[EAI Рабочий документ] Серия «Условия успеха президента в 2022 году»: ⑨ Представить новую парадигму сбалансированного развития страны

1. Зачем нужны новые размышления о сбалансированном развитии

2021 год, несомненно, был очень значимым годом для местного самоуправления в нашей стране. Исполнилось 30 лет с момента возобновления системы местного самоуправления, которая была возрождена с открытием местных советов в 1991 году. 30 лет — это немалый срок. Конфуций еще в «Учении о правлении» из «Лунь юй» назвал 30 лет «ли шэн» (而立), что означает установление основ. Если следовать словам Конфуция, то местное самоуправление нашей страны достигло возраста «ли шэн» после 30 лет существования. Действительно ли местное самоуправление нашей страны достигло «ли шэн» после 30 лет, как утверждал Конфуций? Если спросить об этом не только меня, но и экспертов в области местного самоуправления, ответ будет очевиден. К сожалению, даже если не достигло «ли шэн», то даже «чжи сюэ» (志學) еще не достигнуто, и такая суровая оценка неизбежна.

Местное самоуправление в нашей стране, вновь введенное в процесс демократизации, начавшийся в 1987 году, постепенно обретало свою форму при смене правительств. В последнее время были предприняты шаги для нового скачка, такие как принятие «Закона о комплексной передаче полномочий местным органам власти», который считался самой большой задачей в области местного самоуправления, и принятие парламентом полного пересмотра Закона о местном самоуправлении спустя 32 года. Однако, несмотря на впечатляющий прогресс, система местного самоуправления, развивавшаяся вместе с демократией в нашем обществе, по-прежнему сталкивается со многими проблемами.

Особенно серьезны проблемы, возникающие в области сбалансированного развития, являющиеся результатом достижений местного самоуправления. Типичными примерами являются растущий региональный разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами и связанная с этим угроза исчезновения регионов. Население столичного региона, составляющее всего 12% территории страны, уже превысило население регионов за его пределами, и поступают сообщения о том, что количество компаний, действующих в столичном регионе, валовой региональный продукт (ВРП) и объем местных налогов превышают половину от общенациональных показателей. Мрачные прогнозы СМИ о том, что через 30 лет половина муниципалитетов страны может исчезнуть, добавляют уныния и чувства утраты местным жителям, страдающим от COVID-19.

Учитывая сложившуюся ситуацию, что же должно быть предметом размышлений для 20-го президента Республики Корея и его правительства, чтобы подготовиться к следующим 30 годам, когда наше местное самоуправление, достигшее возраста «ли шэн», будет двигаться к «чжи тянь мин» (知天命) и «и шунь» (耳順), преодолев трудности? В данной статье автор намерен рассмотреть, как эффективно справиться с региональным разрывом между столичным регионом и регионами за его пределами, а также с угрозой исчезновения регионов, в процессе поиска ответов на эти вопросы новым президентом.

2. Искаженная столичная республика: в чем проблема?

Предыдущие президенты: каковы результаты усилий по сбалансированному развитию страны

В тени стремительного роста, который привел к «Чуду на реке Ханган» в 1970-х годах, Республика Корея не осознавала, что «региональный разрыв» медленно разрастается как новая раковая опухоль. Авторитарная модель развития президента Пак Чон Хи полностью опиралась на стратегию неравномерного роста, ориентированную на центры роста и тяжелую промышленность. Поливали водой только «перспективные ростки». В результате экономические выгоды были монополизированы столичным регионом, куда стекались ресурсы и население, «ось Кёнбу» (Кёнсандо, Пусан, Тэгу, Ульсан, Кёнгидо), а также крупными городами, а не сельскими районами. Сельские районы, регионы за пределами столицы и регионы за пределами Кёнсандо, которые с самого начала были «неперспективными ростками», не смогли в полной мере разделить плоды экономического роста. Региональный разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами, между городами и сельской местностью, между портами и рыболовными районами, между Кёнсандо и Чолладо, со временем только увеличивался.

Правительство и значительная часть населения начали всерьез осознавать, что за блестящим экономическим ростом скрываются такие невидимые раковые клетки, только в 1980-х годах. Опираясь на это осознание, усилия центрального правительства по сбалансированному развитию страны последовательно предпринимались с авторитарных периодов правления Чон Ду Хвана и Но Тхэ У до правительства Пак Чон Хи. Примерами являются принятие Закона о региональном сбалансированном развитии и развитии малого и среднего бизнеса в провинции при правительстве Ким Ён Сам, разработка второго плана развития столичного региона (1997-2011) при правительстве Ким Дэ Чжун, принятие Закона о национальном сбалансированном развитии при правительстве Пак Чон Хи, реализация проекта «5+2 광역경제권» (5+2 региональных экономических зон) при правительстве Ли Мён Бак, реализация проекта HOPE (happiness, opportunity, partnership, everywhere) на основе концепции «счастливой жизненной зоны» при правительстве Пак Кын Хе, а также принятие Закона о комплексной передаче полномочий местным органам власти и полного пересмотра Закона о местном самоуправлении при правительстве Мун Чжэ Ин.

Однако, несмотря на эти усилия предыдущих президентов по сбалансированному развитию, текущее состояние политики сбалансированного развития страны все еще находится на младенческой стадии. Прежде всего, в пространственном измерении неизменной остается структура распределения государственной власти между центральным и местными правительствами, имеющая централизованный характер. Несмотря на растущие требования местных органов власти и жителей к автономии, децентрализации и сбалансированному развитию, центральная власть, консолидированная вокруг столичного региона, не может адекватно реагировать на эти региональные требования, а вместо этого укрепляет существующую структуру привилегий в новом пространстве страны, простирающемся от столичного региона до Чхунчхона (так называемый «Сучхун권»).

Разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами в нашей стране достиг такого серьезного уровня, что препятствует росту всей страны. В то время как население регионов за пределами столицы стагнировало на уровне около 25 миллионов человек с середины 1980-х годов, население столичного региона стремительно росло более чем в 5 раз за последние 50 лет. Ситуация еще более серьезна в сферах промышленности, экономики, занятости и образования. 73,4% из 1000 крупнейших компаний по объему продаж, 83% из 100 крупнейших компаний по рыночной капитализации, 91% головных офисов 100 крупнейших компаний, 69,3% стоимости земли, принадлежащей 30 крупнейшим компаниям, 59% предприятий с числом сотрудников более 500 человек и 60,8% вновь зарегистрированных компаний сосредоточены в столичном регионе. С 2017 года валовой региональный продукт (ВРП) столичного региона начал превышать ВРП регионов за его пределами.

Монополизация столичного региона усиливается и в сфере экономических функций, таких как финансы. 70,2% депозитов в вонах и 67% финансовых кредитов сосредоточены в столичном регионе. Из 252 городов, уездов и районов страны 32 (82%) из 39 регионов с высоким «индексом качества занятости» находятся в столичном регионе, и около 30% выпускников университетов за пределами столицы ищут работу в столичном регионе. Индекс инноваций так называемого «Сучхун권»[1]превышает среднереспубликанский показатель, в то время как показатели Юго-Восточного, Чолладо и Канвондо составляют менее половины от среднереспубликанского. Индекс инноваций, который станет показателем будущего роста, явно демонстрирует тенденцию к повышению по мере приближения к столичному региону. Концентрация исследований и разработок (НИОКР) в столичном регионе также поражает. 68,8% расходов на НИОКР, 64,3% организаций НИОКР и 61,6% персонала НИОКР сосредоточены в столичном регионе. С другой стороны, число получателей государственной базовой социальной помощи в регионах за пределами столицы на 350 000 человек больше, чем в столичном регионе, что составляет 60% от общего числа. Это свидетельствует о том, что региональный разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами в конечном итоге приводит к разрыву в качестве жизни (Ким Кён Су, 2019).

Угроза исчезновения регионов также не сильно отличается от ситуации с региональным разрывом между столичным регионом и регионами за его пределами. Согласно анализу индекса риска исчезновения регионов по регионам от мая 2020 года, проведенному Корейским институтом занятости,[2]42% из 228 городов, уездов и районов страны классифицируются как «зоны риска исчезновения». Удивительно не только то, что почти половина базовых местных органов власти находится под угрозой исчезновения, но и скорость исчезновения регионов еще более удивительна. Согласно исследованию Ко Мун Ика и Ким Гёля (2021), в 2000 году не было ни одной зоны риска исчезновения, но в 2010 году их число возросло до 61, а в 2020 году — до 103. Пространственное распределение базовых местных органов власти, находящихся под угрозой исчезновения, также вызывает серьезную озабоченность. В 2020 году 62,1% всех зон риска исчезновения были сосредоточены в провинциях Кёнсандо и Чолладо, и большинство из них расположены не в городах, а в сельских или городско-сельских смешанных районах. Другими словами, регионы исчезают «в порядке цветения сакуры», начиная с сельских районов.[3]Можно предположить, что опасения общественности по поводу того, что региональные университеты будут исчезать в порядке цветения сакуры, не беспочвенны. Если не будут предприняты исключительные меры для возрождения этих регионов, находящихся под угрозой исчезновения, возможно, через 30 лет мы увидим спутниковые снимки, на которых будет сиять только столичный регион.

Прошлая парадигма: в чем проблема?

Несмотря на постоянные усилия предыдущих правительств по укреплению сбалансированного развития страны, почему сбалансированное развитие не было достигнуто должным образом? Можно найти множество причин, но автор хотел бы выделить следующие основные: во-первых, недостаточная политическая воля и последовательность правительства при реализации различных политик, направленных на укрепление сбалансированного развития. Другими словами, намерения при входе в туалет и при выходе из него различаются.

Во-вторых, одной из основных причин является то, что при реализации различных политик, направленных на укрепление сбалансированного развития страны, не удалось обеспечить общественное внимание и широкую и твердую поддержку политики. Другими словами, провал в обеспечении политической динамики для реализации политики, похоже, стал ошибкой. Структурная проблема, заключающаяся в том, что политическая экосистема, которая в основном определяется географическим распределением избирателей, с каждым годом меняется в пользу столичного региона, также в достаточной степени способствует этой тенденции. Конечно, недостаточная воля избирателей за пределами столичного региона к местному самоуправлению также сыграла большую роль. Даже если нельзя игнорировать силу голосов избирателей столичного региона, которые неизбежно игнорируют сбалансированное развитие между столичным регионом и регионами за его пределами, ситуация могла бы существенно измениться, если бы избиратели за пределами столичного региона смогли объединиться и поддержать сильную политическую волю президента к сбалансированному развитию страны.

В-третьих, нельзя игнорировать централизованный характер реализации политики сбалансированного развития страны, инициируемой Голубым домом и правительством, как фактор неудачи. Это может быть связано с генетическими особенностями развития Республики Корея, когда Голубой дом и правительственный аппарат вынуждены были все контролировать в эпоху экономического роста, основанного на авторитарной диктатуре. В результате политика сбалансированного развития в нашей стране давно превратилась в политику благотворительности, предоставляемую центральным правительством местным органам власти.

В-четвертых, неспособность эффективно реализовать стратегию «выбора и концентрации» при проведении политики, направленной на укрепление сбалансированного развития страны, является еще одной основной причиной увеличения регионального разрыва между столичным регионом и регионами за его пределами. Из-за попыток одновременно укрепить три оси местного самоуправления — самоуправление жителей, децентрализацию и сбалансированное развитие, которые составляют основу системы местного самоуправления, — не было глубоких размышлений о том, как эффективно определить приоритеты политики для достижения целей. Укрепление автономии и децентрализации также является важной задачей местного самоуправления, которую нельзя откладывать. Однако игнорирование того факта, что их успех зависит от сбалансированности между регионами, является результатом. Причина, по которой местные органы власти, столкнувшиеся с финансовым кризисом, выступают против немедленной финансовой децентрализации со стороны центрального правительства, легко понятна.

3. Новая парадигма сбалансированного развития: куда двигаться?

Наша страна неустанно стремилась к укреплению местного самоуправления в течение 30 лет после возрождения системы местного самоуправления в 1991 году. Местное самоуправление уже стало незаменимым стандартом ценностей и норм для продвижения нашего общества к зрелому демократическому обществу. Поэтому никто не отрицает важности местного самоуправления. Однако уровень местного самоуправления в нашей стране — это предел развития. Требования местных жителей к автономии, децентрализации и сбалансированному развитию недостаточно организованы политически, чтобы стать реальной силой. Требования к автономии, децентрализации и сбалансированному развитию идут параллельно и расходятся. Центральные правительственные чиновники и политики столичного региона, ослепленные центризмом столичного региона, используют эту разницу, еще больше запутывая ситуацию.

В этой ситуации, как можно реально объединить разрыв между нормами и реальностью, с которым сталкивается местное самоуправление нашей страны, а также несогласованность и неуклюжее сосуществование между автономией, децентрализацией и сбалансированным развитием? Эта проблема, безусловно, является одной из самых сложных, над которой новый президент должен размышлять вместе со своими советниками. Однако такую сложную проблему трудно решить за 5-летний срок полномочий президента. Поэтому требуется не чрезмерное желание решить все проблемы сразу, а осторожность и мудрость в постепенном решении наиболее важных задач. Где же следует искать ключ к решению проблемы?

От региона к стране: страна живет, когда живет регион, остановим исчезновение регионов

«Страна живет, когда живет регион!» — говорят люди. Развитие региона в конечном итоге ведет к развитию страны. С пространственной точки зрения регион является подмножеством страны, поэтому логически это не является ошибкой. Конечно, для старшего поколения, которое добилось «Чудеса на реке Ханган», преодолев трудности в 1960-х годах, это может быть трудно принять. Для них, кто жертвовал не только регионами, но и предприятиями и личными интересами ради экономического развития страны, аргумент о том, что региональное развитие имеет приоритет над национальным развитием, может показаться нелогичным. Однако для молодого поколения, живущего в эпоху Четвертой промышленной революции, это утверждение легко вызывает сочувствие. Особенно для молодежи из регионов, которая окончила региональные университеты и сталкивается с конкуренцией за рабочие места из-за их нехватки, это может звучать не просто как сочувствие, а как крик о выживании.

Почему существует такое явное различие в восприятии между поколениями относительно логической последовательности развития регионов и страны? Во-первых, можно отметить влияние системы местного самоуправления, полностью введенной с 1991 года. В период централизованной системы управления до повторного введения системы местного самоуправления развитие региональной экономики не было предметом интереса ни для центрального правительства, ни для назначенных глав, ни для местных жителей. Однако с повторным введением системы местного самоуправления, когда каждый регион стал новой единицей для сравнения конкурентоспособности, изменилась и парадигма регионального экономического развития. Эпоха, когда страна вела региональное экономическое развитие, сменилась эпохой, когда регион ведет национальное экономическое развитие. Трудящиеся люди, с трудом переживающие эпоху неолиберальной глобализации, начали воспринимать региональное экономическое развитие как вопрос выживания, а также как вопрос необходимости.[4]

Усугубляющийся региональный разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами, а также связанная с этим угроза исчезновения регионов, также являются причиной сдвига в восприятии, который подчеркивает необходимость того, чтобы региональное экономическое развитие вело к развитию всей страны. Ускорение угрозы исчезновения регионов достигло уровня, угрожающего не только краху региональной экономики, но и устойчивому росту национальной экономики. Поэтому, даже не подчеркивая важность сбалансированного развития регионов для национального развития, закрепленную в Конституции на нормативном уровне, необходимо подчеркивать региональное сбалансированное развитие как необходимое и достаточное условие для выживания страны, а не только для регионов.

Итак, каковы желательные направления действий для нового президента, чтобы стать «успешным президентом», достигающим конечной цели национального развития через сбалансированное региональное развитие? Прежде всего, новый президент должен рационально скорректировать приоритеты национальных целей и задач, чтобы идея сбалансированного развития могла стать высшей целью национального развития и ключевой задачей государственного управления для преодоления угрозы исчезновения регионов. В предыдущих правительствах национальные повестки дня, связанные со сбалансированным развитием страны, часто отодвигались на нижние позиции в списке задач государственного управления. Однако новый президент должен заявить о борьбе с угрозой исчезновения регионов посредством сильной политики сбалансированного развития страны как о первоочередной национальной цели и задаче с точки зрения национального выживания. Это связано с тем, что региональный разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами расширяется, а скорость исчезновения регионов настолько высока, что требуется срочное вмешательство. Повышение статуса сбалансированного развития до высшей национальной цели и задачи, четко демонстрируя веру и волю высшего руководства страны в сбалансированное развитие, является одним из эффективных способов хотя бы немного замедлить скорость исчезновения регионов.

Руководители министерств и ведомств, которыми будет управлять новый президент, и бюрократический аппарат, вероятно, будут по-разному реагировать в зависимости от позиции и отношения президента к сбалансированному развитию страны. Поэтому для достижения надлежащего сбалансированного развития страны воля президента имеет первостепенное значение. Опыт предыдущих президентов хорошо демонстрирует важность видимых действий и воли президента. Бывший президент Но Му Хён сделал сбалансированное развитие ключевым проектом своего правления и лично контролировал его. Однако при правительствах Ли Мён Бак и Пак Кын Хе сбалансированное развитие страны превратилось в задачу государственного управления, которой президент не уделял особого внимания. Правительство Мун Чжэ Ин, хотя и подчеркивало на словах преемственность политики сбалансированного развития правительства Пак Чон Хи, на самом деле проявляло значительно меньший интерес к политике сбалансированного развития по сравнению с другими задачами государственного управления.[5]Хотя большинство предыдущих президентов во время предвыборной кампании подчеркивали важность сбалансированного развития, после избрания они склонны были пренебрегать этим или передавать ответственность соответствующим министерствам и ведомствам. Поэтому новый президент, который сделает сбалансированное развитие страны первоочередной национальной целью и задачей, должен активно демонстрировать свою приверженность сбалансированному развитию, например, чаще посещая пленарные заседания Комитета по сбалансированному развитию, тем самым демонстрируя сильную волю высшего руководства страны к сбалансированному развитию, в отличие от предыдущих президентов.

От децентрализации к балансу: Дурак, проблема в балансе

Местное самоуправление охватывает три области: самоуправление жителей, децентрализацию и сбалансированное развитие. Эти три области, будучи самостоятельными, тесно связаны друг с другом. Поэтому трудно рассматривать вопросы автономии и децентрализации отдельно от вопросов сбалансированного развития. Однако всему свое время. В этом смысле вопрос о теоретическом и практическом определении последовательности между автономией, децентрализацией и сбалансированным развитием важен в процессе определения направления новой национальной и социальной реформы. Неправильное распределение ограниченных ресурсов и кадров может привести к тому, что усилия будут напрасны.

Прежде всего, необходимо найти ключ к логическому суждению о последовательности между автономией, децентрализацией и сбалансированным развитием, исходя из фундаментального вопроса: действительно ли расширение местного самоуправления через автономию, децентрализацию и сбалансированное развитие необходимо для нашей страны, учитывая ее особую историческую, политико-экономическую и социально-культурную среду? (Чон Ён Джу, 2017; Ким Сын Тхэ, Чон Ён Джу, 2017). Этот фундаментальный вопрос также связан с фундаментальным вопросом о влиянии местного самоуправления: приведет ли усиление децентрализации к сбалансированному развитию страны? Требование местного самоуправления часто рассматривается как вопрос необходимости в демократической системе, но ответ на фундаментальный вопрос о том, следует ли рассматривать требование местного самоуправления как вопрос необходимости, ведет к подходу к взаимосвязи между автономией, децентрализацией и сбалансированным развитием.

В конечном итоге эти фундаментальные вопросы неизбежно приводят к конфронтационному спору о том, являются ли отношения между децентрализацией и сбалансированным развитием взаимодополняющими или противоречащими, и обычно конечная точка таких споров связана с оценкой накопленных результатов местного самоуправления. Если децентрализация усиливает эффективную конкуренцию между местными органами власти и в конечном итоге приводит к сбалансированному развитию страны, то местное самоуправление принесет положительные результаты в масштабах всей страны. Поэтому для повышения уровня социального благосостояния децентрализация может быть более эффективной, чем централизация. С другой стороны, если децентрализация стимулирует чрезмерную конкуренцию между местными органами власти, приводя к неэффективному распределению национальных ресурсов или коррупции в политической и административной сферах, то децентрализация в конечном итоге приведет к снижению благосостояния всего общества.

Какой же аргумент верен? Окончательного ответа пока нет. Являются ли децентрализация и сбалансированное развитие взаимодополняющими или противоречащими, зависит от аргументов ученых и оснований, которые они приводят. Во-первых, существуют позитивные аргументы, согласно которым децентрализация приведет к сбалансированному развитию и в целом будет способствовать увеличению социального благосостояния (Tiebout 1956; Oates 1972;). Тибо (Tiebout 1956) утверждает, что в децентрализованных местных органах власти, благодаря принципу «голосования ногами», чем больше местных органов власти и чем разнообразнее пакет налогов и услуг, предоставляемых местными органами власти, тем шире выбор для отдельных лиц, что увеличивает вероятность повышения социального благосостояния. Оутс (Oates 1972) также утверждает, что децентрализованная система более эффективна для стимулирования экономического развития регионов за счет повышения эффективности предоставления услуг местными органами власти посредством конкуренции. Кроме того, существуют позитивные взгляды, согласно которым финансовая автономия местных органов власти, полученная в результате децентрализации, в конечном итоге расширяет возможности привлечения инвестиций и компаний (Martinez-Vazques and McNab 2003), а также усиливает политические усилия местных органов власти, учитывая избирателей, которые используют экономическое развитие в качестве критерия для выбора голосов (Qian and Weingast 1997), что в конечном итоге повысит социальное благосостояние регионов (Bahl and Linn 1992; Ebel and Yilmaz 2002; Von Braun and Grote 2002).

С другой стороны, существуют и негативные взгляды, согласно которым децентрализация приводит к неравномерному развитию регионов (Prud’Homme 1995; Manor 1999) или приводит к коррупции и неэффективности предоставления государственных услуг из-за расширения дискреционных полномочий местных органов власти (Bardhan and Mookherjee 2001). Пруд’омм (Prud’Homme 1995) и Танзи (Tanzi 1996) утверждают, что чрезмерная конкуренция между местными органами власти может привести к увеличению расходов местных органов власти и дефицитного бюджета, что станет фактором ухудшения финансового положения центрального правительства. Существуют также негативные мнения о том, что децентрализация препятствует сбалансированному развитию, примерами чего являются исследования Уэста и Вонга (West and Wong 1995).

Исследования, проведенные в Корее, также демонстрируют явное разделение на сторонников и противников в отношении взаимосвязи между децентрализацией и сбалансированным развитием. Многие ученые, такие как Им Сон Иль (2008), Чу Ун Хён и Хон Гын Сок (2011), Чо Мин Гён и Ким Рёль (2014), Квон О Сон (2004), Пак Пён Хи (2006), представили результаты исследований, показывающие, что финансовая децентрализация положительно влияет на финансовый разрыв и экономический рост. Однако некоторые ученые, такие как Ли Ён Мо (2004), Чхве Бён Хо и Чон Чон Пиль (2001), О Си Хван и Хан Дон Хё (2009), представили результаты исследований, показывающие, что финансовая децентрализация, наоборот, негативно влияет на экономический рост. Конечно, есть и ученые, такие как Чхве Вон Ик (2008) и Ким Ый Соп и Ли Сон Хо (2014), которые пришли к нейтральному выводу о том, что трудно установить какую-либо связь между финансовой децентрализацией и экономическим ростом.

Кто из них прав, не имеет значения в контексте данной статьи. Проблема в том, что, независимо от того, кто прав, сама постановка вопроса не оказывает существенного влияния на удовлетворение потребностей жителей регионов, живущих трудной повседневной жизнью, или на улучшение их чувства относительной неполноценности по сравнению с жителями столичного региона. Академические споры о взаимосвязи между децентрализацией и сбалансированным развитием для жителей регионов, живущих трудной повседневной жизнью, не отличаются от бессмысленных споров о яйце Колумба. Более важен практический опыт, полученный в реальной жизни местного самоуправления, чем такие ненужные споры.

Институциональные улучшения, необходимые в отношениях между центральным и местными правительствами, охватывают всю область местного самоуправления и очень широки. Децентрализация, самоуправление жителей и сбалансированное развитие являются типичными основными областями, и темы, которые были актуальными в каждой области, очень разнообразны. Поэтому бессмысленно пытаться охватить все эти области для того, чтобы должным образом рассмотреть условия успеха нового президента в отношениях между центральным и местными правительствами. Поэтому вместо того, чтобы всесторонне изучать все области политики местного самоуправления, необходимо сосредоточиться на наиболее важных областях и решать вопросы институциональных улучшений. Какая область является наиболее срочной в области децентрализации, самоуправления жителей и сбалансированного развития на реальном поле местного самоуправления? Большинство ученых, изучающих местное самоуправление, и большинство активистов гражданского общества, ведущих гражданские движения в области местного самоуправления, без колебаний называют проблему растущего разрыва между столичным регионом и регионами за его пределами, то есть область сбалансированного развития, как наиболее срочную область политики местного самоуправления. В развитых странах местного самоуправления региональные разрывы значительно меньше по сравнению с разрывом между столичным регионом и регионами за его пределами в нашей стране. Поэтому академические споры о взаимосвязи между децентрализацией и сбалансированным развитием, объектом анализа которых являются такие страны, неизбежно склоняются к аргументам о том, что сбалансированное развитие возможно через усиление децентрализации.

Однако в случае нашей страны разрыв не только между столичным регионом и регионами за его пределами, но и между городами в регионах настолько велик, что нет гарантии, что усиление децентрализации немедленно приведет к сбалансированному развитию. Хотя децентрализация важна, децентрализация без сбалансированного развития, скорее всего, приведет к увеличению регионального разрыва, что, по крайней мере, является консенсусом в нашем академическом сообществе. Улучшение институтов в области самоуправления жителей также важно, но оно возможно при условии более фундаментальных изменений в сознании и политической культуре. В этом смысле, возможно, стоит рассматривать данную статью как вынужденную меру, сосредоточенную на новой политической парадигме, которую должен создать новый президент в области сбалансированного развития, исходя из проблем реальной ситуации местного самоуправления в нашей стране.

От равномерности к балансу: необходим поворот в мышлении, чтобы сократить разрыв через разрыв

Региональная политика, проводимая предыдущими правительствами после правительства Пак Чон Хи, способствовала непродуманным распределенным инвестициям, опираясь на одержимость механическим балансом «разделяй и властвуй» и радужные иллюзии, порожденные новыми теориями сбалансированного роста и эндогенного регионального развития, возникшими в ответ на провал существующей парадигмы. Политика переноса государственных учреждений и строительства инновационных городов во время правительства Пак Чон Хи, а также проект регионального «Нового курса» (New Deal), реализуемый правительством Мун Чжэ Ин, не являются исключением. Бюджет на сбалансированное развитие (около 10 триллионов вон в год), сокращенный из-за централизованного бюрократизма,[6]делится по принципу «1/n» в соответствии с принципом механического баланса, то есть равномерности, и растрачивается без каких-либо существенных результатов. Более того, наблюдается даже обратный поток средств, предназначенных для регионов, в столичный регион. Анализ бюджета на сбалансированное развитие по городам и районам за последние 14 лет, проведенный «Кукмин Ильбо» совместно с Исследовательским институтом государственных финансов в июне 2021 года, показал, что бюджет на сбалансированное развитие, вложенный в Сеул, увеличился на целых 527% с 36,1 млрд вон в 2008 году до 226,7 млрд вон в этом году.[7]

Пока политика сбалансированного развития страны блуждала, потеряв направление и попав в ловушку «механического баланса», региональный разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами еще больше увеличился. Особенно ускорился упадок Юго-Восточного регионального экономического пояса, который вместе с Сеулом был движущей силой «Чудеса на реке Ханган» на основе модели авторитарного развивающегося государства. Юго-Восточный региональный экономический пояс, который когда-то был одной из опор экономического роста нашей страны, постепенно теряет мощность своего двигателя роста в условиях угрозы исчезновения регионов из-за усугубляющейся концентрации в столичном регионе и распределенных инвестиций ограниченных национальных ресурсов на основе парадигмы механического сбалансированного развития.

В чем проблема? Ключ к ответу можно найти в ограничениях существующего понимания сбалансированного развития. Сбалансированное развитие означает «равномерное развитие регионов, причем баланс здесь означает не только экономический баланс, но и равномерное распределение населения, политики, культуры, образования и т. д.» (Ма Кан Рэ, 2018, 16). Закон о национальном сбалансированном развитии Республики Корея определяет сбалансированное развитие как «содействие равному развитию возможностей между регионами и повышение качества жизни путем укрепления самостоятельного потенциала развития регионов, тем самым реализуя общество, в котором вся страна живет хорошо и равномерно, обладая индивидуальностью».

За этим пониманием сбалансированного развития скрывается предвзятое мнение о самом «балансе». Мнения о балансе могут быть разными. В экономике существует точка зрения, согласно которой равновесие (equilibrium) означает «состояние, при котором текущее состояние сохраняется», и оно рассматривается как состояние максимальной эффективности благодаря оптимальному распределению ресурсов. С этой точки зрения взаимозависимость между крупными городами, малыми городами и сельскими районами, основанная на масштабе концентрации, имеет тенденцию восприниматься как естественное явление. С другой стороны, точка зрения, понимающая баланс с точки зрения «равномерности», имеет тенденцию чрезмерно подчеркивать справедливость, и все муниципалитеты имеют одинаковый уровень экономического влияния и политического влияния, что считается истинным балансом. Ни одна точка зрения на баланс сама по себе не является полной истиной. Однако, по крайней мере, баланс, склоняющийся в одну сторону, с большой вероятностью будет содержать множество проблем. Проблема заключается в том, что концепция баланса, используемая в национальном сбалансированном развитии нашей страны, как обсуждалось ранее, имеет тенденцию к склонению к последнему — равномерности. Здесь можно найти причину для поиска смены парадигмы в новом взгляде на сбалансированное развитие.

В этом контексте подчеркивается необходимость построения новой парадигмы политики сбалансированного развития, основанной на «принципе выбора и концентрации». Небольшие распределенные инвестиции по регионам и зонам, основанные на существующем механическом балансе, получают высокую степень принятия политики со стороны получателей политики. Однако с точки зрения эффективности и результативности политики, основанной на соотношении инвестиций и результатов, трудно ожидать «эффекта масштаба» и «синергетического эффекта». Поэтому новая парадигма политики сбалансированного развития должна установить стратегическое направление для максимизации долгосрочной эффективности путем выбора и концентрации инвестиций национальных ресурсов (Специальный фонд национального сбалансированного развития, Фонд регионального взаимного развития и т. д.) в соответствии с «принципом выбора и концентрации».

Итак, что выбирать и на чем концентрироваться? Ответ можно найти в опыте прошлого развивающегося государства. Например, можно привести меры по возрождению угасшего двигателя роста Юго-Восточного регионального экономического пояса. «Чудо на реке Ханган» в 1960-70-х годах было возможно благодаря одновременному росту столичного региона и Юго-Восточного региона на основе парадигмы развития, ориентированной на ось Кёнбу, и эффективному разделению ролей в процессе экономического роста. Однако в 1980-х годах, под предлогом смягчения концентрации в столичном регионе, Пусан также был включен в 대상 정비 (объект реконструкции), что привело к разрушению производственной базы Пусана, которая и так не смогла адаптироваться к процессу реструктуризации промышленности, и в конечном итоге двигатель роста Юго-Восточного регионального экономического пояса остановился. В результате ускорилась концентрация в столичном регионе и, как следствие, непропорциональный рост, ориентированный на столичный регион. Региональный разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами увеличился, а угроза исчезновения регионов усугубилась. Поэтому необходимо приложить усилия для поиска нового двигателя роста Республики Корея путем корректировки стратегии сбалансированного развития, которая перестраивает парадигму развития, ориентированную на центры роста оси Кёнбу, в новую версию 21-го века, основанную на теории неравномерного роста, которая привела к «Чуду на реке Ханган». Другими словами, почему бы новому президенту не мечтать о повороте в мышлении в отношении парадигмы сбалансированного развития, стремясь открыть новую эру «Ренессанса оси Кёнбу», возродив двигатель роста Юго-Восточного регионального экономического пояса, который ослаб и потерял конкурентоспособность в процессе перестройки неолиберального мирового порядка, и сделав его центром роста?

Конечно, могут быть возражения, что новая парадигма сбалансированного развития, основанная на возрождении оси Кёнбу через возрождение Юго-Восточного регионального экономического пояса, является всего лишь повторением старой парадигмы развития. Реакция регионов, не выбранных в качестве новых центров роста, также будет значительной. Однако никто не может отрицать тот факт, что отправной точкой, приведшей к нынешнему разрыву между столичным регионом и регионами за его пределами, был мощный центр роста — Сеул, и что в период, когда центр роста Юго-Восточного регионального экономического пояса, ориентированного на Пусан, функционировал должным образом, региональный разрыв между столичным регионом и регионами за его пределами был наименьшим. Более того, тот факт, что после остановки двигателя роста Юго-Восточного регионального экономического пояса (особенно Пусана) началась быстрая унилатерализация, ориентированная на столичный регион, и, как следствие, возник нынешний необратимый региональный разрыв с регионами за пределами столицы, является фактом, который новый президент, размышляющий о парадигме сбалансированного развития, обязательно должен принять во внимание.

От местного самоуправления к Конституции: давайте смело начнем с большой картины, конституционная реформа — кратчайший путь

В основе фундаментальных ограничений местного самоуправления в нашей стране лежат фундаментальные ограничения действующей Конституции, определяющей основы системы местного самоуправления. Местное самоуправление в нашей стране, воплощенное в действующей Конституции, не может быть свободно от критики как формальное местное самоуправление, фактически являющееся лишь видимостью самоуправления. Это связано с тем, что, несмотря на многочисленные попытки внести изменения в законодательство и усовершенствовать систему местного самоуправления в нашей стране (более 30 поправок), она по-прежнему имеет множество системных недостатков. Недостатки системы местного самоуправления, присущие действующей Конституции нашей страны, еще более явно проявляются в конкретных положениях Закона о местном самоуправлении, основанных на положениях нашей Конституции. Ни одно из четырех прав на самоуправление, которыми могут пользоваться местные органы власти, не гарантировано в полной мере. В частности, в области самоуправления в законодательстве и самоуправления в области финансов ситуация еще хуже, поскольку постановления местных органов власти ограничены рамками, не выходящими за пределы законов. Усиление прав на самоуправление в соотношении 7:3, обещанное правительством Мун Чжэ Ина, остается лишь несбыточной мечтой.

Каков наиболее надежный способ устранить эти проблемы действующей системы местного самоуправления в нашей стране, закрепленные в Конституции и законах, особенно институциональные механизмы контроля, препятствующие политической воле и усилиям местных органов власти по достижению сбалансированного развития на внутреннем уровне? Очевидно, что самый короткий путь — это изменение вышестоящего закона, то есть Конституции. Именно поэтому существует широкий консенсус относительно необходимости конституционной реформы, направленной на децентрализацию власти. Хотя это и не удалось преодолеть высокий порог 20-го Национального собрания, если новый президент сможет убедить Национальное собрание и возродить дискуссию о конституционной реформе, направленной на децентрализацию власти, которую проводило правительство Мун Чжэ Ина, и если партии власти и оппозиции смогут объединить свои усилия для осуществления такой конституционной реформы, то большинство фундаментальных проблем местного самоуправления в нашей стране будут решены немедленно, и местное самоуправление в нашей стране наконец достигнет стадии зрелости.

4. Как реализовать новую парадигму сбалансированного развития

Давайте сначала увеличим «пирог» для сбалансированного развития

С момента создания Специального счета для сбалансированного развития за 16 лет в сбалансированное развитие было инвестировано около 144 триллионов вон государственных средств, и в настоящее время ежегодно в область сбалансированного развития инвестируется около 10 триллионов вон. Некоторые утверждают, что это слишком большая сумма и указывают на расточительство средств. Однако, с другой стороны, представляется необоснованным указывать на расточительство средств, вкладывая менее 2% годового государственного бюджета в смягчение региональных различий между столичным и внестоличным регионами, что тормозит развитие страны. Если целью является достижение сбалансированного развития страны путем сокращения региональных различий, то можно ли утверждать, что 10 триллионов вон, выделяемых на сбалансированное развитие, являются большой суммой из общего государственного бюджета, превышающего 550 триллионов вон? Если сбалансированное развитие действительно может стать новой стратегией роста для развития страны и оживить исчезающие регионы, то не следует ли инвестировать около 10% бюджета, сравнимых с расходами на оборону? Поэтому необходимо сначала задуматься об увеличении общего объема бюджета для сбалансированного развития, то есть об увеличении «пирога» для сбалансированного развития. Причина в том, что ситуация в регионах весьма непростая.

Увеличение бюджета на сбалансированное развитие, даже если оно будет осуществляться постепенно, с высокой вероятностью столкнется с сильным сопротивлением со стороны бюджетных чиновников, ответственных за государственные финансы, а также политиков из столичного региона. Новый президент может даже спровоцировать политический кризис, заплатив значительную политическую цену. Поэтому вместо прямого увеличения бюджета Специального счета для сбалансированного развития, может быть более эффективным предусмотреть специальный счет с новым названием или, посредством сильной фискальной децентрализации, постепенно увеличивать размер специальных счетов для сбалансированного регионального развития, установленных и управляемых отдельными широкими региональными органами власти через свои собственные постановления.

Кроме того, общий объем бюджета для сбалансированного развития может быть увеличен путем увеличения косвенных бюджетов, связанных со сбалансированным развитием, включенных в бюджеты различных министерств правительства. Для этого можно ввести соответствующую систему, направленную на обеспечение сбалансированного развития в качестве основного принципа управления государственным бюджетом, чтобы государственные служащие центрального правительства, которые могут занять негативную позицию по увеличению бюджета для сбалансированного развития, могли занять более позитивный подход к сбалансированному развитию. Одним из таких методов является введение «(условное название) бюджета, учитывающего сбалансированное развитие» для реализации сбалансированного развития в качестве основного принципа управления государственными финансами (Научно-исследовательский институт промышленности, 2018). Для введения бюджета, учитывающего сбалансированное развитие, необходимо сначала тщательно оценить конкретную эффективность политики действующей гендерно-ориентированной бюджетной системы и определить направления ее совершенствования, а затем, отразив улучшения, полученные в результате оценки гендерно-ориентированной бюджетной системы, разработать конкретные критерии управления для эффективного «(условное название) бюджета, учитывающего сбалансированное развитие». Кроме того, необходимо поручить соответствующим министерствам разработать конкретный долгосрочный план реализации и дорожную карту для успешного внедрения «(условное название) бюджета, учитывающего сбалансированное развитие».

Необходимо увеличить «пирог» полномочий для продвижения сбалансированного развития, унифицировав систему продвижения государственного сбалансированного развития (включая совершенствование законодательной системы), например, путем создания государственного органа, обладающего реальными административными полномочиями, для продвижения государственного сбалансированного развития. Для этого, помимо поиска путей обеспечения независимости Комитета по государственному сбалансированному развитию от министерств, необходимо повысить статус отдела, занимающегося вопросами децентрализации власти и сбалансированного развития в Голубом доме, создав отдельный секретариат, который в настоящее время находится в ведении референтов. Кроме того, для прямого отражения региональных потребностей в процессе управления государством можно рассмотреть различные методы, такие как создание должности министра по делам регионов, избираемого путем всеобщего голосования Ассоциацией губернаторов всех провинций.

Давайте изменим способ распределения «пирога» для сбалансированного развития

Хотя увеличение общего «пирога» для государственного сбалансированного развития важно, необходимо также улучшить способ распределения увеличенного «пирога». В настоящее время бюджет на сбалансированное развитие управляется через четыре счета: счет региональной автономии, счет региональной поддержки, счет специального автономного города Седжон и счет специального автономного города Чеджу. Фактически, за исключением специальных счетов для Седжона и Чеджу, только два счета, региональной автономии и региональной поддержки, можно считать бюджетом для сбалансированного развития в полном смысле слова. Проблема заключается в том, что этот бюджет распределяется по принципу «разделяй и властвуй» на основе механического баланса и равенства, что затрудняет концентрированное инвестирование в регионы, нуждающиеся в концентрированном вливании средств для сбалансированного развития с целью создания импульса для роста. Поэтому, наряду с «(условное название) бюджетом, учитывающим сбалансированное развитие», необходимо разработать новые, конкретные и гибкие руководящие принципы управления бюджетом для реализации «принципа выбора и концентрации» при управлении бюджетом, связанным с государственным сбалансированным развитием.

Как уже упоминалось, поскольку текущий бюджет на сбалансированное развитие распределяется по принципу «разделяй и властвуй», одной из проблем, связанных с управлением бюджетом на сбалансированное развитие, является парадоксальная тенденция к тому, что столичный регион, который не является объектом сбалансированного развития, фактически монополизирует бюджет на сбалансированное развитие. Это еще одно пагубное последствие концентрации населения в столичном регионе, и новому президенту следует обратить внимание на исправление этой парадоксальной ситуации.

Каким образом можно улучшить такую парадоксальную ситуацию? Одним из способов может быть совершенствование системы предварительной оценки экономической целесообразности, которая в настоящее время является обязательной для эффективного использования государственных финансов.[8]Существует критика, что в основе усиления концентрации бюджета на сбалансированное развитие в столичном регионе лежит действующая система предварительной оценки экономической целесообразности, которая отражает лишь простую структуру затрат и выгод под видом экономической эффективности (Ли Се Чжин, 2021). Конечно, в критерии отбора проектов для предварительной оценки экономической целесообразности включен учет факторов сбалансированного регионального развития, и в апреле 2019 года Министерство экономики и финансов предприняло усилия по совершенствованию, такие как применение различных весов оценки для столичного и внестоличного регионов и изменение системы добавления баллов на систему добавления баллов при оценке сбалансированного регионального развития внестоличных регионов. Однако, несмотря на эти усилия, большинство проектов, прошедших предварительную оценку экономической целесообразности, по-прежнему концентрируются в столичном регионе, что не позволяет избежать критики о том, что эта система фактически способствует концентрации в столичном регионе и препятствует сбалансированному развитию. Поэтому необходимо улучшить ситуацию, когда система предварительной оценки экономической целесообразности становится инструментом для концентрации в столичном регионе или препятствием для сбалансированного развития, например, путем отмены системы предварительной оценки экономической целесообразности или значительного увеличения доли экономической эффективности для внестоличных регионов, усиливая тем самым обратную дискриминацию в отношении столичного региона. Если эти два улучшения затруднительны, одним из способов может быть продвижение новой политики сбалансированного развития, основанной на концепции избирательного сбалансированного развития, путем принятия специального закона об освобождении от предварительной оценки экономической целесообразности для проектов, связанных со сбалансированным развитием.[9]

Кроме того, предложение двухэтапного (two-track) подхода к использованию Специального счета для сбалансированного развития также является вопросом, который следует рассмотреть при продвижении новой парадигмы сбалансированного развития. Текущий Специальный счет для сбалансированного развития в основном придерживается принципа распределения бюджета по принципу «разделяй и властвуй», близкого к механическому балансу. Поэтому необходимо обеспечить финансовую поддержку, чтобы регионы, являющиеся новыми центрами роста, могли восстановить свою конкурентоспособность в качестве центров роста, получая избирательную выгоду от Специального счета для сбалансированного развития, путем двухэтапного использования Специального счета для сбалансированного развития в соответствии с новой парадигмой сбалансированного развития, разделив его на «бюджет для сбалансированных инвестиций» и «бюджет для избирательных и концентрированных инвестиций».

Давайте откроем все пути для увеличения «пирога» для сбалансированного развития

Увеличение «пирога» для государственного сбалансированного развития сложно осуществить только силами центрального правительства. Усилия самих регионов по увеличению собственного «пирога» также важны для поддержания устойчивости сбалансированного развития. В этом контексте предложенная мною новая парадигма сбалансированного развития требует различных институциональных механизмов для поддержки усилий местных органов власти по самостоятельному внутреннему развитию и росту, основанных на избирательном и концентрированном инвестировании ресурсов для сбалансированного развития со стороны центрального правительства.

В качестве возможных институциональных механизмов можно предложить несколько следующих моментов. Во-первых, необходимо признать экономическую самостоятельность для создания основы для самостоятельного внутреннего развития региона, предоставив (специальным) местным органам власти право вести внешнеэкономические сношения в области экономики и торговли. Это также связано с конституционной реформой, направленной на децентрализацию власти, которую будет проводить новый президент.

Во-вторых, для того чтобы местные органы власти могли осуществлять внутреннее развитие, необходимо внести поправки в Закон о государственном сбалансированном развитии для активизации функций региональных организаций, ответственных за продвижение сбалансированного развития (региональных советов по инновациям, комитетов по развитию широких экономических зон, советов по региональному образу жизни и т.д.) и обеспечения их устойчивости.

В-третьих, необходимо перестроить стратегию государственного сбалансированного развития с использованием специальных местных органов власти (широких региональных объединений) для активизации обсуждений на уровне широких регионов, направленных на внутреннее развитие. Это также конкретный способ реализовать цель всестороннего пересмотра Закона о местном самоуправлении, который позволяет двум или более местным органам власти совместно решать вопросы для достижения общих экономических целей.

В-четвертых, необходимо создать систему юридической поддержки для активизации региональных финансов, включая привлечение инвестиций в региональный капитал, чтобы обеспечить достаточные ресурсы для реализации стратегий внутреннего регионального развития. Кроме того, путем объединения с системой «дары любви к родным местам» или привлечения китайского и японского капитала, а также путем создания «фонда взаимовыгодного инклюзивного развития», возглавляемого «специальным широким административным объединением», гарантированным всесторонне пересмотренным Законом о местном самоуправлении, необходимо открыть путь для определенных широких экономических зон, наиболее соответствующих принципу выбора и концентрации, к самостоятельному обеспечению ресурсов для внутреннего развития.

Давайте осознаем и поделимся важностью «пирога» для сбалансированного развития

Как уже упоминалось, переход к политике сбалансированного развития, основанной на принципе выбора и концентрации, столкнется с нешуточным сопротивлением со стороны регионов, исключенных из центров роста, а также со стороны центральных чиновников и политиков в 여의도, одержимых идеологией столичного региона. Новому президенту, безусловно, потребуется разработать убедительную аргументацию для правительства и общественности, чтобы прийти к общественному консенсусу о том, что развитие определенных широких экономических зон, являющихся объектом выбора и концентрации, станет отправной точкой новой парадигмы развития страны, которая приведет к «второму чуду на реке Ханган». Кроме того, необходимо укрепить решимость последовательно проводить соответствующую политику в течение срока полномочий, полностью усвоив это. Необходимо разработать конкретные стратегии и дорожные карты развития для того, чтобы новая парадигма сбалансированного развития, предложенная новым президентом, была понята как конкретная стратегия развития, а не как просто региональный эгоизм, и чтобы развитие конкурентоспособных широких экономических зон привело к развитию всей Республики Корея, и убедить в этом центральное правительство, а также широкие местные органы власти и жителей других регионов. Для этого требуются следующие конкретные усилия.

Во-первых, необходимо спланировать программу «Общественный диалог для радикального преобразования государственного сбалансированного развития» (далее «Общественный диалог») для поиска общественного консенсуса относительно новой парадигмы сбалансированного развития и представить конкретные планы ее реализации. В этом общественном диалоге должны принять участие различные заинтересованные стороны из государственного и частного секторов, такие как четыре ассоциации местных органов власти (Ассоциация губернаторов всех провинций, Ассоциация мэров всех городов и уездов, Ассоциация председателей советов всех уездов, Ассоциация председателей советов всех провинций), партии власти и оппозиции и соответствующие постоянные комитеты Национального собрания, общенациональные организации движения за децентрализацию, Президентский комитет по государственному сбалансированному развитию, Комитет по децентрализации власти, Министерство экономики и финансов, Министерство внутренних дел и безопасности и т.д.

Во-вторых, необходимо изучить способы построения системы совместного управления для «Постоянного консультативного органа по сотрудничеству между широкими местными органами власти вне столичного региона» для корректировки «Четвертого пятилетнего плана государственного сбалансированного развития (2018–2022)» и разработки «Пятого пятилетнего плана государственного сбалансированного развития (2023–2027)» в соответствии с новой парадигмой сбалансированного развития, основанной на принципе выбора и концентрации, с упором на конкурентоспособные широкие экономические зоны. Новая парадигма сбалансированного развития, вероятно, приведет к новой корректировке пространственного планирования всей территории страны. Поэтому необходимо проявить четкую политическую волю и дать указание немедленно скорректировать «Пятый пятилетний план государственного сбалансированного развития», который будет утвержден новым президентом после вступления в должность. Конечно, более предпочтительным подходом было бы полное согласование корректировки такого плана с соответствующими министерствами в процессе координации государственных повесток дня с момента начала работы Комитета по передаче президентских полномочий.

В-третьих, необходимо искать взаимопонимание и сотрудничество со стороны других местных органов власти, которые будут исключены из новых центров роста, представив концепцию «восьмиосевой (ось Кёнбу, ось Канхо, ось Южного побережья, ось северной приграничной зоны) структуры сбалансированного развития, основанной на оси Кёнбу». Предлагаемая новым президентом концепция должна включать конкретные стратегии развития, отражающие сильные стороны и возможности каждой оси развития в восьмиосевой структуре сбалансированного развития, такие как план восстановления промышленной базы и развития новой промышленности на оси Кёнбу, возглавляемой Юго-Восточной широкой экономической зоной; стратегия углеродно-нейтрального развития, ориентированная на экологию, окружающую среду и туризм на оси Канхо; и специализированные стратегии регионального развития на оси Южного побережья и оси северной приграничной зоны.

5. Представьте реальное видение сбалансированного развития на пороге исчезновения регионов

Независимо от того, насколько сильную политическую волю проявит новый президент в проведении политики децентрализации власти и сбалансированного развития после вступления в должность, учитывая прошлый опыт, весьма вероятно, что он столкнется со значительным сопротивлением и вызовами как изнутри, так и извне. Откуда исходит такое сопротивление и вызовы? Прежде всего, весьма вероятно, что они возникнут изнутри соответствующих групп политиков, которые разрабатывают и реализуют региональную политику нового правительства. Это бюрократическая задержка в реализации политики, не соответствующая воле нового президента. Даже в случае с правительством Пак Чжон Хи и правительством Мун Чжэ Ина, которые наиболее решительно проводили политику децентрализации власти и сбалансированного развития, в администрации президента и министерствах раздавались организованные голоса протеста против слишком реформаторской региональной политики. В частности, в области политики сбалансированного развития, которая неизбежно требует вложения значительных национальных ресурсов, сопротивление со стороны финансовых чиновников, включая Министерство экономики и финансов, выступающее в роли «привратника», неизбежно будет очень высоким. Кроме того, новая парадигма в области политики сбалансированного развития, продвигаемой новым президентом, то есть парадигма избирательного сбалансированного развития, может быть неприемлемой для государственных служащих, привыкших к логике механического баланса. Поэтому сопротивление бюрократической системы, во главе с Министерством экономики и финансов, будет значительным, и поэтому требуется не только сильная воля президента к реформам, но и более рациональные усилия по убеждению. Такая возможность сопротивления также может возникнуть в политических кругах Сеула. Поскольку члены Национального собрания, представляющие столичный регион, составляют почти половину мест по избирательным округам, сбалансированное развитие может восприниматься как «раздача» средств нестоличным регионам. Поэтому члены Национального собрания, представляющие столичный регион, объединятся и попытаются подорвать политику сбалансированного развития нового президента. Это, вероятно, усугубит задержки в принятии различных реформаторских законов, связанных со сбалансированным развитием, которые продвигает новый президент. Поэтому новому президенту придется нести двойное бремя: убеждать внутренних чиновников и добиваться согласия между политическими силами в Национальном собрании.

Возможно, самой большой угрозой, с которой столкнется новый президент при проведении политики сбалансированного развития, станет сильное сопротивление и протесты со стороны жителей отстающих регионов в процессе достижения достаточного согласия и общественного консенсуса со стороны граждан. Вопрос местного самоуправления воспринимается как близкий к основным идеалам демократического общества. Однако в нашей стране вопросы децентрализации власти и сбалансированного развития по-прежнему имеют тенденцию разделяться по идеологическому признаку консерватизма и прогрессивизма. Исследование Ча Чжэ Гвона и Чжи Бён Гвона (2018) хорошо иллюстрирует эту тенденцию. Мета-анализ различных опросов общественного мнения о децентрализации власти показал, что уровень осведомленности о децентрализации власти выше в Хойнаме, чем в Йоннаме, и выше среди тех, кто придерживается прогрессивных политических взглядов, чем среди тех, кто придерживается консервативных политических взглядов. Задача, стоящая перед новым президентом, заключается в том, как вывести национальную повестку дня децентрализации власти и сбалансированного развития, попавшую в эту идеологическую поляризацию, из-за пределов идеологического ландшафта и заставить ее воспринимать как общую национальную задачу, выходящую за рамки идеологии. ■

Список литературы

Ко Мун Ик, Ким Гёль. 2021. «Анализ пространственного распределения и изменений риска исчезновения регионов в Корее». Журнал Корейского картографического общества 21(1): 65-74.

Квон О Сон. 2004. «Влияние фискальной децентрализации на разрыв в финансовой мощи городских правительств». Вестник Корейской ассоциации местного самоуправления 16(2): 83-101.

Ким Кён Су. 2019. «Диагностика углубления регионального дисбаланса». Материалы рабочей группы по разработке повестки дня государственного сбалансированного развития города Пусан.

Ким Сын Тхэ, Чон Ён Чу. 2017. «Децентрализация власти и сбалансированное региональное развитие: оптимизм, скептицизм и альтернативы». Общественные исследования политики 34(1): 31-55.

Ким И Сёп, Ли Сон Хо. 2014. «Фискальная децентрализация и структура государственных расходов на местном уровне: с акцентом на капитальные и текущие расходы». Сборник исследований по фискальной политике 16(2): 155-178.

Ма Кан Рэ. 2018. «Децентрализация власти разрушает регионы: ловушка децентрализации власти, парадокс сбалансированного развития». Коян: Кэмагоуон.

Пак Пён Хи. 2006. «Исследование тенденций показателей финансовой самостоятельности за 10 лет 민선자 치». Сборник исследований по фискальной политике 8(1): 109-128.

Научно-исследовательский институт промышленности. 2018. «Исследование по внедрению системы бюджета, учитывающего сбалансированное развитие». Отчет Научно-исследовательского института промышленности.

О Си Хван, Хан Дон Хё. 2009. «Исследование влияния фискальной децентрализации на разрыв в финансовой мощи». Исследования местного самоуправления 13(2): 51-73.

Ли Сан Хо. 2016. «7 анализов «исчезновения регионов» в Корее». Чхунбук: Корейский институт занятости.

Ли Се Чжин. 2021. «Проблемы и задачи системы предварительной оценки экономической целесообразности для повышения эффективности фискальных инвестиций». Вопросы и точки зрения № 1837 (24.05.2021).

Ли Ён Мо. 2004. «Влияние фискальной децентрализации в Корее на макроэкономическую стабильность и экономический рост». Корейский журнал государственной политики 13(3): 89-116.

Им Сон Иль. 2008. «Фискальная децентрализация и рост: поиск инструментов фискальной децентрализации для роста региональной экономики». Прикладная экономика 10(2): 35-73.

Чо Мин Гён, Ким Рёль. 2014. «Влияние фискальной децентрализации на рост региональной экономики». Журнал городского управления 27(2): 263-286.

Чу Ун Хён, Хон Гын Сок. 2011. «Влияние фискальной децентрализации на рост региональной экономики: с акцентом на медиаторный эффект макроэкономической стабильности». Исследования местного самоуправления 15(3): 235-256.

Ча Чжэ Гвон. 2017. «Оценка результатов политики сбалансированного развития предыдущих правительств: от правительства Пак Чон Хи до правительства Пак Кын Хе». Исследования в области социальных наук 25(2): 130-174.

Ча Чжэ Гвон, Чжи Бён Гын. 2018. «Анализ региональных различий в восприятии жителями децентрализации власти: с акцентом на регион Йоннам». Журнал политологии XXI века 28(2): 93-119.

Чхве Пён Хо, Чон Чон Пиль. 2001. «Исследование взаимосвязи между фискальной децентрализацией и ростом региональной экономики: разработка показателей фискальной децентрализации и эмпирический анализ». Корейский журнал местных финансов 6(2): 177-202.

Чхве Вон Ик. 2008. «Эмпирический анализ взаимосвязи между фискальной децентрализацией и экономическим ростом». Вестник Корейской ассоциации местного самоуправления 20(3): 89-107.

Bahl, Roy. and Johannes F. Linn. 1992. Urban Public finance in Developng Countries. Oxford: Oxford Universtty Press.

Bardhan, P., and D. Mookherjee. 2001. “Relative capture of local and central governments: An essay in the political economy of decentralization.” In G. Eskeland, S. Devarajan, and H. F. Zhou ed. Fiscal Decentralization: Promises and Pitfalls. Washington, DC: The World Bank.

Ebel, R. and S. Yilmaz. (2002). “On the Measurement and Impact of Fiscal Decen tralization.” Policy Research Working Paper, 2809. Washington, D.C.: World Bank.

Manor, James. 1999. "The Political Economy of Democratic Decentralization". Washington, The World Bank.

Oates, W. E. 1972. "Fiscal Federalism". New York: Hascourt Brace Jovanovich.

Prud’Homme, Rémy. 1995. “The Dangers of Decentralization.” World Bank Research Observer 10: 201-220.

Qian, Yingyi, and Barry Weingast. 1997. “Federalism as a commitment to preserving market incentives.” Journal of Economic Perspectives. Vol. 11: 83-92.

Tanzi, V. 1996. “Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomics Aspects.” In M. Bruno and B. Pleskovic eds. Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington, D.C.: World Bank.

Tiebout, C. 1956. “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political Economy. 64(5): 416-424.

Von Braun, Joachim Von, and Ulrike Grote. 2002. “Does Decentralization Managing Fiscal Decentralization.” In Ehtisham Ahmad, and Vito Tanzi eds. Managing Fiscal Decentralization. New York: Routledge.

West, L, and C. Wong. 1995. “Fiscal Decentralization and Growing Regional Disparities in Rural China.” Oxford Review of Economic Policy. Vol. 11: 70-84.

[1] Обозначает индекс, комплексно оценивающий человеческие ресурсы, создание знаний, использование инноваций, интеллектуальную собственность и т. д.

[2] Согласно исследованию Ли Санг-хо (2016), впервые разработавшего индекс риска исчезновения населенных пунктов, индекс риска исчезновения населенных пунктов рассчитывается как отношение численности женщин в возрасте от 20 до 39 лет к численности населения в возрасте 65 лет и старше. Если значение данного индекса составляет 1,0 или ниже, это означает, что данный регион входит в стадию риска упадка, а если значение индекса составляет 0,5 или ниже, то считается, что регион находится в зоне высокого риска исчезновения.

[3] Анализ 12 уездов, входящих в 5% самых рискованных регионов с высоким риском исчезновения населенных пунктов, по уровням 읍·면 показал, что все 138 읍·면 подтверждены как регионы с риском исчезновения, что свидетельствует о том, что исчезновение населенных пунктов в основном происходит в 면 단위 регионах, остающихся в состоянии недоразвитости (Ко Мун-ик, Ким Гёль 2021).

[4] Статья 120, пункт 2 Конституции Республики Корея гласит: «Национальная территория и ресурсы находятся под защитой государства, и государство составляет необходимый план для их сбалансированного развития и использования», тем самым четко определяя обязанность государства (центрального правительства) по развитию региональной экономики. Статья 123, пункт 2 Конституции также гласит: «Государство обязано содействовать развитию региональной экономики в целях сбалансированного развития между регионами», четко определяя обязанность государства по развитию региональной экономики. Статья 122 Конституции также предоставляет государству (центральному правительству) право «устанавливать необходимые ограничения и обязанности в отношении эффективного и сбалансированного использования, развития и сохранения национальной территории, которая является основой производства и жизни всех граждан, в соответствии с законом».

[5] В то время как бывший президент Но Му Хён присутствовал на 29 из 72 заседаний Комитета по сбалансированному развитию, бывший президент Ли Мён Бак — на 8 из 49 заседаний, а бывший президент Пак Кын Хе — на 2 из 27 заседаний, президент Мун Джэ Ин, который называл себя преемником правительства Пхёнан, как сообщается, почти не присутствовал на заседаниях Комитета по сбалансированному развитию в течение своего срока (Ханкёре Синмун, 6 мая 2019 г., https://www.hani.co.kr/arti/area/area_general/892729.html, дата обращения: 23.09.2021).

[6] В бюджет сбалансированного развития включены только средства специального счета для сбалансированного развития, и на самом деле точный подсчет государственных средств, фактически вкладываемых в область сбалансированного развития, затруднен, поскольку они включены в отдельные проекты каждого министерства. В целом можно считать, что ежегодно в область сбалансированного развития вкладывается около 20 триллионов вон государственных средств, включая такие скрытые бюджеты.

[7] В процентном выражении это увеличение составило от 0,41% до 2,46%, что больше, чем в Кванджу (153,5 млрд вон), Тэджон (168,2 млрд вон) и Ульсане (138,6 млрд вон). Бюджет сбалансированного развития провинции Кёнгидо, как и Сеула, также резко вырос: с 630,3 млрд вон в 2008 году до 1,0558 трлн вон в этом году, увеличившись на 67,5% ("http://news.kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0924195959, дата обращения: 23.06.2021).

[8] Предварительное исследование осуществимости — это система, впервые введенная в 1999 году для проверки и оценки предварительной осуществимости крупных новых инвестиционных проектов в государственном секторе, с целью содействия прозрачным и справедливым новым инвестициям в финансовые проекты, предотвращения растраты бюджета из-за необдуманных инвестиций и повышения эффективности финансовой деятельности. Его правовой основой является «Закон о государственном бюджете», принятый в 2006 году. С момента введения данной системы до конца 2020 года было проведено в общей сложности 932 исследования на общую сумму 426,9 трлн вон. Из 932 исследованных проектов 592 были оценены как осуществимые (Ли Се-джин 2021).

[9] Причина, по которой необходимо принять специальный закон для освобождения от предварительного исследования осуществимости, заключается в том, что для предотвращения произвольного применения системы предварительного исследования осуществимости, в январе 2014 года путем внесения поправок в «Закон о государственном бюджете» были непосредственно установлены в законе 대상 и освобожденные от предварительного исследования осуществимости, а также были представлены в Национальное собрание сведения и причины освобождения от исследования.

■ Автор: Ча Джэ-гвон_Профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Пукён. Получил степень доктора политологии в Университете Канзаса, США. Работал директором Исследовательского института развития местного самоуправления Университета Пукён, председателем Ассоциации местного самоуправления Кореи, председателем Ассоциации гражданской этики Кореи, в настоящее время является экспертом Комитета по вопросам местного самоуправления при Президенте. Основные направления исследований: сравнительная политология (политические процессы/политическая экономия) и местная политика. Основные работы включают: «Алгоритмическая демократия в мультиобществе эпохи Четвертой промышленной революции: новая парадигма гражданского участия и вовлеченности» (2021), «Контратака регионов, год записей» (2020, в соавторстве), «Собрания свечей и движения множеств» (2019, в соавторстве), «Местное самоуправление и сбалансированное развитие: наблюдения политологов» (2018, в соавторстве).

■ Ответственный и редактор: Чон Джу-хён_Исследователь EAI

    Контакт: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr