[EAIワーキングペーパー] 2022年大統領の成功条件シリーズ：⑨国家均衡発展の新たなパラダイムを提示せよ

1. 均衡発展に対する新たな考察はなぜ必要なのか

2021年は我が国の地方自治にとって非常に意味深い年であったと言える。1991年の地方議会開会を皮切りに地方自治制度が復活し、地方自治制度施行30周年を迎えたからである。30年という歳月は決して容易なものではない。孔子は早くも『論語』「為政」編で、30歳を全ての基礎を築くという意味の「而立」と称した。孔子の言葉に従えば、我が国の地方自治は「而立」の年齢に相当する。果たして我が国の地方自治も、孔子の言葉通り30年の歳月を経て「而立」したのだろうか。筆者だけでなく、地方自治分野の専門家に問うならば、その答えは明白であろう。残念ながら、「而立」どころか「志学」の境地にも至っていないという厳しい評価が下されることは、あまりにも明白である。

1987年に始まった民主化の過程で再導入された我が国の地方自治は、歴代政権を経て徐々にその姿を整えてきた。最近では、地方自治分野における最大の課題とされてきた「地方移譲一括法」が制定され、また地方自治法全部改正案が32年ぶりに国会の高い壁を越えるなど、新たな飛躍の契機が 마련された。しかし、我が社会の民主主義と共に成長してきた地方自治制度は、その目覚ましい発展の軌跡にもかかわらず、依然として多くの問題点を抱えている。

特に、地方自治の成果として現れる均衡発展分野で見られる問題点は、その深刻さが一層増している。日々拡大し続ける首都圏と非首都圏間の地域格差と、それに伴う地方消滅の危機が代表的な事例と言える。国土の12%に過ぎない首都圏の人口が既に非首都圏人口を上回り、首都圏の活動企業数、地域総生産（GRDP）、地方税の規模が全国の半分を上回ったというニュースも耳にする。30年後には全国の自治体の半分が消滅するかもしれないというメディアの暗い予測は、新型コロナウイルス感染症で苦しむ地域住民に憂鬱と喪失感をさらに深めている。

このような状況下で、「而立」の年齢を迎えた我が国の地方自治が、不惑を超えて知天命、耳順へと進む次の30年を準備するために、大韓民国の第20代大統領とその政府が考慮すべきことは一体何であろうか。本稿では、新大統領がこれらの問いに対する答えを見出す過程で、首都圏・非首都圏間の地域格差と地方消滅の危機に、いかに効果的に対処していくべきかを考察したい。

2. 歪んだ首都圏共和国、何が問題なのか

歴代大統領、国家均衡発展のための努力の結果は

大韓民国は1970年代の「漢江の奇跡」を成し遂げた高度成長の陰に、「地域格差」という新たな癌が徐々に体を大きくしているという事実に、まともに気づけなかった。朴正煕（パク・チョンヒ）大統領の権威主義的発展国家モデルは、成長拠点を中心とした重化学工業中心の不均衡発展（unbalanced growth）戦略に徹底的に依存していた。有望な芽にだけ水をやったのである。その結果、資源と人口が集中する首都圏と、亀尾（クミ）、大邱（テグ）、釜山（プサン）、蔚山（ウルサン）、慶南（キョンナム）を結ぶいわゆる「慶釜線」軸、そして農村よりも大都市を中心に経済発展の成果が独占された。生まれた時から黄色い芽であった農村、非首都圏、非嶺南圏は、相対的に経済成長の果実を十分に分け合うことができなかった。首都圏と非首都圏、都市と農・山・漁村、嶺南と湖南間の地域格差は、時間が経つにつれて大きくなるしかなかった。

政府はもちろん、多くの国民が華やかな経済成長の裏に、そのような見えない癌細胞が育っているという事実に本格的に気づき始めたのは、1980年代に入ってからである。このような自覚に後押しされ、全斗煥（チョン・ドゥファン）・盧泰愚（ノ・テウ）政権の権威主義的統治時期を経て、参加政府（盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権）から本格的に国家均衡発展のための中央政府の努力が続けられた。金泳三（キム・ヨンサム）政権の「地域均衡開発及び地方中小企業育成に関する法律」制定、金大中（キム・デジュン）政権の第二次首都圏整備計画（1997～2011）樹立、参加政府の国家均衡発展特別法制定、李明博（イ・ミョンバク）政権の「5+2広域経済圏」推進、朴槿恵（パク・クネ）政権の「幸福生活圏」概念に基づくHOPEプロジェクト（happiness, opportunity, partnership, everywhere）推進、文在寅（ムン・ジェイン）政権の地方移譲一括法制定と地方自治法全部改正などが代表的な事例である。

しかし、歴代大統領の均衡発展のためのこれらの努力にもかかわらず、国家均衡発展政策の現状は依然として幼児期レベルを脱していない状況である。まず、空間的次元において、中央集権的な性格を持つ中央・地方政府間の国家権力の配分構造が、国家運営の基本枠組みとして変わらず維持されてきている。自治分権と均衡発展に対する地方政府と地域住民の要求が増大しているにもかかわらず、首都圏を中心に強固化された中央の政治権力は、これらの地域の要求にまともに応じず、首都圏から忠清圏までを包括する、すなわち「水清圏」へと拡大している新たな国土空間の既得権構造をむしろ強化している。

我が国の首都圏と非首都圏間の格差は、国家全体の成長の障害となるほど深刻な水準である。非首都圏人口は1980年代半ば以降2,500万人水準で30年余り停滞しているのに対し、首都圏人口は過去50年間で実に5倍を超える急成長を遂げてきた。産業、経済、雇用、教育などの側面ではその程度はさらに深刻である。売上高上位1,000社企業の73.4%、時価総額上位100社企業の83%、上位100社企業の本社所在地91%、上位30社企業が保有する土地の評価額の69.3%、500人以上の事業所数59%、新設法人数60.8%が首都圏に集中している。2017年を基準に、首都圏の地域総生産（GRDP）は非首都圏を上回り始めた。

金融など経済機能分野においても、首都圏の独占はさらに強化されている。ウォン預金の70.2%、金融貸付の67%が首都圏に集中している。全国252の市・郡・区のうち、「雇用の質指数」上位39地域のうち32地域（82%）が首都圏に集中しており、非首都圏の大学卒業生の約30%が首都圏へ就職のために離れている。いわゆる水清圏のイノベーション指数[1]は全国平均を上回っている一方、東南圏、湖南圏、江原圏は全国平均の半分にも満たない。未来成長の指標となるイノベーション指数は、首都圏に隣接するほど高くなるという特性を明確に示している。研究開発（R&D）分野における首都圏への集中度も驚くべき水準である。研究開発費の68.8%、研究開発組織数64.3%、研究開発人材61.6%が首都圏に集中している。一方、国民基礎生活受給者数は非首都圏が首都圏に比べて35万人以上多く、全体の60%を占めている。これは、首都圏と非首都圏の地域格差が結局、生活の質の格差につながっていることを傍証する事例と言える（金景洙（キム・ギョンス）2019）。

地方消滅の危機も、首都圏と非首都圏間の地域格差が置かれている状況と大きく変わらない。韓国雇用情報院の2020年5月基準地域別地方消滅危険指数[2]分析によると、全国228の市・郡・区のうち42%が「消滅危険地域」に分類されている。地方消滅の危険に瀕している基礎地方自治体の数が半分に迫るという事実も驚きだが、それ以上に驚くべきは地方消滅の速度である。高文益（コ・ムンイク）・金潔（キム・ゴル）（2021）の研究によると、2000年には消滅危険地域が1カ所もなかったが、2010年には61カ所、2020年には103カ所へと急増した。地方消滅の危機に瀕している基礎地方自治体の空間的偏在現象も、非常に憂慮すべき部分である。2020年、全体の消滅危険地域の62.1%が慶尚道と全羅道に集中しており、その大部分が都市ではなく農山漁村あるいは都市農村複合地域に分布している。一言で言えば、「桜が咲く順番に」、農山漁村から地方消滅の危機に追い込まれているのである。[3]地方大学が桜が咲く順番に潰れていくという世間の懸念が、単なる杞憂ではないことを推察できる。消滅の危機に瀕しているこれらの地域を再び蘇らせる特別な措置が講じられない限り、30年後には首都圏だけが煌々と輝く衛星写真を目にすることになるかもしれない。

過去のパラダイム、何が問題だったのか

国家均衡発展を強化するための歴代政権の継続的な努力にもかかわらず、均衡発展が 제대로 이루어지지 못한理由は何か。様々な理由が考えられるが、筆者は次のいくつか を主要な理由として挙げたい。第一に、均衡発展を強化するための各種政策を推進する上で、政府の政策意欲と一貫性が不足していた点を挙げることができる。一言で言えば、トイレに入る時の気持ちと出る時の気持ちが違うのである。

第二に、国家均衡発展を強化するための各種政策を推進していく中で、政策推進に必要な国民的関心と政策に対する広範かつ確固たる支持を確保できなかった点も主要な理由の一つとして挙げられる。一言で言えば、政策推進のための政治的動力を確保することに失敗し、関連政策推進の基盤を 제대로 갖えられなかったことが敗着であったように見える。主に有権者の地域的分布に現れる政治生態系自体が、年を重ねるごとに首都圏に有利に変化していく構造的な問題点も、そのような傾向を助長するには十分であった。もちろん、地方自治に対する非首都圏有権者の意欲不足も大きく影響した。たとえ首都圏と非首都圏間の均衡発展を無視せざるを得ない首都圏有権者の票の力を無視することはできなくても、もし非首都圏有権者が一つに団結して大統領の国家均衡発展に対する強力な政策意欲を裏付けてくれたならば、状況はかなり異なっていた可能性が大きい。

第三に、大統領府と政府が主導する国家均衡発展政策推進過程における中央集権的な傾向も無視できない失敗要因として挙げられる。これは、権威主義的独裁に基づいた経済成長期の発展国家モデルから、大統領府と政府官僚体制があらゆることを主導せざるを得なかった韓国発展の遺伝的形質に起因するのかもしれない。その結果、韓国では均衡発展政策は中央政府が地方に施す恩恵的な性格の政策に成り下がって久しい。

第四に、国家均衡発展を強化するための政策を推進する上で、「選択と集中」の戦略を 제대로展開できなかったことも、首都圏と非首都圏間の地域格差をさらに拡大させた主要な原因である。地方自治制度の根幹をなす住民自治、地方分権、そして均衡発展の三つの軸を同時に強化しようと努力したため、目標達成のために政策の優先順位をどのように設定することが効率的かについては、むしろ深い考察をしなかった。自治と分権の強化も、延期できない地方自治の重要な課題である。しかし、それらの成功が地域間の均衡を前提としているという事実をあえて無視した結果である。財政危機に追い込まれた基礎自治体が、競って中央政府の即時的な財政分権に反対する理由を深く考えると、容易に理解できる部分である。

3. 均衡発展の新たなパラダイム、どこへ向かうべきか

韓国は1991年の地方自治制度復活以降、30年という歳月 동안 地方自治を強化するために不断の努力を重ねてきた。地方自治は既に我が社会が成熟した民主主義社会へと進む上で、なくてはならない価値と規範の標準となった。したがって、国民の誰もが地方自治の重要性を否定しない。しかし、我が国の地方自治の水準は、まさにそこが発展の限界線である。自治分権と均衡発展に対する地域住民の要求は、現実の力となるほど十分に政治的に組織化されていない。自治分権と均衡発展に対する要求は、互いに平行線をたどり、食い違っている。その開いた隙間を、首都圏中心主義に染まった中央政府の官僚と首都圏の政治家たちが付け込み、戦線をさらに混乱させている。

このような状況下で、我が国の地方自治が直面している規範と現実との乖離、自治分権と均衡発展との間の不協和音と中途半端な同居状態を、いかにして実質的な結合へと導くことができるだろうか。この問題こそ、新大統領が参謀陣と頭を突き合わせて熟考すべき難題中の難題と言える。しかし、そのような難題は、単任大統領の5年任期内に容易に解決できる問題ではない。したがって、全ての И 문제 を一度に解決しようとする過度な意欲よりも、最も核心的な課題から着実に一つずつ解決していく慎重さと賢明さが求められる。果たして問題解決の鍵をどこから探し、解きほぐしていくべきであろうか？

国家から地域へ：地域が生きなければ国が生きない、地方消滅から阻止しよう

「地域が生きなければ国が生きない！」と皆言う。地域の発展が結局、国家の発展につながるという言葉と何ら変わらない。空間的視点から見れば、地域は国家の部分集合なので、論理的に特に間違った言葉ではない。もちろん、1960年代の食糧難を乗り越え「漢江の奇跡」を成し遂げた旧世代にとっては、受け入れがたい主張かもしれない。国家経済のために、地域はもちろん、企業や個人の犠牲までをも厭わなかった彼らにとっては、地域発展が国家発展に優先するという主客転倒の論理は、心地よくない響きを持つかもしれない。しかし、第4次産業革命時代を生きる今日の若い世代にとっては、容易に共感できる主張である。特に、地域の大学を卒業して雇用不足で就職競争に追い込まれている地域の若者たちにとっては、単なる共感の次元を超え、生存のための叫びとしても聞こえるだろう。

地域と国家という、互いに異なる空間単位の発展に関する論理的な先後関係を巡って、なぜこのように明確な世代間の認識の差が現れるのだろうか。まず、1991年から全面実施された地方自治制度の影響が挙げられる。地方自治制度再導入以前の中央集権的統治体制下では、地域経済の発展の有無は、中央政府、任命職の首長、地域住民のいずれにとっても関心の外にあった。しかし、地方自治制度再導入により、各地域が競争力の比較対象となる新たな単位として登場し、地域経済の発展を見るパラダイムも共に変化した。国家が地域の経済発展を主導した時代から、逆に地域が国家経済の発展を主導する時代へと進むことになったのである。新自由主義的世界化の時代を懸命に生き抜く地域住民が、地域経済の発展を生存の問題であると同時に、当然視すべき問題として認識し始めたのである。[4]

日々深化している首都圏と非首都圏間の地域格差と、それに伴う地方消滅の危機が、地域経済の発展を通じて国家全体の発展を主導しなければならないという認識の転換を促した点も理由として挙げられる。地方消滅の危機の加速化は、地域経済の破綻を超え、国家経済の堅実な成長さえも脅かす水準にまで至った。したがって、規範的な次元で憲法に明記されている地域間均衡発展を通じた国家発展の重要性を、あえて強調しなくても、地域の均衡発展は地域を超えて国家生存の必要十分条件として強調される必要がある。

それでは、地域の均衡発展を通じて国家発展という最終目標を達成する「成功した大統領」となるために、新大統領が取るべき望ましい行動の方向性は何か。何よりもまず、新大統領は地方消滅の危機克服のために、均衡発展の理念が国家発展の最上位目標であり、国政運営の核心課題となり得るよう、国政目標と国政課題の優先順位を合理的に調整する必要がある。歴代政権において、国家均衡発展に関連する国家的なアジェンダは、常に国政課題リストの下位に追いやられることが多かった。しかし、新大統領は国家生存の次元から、強力な国家均衡発展政策を通じた地方消滅危機への対応を最優先の国政目標および課題として、あえて表明する必要がある。首都圏・非首都圏間の地域格差が拡大していることはもちろん、地方消滅の速度があまりにも速く、緊急処方が必要だからである。均衡発展を最上位の国政目標および課題に格上げすることによって、「地域が生きなければ国が生きる」という均衡発展に対する国家最高指導者の信念と意欲を明確に示すことだけが、地方消滅の速度を少しでも遅らせることができる有効な方法の一つであろう。

新大統領が統括する各省庁の首長たちと官僚社会は、大統領が国家均衡発展に対してどのような立場と態度を示すかによって、彼らの対応レベルを 달리する可能性が大きい。したがって、 제대로 된 国家均衡発展が 이루어지기 위해서는大統領の意欲が何よりも重要である。歴代大統領の経験は、表面に現れる大統領の行動と意欲の重要性をよく示している。盧武鉉（ノ・ムヒョン）前大統領は、均衡発展を政権の核心事業として位置づけ、大統領自らが챙기다시피した。しかし、李明博（イ・ミョンバク）政権と朴槿恵（パク・クネ）政権において、国家均衡発展は、大統領があまり関心を寄せない国政課題に転落してしまった。文在寅（ムン・ジェイン）政権は、参加政府の均衡発展政策を継承すると口では強調したが、事実上、均衡発展政策に対する大統領の関心は、他の国政課題と比較して著しく低かった。[5]歴代大統領のほとんどが、選挙過程では均衡発展の重要性を競って強調してきたが、実際に大統領当選後にはそれを投げ捨てたり、関連省庁や機関に一任したりする傾向が強かった。したがって、国家均衡発展を最優先の国政目標および課題とする新大統領は、前任大統領とは異なり、均衡発展に対する国家最高指導者の強力な意欲を自ら示すという観点から、均衡発展委員会の本会議にさらに頻繁に出席するなど、大統領の国家均衡発展に対する実践意欲を積極的に示す必要がある。

分権から均衡へ：愚か者よ、問題は均衡だ

地方自治は、住民自治、分権、均衡発展の三つの領域を含んでいる。この三つの領域は、それぞれ独立した領域を構築しながらも、互いに緊密に連結されている。したがって、自治分権の問題を均衡発展の問題と切り離して考えることは容易ではない。しかし、物事には順序がある。そういう意味で、自治分権と均衡発展の先後関係を理論的・実践的次元で考察する問題は、新たな国家および社会改革の方向を設定していく過程で重要である。不用意に限定された資源と人材を、先後関係を 달리して投資すれば、底抜けの甕に水を注ぐような結果になりかねないからである。

何よりもまず、韓国が置かれている特殊な歴史的、政治・経済的、社会・文化的環境を考慮したとき、自治分権と国家均衡発展を通じた地方自治の拡大が、果たして必要な国なのかという根源的な問いから、自治分権と均衡発展の先後関係に対する論理的な判断の糸口を解きほぐす必要がある（全容周（チョン・ヨンジュ）2017; 金承泰（キム・スンテ）・全容周（チョン・ヨンジュ）2017）。そのような根源的な問いは、地方分権の強化が果たして国家の均衡発展をもたらすのか、すなわち地方自治の効果に対する根源的な問いとも、その脈絡が通じている。地方自治に対する要求は、民主主義体制において非常に当然の規範の問題として片付けられてきた傾向が強いが、地方自治に対する要求を、果たして当然の規範の問題として受け入れるべきかという根本的な問いに答えを見出すと、自治分権と均衡発展の関係へのアプローチにつながっていく。

結局、このような根源的な問いは、地方分権と均衡発展との関係が、果たして相互補完的なのか、それとも対立的なのかに関する対立的な議論につながらざるを得ず、通常そのような議論の終着点は、地方自治の蓄積された成果の評価の問題とも関連している。地方分権が地方政府間の効率的な競争を強化し、結局国家均衡発展をもたらすならば、地方自治は国家全体として見れば肯定的な結果をもたらすだろう。したがって、社会的厚生水準を高めるためには、中央集権よりも地方分権の方が効率的であり得る。一方、地方分権がむしろ地方政府間の過度な競争を煽り、国家資源の非効率的な配分や政治・行政的腐敗を生むならば、結局地方分権が社会全体の厚生を減少させる役割を果たすことになる。

果たしてどちらの主張が正しいのか。これについては、確定した結論はまだない。地方分権と均衡発展が相互補完的な関係なのか、それとも対立的な関係なのかは、学者の主張とその根拠によって明確に異なる。まず、地方分権が均衡発展をもたらし、全体として社会的厚生の拡大に寄与すると見る肯定的な主張がある（Tiebout 1956; Oates 1972;）。ティボ（Tiebout 1956）は、分権化された地方政府では「足による投票（voting on the feet）」の原理により、地方政府の数が多いほど、地方政府が提供する租税・サービスパッケージが多様であるほど、個人の選択の幅が広がり、社会的厚生を増進する可能性が大きいと主張する。オーツ（Oates 1972）もまた、分権化された体制が競争を通じて地方政府のサービス提供の効率性を高め、地域の経済発展を推進する上でより効率的であろうと主張する。その他にも、地方分権によって地方政府が持つ財政的自律性が、結局活発な投資誘致を通じて企業誘致機会を拡大したり（Martinez-Vazques and McNab 2003）、経済発展の有無を投票選択の基準とする有権者を意識した地方政府の政策的努力を強化したりするため（Qian and Weingast 1997）、地方分権は結局地域の社会的厚生を高めるだろうと見る肯定論的な見解がある（Bahl and Linn 1992; Ebel and Yilmaz 2002; Von Braun and Grote 2002）。

一方、地方分権が地域不均衡発展を誘発したり（Prud’Homme 1995; Manor 1999）、拡大された地方政府の裁量権によって腐敗や公共サービス提供の非効率を招いたりするという（Bardhan and Mookherjee 2001）否定的な見解も存在する。プルードオム（Prud’Homme 1995）とタンジ（Tanzi 1996）は、地方政府間の過度な競争が地方政府の支出および赤字財政の拡大を招き、中央政府の財政悪化要因となる可能性があると主張する。地方分権がむしろ均衡発展を阻害すると見る否定的な見解もあり、ウェストとウォン（West and Wong 1995）などの研究が代表的な事例と言える。

国内の研究もまた、地方分権と均衡発展との関係については賛否両論に明確に分かれる傾向が強い。イム・ソンイル（2008）、チュ・ウンヒョン・ホン・グンソク（2011）、チョ・ミンギョン・キム・リョル（2014）、クォン・オソン（2004）、パク・ビョンヒ（2006）など、多くの学者が財政分権が財政格差や経済成長などに肯定的な影響を与えるという研究結果を発表している。しかし、イ・ヨンモ（2004）、チェ・ビョンホ・チョン・ジョンピル（2001）、オ・シファン・ハン・ドンヒョ（2009）など、一部の学者はむしろ財政分権が経済成長に否定的な影響を与えるという研究成果を発表している。もちろん、チェ・ウォニク（2008）、キム・ウィソプ・イ・ソンホ（2014）などと同様に、財政分権と経済成長の間には特に顕著な関係を想定することは難しいという中立的な結論を下す学者もいる。

彼らのうち誰が正しいかは、本稿の文脈においては重要ではない。問題は、誰が正しくても間違っていても、そのような問題意識自体が、実際に地域に住む住民たちの生活の質の向上への欲求や、彼らが首都圏住民に対して感じる相対的な剥奪感の改善に、それほど大きな影響を与えないということである。地方分権と均衡発展との関係に関する学術的な議論は、痩せた土地で厳しい日常を生きなければならない地域住民にとっては、コロンブスの卵を巡る無意味な議論と何ら変わらない。そのような不必要な議論よりも、地方自治の現場で体得する実質的な経験が重要である。

中央・地方政府の関係と関連した制度的改善が必要なアジェンダは、地方自治の全分野にわたっており、その範囲は非常に広範なのが事実である。地方分権、住民自治、均衡発展の三つの分野が代表的に挙げられる主要分野であり、分野ごとにこれまで懸案となってきたテーマは非常に多様である。したがって、中央・地方政府の関係において、新大統領の成功条件を 제대로 다루기 위해서는、これら全ての分野を網羅的に扱うことは無意味にさえ思える。したがって、地方自治に関する全ての政策分野を網羅的に広く渉猟するよりも、最も核心的な分野に集中して制度改善の問題を 다룰 필요がある。地方自治が実質的に 이루어지는地域の現場で、地方分権、住民自治、均衡発展分野のうち、最も喫緊の分野は何か。地方自治を研究する学者たちや、地方自治分野の市民運動を主導するほとんどの市民社会活動家たちは、年々拡大していく首都圏と非首都圏の格差問題、すなわち均衡発展分野を、最も喫緊の地方自治の政策分野として挙げることをためらわない。地方自治の先進国では、地域間の発展格差が我が国の首都圏・非首都圏間の発展格差と比較にならないほど小さい。したがって、そのような国々を分析対象とする地方分権と均衡発展との関係に関する学術的議論は、先に考察したように、地方分権の強化を通じて均衡発展が可能であるという主張を前面に押し出す傾向が強くなるしかない。

しかし、韓国の場合、首都圏と非首都圏間の格差はもちろん、地方都市間の格差もあまりに大きいため、地方分権の強化が直ちに均衡発展につながると保証はない。地方分権が重要ではあるが、均衡発展を前提としない地方分権は、むしろ地域間格差の拡大を招く可能性が大きいというのが、少なくとも韓国の学界における中論である。住民自治分野の制度改善も重要であるが、より根源的な意識と政治文化の変化を前提として可能である。このような点から、本稿を均衡発展分野において新大統領が作り上げていくべき新たな政策パラダイムに焦点を当てて叙述することは、ある意味で韓国の地方自治現場の悩みから生じた苦肉の策の一つと言えるだろう。

均等から均衡へ：格差を通じて格差を縮小する発想の転換が必要

参加政府以降の歴代政権が推進してきた地域政策は、分け合うだけの機械的な均衡への執着と、既存パラダイムの失敗への反動として登場した新たな均衡成長および内生的な地域発展理論がもたらしたバラ色の幻想に期待し、無分別な分散投資を助長してきた。参加政府の公共機関移転及び革新都市建設政策と、文在寅（ムン・ジェイン）政権が推進中の地域ニューディル事業も例外ではない。中央集権的な官僚主義の影響で縮小された均衡発展予算（年間約10兆ウォン規模）[6]は、機械的な均衡、すなわち均等（evenness）の原理に従って「1/n」で分割され、これといった成果なく浪費されている。さらには、地域へ行くべき予算が首都圏へ逆流する現象まで起きている。2021年6月、『国民日報』が 나라살림연구소（国家財政研究所）と共同で、過去14年間の市・道別、市・郡・区別の均衡発展予算を分析した結果、ソウルに投入された均衡発展予算は2008年の361億ウォンから今年は2,267億ウォンへと、実に527%増加したことが確認された。[7]

このように、国家均衡発展政策が方向性を失い、「機械的な均衡追求」の論理に陥って漂流する間に、首都圏と非首都圏の地域格差はさらに広がった。特に、過去の権威主義的発展国家モデルに基づき、ソウルと共に「漢江の奇跡」を導いた東南広域経済圏の没落が加速化した。過去、我が国経済成長の一軸を担った東南広域経済圏は、日々深化する首都圏集中現象と、機械的な均衡発展パラダイムに基づく限定的な国家資源の分散投資により、地方消滅の危機の中で成長エンジンの動力をますます失っていっている。

何が問題なのか？その答えの糸口は、均衡発展に対する既存の認識の限界に見出すことができる。均衡発展とは、「地域が均等に発展することであり、ここでいう均衡は経済力のみを意味するのではなく、人口、政治、文化、教育などが均等に分布した状態」を指す（馬康來（マ・ガンネ）2018、16）。韓国の国家均衡発展特別法は、均衡発展を「地域間の発展の機会均等を促進し、地域の自立的発展能力を増進することによって、生活の質を向上させ、持続可能な発展を図り、全国が個性を持ちながら均等に豊かに暮らせる社会を実現すること」と規定している。

均衡発展に関するこのような認識の裏には、「均衡」そのものに対する偏った見解が隠されている。均衡に対する考え方は、十分に異なる可能性がある。経済学で需要と供給の均衡を意味するように、均衡（equilibrium）を「現在の状態が持続しようとする状態」と理解し、資源の最適配分が可能になり効率性が極大化された状態と認識する視点が存在する。この視点から見れば、大都市・中小都市・農漁村間の集積規模による相互依存は、ごく自然な現象として認識される傾向がある。一方、均衡を「均等（evenness）」の観点から理解する視点は、衡平性を極端に強調するものであり、全ての自治体が同一水準の経済力と政治的影響力を持つ状態が、真の意味での均衡であると理解する傾向がある。均衡に対するどのような視点も、それ自体で完全な真実を語るものではない。しかし、少なくともどちらか一方に偏った均衡は、それ自体で多くの問題を含んでいる可能性が非常に大きい。問題は、先に考察した韓国の国家均衡発展で用いられる均衡の概念が、後者の均等に偏る傾向を内包しているという点である。均衡発展に対する新たな視点からのパラダイム転換が模索されるべき理由は、ここで見出すことができる。

このような文脈において、「選択と集中の原理」に立脚した新たな均衡発展政策パラダイムの構築が必要性が強調される。既存の機械的な均衡に立脚した権域別・地域別の少額分散投資は、政策の需要者である権域・地域における政策受容性は高く現れる。しかし、投資対効果として現れる政策の効率性と効果性の側面では、「規模の経済効果」と「シナジー効果」を期待することは難しい。したがって、新たな均衡発展政策のパラダイムは、「選択と集中」の原理に従い、均衡発展のための国家資源（国家均衡発展特別会計、地域共生発展基金など）の選択・集中投資によって、長期的な観点からの効率性極大化を模索する戦略的方向を設定する必要がある。

それでは、何を「選択」し、どこに「集中」すべきか。その答えは、過去の発展国家時代の経験から見出すことができる。例えば、東南広域経済圏の消えかけた成長エンジンを蘇らせる 방안 が挙げられるだろう。1960～70年代の「漢江の奇跡」は、慶釜線軸中心の発展パラダイムに基づき、首都圏と東南圏の同時的な成長と、経済成長過程における効率的な役割分担を通じて可能であった。しかし、1980年代に首都圏集中緩和を名目に、釜山（プサン）まで都市整備対象に含まれたことで、そうでなくても産業構造再編過程に適応できなかった釜山の製造業基盤が崩壊し始め、結局、東南広域経済圏の成長エンジンが停止した。その結果、首都圏集中現象とそれに伴う首都圏中心の奇形的・不均衡な成長が加速化し始めた。首都圏・非首都圏間の格差は拡大し、地方消滅の危機が深刻化した。したがって、「漢江の奇跡」を導いた不均衡成長論に立脚した慶釜線軸成長拠点中心の発展パラダイムを、新たな21世紀バージョンとして再構成する均衡発展戦略の修正を通じて、韓国の新たな成長動力を探す努力が求められる。言い換えれば、新自由主義的な世界秩序の再編過程で競争力を失い弱体化した東南広域経済圏の成長エンジンを再び蘇らせ、成長拠点化することによって、「慶釜線軸ルネサンス」の新時代を開いてみようとする均衡発展パラダイムに対する発想の転換を、新大統領が夢見てみてはどうだろうか。

もちろん、このような東南広域経済圏の復活を通じた慶釜線軸の再建に基づいた新たな均衡発展のパラダイムが、古い過去の発展パラダイムの焼き直しに過ぎないという批判があり得る。新たな成長拠点に選ばれなかった地域からの反発も少なくないだろう。しかし、現在の首都圏・非首都圏格差を招いた出発点が、ソウルという強力な成長拠点であったことは、誰しも否定できない事実であり、釜山を中心とする東南広域経済圏の成長拠点がその機能を果たしていた時期こそ、首都圏・非首都圏の地域格差が最も小さかった時期であった。それだけでなく、東南広域経済圏（特に釜山）の成長エンジンが停止して以来、急速に首都圏中心の一極化が進み、その結果、今日のような取り返しのつかない非首都圏との地域格差が生じ始めたことは、均衡発展パラダイムを熟考すべき新大統領が必ず参考にすべき事実である。

地方自治法から憲法へ：大胆に大きな枠組みから変えよう、憲法改正こそ近道だ

我が国の地方自治が抱える根本的な限界の中核には、地方自治制度の根幹を規定している現行憲法が抱える根本的な限界が存在する。現行憲法に具現化された我が国の地方自治は、事実上、見せかけだけの自治である形式的 지방자치という批判から決して自由ではいられない。これは、我が国の地方自治制度がこれまで30回を超える法改正を通じて多くの制度的変化と改善を試みてきたにもかかわらず、依然として制度的に多くの欠陥を抱えているからである。我が国の現行憲法が抱える地方自治制度の欠陥は、我が国の憲法が委任している地方自治法における具体的な条項において、より顕著に現れている。地方自治体が享受できる4大自治権のうち、いずれ一つとして完全に保障されているものはない。特に重要な自治立法権と自治財政権の分野では、その程度がより深刻で、地方自治体の条例は法令の範囲を逸脱できないという限界に閉じ込められている。文在寅（ムン・ジェイン）政府が約束した7:3の自治財政権強化も、現時点では遠い夢に過ぎない。

憲法と法律を通じて具体化されている我が国の現行地方自治制度が抱えるこれらの問題点、特に内生的な次元で均衡発展にアプローチしようとする地方自治体の政策的意志と努力を阻む制度的統制装置を排除できる最も確実な方法は何か？当然、上位法である憲法を改正することが近道である。地方分権型憲法改正に対する必要性が広範な共感を形成してきた理由はまさにここにある。たとえ第20代国会の高い壁を越えられず挫折したとしても、文在寅（ムン・ジェイン）政府が推進した地方分権型憲法改正に関する議論を、新大統領が国会を説得して再び蘇らせることができさえすれば、そして与野党が意を一つにして地方分権型憲法改正を成し遂げることができさえすれば、直ちに我が国の地方自治が抱える根本的な問題のほとんどは解消されるであろうし、我が国の地方自治は初めて自立の境地に達することができるだろう。

4. 均衡発展の新たなパラダイムをいかに 구현할 것인가

均衡発展のためのパイをまず大きくしよう

均衡発展特別会計が設けられて以来16年間、均衡発展のために約144兆ウォン（約14兆円）の国家予算が投資され、現在も毎年10兆ウォン（約1兆円）近い予算が均衡発展分野に投資されている。一部ではその規模が大きいとして予算の浪費を指摘する声もある。しかし、国家発展の足かせとなっている首都圏・非首都圏の地域格差緩和のために、年間国家予算の2%にも満たない資源を投入することを予算浪費と指摘するのは、一方では妥当ではないように思われる。地域格差を縮小し国家均衡発展を成し遂げることが真に国家発展の鍵であるならば、550兆ウォン（約55兆円）を超える国家予算から10兆ウォン規模の均衡発展予算を、果たして多いと主張できるだろうか？真に均衡発展が国家発展の新たな成長戦略となり得るのであれば、そして消滅していく地域を蘇らせることができるのであれば、少なくとも国防費に匹敵する10%内外の予算投資が行われるべきだと見るのが妥当ではないか？したがって、均衡発展のための全体予算規模の漸進的な引き上げ、すなわち均衡発展のためのパイを大きくする検討からまず行うべきである。それほど地域の状況は容易ではないからである。

均衡発展予算の増額は、どれほど漸進的に推進したとしても、政府財政を管轄する予算官僚はもちろん、首都圏の政治家たちの強力な反対に直面する可能性が非常に高い。新大統領としては、相当な政治的コストを支払うことになり、政治的危機を招く可能性すらある。したがって、均衡発展特別会計の予算規模を直接増額する方式よりも、新たな名目の特別会計を設けるか、あるいは強力な財政分権政策によって、個別の広域自治体が独自の条例を通じて設置・運営している地域均衡発展特別会計の規模を漸進的に拡大していく方式で推進することが効果的であろう。

また、政府各省庁の予算に含まれる均衡発展関連の間接的な予算を増額する方式でも、均衡発展予算の全体的なパイを拡大していくことができる。このため、均衡発展予算の増額に否定的な立場を取りうる中央政府の官僚たちが、均衡発展に対して前向きな態度を取れるよう、政府予算の運用原則に均衡発展を目指すことを盛り込む制度を導入することも一つの方法であろう。（仮称）均衡発展認知予算制度の導入がその一例である（産業研究院、2018）。均衡発展認知予算制度の導入のためには、まず既に施行中の性認知予算制度の具体的な政策効果を綿密に評価し、改善方向を導き出す一方、性認知予算制度に対する評価結果から導き出された改善点を反映し、効果的な（仮称）均衡発展認知予算制度の具体的な運用基準を 마련する必要がある。さらに、関係省庁に対し、（仮称）均衡発展認知予算制度の成功的な定着に向けた具体的かつ長期的な実行計画および推進ロードマップの作成を指示する必要がある。

国家均衡発展推進組織の実質的な行政権限を持つ国家機関化の推進など、国家均衡発展推進体制を一元化（法体系整備を含む）することで、均衡発展推進のための権限のパイを拡大する必要もある。このため、国家均衡発展委員会の部処独立化を模索する一方、現在秘書官が担当している大統領府内の自治分権・均衡発展関連業務を専担する首席室を新設し、その地位を格上げする必要がある。また、均衡発展のための地域の要求を政府運営プロセスに直接反映させるため、地域長官制を新設し、全国市道知事協議会で互選するなど、多様な方法で模索することも可能であろう。

均衡発展のためのパイを分配する方法を変えよう

国家均衡発展のための全体的なパイを大きくすることも重要だが、大きくなったパイを分配する方法の改善も必要である。現在の均衡発展予算は、地域自主会計、地域支援会計、世宗特別自治市会計、済州特別自治道会計など4つの会計に分かれて運営されている。事実上、世宗と済州のための特別会計を除けば、地域自主と地域支援の2つの会計のみが名実ともに均衡発展予算と見なせる。問題は、この予算が機械的な均衡と均等の原理に基づき、分け前を分けるように配分されることで、成長のモメンタムを 마련するために集中的な均衡発展予算の投入が必要な地域に集中的に投資することが難しい構造で運用されている点である。したがって、（仮称）均衡発展認知予算制度と共に、国家均衡発展関連予算の運用において「選択と集中の原理」を 구현하기 위한具体的かつ弾力的な予算運用指針を新たに 마련する必要がある。

現在の均衡発展予算が分け前を分けるように配分されるため、前述したように、均衡発展の対象とは言えない首都圏地域が、逆に均衡発展予算をむしろ独占する傾向がますます強まっていることも、均衡発展予算の運用に関連する問題点の一つとして指摘されている。これは首都圏集中化のもう一つの弊害であり、新大統領はこのような逆説的な状況を是正することに関心を持つ必要がある。

どのような方法でそのような逆説的な状況を改善できるのか？現在の国家財政の効率的な活用のため、義務化されている予備妥当性調査制度[8]を改善することが一つの方法であろう。均衡発展予算の首都圏集中化現象が強まっている背景には、経済性という名の下に、ひたすら費用と便益の単純な構造のみが反映される現行の予備妥当性調査が大きな役割を果たしているという批判が提起されてきた（李世珍 2021）。もちろん、予備妥当性調査の対象事業選定基準に地域均衡発展要因を考慮するという点が盛り込まれており、また2019年4月企画財政部も首都圏と非首都圏の評価比重を 달리適用し、非首都圏地域の均衡発展評価時に地域劣後度を加減制から加点制に変更するなど、改善の努力を 기울인 것은 사실이다。しかし、そのような努力にもかかわらず、これまで予備妥当性調査を通過した対象事業のほとんどが首都圏に集中しており、当該制度がむしろ首都圏集中化を助長し、均衡発展を阻害しているという批判から決して自由になれない状況である。したがって、この機会に予備妥当性調査制度を廃止するか、非首都圏の経済性比重を大幅に拡大して首都圏に対する逆差別を強化するなど、予備妥当性調査制度が首都圏集中化の道具や均衡発展の障害物と成り下がっている状況を改善する必要がある。上記の二つの改善が困難な場合、選択的均衡発展の概念に基づいた新たな均衡発展政策の推進のため、均衡発展関連事業に対する予備妥当性調査免除のための特別法制定を推進することも一つの方法であろう。[9]

さらに、均衡発展特別会計の二元的（two-track）活用案を提示することも、新たな均衡発展パラダイムを推進する上で考慮すべき問題である。現在の均衡発展特別会計は、主に機械的な均衡に近い方式で、分け前を分ける予算配分原則に忠実な方である。したがって、均衡発展特別会計の運用原則を新たな均衡発展パラダイムに合わせて、「均衡投資予算」と「選択・集中型投資予算」に二元化して運用することで、新たな成長拠点地域が均衡発展特別会計の選択的恩恵を通じて成長拠点としての競争力回復を図れるよう、財政的な支援を行う必要がある。

均衡発展のためのパイを大きくする全ての道を開いてあげよう

国家均衡発展のためのパイを大きくすることは、中央政府の力だけでは難しい。地域自らが独自のパイを大きくするために努力することも、均衡発展の持続性維持の観点から重要である。そのような文脈で、筆者が提案した新たな均衡発展のパラダイムは、中央政府による均衡発展資源の選択的・集中的な投資を基盤としつつ、地方自治体の内生的な自律的発展と成長のための努力を側面から支援するための多様な制度的装置を必要とする。

可能な制度的装置としては、以下の点が挙げられる。第一に、（特別）地方自治体に経済通商分野の外交権を付与することで、地域の自立的・内生的な発展基盤構築のための経済的自律権を認める必要がある。これは、前述した新大統領が推進する地方分権型憲法改正とも連動する課題である。

第二に、地方自治体自らが内生的な発展を遂げるためには、均衡発展推進のための地域単位推進組織（地域革新協議会、広域経済圏発展委員会、地域生活圏協議会など）の機能活性化と持続性確保のための国家均衡発展特別法の改正を推進する必要がある。

第三に、内生的な発展のための広域圏単位の議論が活性化されるよう、特別地方自治体（広域連合）を活用した国家均衡発展戦略を再構築する必要がある。これは、2つ以上の地方自治体が共同の経済的目的のために広域的に事務を処理できるようにした地方自治法全部改正の趣旨を活かすことができる具体的な方法でもある。

第四に、内生的な地域発展戦略推進のための資源が十分に確保されるよう、地域資本投資誘致など地域金融活性化のための法律支援体制を構築する必要がある。また、故郷愛寄付制度と連携したり、中華資本および日本在日僑胞資本誘致などの努力を通じて、全面改正された地方自治法が保障する「特別広域行政連合」が主導する「共生包容発展ファンド」造成を通じて、選択と集中の原理に最も合致する特定の広域経済圏が内生的な発展のための資源を独自に確保できるよう道を開いてあげようというものである。

均衡発展のためのパイの重要性を啓発し共有しよう

選択と集中の原理に立脚した均衡発展政策の転換については、前述したように、成長拠点から除外された地域と首都圏中心主義の理念に囚われた中央官僚および国会議員たちの反発が相当なものになるだろう。新大統領としては当然、選択と集中の対象となる特定の広域経済圏の発展が「第二の漢江の奇跡」をもたらす新たな発展国家パラダイムの出発点となるという社会的合意に至るよう、政府部署と国民を対象とした説得論理を開発しておく必要がある。また、自らそれを内面化することで、在任期間中に揺るぎなく関連政策を推進していく意志を固める必要がある。新大統領が提案した均衡発展の新たなパラダイムが、特定の地域の単純な地域エゴイズムの次元を超え、競争力を持つ特定の広域経済圏の発展がすなわち大韓民国全体の発展につながる地域発展の具体的な発展戦略とロードマップを開発し、中央政府はもちろん、他の地域の広域自治体や地域住民を説得する必要がある。このため、以下の具体的な努力が求められる。

第一に、新たな均衡発展パラダイムに対する社会的合意模索のための「（仮称）国家均衡発展の大転換のための社会的対話（以下「社会的対話」）」プログラムを企画し、具体的な実行案を提示する必要がある。この社会的対話には、全国市道知事協議会、全国市長郡守協議会、全国区郡議会議長協議会、全国市道議会議長協議会など4大地方自治体協議会組織と、与野党各政党および国会関連常任委員会、全国分権運動団体、大統領所属国家均衡発展委員会、自治分権委員会、企画財政部、行政安全部など、多様な公的・私的領域の利害関係当事者が幅広く参加する必要がある。

第二に、選択と集中の原理に従い、競争力を持つ特定の広域経済圏中心の新たな均衡発展パラダイムを反映した「第4次国家均衡発展5カ年計画（2018～2022）」の修正および「第5次国家均衡発展5カ年計画（2023～2027）」樹立のための「非首都圏広域自治体官民常設協議体」の協力的なガバナンス体制構築案を模索する必要がある。新たな均衡発展パラダイムは、国土全体の空間計画に対する新たな調整をもたらす可能性が非常に高い。したがって、新大統領が就任後に承認する「第5次国家均衡発展5カ年計画」を、就任と同時に大胆に修正するよう、明確な政策意志を持って指示する必要がある。もちろん、そのような計画の修正については、大統領職 인수委員会段階から関連部署との国政アジェンダ調整プロセスで十分に協議することが、より望ましいアプローチであろう。

第三に、「京釜軸中心の8の字型（京釜軸、江湖軸、南海岸軸、北部国境軸）均衡発展軸構想」を提示することで、新たな成長拠点から疎外される他の地方自治体の理解と協力を模索する必要がある。新大統領が提示するこの構想には、東南広域経済圏が主導する京釜軸の産業基盤再生および新産業育成案、江湖軸の生態・環境・観光中心の炭素中立型発展戦略、南海岸軸と北部国境軸の特化した地域発展戦略など、8の字型均衡発展軸の各発展軸の強みと機会要因を反映した具体的な発展戦略が網羅される必要がある。

5. 地方消滅の瀬戸際で均衡発展の実質的なビジョンを提示せよ

新大統領が執権後、いかに強力な政策意志を持って自治分権と均衡発展に関する政策を推し進めたとしても、これまでの経験を振り返ってみると、内外からの多くの抵抗と挑戦に直面する可能性が非常に高い。そのような抵抗と挑戦はどこから来るのか？何よりもまず、新政府の地域政策を立案し実行に移す関連政策グループ内部から始まる可能性が非常に高い。新大統領の意志についていけない官僚主義的な政策遅延現象、それがまさにそれである。歴代政府で自治分権と均衡発展政策を最も強力に実践に移した参与政府と文在寅（ムン・ジェイン）政府の場合を見ても、大統領府の参謀陣と政府部署内部で、過度に改革的な地域政策に対する組織的な反対の声が高い。特に多くの国家資源の投入を伴わざるを得ない均衡発展政策分野については、ゲートキーパーの役割を自任する企画財政部を含む財政官僚たちの抵抗が非常に高くなるほかない。また、新大統領が推進する均衡発展政策分野における新たなパラダイム、すなわち選択的均衡発展のパラダイムは、機械的均衡の論理に染まっている政府官僚たちとしては受け入れがたい方向性である。したがって、企画財政部を筆頭とする官僚体制の抵抗は相当なものになるであろうし、それゆえ大統領の強力な改革意志と共に、より合理的な説得の努力が要求される。このような抵抗の可能性は、国会の政治圏でも十分に提起されうる。地域区の議席の半分近くを占める首都圏議員たちにとって、均衡発展は非首都圏への「ばらまき」と認識される可能性が高い。したがって、首都圏を地域区とする議員たちは力を合わせ、新大統領の均衡発展政策を無力化させようと努力するであろう。これは、新大統領が推進する均衡発展に関連する各種改革立法における遅延現象を増大させる可能性が高い。したがって、新大統領としては、内部官僚への説得と共に、国会における政治勢力間の合意を引き出すという二重の負担を負わざるを得ない。

新大統領が均衡発展政策を推進するにあたり直面するであろう、おそらく最も大きな脅威は、国民から十分な同意と社会的合意を引き出す過程で経験するであろう、疎外地域住民たちの激しい反発と抵抗であろう。地方自治の問題は、民主主義社会の基本理念に近いものとして理解されている。しかし、我が国ではまだ、自治分権と均衡発展の問題が保守と進歩のイデオロギー的地形に沿って分断される傾向が強い。車載権・智丙権（2018）の研究は、このような傾向をよく示している。地方分権に関する各種アンケート調査をメタ分析した結果、地方分権に対する認識水準が嶺南（ヨンナム）よりは湖南（ホナム）で高く、保守的な政治的性向よりも進歩的な政治的性向でより高く現れていることを確認したことがある。新大統領に与えられる課題は、このようなイデオロギー的़分裂地形に囚われている自治分権と均衡発展の国家的アジェンダを、いかにイデオロギー地形の外に引き出し、イデオロギーを超越した国家的な共通課題として理解させるかという点である。■

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[1] 人材、知識創造、イノベーション活用、知的財産権などを総合的に評価した指数をいう。

[2] 人口消滅危険指数を初めて開発したイ・サンホ（2016）の研究によれば、地方消滅危険指数は20歳から39歳の女性人口を65歳以上の人口で割った値で算出される。当該指数の値が1.0以下の場合、その地域は衰退危険段階に進入していることを意味し、当該指数が0.5以下の地域は消滅の危険が大きいと判断される。

[3] 地方消滅危険指数上位5%以内に入る消滅高危険地域に属する12の郡を町・面別に分析した結果、該当する町・面138ヶ所すべてが消滅危険地域であることが確認された。これは地方の消滅が大部分、低開発状態にとどまっている面単位の地域で進行していることを示している（コ・ムンイ・キム・ゴル 2021）。

[4] 我が国の憲法第120条第2項は「国土と資源は国家の保護を受け、国家はその均衡ある開発と利用のため必要な計画を樹立する」と明記することで、地域経済発展に関する国家（中央政府）の義務を明確にしている。憲法第123条第2項もまた「国家は地域間の均衡ある発展のため地域経済を育成する義務を負う」として国家の地域経済発展義務を明記している。憲法第122条は「国民全ての生産及び生活の基盤となる国土の効率的かつ均衡ある利用・開発及び保全のため、法律が定める場合、それに関する必要な制限と義務を課すことができる」権利を国家（中央政府）に付与してもいる。

[5] 盧武鉉（ノ・ムヒョン）前大統領は均衡発展委員会の本会議72回中29回、李明博（イ・ミョンバク）前大統領は49回中8回、朴槿恵（パク・クネ）前大統領は27回中2回出席したのに対し、参与政府（ノ・ムヒョン政権）の継承を自称する文在寅（ムン・ジェイン）大統領は任期中、均衡発展委員会の本会議にほとんど出席しなかったことが知られている（ハンギョレ新聞 2019年5月6日、https://www.hani.co.kr/arti/area/area_general/892729.html、検索日2021.9.23.）。

[6] 均衡発展予算には均衡発展特別会計のみが反映されたものであり、事実上、実質的に均衡発展分野に投入される政府予算は各部署の個別の事業に含まれており、正確な集計が容易ではないのが実情である。概して、そのような隠れた予算まで含めて約20兆ウォン規模の政府予算が毎年均衡発展分野に投入されていると見なせばよい。

[7] これを比率で計算した場合、0.41%から2.46%に増加したものであり、これは光州（1,535億ウォン）、大田（1,682億ウォン）、蔚山（1,386億ウォン）よりも多い。ソウルに続き京畿道（キョンギド）の均衡発展予算も急増しており、2008年の6,303億ウォンから今年は1兆558億ウォンへと67.5%増加した（http://news.kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0924195959、検索日2021.6.23.）。

[8] 事前妥当性調査は、大規模新規公共投資事業の事前妥当性を検証・評価し、財政事業の透明かつ公正な新規投資を活性化することで、無分別な投資による予算浪費を防止し、財政運営の効率性を高めるために1999年に初めて導入された制度であり、その法的根拠は2006年に制定された「国家財政法」である。同制度導入以降、2020年末までに実施された総調査件数は932件、総事業費は426.9兆ウォンに達する。調査された932件のうち592件が妥当性があると評価された（イ・セジン 2021）。

[9] 事前妥当性調査免除のために、あえて特別法を制定しなければならない理由は、事前妥当性調査制度の恣意的な執行を防ぐために2014年1月に「国家財政法」改正を通じて、事前妥当性調査実施対象及び免除対象を直接法律に規定し、免除対象の内訳及び事由を国会に提出するようにしているからである。

■著者：チャ・ジェグォン 釜慶大学校政治外交学科教授。米国カンザス大学で政治学博士号を取得した。釜慶大学校 지방분권발전연구소長、韓国地方政治学会長、韓国市民倫理学会長などを歴任し、現在大統領所属 地方分権委員会専門委員である。比較政治（政治過程/政治経済）と地方政治分野の研究を主に行っている。主要論著には『第4次産業革命時代 多重社会のアルゴリズム民主主義：市民参加と関与の新しいパラダイム』（2021）、『地域の逆襲、その1年の記録』（2020、共著）、『ろうそく集会と多重運動』（2019、共著）、『地方分権と均衡発展：政治学者の観察』（2018、共著）がある。

■担当・編集：チョン・ジュヒョン EAI研究員

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