En primer lugar, el nuevo presidente debe ajustar racionalmente las prioridades de los objetivos y tareas de gobernanza para que el paradigma del desarrollo equilibrado, para superar la crisis de extinción regional, pueda convertirse en el objetivo principal del desarrollo nacional y la tarea central de la gobernanza. En los gobiernos anteriores, las agendas nacionales relacionadas con el desarrollo equilibrado nacional a menudo se relegaban a un nivel inferior en la lista de tareas de gobernanza. Sin embargo, el nuevo presidente debe esforzarse por declarar la respuesta a la crisis de extinción regional a través de una sólida política de desarrollo equilibrado nacional como el principal objetivo y tarea de gobernanza, desde la perspectiva de la supervivencia nacional. Esto se debe a que la brecha regional entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas se está ampliando, y la velocidad de extinción regional es tan rápida que se necesita un tratamiento de emergencia. Elevar el desarrollo equilibrado al nivel más alto de objetivos y tareas de gobernanza y mostrar claramente la creencia y la voluntad del máximo líder nacional en el desarrollo equilibrado es una de las formas efectivas de ralentizar la velocidad de extinción regional, aunque sea un poco.

Es muy probable que los jefes de los ministerios y la burocracia que dirigirá el nuevo presidente varíen su nivel de respuesta según la postura y la actitud del presidente hacia el desarrollo equilibrado nacional. Por lo tanto, la voluntad del presidente es primordial para lograr un desarrollo equilibrado nacional adecuado. La experiencia de los presidentes anteriores demuestra bien la importancia del comportamiento y la voluntad del presidente que se manifiestan externamente. El ex presidente Roh Moo-hyun hizo del desarrollo equilibrado un proyecto central de su gobierno y lo supervisó personalmente. Sin embargo, durante los gobiernos de Lee Myung-bak y Park Geun-hye, el desarrollo equilibrado nacional se convirtió en una tarea de gobernanza que el presidente no consideraba importante. El gobierno de Moon Jae-in, aunque enfatizó verbalmente la continuación de las políticas de desarrollo equilibrado del gobierno de Participación, en realidad mostró un nivel de interés significativamente menor en las políticas de desarrollo equilibrado en comparación con otras tareas de gobernanza.[5]Aunque la mayoría de los presidentes anteriores enfatizaron la importancia del desarrollo equilibrado en sus campañas electorales, tendieron a abandonarlo o a delegarlo a los ministerios e instituciones pertinentes después de ser elegidos. Por lo tanto, el nuevo presidente, que establecerá el desarrollo equilibrado nacional como el principal objetivo y tarea de gobernanza, debe demostrar activamente su voluntad de practicar el desarrollo equilibrado nacional, por ejemplo, asistiendo con más frecuencia a las reuniones plenarias del Comité de Desarrollo Equilibrado, a diferencia de sus predecesores, mostrando la fuerte voluntad del máximo líder nacional hacia el desarrollo equilibrado.

De la descentralización al equilibrio: tonto, el problema es el equilibrio

La autonomía local abarca tres áreas: autonomía de los residentes, descentralización y desarrollo equilibrado. Estas tres áreas, aunque construyen sus propios dominios independientes, están estrechamente interconectadas. Por lo tanto, es difícil pensar en el problema de la descentralización y la autonomía separándolo del problema del desarrollo equilibrado. Sin embargo, todo tiene un orden. En ese sentido, es importante determinar la relación de orden entre la descentralización y la autonomía y el desarrollo equilibrado, tanto teórica como prácticamente, al establecer la dirección de la nueva reforma nacional y social. Esto se debe a que si se invierten recursos y personal limitados en un orden diferente, podría ser como verter agua en un cubo con fugas.

Sobre todo, considerando el entorno histórico, político, económico, social y cultural específico de nuestro país, es necesario resolver la pista para el juicio lógico sobre la relación de orden entre la descentralización y la autonomía y el desarrollo equilibrado a partir de la pregunta fundamental de si la expansión de la autonomía local a través de la descentralización y el desarrollo equilibrado es realmente necesaria para el país (Jeon Yong-ju 2017; Kim Seung-tae y Jeon Yong-ju 2017). Esta pregunta fundamental también está relacionada con la pregunta fundamental sobre los efectos de la autonomía local: ¿la promoción de la descentralización conducirá al desarrollo equilibrado nacional? La demanda de autonomía local a menudo se ha considerado un problema normativo muy legítimo en un sistema democrático, pero al responder a la pregunta fundamental de si la demanda de autonomía local debe considerarse un problema de legitimidad, se llega a un enfoque de la relación entre la descentralización y la autonomía y el desarrollo equilibrado.

En última instancia, estas preguntas fundamentales conducen inevitablemente a un debate contradictorio sobre si la relación entre la descentralización y el desarrollo equilibrado es complementaria o conflictiva, y la conclusión de tales debates suele estar relacionada con la evaluación de los resultados acumulados de la autonomía local. Si la descentralización fortalece la competencia entre los gobiernos locales y, en última instancia, conduce al desarrollo equilibrado nacional, la autonomía local tendrá resultados positivos en términos generales para el país. Por lo tanto, para aumentar el nivel de bienestar social, la descentralización puede ser más eficiente que la centralización.

¿Qué argumento es correcto? Aún no hay una conclusión definitiva. Si la descentralización y el desarrollo equilibrado son complementarios o conflictivos varía drásticamente según los argumentos de los académicos y las bases que presentan. En primer lugar, existen argumentos positivos que sugieren que la descentralización conducirá al desarrollo equilibrado y contribuirá a la expansión del bienestar social en general (Tiebout 1956; Oates 1972). Tiebout (1956) argumenta que en los gobiernos locales descentralizados, el principio de "votar con los pies" aumenta el bienestar social al ampliar las opciones individuales a medida que aumenta el número de gobiernos locales y la variedad de paquetes de impuestos y servicios que ofrecen los gobiernos locales. Oates (1972) también argumenta que un sistema descentralizado será más eficiente para promover el desarrollo económico regional al aumentar la eficiencia de la prestación de servicios de los gobiernos locales a través de la competencia. Además, existe la opinión optimista de que la autonomía fiscal de los gobiernos locales resultante de la descentralización ampliará las oportunidades de atracción de empresas al proporcionar incentivos de inversión activos (Martinez-Vazques y McNab 2003), o que los gobiernos locales, conscientes de los votantes que utilizan el desarrollo económico como criterio para sus votos, intensificarán sus esfuerzos políticos (Qian y Weingast 1997), por lo que la descentralización finalmente mejorará el bienestar social de la región (Bahl y Linn 1992; Ebel y Yilmaz 2002; Von Braun y Grote 2002).

Por otro lado, también existen perspectivas negativas de que la descentralización puede provocar un desarrollo regional desequilibrado (Prud’Homme 1995; Manor 1999) o que la discreción ampliada de los gobiernos locales puede generar corrupción e ineficiencia en la prestación de servicios públicos (Bardhan y Mookherjee 2001). Prud’Homme (1995) y Tanzi (1996) argumentan que la competencia excesiva entre los gobiernos locales puede llevar a un aumento del gasto y del déficit fiscal de los gobiernos locales, lo que podría empeorar las finanzas del gobierno central. También existen opiniones negativas de que la descentralización puede obstaculizar el desarrollo equilibrado, y los estudios de West y Wong (1995) son ejemplos representativos.

Las investigaciones nacionales también tienden a dividirse claramente entre opiniones a favor y en contra sobre la relación entre la descentralización y el desarrollo equilibrado. Muchos académicos, como Lim Sung-il (2008), Ju Woon-hyun y Hong Geun-seok (2011), Jo Min-kyung y Kim Ryeol (2014), Kwon Oh-seong (2004) y Park Byung-hee (2006), han presentado resultados de investigación que sugieren que la descentralización fiscal tiene un impacto positivo en la brecha fiscal y el crecimiento económico. Sin embargo, algunos académicos, como Lee Yong-mo (2004), Choi Byung-ho y Jeong Jong-pil (2001), y Oh Si-hwan y Han Dong-hyo (2009), también han presentado resultados de investigación que sugieren que la descentralización fiscal tiene un impacto negativo en el crecimiento económico. Por supuesto, también hay académicos como Choi Won-ik (2008) y Kim Eui-seop y Lee Seon-ho (2014) que llegan a conclusiones neutrales de que es difícil postular una relación significativa entre la descentralización fiscal y el crecimiento económico.

¿Quién de ellos tiene razón no es importante en el contexto de este artículo. El problema es que, independientemente de quién tenga razón o no, tal conciencia no tiene un gran impacto en la mejora de la calidad de vida de los residentes que viven en las regiones o en la mejora de su sentimiento de privación relativa en comparación con los residentes de la Región Metropolitana. El debate académico sobre la relación entre la descentralización y el desarrollo equilibrado es tan inútil para los residentes regionales que viven vidas difíciles en regiones áridas como el debate sobre el huevo de Colón. Más que tales debates innecesarios, la experiencia práctica adquirida en el campo de la autonomía local es importante.

Es cierto que las mejoras institucionales necesarias en la relación entre el gobierno central y los gobiernos locales abarcan todo el campo de la autonomía local y son muy amplias. La descentralización, la autonomía de los residentes y el desarrollo equilibrado son las tres áreas representativas, y los temas que han sido cuestiones de actualidad en cada área son muy diversos. Por lo tanto, parece inútil abordar todas estas áreas para abordar adecuadamente las condiciones de éxito del nuevo presidente en la relación entre el gobierno central y los gobiernos locales. Por lo tanto, en lugar de intentar abarcar todas las áreas políticas relacionadas con la autonomía local de manera exhaustiva, es necesario abordar la cuestión de la mejora institucional centrándose en las áreas más centrales. ¿Cuál es el área más urgente entre la descentralización, la autonomía de los residentes y el desarrollo equilibrado en el campo donde la autonomía local se realiza de manera sustantiva? La mayoría de los académicos que investigan la autonomía local y la mayoría de los activistas de la sociedad civil que lideran los movimientos cívicos en el campo de la autonomía local no dudan en señalar el problema de la brecha cada vez mayor entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas, es decir, el campo del desarrollo equilibrado, como el área política más urgente de la autonomía local. En los países avanzados en autonomía local, las brechas de desarrollo entre regiones son mucho menores en comparación con la brecha de desarrollo entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas de nuestro país. Por lo tanto, los debates académicos sobre la relación entre la descentralización y el desarrollo equilibrado, que toman como objeto de análisis tales países, tienden a priorizar el argumento de que el desarrollo equilibrado es posible a través del fortalecimiento de la descentralización, como se examinó anteriormente.

Sin embargo, en el caso de nuestro país, no solo la brecha entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas, sino también la brecha entre las ciudades regionales es tan grande que no hay garantía de que el fortalecimiento de la descentralización conduzca directamente al desarrollo equilibrado. Al menos, la opinión predominante en nuestro ámbito académico es que la descentralización, aunque importante, si no se basa en el desarrollo equilibrado, es más probable que amplíe la brecha entre regiones. La mejora institucional en el campo de la autonomía de los residentes también es importante, pero es posible sobre la base de un cambio más fundamental en la conciencia y la cultura política. En este sentido, el hecho de centrar este artículo en el nuevo paradigma político que el nuevo presidente debe crear en el campo del desarrollo equilibrado puede considerarse, en cierto modo, como una medida de último recurso derivada de las preocupaciones del campo de la autonomía local en nuestro país.

De la uniformidad al equilibrio: es necesario un cambio de mentalidad para reducir la brecha a través de la brecha

Las políticas regionales implementadas por los gobiernos sucesivos desde el gobierno de Participación han promovido inversiones dispersas indiscriminadas, basándose en la obsesión por el "equilibrio mecánico" de "dividir y repartir" y las ilusiones de color de rosa generadas por las nuevas teorías de crecimiento equilibrado y desarrollo regional endógeno, que surgieron como reacción al fracaso del paradigma existente. Las políticas de reubicación de agencias públicas y construcción de ciudades innovadoras del gobierno de Participación y los proyectos de "New Deal Regional" promovidos por el gobierno de Moon Jae-in no son una excepción. El presupuesto para el desarrollo equilibrado (aproximadamente 10 billones de wones anuales), reducido por el burocratismo centralizado,[6]se divide en "1/n" de acuerdo con el principio de "equilibrio mecánico", es decir, uniformidad, y se desperdicia sin resultados significativos. Incluso se está produciendo el fenómeno de que los presupuestos destinados a las regiones fluyen de regreso a la Región Metropolitana. Un análisis conjunto del "Kyungmyung Ilbo" y el "Instituto de Investigación de Finanzas Públicas" en junio de 2021 sobre los presupuestos de desarrollo equilibrado por provincia y por distrito/condado/ciudad durante los últimos 14 años reveló que el presupuesto de desarrollo equilibrado invertido en Seúl aumentó un asombroso 527%, de 36.100 millones de wones en 2008 a 226.700 millones de wones este año.[7]

Mientras las políticas de desarrollo equilibrado nacional pierden el rumbo y se ven atrapadas en la lógica de "buscar el equilibrio mecánico", la brecha regional entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas se ha ampliado. En particular, la decadencia de la "Región Económica Amplia del Sureste", que junto con Seúl lideró el "Milagro del Río Han" basándose en el modelo de estado de desarrollo autoritario del pasado, se ha acelerado. La "Región Económica Amplia del Sureste", que alguna vez fue un pilar del crecimiento económico de nuestro país, está perdiendo cada vez más la potencia de su motor de crecimiento en medio de la crisis de extinción regional, debido a la concentración cada vez mayor en la Región Metropolitana y la inversión dispersa de recursos nacionales limitados basada en el paradigma de equilibrio mecánico del desarrollo equilibrado.

¿Cuál es el problema? La pista para la respuesta se puede encontrar en las limitaciones de la percepción existente sobre el desarrollo equilibrado. El desarrollo equilibrado se define como "el desarrollo equilibrado de las regiones, y el equilibrio aquí no solo se refiere al equilibrio del poder económico, sino a un estado en el que la población, la política, la cultura y la educación se distribuyen de manera uniforme" (Ma Kang-rae 2018, 16). La Ley Especial de Desarrollo Equilibrado Nacional de nuestro país define el desarrollo equilibrado como "promover la igualdad de oportunidades en el desarrollo entre regiones y mejorar la calidad de vida fomentando la capacidad de desarrollo autónomo de las regiones, y así lograr una sociedad en la que todo el país prospere de manera uniforme y con sus propias características".

Detrás de esta percepción del desarrollo equilibrado se esconde una visión sesgada del "equilibrio" en sí mismo. Las ideas sobre el equilibrio pueden diferir. Al igual que el equilibrio entre la oferta y la demanda en economía, existe una perspectiva que entiende el equilibrio (equilibrium) como "un estado en el que el estado actual tiende a persistir", reconociendo que la asignación óptima de recursos es posible y la eficiencia se maximiza. Desde esta perspectiva, la interdependencia basada en la escala de aglomeración entre grandes ciudades, ciudades pequeñas y áreas rurales tiende a ser percibida como un fenómeno muy natural. Por otro lado, la perspectiva que entiende el equilibrio desde el punto de vista de la "uniformidad" tiende a enfatizar la equidad de manera extrema, entendiendo que el verdadero equilibrio es un estado en el que todos los gobiernos locales tienen el mismo nivel de poder económico e influencia política. Ninguna perspectiva sobre el equilibrio cuenta la verdad completa por sí sola. Sin embargo, al menos un equilibrio sesgado hacia un lado es muy probable que contenga muchos problemas en sí mismo. El problema es que el concepto de equilibrio utilizado en el desarrollo equilibrado nacional de nuestro país, como se examinó anteriormente, contiene una tendencia a inclinarse hacia la uniformidad. Es aquí donde encontramos la razón por la que se debe buscar un cambio de paradigma en una nueva perspectiva del desarrollo equilibrado.

En este contexto, se enfatiza la necesidad de construir un nuevo paradigma de política de desarrollo equilibrado basado en el "principio de selección y concentración". La inversión dispersa de pequeñas cantidades por región/área basada en el equilibrio mecánico existente genera una alta aceptabilidad de la política por parte de los beneficiarios de la política (regiones/áreas). Sin embargo, en términos de eficiencia y efectividad de la política, que se reflejan en el retorno de la inversión, es difícil esperar "efectos de economía de escala" y "efectos sinérgicos". Por lo tanto, el nuevo paradigma de política de desarrollo equilibrado necesita establecer una dirección estratégica que busque maximizar la eficiencia a largo plazo a través de la inversión selectiva y concentrada de los recursos nacionales (Fondo Especial para el Desarrollo Equilibrado Nacional, Fondo de Desarrollo de la Armonía Regional, etc.) de acuerdo con el principio de "selección y concentración".

Entonces, ¿qué debemos seleccionar y dónde debemos concentrarnos? La respuesta se puede encontrar en la experiencia de la era del estado de desarrollo del pasado. Por ejemplo, se puede mencionar una forma de revivir el motor de crecimiento apagado de la "Región Económica Amplia del Sureste". El "Milagro del Río Han" de las décadas de 1960 y 1970 fue posible gracias al paradigma de desarrollo centrado en el eje Gyeongbu, que permitió el crecimiento simultáneo de la Región Metropolitana y la Región del Sureste y la distribución eficiente de roles en el proceso de crecimiento económico. Sin embargo, en la década de 1980, bajo el pretexto de aliviar la concentración en la Región Metropolitana, Busan también se incluyó en el objeto de la reorganización urbana, lo que provocó el colapso de la base manufacturera de Busan, que ya no se adaptaba a la reestructuración industrial, y finalmente detuvo el motor de crecimiento de la "Región Económica Amplia del Sureste". Como resultado, la concentración en la Región Metropolitana y el consiguiente crecimiento desequilibrado y distorsionado centrado en la Región Metropolitana comenzaron a acelerarse. La brecha entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas se amplió y la crisis de extinción regional se profundizó. Por lo tanto, se requiere un esfuerzo para encontrar un nuevo motor de crecimiento para Corea a través de la modificación de la estrategia de desarrollo equilibrado que reconstruye el paradigma de desarrollo centrado en los centros de crecimiento del eje Gyeongbu, basado en la teoría del crecimiento desequilibrado que impulsó el "Milagro del Río Han", en una nueva versión del siglo XXI. En otras palabras, ¿por qué no soñar con un cambio de mentalidad en el paradigma de desarrollo equilibrado que busca encontrar un nuevo motor de crecimiento para Corea reviviendo el motor de crecimiento de la "Región Económica Amplia del Sureste", que ha perdido competitividad y se ha debilitado en el proceso de reestructuración del orden mundial neoliberal, convirtiéndolo en un centro de crecimiento? ¿Qué tal si el nuevo presidente sueña con esto?

Por supuesto, puede haber críticas de que este nuevo paradigma de desarrollo equilibrado, basado en la reconstrucción del eje Gyeongbu a través del resurgimiento de la "Región Económica Amplia del Sureste", es simplemente una repetición del antiguo paradigma de desarrollo del pasado. También habrá resistencia de las regiones que no fueron seleccionadas como nuevos centros de crecimiento. Sin embargo, nadie puede negar el hecho de que el punto de partida que provocó la brecha actual entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas fue la existencia de un poderoso centro de crecimiento como Seúl, y que el período en que el motor de crecimiento de la "Región Económica Amplia del Sureste", centrado en Busan, funcionaba correctamente fue el período en que la brecha regional entre la Región Metropolitana y las regiones no metropolitanas era la menor. Además, el hecho de que la concentración unilateral centrada en la Región Metropolitana se haya acelerado desde que el motor de crecimiento de la "Región Económica Amplia del Sureste" (especialmente Busan) se detuvo, y como resultado, se produjeron las brechas regionales irreversibles con las regiones no metropolitanas de hoy, es un hecho que el nuevo presidente, que debe considerar el paradigma de desarrollo equilibrado, debe tener en cuenta.

Desde la Ley de Autonomía Local hasta la Constitución: Cambiemos audazmente desde el marco general, la reforma constitucional es el camino más corto.

El núcleo de las limitaciones fundamentales de la autonomía local en nuestro país reside en las limitaciones fundamentales de la Constitución actual que rige el sistema de autonomía local. La autonomía local de nuestro país, plasmada en la Constitución actual, no puede escapar de la crítica de ser una autonomía formal, solo de nombre. Esto se debe a que, a pesar de los numerosos intentos de cambio y mejora del sistema a través de más de 30 revisiones de leyes, nuestro sistema de autonomía local todavía presenta muchos defectos sistémicos. Los defectos del sistema de autonomía local en la Constitución actual de nuestro país se manifiestan aún más claramente en las disposiciones específicas de la Ley de Autonomía Local, que se derivan de nuestra Constitución. Ninguno de los cuatro derechos de autonomía que pueden disfrutar las entidades locales está plenamente garantizado. En particular, en las áreas de derecho de autonomía legislativa y derecho de autonomía financiera, que son especialmente importantes, la situación es aún más grave, y las ordenanzas de las entidades locales están limitadas a no exceder el alcance de las leyes. El fortalecimiento del derecho de autonomía financiera de 7:3 prometido por el gobierno de Moon Jae-in es, por ahora, solo un deseo lejano.

¿Cuál es la forma más segura de eliminar estos problemas del sistema actual de autonomía local de nuestro país, que se concretan a través de la Constitución y las leyes, especialmente los mecanismos de control sistémico que impiden la voluntad y los esfuerzos de las entidades locales por abordar el desarrollo equilibrado desde una perspectiva endógena? Naturalmente, la forma más corta es modificar la Constitución, que es la ley superior. Esta es la razón por la que la necesidad de una reforma constitucional orientada a la descentralización ha ganado un amplio consenso. Aunque no superó el alto umbral de la 20ª Asamblea Nacional y fracasó, si el nuevo presidente pudiera persuadir a la Asamblea Nacional para revivir la discusión sobre la reforma constitucional orientada a la descentralización que el gobierno de Moon Jae-in impulsó, y si el partido gobernante y la oposición pudieran unir sus voluntades para lograr una reforma constitucional orientada a la descentralización, la mayoría de los problemas fundamentales de la autonomía local de nuestro país se resolverían de inmediato, y la autonomía local de nuestro país alcanzaría finalmente la etapa de la independencia.

4. ¿Cómo implementar un nuevo paradigma de desarrollo equilibrado?

Ampliemos primero el pastel para el desarrollo equilibrado.

Desde la creación de la Cuenta Especial para el Desarrollo Equilibrado hace 16 años, se han invertido aproximadamente 144 billones de wones de presupuesto nacional para el desarrollo equilibrado, y todavía hoy se invierte cerca de 10 billones de wones anuales en el campo del desarrollo equilibrado. Algunos critican el despilfarro de presupuesto, alegando que la cantidad es grande. Sin embargo, parece impropio señalar como despilfarro de presupuesto la asignación de menos del 2% del presupuesto nacional anual para mitigar la brecha entre la región metropolitana y las regiones no metropolitanas, que obstaculiza el desarrollo nacional. Si la reducción de la brecha regional para lograr un desarrollo nacional equilibrado es realmente la clave del desarrollo nacional, ¿se puede argumentar que 10 billones de wones de presupuesto para el desarrollo equilibrado son excesivos en comparación con el presupuesto nacional de más de 550 billones de wones? Si el desarrollo equilibrado puede ser realmente una nueva estrategia de crecimiento para el desarrollo nacional y puede revitalizar las regiones en declive, ¿no sería apropiado invertir alrededor del 10%, comparable a los gastos de defensa nacional? Por lo tanto, primero debemos considerar cómo aumentar gradualmente el tamaño total del presupuesto para el desarrollo equilibrado, es decir, cómo hacer crecer el pastel para el desarrollo equilibrado. Esto se debe a que la situación de las regiones no es nada fácil.

Incluso si el aumento del presupuesto para el desarrollo equilibrado se lleva a cabo gradualmente, es muy probable que se enfrente a una fuerte oposición de los burócratas presupuestarios responsables de las finanzas del gobierno, así como de los políticos de la región metropolitana. Para el nuevo presidente, esto podría llevarlo a una crisis política, ya que implicaría un costo político considerable. Por lo tanto, en lugar de aumentar directamente el tamaño del presupuesto de la Cuenta Especial para el Desarrollo Equilibrado, podría ser más efectivo establecer una nueva cuenta especial con un nombre diferente, o aumentar gradualmente el tamaño de las cuentas especiales para el desarrollo equilibrado regional que los gobiernos metropolitanos individuales establecen y operan a través de sus propias ordenanzas, como parte de una política de descentralización fiscal sólida.

Además, el tamaño total del presupuesto para el desarrollo equilibrado puede ampliarse aumentando los presupuestos indirectos relacionados con el desarrollo equilibrado incluidos en los presupuestos de los diversos ministerios del gobierno. Para ello, una de las formas sería introducir un sistema relacionado que oriente la operación del presupuesto gubernamental hacia el desarrollo equilibrado, de modo que los burócratas del gobierno central, que podrían tener una postura negativa ante el aumento del presupuesto para el desarrollo equilibrado, adopten una actitud más proactiva hacia el desarrollo equilibrado. Una de esas formas sería la introducción del 'Sistema Presupuestario de Conciencia del Desarrollo Equilibrado' (nombre provisional), que implementaría el desarrollo equilibrado como principio básico de la operación del presupuesto gubernamental (Instituto de Investigación Industrial, 2018). Para introducir el Sistema Presupuestario de Conciencia del Desarrollo Equilibrado, primero es necesario evaluar exhaustivamente la efectividad de las políticas del Sistema Presupuestario de Conciencia de Género que ya se está implementando y determinar las direcciones de mejora, y luego, basándose en los resultados de la evaluación del Sistema Presupuestario de Conciencia de Género, establecer criterios operativos específicos y efectivos para el 'Sistema Presupuestario de Conciencia del Desarrollo Equilibrado' (nombre provisional). Además, es necesario instruir a los ministerios pertinentes para que elaboren planes de ejecución concretos y a largo plazo y hojas de ruta para la exitosa implementación del 'Sistema Presupuestario de Conciencia del Desarrollo Equilibrado' (nombre provisional).

También es necesario aumentar el pastel para la promoción del desarrollo equilibrado unificando el sistema de promoción del desarrollo equilibrado nacional (incluida la mejora del sistema legal) al promover la creación de una organización nacional con autoridad administrativa sustancial para la promoción del desarrollo equilibrado nacional. Para ello, además de buscar la independencia ministerial del Comité de Desarrollo Equilibrado Nacional, es necesario elevar el estatus de la oficina encargada de los asuntos de descentralización y desarrollo equilibrado dentro de la Oficina Presidencial, que actualmente está a cargo de un secretario adjunto, mediante la creación de una nueva oficina de alto nivel. Además, se pueden explorar diversas formas, como la creación de un puesto de 'Ministro Regional', elegido por la Conferencia de Gobernadores de todo el país, para reflejar directamente las demandas regionales de desarrollo equilibrado en el proceso de operación del gobierno.

Cambiemos la forma de repartir el pastel para el desarrollo equilibrado

Si bien es importante aumentar el pastel total para el desarrollo equilibrado nacional, también es necesario mejorar la forma en que se reparte el pastel ampliado. Actualmente, el presupuesto para el desarrollo equilibrado se opera a través de cuatro cuentas: la Cuenta Autónoma Regional, la Cuenta de Apoyo Regional, la Cuenta Especial de la Ciudad de Sejong y la Cuenta Especial de la Provincia de Jeju. De hecho, excluyendo las cuentas especiales para Sejong y Jeju, solo las dos cuentas, la autónoma regional y la de apoyo regional, pueden considerarse presupuestos de desarrollo equilibrado en sentido estricto. El problema es que, dado que estos presupuestos se distribuyen de manera fragmentada según principios de equilibrio y equidad mecánicos, la estructura operativa dificulta la inversión concentrada en regiones que requieren una inversión intensiva de presupuesto de desarrollo equilibrado para generar impulso de crecimiento. Por lo tanto, junto con el 'Sistema Presupuestario de Conciencia del Desarrollo Equilibrado' (nombre provisional), es necesario establecer nuevas directrices operativas presupuestarias específicas y flexibles para implementar el 'principio de selección y concentración' en la operación de los presupuestos relacionados con el desarrollo equilibrado nacional.

Como se mencionó anteriormente, dado que el presupuesto actual para el desarrollo equilibrado se asigna de manera fragmentada, una de las deficiencias en la operación del presupuesto para el desarrollo equilibrado es que las regiones metropolitanas, que no deberían ser objeto de desarrollo equilibrado, están, paradójicamente, acaparando cada vez más el presupuesto para el desarrollo equilibrado. Esta es otra consecuencia negativa de la concentración metropolitana, y el nuevo presidente debería prestar atención a corregir esta situación paradójica.

¿De qué manera se puede mejorar esa situación paradójica? Una forma podría ser mejorar el sistema de evaluación previa de la viabilidad, que actualmente es obligatorio para el uso eficiente de las finanzas públicas.[8]Se ha planteado la crítica de que, detrás del creciente fenómeno de concentración del presupuesto para el desarrollo equilibrado en la región metropolitana, el sistema actual de evaluación previa de la viabilidad, que solo refleja una simple estructura de costos y beneficios bajo el pretexto de la rentabilidad, juega un papel importante (Lee Se-jin, 2021). Si bien es cierto que el criterio de selección de proyectos para la evaluación previa de la viabilidad incluye la consideración de factores de desarrollo equilibrado regional, y que el Ministerio de Economía y Finanzas también realizó esfuerzos de mejora en abril de 2019, como aplicar diferentes pesos de evaluación para las regiones metropolitanas y no metropolitanas y cambiar el método de evaluación de desarrollo equilibrado para las regiones no metropolitanas de un sistema de suma y resta a un sistema de puntos. Sin embargo, a pesar de esos esfuerzos, la mayoría de los proyectos que han pasado la evaluación previa de la viabilidad hasta ahora se han concentrado en la región metropolitana, por lo que el sistema no puede escapar de la crítica de que está fomentando la concentración en la región metropolitana y obstaculizando el desarrollo equilibrado. Por lo tanto, es necesario mejorar la situación en la que el sistema de evaluación previa de la viabilidad se convierte en una herramienta para la concentración en la región metropolitana o un obstáculo para el desarrollo equilibrado, ya sea aboliendo el sistema de evaluación previa de la viabilidad o ampliando significativamente la proporción de rentabilidad para las regiones no metropolitanas para fortalecer la discriminación inversa contra la región metropolitana. Si las dos mejoras anteriores son difíciles, una forma podría ser promover la promulgación de una ley especial para la exención de la evaluación previa de la viabilidad para proyectos relacionados con el desarrollo equilibrado, basada en el concepto de desarrollo equilibrado selectivo.[9]

Además, la presentación de un plan de utilización dual (two-track) para la Cuenta Especial de Desarrollo Equilibrado es un tema a considerar al promover un nuevo paradigma de desarrollo equilibrado. La Cuenta Especial de Desarrollo Equilibrado actual tiende a seguir principios de asignación presupuestaria fragmentada, que se asemejan a un equilibrio mecánico. Por lo tanto, al operar la Cuenta Especial de Desarrollo Equilibrado de manera dual, dividiéndola en 'Presupuesto de Inversión Equilibrada' y 'Presupuesto de Inversión Selectiva y Concentrada' de acuerdo con el nuevo paradigma de desarrollo equilibrado, es necesario proporcionar apoyo financiero para que las nuevas regiones de crecimiento puedan esforzarse por recuperar la competitividad como centros de crecimiento a través de la recepción selectiva de la Cuenta Especial de Desarrollo Equilibrado.

Abramos todos los caminos para hacer crecer el pastel para el desarrollo equilibrado

Aumentar el pastel para el desarrollo equilibrado nacional es difícil solo con el poder del gobierno central. Es importante que las propias regiones se esfuercen por hacer crecer su propio pastel desde la perspectiva de mantener la sostenibilidad del desarrollo equilibrado. En ese contexto, el nuevo paradigma de desarrollo equilibrado propuesto por el autor requiere diversos mecanismos institucionales para apoyar los esfuerzos de las autoridades locales autónomas para el desarrollo y crecimiento endógeno, al tiempo que se basa en la inversión selectiva y concentrada de recursos de desarrollo equilibrado por parte del gobierno central.

Los siguientes son algunos de los posibles mecanismos institucionales. En primer lugar, es necesario reconocer la autonomía económica para la construcción de una base de desarrollo autónoma y endógena de las regiones, otorgando a las (especiales) autoridades locales el poder diplomático en el ámbito económico y comercial. Este es un asunto que está vinculado a la reforma constitucional centrada en la descentralización que el nuevo presidente promoverá.

En segundo lugar, para que las autoridades locales logren un desarrollo endógeno por sí mismas, es necesario promover la reforma de la Ley Especial de Desarrollo Equilibrado Nacional para activar las funciones y asegurar la sostenibilidad de las organizaciones de promoción del desarrollo equilibrado a nivel regional (Comités de Innovación Regional, Comités de Desarrollo de la Región Económica Metropolitana, Comités de la Esfera de Vida Regional, etc.).

En tercer lugar, es necesario reconstruir la estrategia de desarrollo equilibrado nacional utilizando las autoridades locales especiales (uniones metropolitanas) para activar las discusiones a nivel metropolitano para el desarrollo endógeno. Este es también un método concreto para dar vida al espíritu de la reforma integral de la Ley de Autonomía Local, que permite a dos o más autoridades locales manejar asuntos de manera metropolitana para propósitos económicos comunes.

En cuarto lugar, es necesario establecer un sistema de apoyo legal para la revitalización de las finanzas regionales, como la atracción de inversiones de capital regional, para asegurar suficientes recursos para la promoción de estrategias de desarrollo regional endógeno. Además, se debe abrir un camino para que las regiones económicas metropolitanas específicas que mejor se ajustan al principio de selección y concentración aseguren de forma autónoma los recursos para el desarrollo endógeno a través de la creación de un 'Fondo de Desarrollo de Beneficio Mutuo e Inclusivo' liderado por la 'Unión Administrativa Especial Metropolitana' garantizada por la Ley de Autonomía Local totalmente revisada, mediante esfuerzos como la vinculación con el Sistema de Donación para el Amor de la Patria y la atracción de capital chino y capital de residentes coreanos en Japón.

Concienticemos y compartamos la importancia del pastel para el desarrollo equilibrado

Como se mencionó anteriormente, la transición a políticas de desarrollo equilibrado basadas en el principio de selección y concentración enfrentará una considerable oposición de las regiones excluidas de los centros de crecimiento, así como de los burócratas centrales y los políticos de Yeouido cautivados por la ideología del centralismo metropolitano. El nuevo presidente deberá desarrollar una lógica persuasiva dirigida a los ministerios del gobierno y al público en general, para llegar a un consenso social de que el desarrollo de la región económica metropolitana específica que es objeto de selección y concentración se convertirá en el punto de partida de un nuevo paradigma nacional de desarrollo que traerá el 'segundo milagro del río Han'. También deberá interiorizarlo y fortalecer su determinación de implementar políticas relacionadas sin vacilar durante su mandato. Es necesario desarrollar estrategias y hojas de ruta de desarrollo concretas para el desarrollo regional, en las que el nuevo paradigma de desarrollo equilibrado propuesto por el nuevo presidente, más allá del mero egoísmo regional de una región específica, conduzca al desarrollo de toda la República de Corea, y persuadir no solo al gobierno central, sino también a las autoridades metropolitanas de otras regiones y a los residentes regionales. Para ello, se requieren los siguientes esfuerzos concretos.

En primer lugar, es necesario planificar un programa de 'Diálogo Social para la Gran Transformación del Desarrollo Equilibrado Nacional' (en adelante, 'Diálogo Social') para buscar un consenso social sobre el nuevo paradigma de desarrollo equilibrado y presentar planes de ejecución concretos. En este Diálogo Social, es necesario que participen ampliamente diversas partes interesadas de los ámbitos público y privado, como las organizaciones de las cuatro asociaciones de autoridades locales (Asociación de Gobernadores de todo el país, Asociación de Alcaldes y Jefes de Distrito de todo el país, Asociación de Presidentes de Consejos de Distritos y Condados de todo el país, Asociación de Presidentes de Consejos Provinciales y Metropolitanos de todo el país), los partidos políticos de la oposición y de gobierno y los comités permanentes relevantes de la Asamblea Nacional, las organizaciones de movimiento de descentralización de todo el país, el Comité de Desarrollo Equilibrado Nacional adscrito a la Presidencia, el Comité de Descentralización, el Ministerio de Planificación y Finanzas, y el Ministerio de Administración y Asuntos Internos.

En segundo lugar, es necesario buscar formas de construir un sistema de gobernanza cooperativa para un 'Comité Permanente de Colaboración Público-Privada de Autoridades Metropolitanas No Metropolitanas' para la revisión del 'Cuarto Plan Quinquenal de Desarrollo Equilibrado Nacional (2018-2022)' y la elaboración del 'Quinto Plan Quinquenal de Desarrollo Equilibrado Nacional (2023-2027)' que refleje el nuevo paradigma de desarrollo equilibrado centrado en autoridades económicas metropolitanas competitivas según el principio de selección y concentración. El nuevo paradigma de desarrollo equilibrado probablemente provocará un nuevo ajuste en la planificación espacial de todo el territorio nacional. Por lo tanto, es necesario que el nuevo presidente, con una clara voluntad política, instruya la modificación audaz del 'Quinto Plan Quinquenal de Desarrollo Equilibrado Nacional', que será aprobado después de su toma de posesión, inmediatamente después de asumir el cargo. Por supuesto, sería un enfoque más deseable negociar suficientemente dicha modificación del plan con los ministerios pertinentes durante la fase de transición del comité de traspaso de poderes presidencial.

En tercer lugar, es necesario buscar la comprensión y cooperación de otras autoridades locales que queden excluidas de los nuevos centros de crecimiento, presentando la 'concepción de ejes de desarrollo equilibrado en forma de 8' (eje Gyeongbu, eje Gang-Ho, eje de la costa sur, eje de la frontera norte) centrada en el eje Gyeongbu. Esta concepción, que será propuesta por el nuevo presidente, debe incluir estrategias de desarrollo concretas que reflejen las fortalezas y oportunidades de cada eje de desarrollo equilibrado de 8, como los planes de revitalización de la base industrial y desarrollo de nuevas industrias del eje Gyeongbu liderado por la región económica metropolitana del sudeste, la estrategia de desarrollo de cero emisiones de carbono centrada en la ecología, el medio ambiente y el turismo del eje Gang-Ho, y las estrategias de desarrollo regional especializadas de los ejes de la costa sur y la frontera norte.

5. Presentar una visión sustantiva de desarrollo equilibrado en el umbral de la extinción regional

Independientemente de la fuerte voluntad política del nuevo presidente para implementar políticas de descentralización y desarrollo equilibrado después de asumir el cargo, basándose en experiencias pasadas, es muy probable que se enfrente a una considerable resistencia y desafíos tanto internos como externos. ¿De dónde vendrá tal resistencia y desafío? En primer lugar, es muy probable que comience dentro del propio grupo de políticas que diseña y ejecuta las políticas regionales del nuevo gobierno. Esto se manifiesta como un retraso burocrático en las políticas que no sigue la voluntad del nuevo presidente. Incluso en los casos de los gobiernos participativo y de Moon Jae-in, que implementaron políticas de descentralización y desarrollo equilibrado con mayor fuerza, las voces de oposición organizada a políticas regionales excesivamente reformistas surgieron dentro del personal de la Oficina Presidencial y los ministerios del gobierno. En particular, para las políticas de desarrollo equilibrado que inevitablemente implican la inversión de considerables recursos nacionales, la resistencia de los burócratas financieros, incluido el Ministerio de Planificación y Finanzas, que actúa como guardián, es inevitablemente muy alta. Además, el nuevo paradigma en el campo de las políticas de desarrollo equilibrado que persigue el nuevo presidente, es decir, el paradigma del desarrollo equilibrado selectivo, puede ser difícil de aceptar para los burócratas gubernamentales acostumbrados a la lógica del equilibrio mecánico. Por lo tanto, la resistencia del sistema burocrático, encabezado por el Ministerio de Planificación y Finanzas, no será insignificante, y por lo tanto, se requiere un esfuerzo de persuasión más racional junto con la fuerte voluntad de reforma del presidente. Esta posibilidad de resistencia también puede surgir en el ámbito político de Yeouido. Para los legisladores de la región metropolitana, que representan casi la mitad de los escaños de distrito electoral, el desarrollo equilibrado probablemente se percibirá como una entrega de fondos a las regiones no metropolitanas. Por lo tanto, los legisladores con distritos electorales en la región metropolitana probablemente unirán fuerzas para intentar neutralizar las políticas de desarrollo equilibrado del nuevo presidente. Esto probablemente agravará el retraso en la legislación de reforma relacionada con el desarrollo equilibrado que persigue el nuevo presidente. Por lo tanto, el nuevo presidente inevitablemente enfrentará la doble carga de persuadir a los burócratas internos y lograr un consenso entre las fuerzas políticas en la Asamblea Nacional.

Quizás la mayor amenaza que enfrentará el nuevo presidente al implementar políticas de desarrollo equilibrado será la fuerte oposición y resistencia de los residentes de las regiones marginadas en el proceso de lograr un consenso social y una aprobación pública suficientes. La cuestión de la autonomía local se entiende como cercana al principio fundamental de una sociedad democrática. Sin embargo, en Corea, el problema de la descentralización y el desarrollo equilibrado tiende a dividirse según el terreno ideológico del conservadurismo y el progresismo. El estudio de Cha Jae-kwon y Ji Byung-kwon (2018) muestra bien esta tendencia. Un meta-análisis de diversas encuestas sobre descentralización reveló que el nivel de conciencia sobre la descentralización es mayor en Honam que en Yeongnam, y mayor entre aquellos con inclinaciones políticas progresistas que entre aquellos con inclinaciones políticas conservadoras. La tarea que se le encomendará al nuevo presidente es cómo sacar la agenda nacional de descentralización y desarrollo equilibrado, atrapada en este terreno de división ideológica, y hacer que se entienda como una tarea común nacional que trasciende la ideología.

Referencias

Goh, Moon-ik y Kim, Geol. 2021. "Análisis de la distribución espacial de los riesgos de extinción regional en Corea". *Revista de la Sociedad Coreana de Cartografía* 21(1): 65-74.

Kwon, Oh-seong. 2004. "El impacto de la descentralización fiscal en la brecha de capacidad fiscal de los gobiernos urbanos". *Boletín de la Academia Coreana de Autonomía Local*. 16(2): 83-101.

Kim, Kyung-soo. 2019. "Diagnóstico del empeoramiento del desequilibrio territorial". *Materiales de la Fuerza de Tarea para la Identificación de la Agenda de Desarrollo Equilibrado Nacional de la Ciudad Metropolitana de Busan*.

Kim, Seung-tae y Jeon, Yong-ju. 2017. "Descentralización regional y desarrollo equilibrado regional: optimismo, escepticismo y alternativas". *Estudios de Política Pública*. 34(1): 31-55.

Kim, Eui-seop y Lee, Seon-ho. 2014. "Descentralización fiscal y estructura del gasto fiscal local: centrándose en el gasto de capital y el gasto recurrente". *Revista de Política Fiscal*. 16(2): 155-178.

Ma, Kang-rae. 2018. *La descentralización fiscal arruina las regiones: la trampa de la descentralización, la paradoja del desarrollo equilibrado*. Goyang: Gaemagowon.

Park, Byung-hee. 2006. "Un estudio sobre la tendencia de los indicadores de autosuficiencia fiscal en los 10 años de autonomía electa". *Revista de Política Fiscal*. 8(1): 109-128.

Instituto de Investigación Industrial. 2018. "Un estudio sobre la introducción de un sistema presupuestario de conciencia del desarrollo equilibrado". *Informe del Instituto de Investigación Industrial*.

Oh, Si-hwan y Han, Dong-hyo. 2009. "Un estudio sobre el impacto de la descentralización fiscal en la brecha de capacidad fiscal". *Estudios de Gobierno Local*. 13(2): 51-73.

Lee, Sang-ho. 2016. *7 análisis sobre la 'extinción regional' en Corea*. Chungbuk: Korea Employment Information Service.

Lee, Se-jin. 2021. "Cuestiones y tareas del sistema de investigación de viabilidad preliminar para la eficiencia de la inversión fiscal". *Temas y Puntos de Debate*. No. 1837 (24/05/2021).

Lee, Yong-mo. 2004. "El impacto de la descentralización fiscal en Corea en la estabilidad macroeconómica y el crecimiento económico". *Boletín de la Academia Coreana de Política* 13(3): 89-116.

Lim, Sung-il. 2008. "Descentralización fiscal y crecimiento: búsqueda de instrumentos de política de descentralización fiscal para el crecimiento económico regional". *Economía Aplicada* 10(2): 35-73.

Cho, Min-kyung y Kim, Ryeol. 2014. "El impacto de la descentralización fiscal en el crecimiento económico regional". *Boletín de Administración Urbana* 27(2): 263-286.

Joo, Woon-hyun y Hong, Geun-seok. 2011. "El impacto de la descentralización fiscal en el crecimiento económico regional: centrándose en el efecto mediador de la estabilidad macroeconómica". *Estudios de Gobierno Local* 15(3): 235-256.

Cha, Jae-kwon. 2017. "Evaluación del desempeño de las políticas de desarrollo equilibrado de gobiernos anteriores: del gobierno de Park Chung-hee al gobierno de Park Geun-hye". *Estudios de Ciencias Sociales*. 25(2): 130-174.

Cha, Jae-kwon y Ji, Byung-geun. 2018. "Análisis de las diferencias regionales en la percepción de los ciudadanos sobre la descentralización: centrándose en la región de Yeongnam". *Boletín de la Academia de Ciencias Políticas del Siglo XXI* 28(2): 93-119.

Choi, Byung-ho y Jeong, Jong-pil. 2001. "Un estudio sobre la relación entre la descentralización fiscal y el crecimiento económico regional: desarrollo de indicadores de descentralización fiscal y análisis empírico". *Revista de Finanzas Locales de Corea* 6(2): 177-202.

Choi, Won-ik. 2008. "Análisis empírico de la relación entre la descentralización fiscal y el crecimiento económico". *Boletín de la Academia Coreana de Autonomía Local* 20(3): 89-107.

Bahl, Roy. y Johannes F. Linn. 1992. Finanzas públicas urbanas en países en desarrollo. Oxford: Oxford University Press.

Bardhan, P., y D. Mookherjee. 2001. "Captura relativa de gobiernos locales y centrales: un ensayo sobre la economía política de la descentralización". En G. Eskeland, S. Devarajan y H. F. Zhou ed. Descentralización fiscal: promesas y escollos. Washington, DC: El Banco Mundial.

Ebel, R. y S. Yilmaz. (2002). "Sobre la medición y el impacto de la descentralización fiscal". Documento de Trabajo de Investigación sobre Políticas, 2809. Washington, D.C.: Banco Mundial.

Manor, James. 1999. The Political Economy of Democratic Decentralization. Washington, The World Bank.

Oates, W. E. 1972. Fiscal Federalism. New York: Hascourt Brace Jovanovich.

Prud’Homme, Rémy. 1995. “The Dangers of Decentralization.” World Bank Research Observer 10: 201-220.

Qian, Yingyi, and Barry Weingast. 1997. “Federalism as a commitment to preserving market incentives.” Journal of Economic Perspectives. Vol. 11: 83-92.

Tanzi, V. 1996. “Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomics Aspects.” In M. Bruno and B. Pleskovic eds. Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington, D.C.: World Bank.

Tiebout, C. 1956. “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political Economy. 64(5): 416-424.

Von Braun, Joachim Von, and Ulrike Grote. 2002. “Does Decentralization Managing Fiscal Decentralization.” In Ehtisham Ahmad, and Vito Tanzi eds. Managing Fiscal Decentralization. New York: Routledge.

West, L, and C. Wong. 1995. “Fiscal Decentralization and Growing Regional Disparities in Rural China.” Oxford Review of Economic Policy. Vol. 11: 70-84.

[1] Se refiere a un índice que evalúa de manera integral los recursos humanos, la generación de conocimiento, la utilización de la innovación y la propiedad intelectual.

[2] Según el estudio de Lee Sang-ho (2016), quien desarrolló por primera vez el índice de riesgo de extinción de la población, el índice de riesgo de extinción de la población local se calcula dividiendo la población femenina de 20 a 39 años por la población de 65 años o más. Si el valor de este índice es 1.0 o inferior, significa que la región está entrando en una fase de riesgo de declive, y si el índice es 0.5 o inferior, se considera que la región tiene un alto riesgo de extinción.

[3] Un análisis por읍·면 de 12 condados pertenecientes a las regiones de alto riesgo de extinción, dentro del 5% superior de riesgo de extinción de la población local, reveló que los 138읍·면 confirmados eran regiones con riesgo de extinción, lo que demuestra que la extinción local se está produciendo en su mayoría en las regiones de nivel 면 que permanecen en un estado de subdesarrollo (Ko Moon-ik · Kim Geol 2021).

[4] El Artículo 120, Párrafo 2 de la Constitución de Corea estipula que "El territorio y los recursos están bajo la protección del Estado, y el Estado establecerá los planes necesarios para su desarrollo y utilización equilibrados", aclarando la obligación del Estado (gobierno central) en el desarrollo económico regional. El Artículo 123, Párrafo 2 también estipula la obligación del Estado de promover la economía regional, afirmando que "El Estado tiene la obligación de promover la economía regional para un desarrollo equilibrado entre las regiones". El Artículo 122 otorga al Estado (gobierno central) el derecho de "imponer las restricciones y obligaciones necesarias, según lo prescrito por la ley, para el uso, desarrollo y conservación eficientes y equilibrados del territorio, que es la base de la producción y la vida de todos los ciudadanos".

[5] Se informa que el ex presidente Roh Moo-hyun asistió a 29 de las 72 reuniones plenarias del Comité de Desarrollo Equilibrado, el ex presidente Lee Myung-bak a 8 de las 49, y la ex presidenta Park Geun-hye a 2 de las 27. Por el contrario, el presidente Moon Jae-in, quien afirmó suceder al gobierno participativo, apenas asistió a las reuniones plenarias del Comité de Desarrollo Equilibrado durante su mandato (Hankyoreh, 6 de mayo de 2019, https://www.hani.co.kr/arti/area/area_general/892729.html, consultado el 23 de septiembre de 2021).

[6] Solo se reflejó la Cuenta Especial para el Desarrollo Equilibrado en el presupuesto de desarrollo equilibrado; de hecho, es difícil obtener un recuento preciso ya que el presupuesto gubernamental que se invierte efectivamente en el campo del desarrollo equilibrado se incluye en los proyectos individuales de cada ministerio. En general, se puede considerar que cada año se invierten aproximadamente 20 billones de wones en el campo del desarrollo equilibrado, incluido dicho presupuesto oculto.

[7] Calculado como porcentaje, esto aumentó del 0.41% al 2.46%, lo que es más que Gwangju (153.5 mil millones de wones), Daejeon (168.2 mil millones de wones) y Ulsan (138.6 mil millones de wones). El presupuesto de desarrollo equilibrado de la provincia de Gyeonggi, después de Seúl, también aumentó drásticamente, de 630.3 mil millones de wones en 2008 a 1.0558 billones de wones este año, un aumento del 67.5% ("http://news.kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0924195959, consultado el 23 de junio de 2021).

[8] La investigación de previabilidad es un sistema introducido por primera vez en 1999 para verificar y evaluar la viabilidad preliminar de proyectos de inversión pública a gran escala, y su base legal es la "Ley de Finanzas Públicas" promulgada en 2006. El propósito es promover la inversión nueva transparente y justa en proyectos fiscales, prevenir el desperdicio de presupuesto debido a inversiones imprudentes y aumentar la eficiencia de la gestión fiscal. Desde la introducción del sistema hasta finales de 2020, se han realizado un total de 932 investigaciones con un costo total del proyecto de 426.9 billones de wones. De las 932 investigaciones realizadas, 592 fueron evaluadas como viables (Lee Se-jin 2021).

[9] La razón por la que es necesario promulgar una ley especial para eximir la investigación de previabilidad es que, para prevenir la aplicación arbitraria del sistema de investigación de previabilidad, el Artículo 11 de la "Ley de Finanzas Públicas" fue modificado en enero de 2014 para estipular directamente en la ley los criterios para la realización y exención de la investigación de previabilidad, y para presentar los detalles y motivos de los casos exentos al parlamento.

■ Autor: Cha Jae-kwon_Profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Pukyong. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Kansas, EE. UU. Ha sido director del Instituto de Investigación de Desarrollo de la Descentralización Local de la Universidad Nacional de Pukyong, presidente de la Asociación Coreana de Política Local y presidente de la Asociación Coreana de Ética Cívica. Actualmente es miembro experto del Comité de Autonomía y Descentralización bajo la presidencia. Se especializa en política comparada (procesos políticos/economía política) y política local. Sus principales publicaciones incluyen "Algorithmic Democracy en la Sociedad Múltiple de la Cuarta Revolución Industrial: Un Nuevo Paradigma de Participación y Compromiso Cívico" (2021), "La Contraofensiva Regional, el Registro de un Año" (2020, coautor), "Manifestaciones de Velas y Movimientos Múltiples" (2019, coautor), "Descentralización y Desarrollo Equilibrado: Observaciones de Científicos Políticos" (2018, coautor).

■ Editor y Responsable: Jeon Ju-hyun_Investigador de EAI

    Contacto: 02 2277 1683 (ext. 204) | jhjun@eai.or.kr