[EAI WORKING PAPER] Серия «Условия успеха президента в 2022 году»: VIII. Провал Конституции, провал судебной власти, провал президента

1. Провал Конституции, судебной власти и президента, вызванный кадровыми назначениями по своим взглядам

4 февраля 2021 года Национальное собрание объявило импичмент судье. Это было решение об импичменте Им Сон Гына, причастного к судебным злоупотреблениям «суда Ян Сын Тхэ» во время администрации Пак Кын Хе. Так почему же Национальное собрание впервые в истории конституционного строя решилось на «импичмент судьи»? При каких институциональных условиях возникли «судебные злоупотребления», которые привели к судебному преследованию председателя и высших судей Верховного суда? Какие политические последствия повлекли за собой «кадровые назначения по своим взглядам» председателя и судей Верховного суда президентом? В этой главе мы попытаемся дать свой ответ на эти вопросы.

Импичмент судьи Национальным собранием можно определить как своего рода «провал Конституции», возникший в результате разрушения встроенной в Конституцию логики сдерживания власти. Политическая ситуация такова, что трудно различить, является ли импичмент судьи примером надлежащего использования Конституции или ее злоупотребления, поскольку и Национальное собрание, и суды являются конституционными органами, не пользующимися доверием граждан. Причина, по которой суды формируют одну из сторон «провала Конституции», заключается в том, что судебная власть впала в масштабный «моральный риск» как в плане независимости, так и в плане подотчетности. «Провал судебной власти» происходит, когда суды обладают низкой институциональной способностью выносить решения, не подвергаясь влиянию президента и Национального собрания, и не обладают высокой институциональной способностью эффективно наказывать за незаконные действия судей. Президент не может сделать многого для повышения уровня независимости и подотчетности судебной власти. Логика сдерживания власти, заложенная в Законе о судоустройстве, предписывает, что президент должен иметь возможность сформировать Совет судей Верховного суда с высоким уровнем нейтральности и разнообразия, назначая оптимальных кандидатов на должности председателя и судей Верховного суда, чтобы предотвратить злоупотребление судебной административной властью председателем Верховного суда. Если президент не сможет адекватно справиться с риском «неблагоприятного отбора» при назначении председателя и судей Верховного суда и будет настаивать на «кадровых назначениях по своим взглядам», то возникающие в результате «потери агентских отношений» в виде «морального риска» судебной власти лягут исключительно на плечи назначающего. Это причина, по которой кадровые назначения по своим взглядам в судебной власти часто приводят к «провалу президента».

Поэтому данная глава не оспаривает различные предложения по реформе судебной власти, такие как создание постоянного органа для обеспечения независимости судей и независимости судебного разбирательства, упразднение Министерства судебной администрации и создание коллегиального органа судебной администрации, реформа системы назначения судей, включая упразднение должностей председателей высших судов, и де-персонализация Министерства судебной администрации.[1]Однако мы хотели бы отметить, что вероятность реализации предложенных мер по реформе институтов, требующих широких изменений в законодательстве, включая конституционную реформу, невелика. Следует напомнить, что даже в «суде Ким Мён Су», возникшем после судебных злоупотреблений, предложение о реформе самого Верховного суда было пассивным в отношении распределения власти председателя Верховного суда, а Специальный комитет по реформе судебной власти 20-го Национального собрания завершил свою работу, не внеся изменений в Закон о судоустройстве, который был отброшен назад.

В данной главе обсуждается реформа судебной власти, фокусируясь на том, что может сделать президент при условии, что Конституция и Закон о судоустройстве не будут изменены. Отправной точкой является отказ президента от соблазна «кадровых назначений по своим взглядам» при назначении председателя и судей Верховного суда. Если президент откажется от «кадровых назначений по своим взглядам», это может создать институциональные условия для сдерживания злоупотребления судебной административной властью председателем Верховного суда за счет повышения нейтральности и разнообразия Совета судей Верховного суда, а также предоставить возможность для улучшения уровня независимости и подотчетности судебной власти. В результате может появиться возможность для судов выбраться из ловушки «провала Конституции».

2. Провал Конституции, вызванный импичментом судьи

4 февраля 2021 года Национальное собрание утвердило резолюцию об импичменте судьи 179 голосами при 288 присутствующих. Хотя Конституционный суд, начавший рассмотрение дела 10 июня 2021 года, отклонил этот иск 28 октября, представляется несомненным, что история конституционного строя запишет дело «2021헌на1» как первый случай применения Национальным собранием права на импичмент, предоставленного судьям статьей 65 Конституции.[2]Однако пока неясно, будет ли история конституционного строя рассматривать это дело как пример надлежащего использования Конституции, когда сдерживание и противовес между законодательной и судебной властью действовали должным образом на основе принципа разделения властей, или как пример злоупотребления Конституцией, когда партийная атака между правящей и оппозиционной партиями чрезмерно активизировалась, продлевая логику партийной конкуренции. Это связано с тем, что, несмотря на юридическое решение Конституционного суда, политическая борьба за конституционное значение этого дела разворачивается повсюду в корейском обществе.

Сразу после утверждения резолюции об импичменте судьи Национальным собранием правящая партия «Демократическая партия Кореи» четко заявила о своей поддержке первой точки зрения, утверждая, что «это выполнение обязанности законодательной власти по сдерживанию и исправлению ошибок судебной власти в соответствии с разделением властей» (Демократическая партия Кореи 2021). С другой стороны, оппозиционная партия «Сила народа» заняла вторую позицию, заявив: «Это односторонний импичмент судьи правящей партией, использующей свое численное большинство» (Сила народа 2021: 20). Первая инстанция, рассматривавшая уголовную ответственность обвиняемого в импичменте, постановила в феврале 2020 года: «Вмешательство в судебное разбирательство является неконституционным действием, нарушающим независимость судей путем использования положения судьи или личных связей» (Сеульский центральный районный суд 2020: 64), что поддержало первую интерпретацию. С другой стороны, апелляционная инстанция в августе 2021 года указала: «Представляется неуместным заранее использовать термин «неконституционное действие» при рассмотрении вопроса о том, соответствует ли действие обвиняемого по вмешательству в судебное разбирательство составу преступления злоупотребления служебным положением по собственной инициативе» (Ли Ён Гён 2021), что поддержало вторую интерпретацию. На вопрос общественного мнения «Поддерживаете ли вы импичмент судьи?» общественное мнение склонялось к первой точке зрения (52% за, 34% против) в декабре 2018 года, сразу после утверждения Национальным собранием судей рассмотрения импичмента, но в феврале 2021 года, сразу после внесения резолюции об импичменте судьи Национальным собранием, оно склонилось ко второй точке зрения (44% за, 45% против). Таким образом, представляется, что ни партии, ни суды, ни общественное мнение пока не могут выбраться из поля политического конфликта, вызванного импичментом судьи.

Независимо от юридического решения Конституционного суда в будущем, которое может быть ближе к «надлежащему использованию Конституции», необходимо уловить структуру «провала Конституции», лежащую в основе этого дела. Право на импичмент, предоставленное Национальному собранию статьей 65 Конституции, исходит из логики сдерживания, направленной на превентивное предотвращение злоупотребления властью со стороны исполнительной и судебной власти. Это та же структура, что и логика военного сдерживания, которая обеспечивает безопасность страны, предотвращая войну, заранее посылая сигнал о том, что агрессия другой страны приведет к непомерному карательному возмездию. Успех военного сдерживания зависит от уровня достоверности сигналов, посылаемых другой стране. Если вероятность реального карательного возмездия за военную агрессию высока, другая страна, скорее всего, не пойдет на агрессию. В результате вероятность возникновения войны снижается. Важно то, что военное сдерживание реализует свою силу не через фактическое применение карательного возмездия, а через его «гипотетическую угрозу». Если карательное возмездие фактически произойдет, это означает, что война уже началась. Следовательно, цель, которую стремились достичь с помощью логики военного сдерживания, не была достигнута (Schelling 2008).

Право Национального собрания на импичмент также имеет целью не столько карательное наказание судей через его фактическое применение, сколько удержание судей от неконституционных или незаконных действий через его гипотетическую угрозу. То есть это право относится к власти, имеющей свойство сдерживания. Как и в случае с логикой военного сдерживания, успех логики конституционного сдерживания также зависит от степени достоверности сигналов, посылаемых судьям. Если вероятность фактического применения карательного наказания за неконституционные или незаконные действия высока, судьи, скорее всего, воздержатся от таких действий. В результате вероятность применения Национальным собранием права на импичмент снижается. Конституционное сдерживание достигает своей цели через «невидимое» действие власти, которое побуждает судей воздерживаться от неконституционных или незаконных действий посредством гипотетической угрозы карательного наказания в виде права на импичмент Национального собрания (Engst 2021). Если импичмент судьи фактически произойдет, это означает, что судья уже потерпел неудачу в удержании от неконституционных или незаконных действий. Следовательно, логика конституционного сдерживания уже разрушена (Helmke 2017). Исходя из вышеизложенного, успех или неудача конституционного сдерживания могут быть типологизированы следующим образом (Таблица 1). Во-первых, если Национальное собрание активно реализует логику конституционного сдерживания, а судьи активно воздерживаются от неконституционных или незаконных действий, достигается баланс «успеха Конституции». В этой точке баланса импичмент не происходит. Во-вторых, если Национальное собрание активно реализует логику конституционного сдерживания при условии пассивного воздержания судей от неконституционных или незаконных действий, происходит импичмент «надлежащего использования Конституции». В-третьих, если Национальное собрание пассивно реализует логику конституционного сдерживания при условии активного воздержания судей от неконституционных или незаконных действий, происходит импичмент «злоупотребления Конституцией». В-четвертых, если Национальное собрание пассивно реализует логику конституционного сдерживания, а судьи пассивно воздерживаются от неконституционных или незаконных действий, создается ловушка «провала Конституции». Если в этой ловушке происходит импичмент, невозможно различить, является ли он импичментом «надлежащего использования Конституции» или импичментом «злоупотребления Конституцией». Если Национальное собрание активно реализовывало логику конституционного сдерживания, доверие граждан к Национальному собранию было бы высоким. Аналогично, если бы судьи активно воздерживались от неконституционных или незаконных действий, доверие граждан к судам было бы высоким. Рисунок 1 эмпирически подтверждает, к какому типу относится случай импичмента судьи в Корее, используя в качестве сравнения 34 страны-члена ОЭСР, основываясь на этом предположении.[3]Горизонтальная пунктирная линия представляет среднее значение выборки доверия граждан к судам, а вертикальная пунктирная линия представляет среднее значение выборки доверия граждан к парламенту. Эмпирические выводы следующие.

<Таблица 1> Успех или неудача конституционного сдерживания

<Рисунок 1> Доверие граждан к судам и парламентам в 34 странах-членах ОЭСР

Источник: ОЭСР (2021)

Во-первых, по состоянию на 2020 год доверие граждан к корейским судам составляло 22%, что соответствует 32-му месту среди 34 стран-членов ОЭСР, и имеет отрицательное отклонение в 34 процентных пункта от среднего значения выборки. Во-вторых, по состоянию на 2020 год доверие граждан к корейскому парламенту составляло 21%, что соответствует 27-му месту среди 34 стран-членов ОЭСР, и имеет отрицательное отклонение в 15 процентных пунктов от среднего значения выборки. В-третьих, если объединить эти два показателя, Корея находится в ловушке «провала Конституции» в отношении логики конституционного сдерживания и занимает положение, аналогичное Чили, Колумбии, Мексике, Польше и другим.

Сравнительная точка зрения на то, что Корея находится в ловушке «провала Конституции», дает ключ к пониманию того, почему корейское общество оказалось в водовороте политического раскола по поводу его конституционного значения в связи с импичментом судей Национальным собранием. Это связано с тем, что в ловушке «провала Конституции» никто в корейском обществе не может различить, является ли импичмент судей Национальным собранием «надлежащим использованием Конституции» в соответствии с принципом сдерживания и противовеса или «злоупотреблением Конституцией» в соответствии с логикой партийной атаки. Граждане скептически относятся к тому, стремилось ли Национальное собрание активно реализовать логику сдерживания власти, заложенную в Конституции, и сомневаются в том, стремились ли судьи активно воздерживаться от неконституционных или незаконных действий. Обоим конституционным органам будет трудно выбраться из ловушки «провала Конституции» без усилий по реформе, направленных на восстановление доверия граждан.

3. Провал судебной власти, вызванный судебными злоупотреблениями

Импичмент судей в феврале 2021 года может быть лишь одним из событий, символизирующих длительный хаос, вызванный так называемыми «судебными злоупотреблениями», которые стали известны с марта 2017 года. «Судебные злоупотребления» относятся к «подозрениям в том, что высшие судьи использовали судебные процессы как предмет торга с администрацией Пак Кын Хе для учреждения апелляционных судов и вмешивались в судебные процессы» и «подозрениям в том, что судьи, критиковавшие судебную администрацию, подвергались кадровым преследованиям, а ошибки судей, совершивших правонарушения, замалчивались» (Ко Хан Соль 2019) в течение шести лет «суда Ян Сын Тхэ», открывшегося в 2011 году. В результате «суд Ян Сын Тхэ» вызвал масштабные потери агентских отношений в виде «морального риска» как в плане независимости, так и в плане подотчетности судебной власти. В результате 14 бывших и действующих судей, включая бывшего председателя Верховного суда Ян Сын Тхэ, бывшего судью Верховного суда Пак Бён Дэ, бывшего судью Верховного суда Ко Ён Хана и бывшего заместителя министра судебной администрации Им Чон Хона, предстали перед судом в качестве обвиняемых.[4]Однако на данный момент лишь два судьи, причастных к судебным злоупотреблениям, были признаны виновными: бывший постоянный член Комитета по определению наказаний Ли Гю Чжин и бывший директор Департамента планирования и координации Министерства судебной администрации Ли Мин Гёль (Ли Хе Ри 2021).

Собственное расследование Верховного суда в отношении «суда Ян Сын Тхэ», обвиняемого в подрыве независимости судебной власти через «торговлю судебными решениями» и ее подотчетности через «вмешательство в судебные процессы», проводилось трижды: в марте 2017 года первой комиссией по установлению фактов, в ноябре второй дополнительной комиссией по установлению фактов и в феврале 2018 года третьей специальной комиссией по установлению фактов. Однако этого было недостаточно, чтобы развеять подозрения общественности, не говоря уже о расколе внутри самого суда. На совещании председателей судов всех инстанций 7 июня 2018 года было признано серьезность злоупотребления судебной административной властью и ответственность, но было заявлено, что меры, такие как возбуждение уголовного дела, неуместны, и было выражено беспокойство по поводу необоснованных утверждений о торговле судебными решениями. С другой стороны, на совещании представителей судей всех инстанций 11 июня того же месяца было выражено беспокойство по поводу подрыва конституционных ценностей справедливого судебного разбирательства и независимости судей, и было заявлено о необходимости расследования и привлечения к ответственности, включая уголовное судопроизводство. В итоге 18 июня 2018 года Окружная прокуратура Сеула начала полномасштабное расследование, переведя дело о судебных злоупотреблениях в стадию рассмотрения в рамках уголовного судопроизводства (Квон Сок Чхон 2019).

Результаты расследования прокуратуры выявили ряд серьезных обвинений против «суда Ян Сын Тхэ», включая ненадлежащие консультации и сговор о вмешательстве в судебные процессы с администрацией президента и Министерством иностранных дел по делу о принудительном взыскании компенсаций, вмешательство в судебные процессы по делу о компенсации жертвам японских военных сексуальных рабств, делу о приостановлении действия уведомления об исключении из профсоюза учителей из правового поля, сговор о вмешательстве в судебные процессы по делу бывшего директора Национального агентства разведки Вон Сэ Хуна, юридические консультации и предоставление услуг администрации президента, сговор о вмешательстве в судебные процессы, касающиеся членов Национального собрания, таких как депутат Хон Иль Пё, сбор информации о делах, обсуждениях и тенденциях внутри Конституционного суда, отчеты и сбор информации о расследованиях ордеров, а также сбор информации о судьях, вызывающих проблемы, и их классификация, и меры по применению кадровых санкций к судьям, критикующим судебную администрацию. Среди них фраза из внутреннего документа Министерства судебной администрации по делу бывшего директора Национального агентства разведки Вон Сэ Хуна, которая гласила: «Необходимо тщательно рассмотреть направление и сроки рассмотрения дел, по которым судебная власть имеет инициативу», указывает на то, что это дело рассматривалось как разменная монета для переговоров с администрацией президента с целью установки апелляционных судов, что было давней целью «суда Ян Сын Тхэ». Дело, начатое в 2013 году, продолжалось в течение пяти лет через первую инстанцию, апелляцию, отмену и пересмотр Верховным судом, а также повторный пересмотр, и особенно тот факт, что апелляционное разбирательство было приостановлено на 19 месяцев, свидетельствует о значительных признаках вмешательства в судебные процессы для заключения сделок «судом Ян Сын Тхэ» (Ко Хан Соль 2020).

Таким образом, за «судебными злоупотреблениями» в «суде Ян Сын Тхэ» стоит судебная власть, которая заключала сделки по судебным процессам с исполнительной и законодательной властью для продвижения повестки дня председателя Верховного суда по созданию апелляционных судов и вмешивалась в судебные процессы, проводимые судьями низших инстанций. Похоже, что «суд Ян Сын Тхэ» не смог легко выбраться из порочного круга, когда судебная власть, подорвав свою независимость через торговлю судебными решениями, потеряла и свою подотчетность из-за вмешательства в судебные процессы.

Подтверждение того, что возникновение «судебных злоупотреблений» в «суде Ян Сын Тхэ» было вызвано снижением независимости и подотчетности, тесно связано с пониманием того, почему суды оказались в ловушке «провала Конституции» и не пользуются доверием граждан. В целом, независимость судебной власти относится к «способности судов выносить решения, не подвергаясь влиянию политических предпочтений исполнительной и законодательной власти», а подотчетность судебной власти относится к «способности судов наказывать судей за незаконные действия» (Kosar 2016). Независимость и подотчетность судебной власти важны не сами по себе, а потому, что они служат инструментами для установления «верховенства права» или «состояния, когда исполнение законов осуществляется с высоким уровнем прозрачности, автономии, предсказуемости, справедливости и равенства, и правительство демонстрирует высокую степень соблюдения этих законов» (Tamanaha 2004).

Таблица 2 классифицирует типы судебных условий, устанавливающих норму «верховенства права» в двух аспектах: независимости и подотчетности судебной власти. Во-первых, если уровень независимости и подотчетности судебной власти высок, это соответствует балансу «успеха судебной власти», поскольку решения судов не подвержены влиянию исполнительной и законодательной власти, и возможно эффективное наказание за незаконные действия судей. Это создает оптимальные судебные условия для установления нормы «верховенства права». Во-вторых, если уровень независимости судебной власти низок, а уровень подотчетности высок, это соответствует «подчинению судебной власти», поскольку решения судов, которые могут эффективно наказывать судей, подчиняются влиянию исполнительной и законодательной власти. Установление нормы «верховенства права» зависит от степени соблюдения исполнительной и законодательной власти. В-третьих, если уровень независимости судебной власти высок, а уровень подотчетности низок, это соответствует «фрагментации судебной власти», поскольку решения судов, изолированные от влияния исполнительной и законодательной власти, зависят от произвола судей, который трудно контролировать иерархически. Установление нормы «верховенства права» зависит от степени соблюдения отдельных судей. В-четвертых, если уровень независимости судебной власти низок, а уровень подотчетности также низок, это соответствует ловушке «провала судебной власти», поскольку решения судов, подчиняющиеся влиянию исполнительной и судебной власти, трудно поддаются иерархическому контролю над судьями. Это создает наихудшие судебные условия для установления нормы «верховенства права».

<Таблица 2> Успех или неудача баланса судебной власти

Рисунок 2 эмпирически подтверждает, к какой категории относится комбинация независимости и подотчетности судебной власти в Корее, используя в качестве сравнения 38 стран-членов ОЭСР.[5]Горизонтальная пунктирная линия представляет среднее значение выборки показателя независимости судебной власти, а вертикальная пунктирная линия представляет среднее значение выборки показателя подотчетности судебной власти. Эмпирические выводы следующие.

Во-первых, в период с 2010 по 2020 год среднее значение независимости судебной власти в Корее составило 2,65 балла по 4-балльной шкале, что соответствует 34-му месту среди 38 стран-членов ОЭСР, и имеет отрицательное отклонение в 0,59 балла от среднего значения выборки. Во-вторых, в период с 2010 по 2020 год среднее значение подотчетности судебной власти в Корее составило 2,67 балла по 4-балльной шкале, что соответствует 30-му месту среди 38 стран-членов ОЭСР, и имеет отрицательное отклонение в 0,28 балла от среднего значения выборки. В-третьих, если объединить эти два показателя, Корея находится в ловушке «провала судебной власти» в отношении условий установления нормы «верховенства права» и занимает положение, аналогичное Турции, Италии, Греции и другим.

Сравнительная точка зрения на то, что Корея находится в ловушке «провала судебной власти», дает ключ к пониманию того, как «суд Ян Сын Тхэ» вызвал потери агентских отношений в виде морального риска как в плане независимости, так и в плане подотчетности. Оказавшись в ловушке «провала судебной власти», «суд Ян Сын Тхэ» стремился к «созданию апелляционных судов», а не к «верховенству права», и в результате попал в порочный круг дальнейшего снижения уровня независимости и подотчетности судебной власти. Чтобы выбраться из ловушки «провала судебной власти», в которой оказался «суд Ян Сын Тхэ», необходимо глубоко задуматься о реформах, направленных на повышение независимости и подотчетности судебной власти.

<Рисунок 2> Независимость и подотчетность судебной власти в 38 странах-членах ОЭСР

Источник: Varieties of Democracy Projecthttps://www.v-dem.net/en/data/data/v-dem-dataset-v111/(Дата доступа: 05.09.2021)

4. Провал президента, вызванный кадровыми назначениями по своим взглядам

Если «судебные злоупотребления» в «суде Ян Сын Тхэ» можно рассматривать как потери агентских отношений, близкие к моральному риску, то так называемые «кадровые назначения по своим взглядам» в «суде Ким Мён Су», открывшемся в 2017 году, приближаются к потерям агентских отношений, связанным с неблагоприятным отбором. В то время как моральный риск возникает после того, как президент назначил председателя и судей Верховного суда, и агент не проявляет должного усердия в действиях по установлению нормы «верховенства права», являющейся интересом клиента, неблагоприятный отбор можно рассматривать как потерю агентских отношений, которая в конечном итоге наносит ущерб интересам клиента, поскольку президент не смог отобрать оптимального агента до назначения председателя и судей Верховного суда. Поскольку президент почти не имеет средств для эффективного контроля над агентами после их назначения на должности председателя и судей Верховного суда, клиенту трудно напрямую привлечь к ответственности агентов за моральный риск в судебной власти. Статья 106 Конституции, гласящая, что «судья может быть отстранен от должности только путем импичмента или приговора к лишению свободы или более строгому наказанию», является институциональным механизмом для обеспечения независимости агента-судьи. Однако одновременно это и институциональный барьер, затрудняющий контроль клиента-президента над моральным риском агента.

Однако важно то, что президент может предотвратить возникновение неблагоприятного отбора при назначении председателя и судей Верховного суда путем отбора оптимальных агентов. В условиях, когда прямые средства контроля за моральным риском в судебной власти практически отсутствуют, лучший способ минимизировать его — максимально снизить риск неблагоприятного отбора при отборе председателя и судей Верховного суда. Статья 104 Конституции, которая гласит, что «Председатель Верховного суда назначается Президентом с согласия Национального собрания», «Судьи Верховного суда назначаются Президентом с согласия Национального собрания по представлению Председателя Верховного суда», и «Судьи, не являющиеся Председателем Верховного суда и судьями Верховного суда, назначаются Председателем Верховного суда с согласия Совета судей Верховного суда», возлагает на президента роль по снижению риска неблагоприятного отбора, связанного с агентами. Конституция предусматривает механизм, по которому, если президент не сможет отобрать оптимальных агентов на должности председателя и судей Верховного суда, эти кадровые назначения приведут к моральному риску со стороны агентов, и последствия этого полностью вернутся к президенту как к провалу (Чхве Сон 2015).

Конституция предоставляет Национальному собранию право согласия, чтобы президент не злоупотреблял своим правом назначения. Считается, что чем больше президент воспринимает право согласия Национального собрания как «невидимую» власть, тем более осторожным он будет при отборе кандидатов на должности председателя и судей Верховного суда, сдерживая собственное осуществление полномочий. Минимальным условием для достижения баланса между сдерживанием со стороны Национального собрания и сдержанностью президента при назначении председателя и судей Верховного суда является наличие у президента и Национального собрания различных политических предпочтений. Политическая ситуация разделенного правительства повышает вероятность того, что президент отберет более подходящих кандидатов при назначении председателя и судей Верховного суда, чем в случае единого правительства (Чхве Чжун Ён, Чо Чин Ман 2013).

Применяя логику сдерживания власти Конституции к Закону о судоустройстве, можно понять, что в судебной власти председатель Верховного суда играет роль президента, а Совет судей Верховного суда — роль Национального собрания. Во-первых, статья 9 Закона о судоустройстве наделяет председателя Верховного суда полномочиями «руководить и контролировать соответствующих должностных лиц в отношении административных дел судебной власти» и «представлять свое мнение в письменной форме Национальному собранию» в случаях, когда «требуется принятие или изменение закона» в отношении «организации, кадров, функционирования и судебных процедур судов». Закон о судоустройстве возлагает на Совет судей Верховного суда задачу сдерживания широких полномочий председателя Верховного суда. Статья 16 Закона о судоустройстве предусматривает, что «Совет судей Верховного суда принимает решение при наличии не менее двух третей всех судей Верховного суда и при наличии большинства голосов присутствующих», а статья 17 определяет среди вопросов, подлежащих рассмотрению, «согласие на назначение и продление срока полномочий судей» и «вопросы, касающиеся принятия и изменения правил Верховного суда». Если председатель Верховного суда воздерживается от злоупотребления судебной административной властью, это является результатом того, что «невидимая» власть Совета судей Верховного суда эффективно выполняет свою сдерживающую функцию. По аналогии с отношениями между президентом и Национальным собранием, сдержанность председателя Верховного суда возможна при высоком уровне политической нейтральности и социальной разнообразности состава Совета судей Верховного суда (Landemore 2013).

Таблица 3 классифицирует критерии, которые президент должен учитывать при назначении председателя и судей Верховного суда, путем пересечения нейтральности и разнообразия агентов. Во-первых, если Совет судей Верховного суда обладает высоким уровнем разнообразия и высоким уровнем нейтральности, это можно считать оптимальным назначением, которое может повысить как независимость, так и подотчетность судебной власти, и соответствует балансу «успеха президента». Во-вторых, если Совет судей Верховного суда обладает низким уровнем разнообразия и высоким уровнем нейтральности, это можно считать выбором «независимости судебной власти», который может повысить независимость судебной власти, но снизить ее подотчетность. В-третьих, если Совет судей Верховного суда обладает высоким уровнем разнообразия и низким уровнем нейтральности, это можно считать выбором «подотчетности судебной власти», который может повысить подотчетность судебной власти, но снизить ее независимость. В-четвертых, если Совет судей Верховного суда обладает низким уровнем разнообразия и низким уровнем нейтральности, это можно считать ловушкой «провала президента», которая может снизить как независимость, так и подотчетность судебной власти. Это создает наихудшие условия для назначения.

<Таблица 3> Состав Совета судей Верховного суда

Рисунок 3 показывает тенденции судебных решений 46 судей Верховного суда, назначенных президентами с 2005 по 2020 год.[6]Значение 2 означает наиболее консервативную позицию, а -2 — наиболее либеральную. Каждый символ фигуры означает президента, назначившего судью Верховного суда, как указано в примечании к рисунку. Используя эти данные, был создан Рисунок 4. Нейтральность назначений была рассчитана как среднее значение тенденций судебных решений судей Верховного суда, назначенных каждым президентом, а разнообразие назначений — как стандартное отклонение тенденций судебных решений судей Верховного суда. Нейтральность назначений интерпретировалась как повышение уровня при приближении среднего значения к 0, а разнообразие назначений — как повышение уровня при увеличении стандартного отклонения. Эмпирические выводы следующие.

Во-первых, нейтральность назначений судей, назначенных президентом Ким Дэ Чжуном, составила 0,087, а разнообразие — 0,270. Это соответствует выбору президента «независимость судебной власти», который жертвует подотчетностью ради содействия независимости судебной власти. Во-вторых, нейтральность назначений судей, назначенных президентом Но Му Хёном, составила -0,154, а разнообразие — 1,061. Это соответствует балансу «успех президента», который способствует как независимости, так и подотчетности судебной власти. В-третьих, нейтральность назначений судей, назначенных президентом Ли Мён Баком, составила 0,117, а разнообразие — 0,441. Это соответствует выбору президента «независимость судебной власти», который жертвует подотчетностью ради содействия независимости судебной власти. В-четвертых, нейтральность назначений судей, назначенных президентом Пак Кын Хе, составила 0,229, а разнообразие — 0,337. Это соответствует ловушке «провал президента», которая жертвует как независимостью, так и подотчетностью судебной власти, и ее последствия, как было рассмотрено в предыдущем разделе, заключаются в судебных злоупотреблениях «суда Ян Сын Тхэ», что болезненно. В-пятых, нейтральность назначений в период президентства Мун Чжэ Ина («суд Ким Мён Су») составила -0,291, а разнообразие — 0,598. Хотя он избежал ловушки «провала президента», самый низкий уровень нейтральности назначений указывает на то, что критика «кадровых назначений по своим взглядам» не беспочвенна.

<Рисунок 3> Тенденции судебных решений судей Верховного суда

● Ким Дэ Чжун, ■ Но Му Хён, ◯ Ли Мён Бак, □ Пак Кын Хе, X Мун Чжэ Ин Источник: JoongAng Ilbo, Seoul National University Pollab (2018); Хан Гю Соп (2020)

<Рисунок 4> Тенденции назначений председателя и судей Верховного суда президентом

Нейтральность была преобразована в абсолютное значение, а затем числа были инвертированы. ◯ означает отрицательное число.

Источник: JoongAng Ilbo, Seoul National University Pollab (2018); Хан Гю Соп (2020)

Сравнительная точка зрения заключается в том, что президент Но Му Хён был единственным среди президентов Кореи, кто достиг баланса «успеха президента». Фактически, «суд Ли Ён Хуна» во время президентства Но Му Хёна получил оценку за то, что смог способствовать как нейтральности, так и разнообразию назначений (Квон Сок Чхон 2017). Другие президенты должны были пожертвовать либо нейтральностью, либо разнообразием, либо обоими при назначении судей Верховного суда. Похоже, что назначения президентов Ким Дэ Чжуна и Ли Мён Бака были такими, которые повысили нейтральность назначений, но пожертвовали разнообразием. Президент Пак Кын Хе провел назначения судей Верховного суда с низкой нейтральностью и низким разнообразием, попав в ловушку «провала президента», и ее последствия, как было рассмотрено в предыдущем разделе, заключаются в судебных злоупотреблениях «суда Ян Сын Тхэ», что болезненно. Хотя «суд Ким Мён Су» во время президентства Мун Чжэ Ина избежал ловушки «провала президента», самый низкий уровень нейтральности назначений указывает на то, что критика «кадровых назначений по своим взглядам» не беспочвенна.[7]Чтобы предотвратить повторение «обратного отбора» при назначении судей, связанного с «кадровыми назначениями по знакомству» в «суде Ким Мён Су», представляется, что президенту необходимо видение реформ кадровой политики, которое одновременно обеспечивает нейтральность и разнообразие Верховного суда.

5. Реформа судебной власти начинается с беспристрастного назначения судей Верховного суда

В этой главе импичмент судей определяется как «провал Конституции», злоупотребление судебной властью — как «провал судебной власти», а кадровые назначения по знакомству — как «провал президента», и исследуются их институциональные причинно-следственные связи. Если проследить причинно-следственную цепочку в обратном порядке, мы столкнемся с важнейшей задачей реформы судебной власти, которую должен решить президент. Невидимое функционирование власти, которое будет сдерживать злоупотребление судебной административной властью председателем Верховного суда, начинается с институционального обеспечения работы Верховного суда, обеспечивающего как нейтральность, так и разнообразие.

Если президент сможет избежать соблазна «кадровых назначений по знакомству» и отбирать оптимальных кандидатов на должности председателя и судей Верховного суда, учитывая согласие Национального собрания, он сможет пройти первый этап реформы судебной власти. Если председатель Верховного суда воздержится от злоупотребления судебной административной властью, а Верховный суд, обладающий нейтральностью и разнообразием, будет эффективно реализовывать логику сдерживания, то второй этап реформы — повышение независимости и подотчетности судебной власти — с большей вероятностью станет видимым. В результате, если удастся создать институциональную возможность для повышения доверия граждан к судам и вывести судей из ловушки «провала Конституции», это будет означать достижение третьего этапа реформы судебной власти. В конечном счете, все зависит от того, насколько президент сможет сдержать себя в использовании предоставленной ему власти по назначению председателя и судей Верховного суда для отбора оптимальных кандидатов. ■

Список литературы

Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, David Altman, Michael Bernhard, Agnes Cornell, M. Steven Fish, Lisa Gastaldi, Haakon Gjerløw, Adam Glynn, Allen Hicken, Anna Lührmann, Seraphine F. Maerz, Kyle L. Marquardt, Kelly McMann, Valeriya Mechkova, Pamela Paxton, Daniel Pemstein, Johannes von Römer, Brigitte Seim, Rachel Sigman, Svend-Erik Skaaning, Jeffrey Staton, Aksel Sundtröm, Eitan Tzelgov, Luca Uberti, Yi-ting Wang, Tore Wig, and Daniel Ziblatt. 2021. “V-Dem Codebook v11.” Varieties of Democracy (V-Dem) Project.

Engst, Benjamin G. 2021. The Two Faces of Judicial Power: Dynamics of Judicial-Political Bargaining. New York: Palgrave Macmillan.

Helmke, Gretchen. 2017. Institutions on the Edge: The Origins and Consequences of Inter-Branch Crises in Latin America. New York: Cambridge University Press.

Kosar, David. 2016. Perils of Judicial Self-Government in Transitional Societies: Holding the Least Accountable Branch to Account. New York: Cambridge University Press.

Landemore, Helene. 2013. Democratic Reason: Politics, Collective Intelligence, and the Rule of the Many. Princeton: Princeton University Press.

OECD. 2021. Government at a Glance 2021. Paris: OECD Publishing.

Schelling, Thomas C. 2008. Arms and Influence: With a New Preface and Afterword. New Haven: Yale University Press.

Staton, Jeffrey, Christopher Reenock, and Jordan Holsinger. Forthcoming. Can Courts Be Bulwarks of Democracy? Judges and the Politics of Prudence. New York: Cambridge University Press.

Tamanaha, Brian Z. 2004. On the Rule of Law: History, Politics, Theory. New York: Cambridge University Press

Ко Хан Соль. 2019-2021. «Серия: Судебный процесс над судебной властью Ким Мён Су» «Ханкёре».https://www.hani.co.kr/arti/SERIES/1202/title2.html(Дата доступа: 05.09.2021).

Ко Хан Соль. 2019. «Судьи, сидящие на скамье подсудимых, начинают «самозащиту»» «Ханкёре». 23 марта.https://www.hani.co.kr/arti/society/society_general/887074.html(Дата доступа: 05.09.2021).

Ко Хан Соль. 2020. «Было ли судебное вмешательство в дело о вмешательстве в выборы NIS, которое длилось 5 лет, «произведением судебного сговора»?» «Ханкёре». 7 ноября.https://www.hani.co.kr/arti/society/society_general/968941.html(Дата доступа: 05.09.2021).

Партия «Сила народа». 2021. «Падение верховенства права: хроника 1352 дней председателя Верховного суда Ким Мён Су». Сеул: Партия «Сила народа».

Квон Сок Чхон. 2017. «Верховный суд, у нас есть возражения: председатель Верховного суда и судьи, которые бросили вызов реформам через судебные процессы». Паджу: Чангби.

Квон Сок Чхон. 2019. «Два лица суда: судебный сговор, расследование правды». Паджу: Чангби.

Ким Чон Хун. 2021. ««Консерваторы ВНЕ, прогрессисты ВНУТРЬ» Верховный суд Ким Мён Су явно «поворачивает влево»» «theL». 2 апреля.http://m.thel.mt.co.kr/view.html?no=2021040116034761429(Дата доступа: 05.09.2021).

Демократическая партия. 2021. «Импичмент судьи Им Сон Гына является обязанностью законодательной власти по сдерживанию и исправлению ошибок судебной власти в соответствии с разделением властей». 4 февраля.https://theminjoo.kr/board/view/briefing/419365(Дата доступа: 05.09.2021).

Realmeter. 2018. «CBS: Общественное мнение о судебном импичменте судей «судебного сговора»». 30 ноября.http://www.realmeter.net/wp-content/uploads/2018/12/CBS%ED%98%84%EC%95%88%ED%86%B5%EA%B3%84%ED%91%9C18%EB%85%8411%EC%9B%944%EC%A3%BC_%EC%82%AC%EB%B2%95%EB%86%8D%EB%8B%A8%EB%B2%95%EA%B4%80%ED%83%84%ED%95%B5%EC%B5%9C%EC%A2%85.pdf(Дата доступа: 05.09.2021)

Realmeter. 2021. «Опрос OhmyNews: «За» и «против» импичмента судей за судебный сговор». 2 февраля.http://www.realmeter.net/wp-content/uploads/2021/02/%EB%A6%AC%EC%96%BC%EB%AF%B8%ED%84%B0OMN%ED%98%84%EC%95%88%EB%B3%B4%EB%8F%84%ED%86%B5%EA%B3%84%ED%91%9C2%EC%9B%941%EC%A3%BC_%EC%82%AC%EB%B2%95%EB%86%8D%EB%8B%A8%EB%B2%95%EA%B4%80%ED%83%84%ED%95%B5%EC%B0%AC%EB%B0%98%EC%B5%9C%EC%A2%85-1.pdf(Дата доступа: 05.09.2021).

Центр судебной защиты Минджу. 2021. «Куда движется суд после судебного сговора и как его следует строить?» Сборник материалов симпозиума. 25 сентября.http://minbyun.or.kr/?p=49524(Дата доступа: 26.09.2021).

Центральный районный суд Сеула. 2020. «Решение по делу № 2019гоха189 о злоупотреблении властью и превышении должностных полномочий». 14 февраля.https://www.peoplepower21.org/Judiciary/1768571(Дата доступа: 05.09.2021).

Ли Ён Гён. 2021. «Бывший судья Им Сон Гын, обвиняемый в «судебном вмешательстве», оправдан в апелляционном суде после первого судебного разбирательства» «Юридические новости». 13 августа.https://m.lawtimes.co.kr/Content/Article?serial=172099(Дата доступа: 05.09.2021).

Ли Хе Ри. 2019-2021. «Серия: «Уважаемый председатель суда» — записи судебных заседаний по делу о судебном сговоре» «Кёнхян Синмун».https://www.khan.co.kr/national/court-law/article/201903250600015(Дата доступа: 05.09.2021).

Ли Хе Ри. 2021. «Бывшие судьи также подлежат импичменту? «Очевидное прекращение производства» «Необходимо решение для защиты Конституции» «Кёнхян Синмун». 27 июня.https://www.khan.co.kr/national/court-law/article/202106272115005(Дата доступа: 05.09.2021).

JoongAng Ilbo, Seoul National University Policy Lab. 2018. «Анализ тенденций судебных решений Верховного суда».https://www.joongang.co.kr/digitalspecial/330(Дата доступа: 05.09.2021).

Чхве Сон. 2015. «Критический анализ независимости судебной власти: сосредоточение на гармонии между независимостью и ответственностью» «Вестник Корейской ассоциации политологии» 49 (1): 205-226.

Чхве Чжун Ён, Чо Чжин Ман. 2013. «Сдержки и противовесы: обсуждение настоящего и будущего слушаний по кандидатурам». Сеул: Sunnuest.

Хан Гю Соп. 2020. «Тенденции судей Верховного суда колебались в зависимости от президента: «Закон» предстал перед историческим испытанием» «Чосон Ильбо». 30 декабря.https://www.chosun.com/opinion/specialist_column/2020/12/30/LU5RHN2PYZCZJFFZULN55GDDUI/ (Дата доступа: 05.09.2021).

[1]Наиболее подробное обсуждение недавних дискуссий о судебной реформе представлено в работе Центра судебных исследований Ассоциации юристов за демократическое общество (2021).

[2]Председатель Конституционного суда Ю Нам-сок объявил о начале слушаний по делу об импичменте следующими словами: «Это первое дело в истории конституционного строя, когда судья стал объектом импичмента. Конституционный суд глубоко осознает серьезность этого дела для нашего конституционного порядка и приложит все усилия для справедливого разбирательства (Ли Хе-ри, 2021)».

[3]Из 38 стран-членов ОЭСР были исключены Канада, Коста-Рика, Латвия и Люксембург из-за отсутствия данных о доверии граждан к парламенту. Для измерения доверия граждан к суду использовались данные за 2000 год, а для доверия граждан к парламенту — данные за 2018 год. Однако для Бельгии, Ирландии и Израиля были использованы данные за 2016 год. Подробные пояснения к методологии измерения можно найти в ОЭСР (2021).

[4]Ход событий, связанных с судебным сговором, подробно описан Квон Сок-чхоном (2019), а судебные процессы по делу о судебном сговоре подробно освещены Ко Хан-солем (2019-2021) и Ли Хе-ри (2019-2021).

[5]Из набора данных «Разнообразие демократий» (V-Dem Dataset version 11.1), созданного исследовательским институтом «Разнообразие демократий» в 2020 году, были взяты средние значения за период с 2010 по 2020 год для показателя «независимость верховного суда» и средние значения за тот же период для показателя «подотчетность судебной власти». Подробные пояснения к методологии измерения можно найти в Coppedge et al. (2021).

[6]Для определения тенденций в судебных решениях судей Верховного суда до 2018 года использовались данные JoongAng Ilbo и Seoul National University PolLab (2018), а после 2018 года данные были дополнены информацией от Хан Гю-сопа (2020). Подробные пояснения к методологии измерения можно найти в JoongAng Ilbo, Seoul National University PolLab (2018).

[7]Данные о тенденциях в судебных решениях судей Верховного суда после сентября 2020 года не включают судей Ли Хын-гу и Чхон Дэ-ёпа, назначенных президентом Мун Чжэ-ином. Учитывая, что первый имеет явную прогрессивную ориентацию, а второй — умеренно прогрессивную, назначение судей президентом Мун Чжэ-ином может привести к ловушке «провала президента», снижающей как нейтральность, так и разнообразие (Ким Чон-хун, 2021).

■ Автор: Ким Чон_Доцент Университета северокорейских исследований. Доктор философии Йельского университета. Приглашенный профессор Высшей школы международных исследований Университета Ёнсе, председатель Комитета по исследованиям объединения и безопасности Корейской ассоциации политологии, региональный координатор Азиатской сети исследований демократии, член Консультативного совета по политике Министерства обороны и Разведывательного управления Министерства обороны. Ранее работал приглашенным исследователем в Исследовательском центре комплексных культурных исследований Токийского университета, старшим научным сотрудником Института восточноазиатских исследований и ведущим научным сотрудником Института исследований Дальнего Востока Университета Кённам. Области исследований включают сравнительные политические системы, сравнительную политическую экономию, отношения между Северной и Южной Кореей и международные отношения в Восточной Азии. Опубликовал статьи, такие как «Южнокорейская демократизация: сравнительная эмпирическая оценка» (2018), «Правотворческая способность демократического конституционного государства: случай южнокорейского подразделения правительства» (2020), «Работающий парламент, говорящий парламент, противостоящий парламент: макроэкономические результаты и микроэкономические основы недоверия к парламенту» (2020), «Условия успеха политики профилактики COVID-19: сравнительное исследование южнокорейского случая» (2021).

■ Ответственный редактор: Чон Джу-хён_Исследователь EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr