[EAIワーキングペーパー] 2022年 大統領の成功条件シリーズ：⑧ 憲法の失敗、司法府の失敗、大統領の失敗

1. コード人事によって引き起こされた憲法・司法府・大統領の失敗

2021年2月4日、国会で裁判官弾劾が行われた。朴槿恵（パク・クネ）政権時代、「梁承태（ヤン・スンテ）コート」における司法権乱用に関与した任成根（イム・ソングン）部長判事に対する弾劾訴追案が議決されたのである。では、憲政史上初めて国会が「裁判官弾劾」に乗り出した理由は何か？最高裁判所長官をはじめとする高位裁判官を刑事裁判の被告席に立たせた「司法権乱用」は、いかなる制度的条件の下で発生したのか？最高裁判所長官および最高裁判事に対する大統領の「コード人事」は、いかなる政治的帰結をもたらしたのか？本章では、これらの問いに対して独自の解答を提示したい。

国会の裁判官弾劾訴追は、憲法に内蔵された権力抑制の論理が崩壊したことによって発生した、一種の「憲法の失敗」と規定できる。国会と裁判所の両方が市民の信頼を得られていない憲法機関として、裁判官弾劾訴追が憲法の善用事例なのか、それとも憲法の悪用事例なのかを区別することさえ困難な政治的状況を反映している。裁判所が「憲法の失敗」の一軸を形成している理由は、司法府がその独立性と説明責任（問責性）の両面において、大規模な「道徳的ハザード」に陥っていたからである。裁判所が大統領および国会の影響力から離れて判決を下す制度的能力が低く、裁判官が犯した違法行為に対する効果的な処罰に乗り出す制度的能力も高くない場合に、「司法府の失敗」は発生する。司法府の独立性と説明責任の水準を向上させるために、大統領ができることは多くない。裁判所組織法に内蔵された権力抑制の論理は、大統領が最適な候補者を最高裁判所長官および最高裁判事に任命し、中立性と多様性の水準が高い最高裁判事会議を構成することによってのみ、最高裁判所長官の司法行政権の乱用を防ぐことができると指示している。大統領が最高裁判所長官および最高裁判事の任命に関連する「逆選択」のリスクに適切に対処できず、「コード人事」に固執するならば、そこから生じる司法府の「道徳的ハザード」という「代理損失」は、そのまま任命者自身のものとなる。司法府の「コード人事」が頻繁に「大統領の失敗」に帰結する理由はここにある。

したがって、本章は、裁判官の独立および裁判の独立のための常設機関の設立、裁判所行政処の廃止と合議制司法行政機関の設立、高等裁判所部長判事の廃止など、裁判官人事制度の改革、裁判所行政処の非判事化など、司法府改革に関する様々な制度設計への提案に異論を唱えるものではない。[1]ただし、憲法改正を含む広範な法律改正が必要な制度改革試案は、その実現可能性が高くないことを指摘したい。司法権乱用後に登場した「金命洙（キム・ミョンス）コート」でさえ、最高裁判所自体の改革案が最高裁判所長官の権力分散に消極的であり、第20代国会司法改革特別委員会は後退した裁判所組織法を改正できないまま終了したという事実を想起する必要がある。

本章では、憲法と裁判所組織法を改正しないという条件の下で、大統領ができることに焦点を当てて司法府改革を論じる。その出発点は、最高裁判所長官および最高裁判事の任命に関連して、大統領が「コード人事」の誘惑から脱することである。大統領が「コード人事」を脱却すれば、最高裁判事会議の中立性と多様性が増し、最高裁判所長官の司法行政権の乱用を抑制する制度的条件を 마련할 수 있으며、司法府の独立性と説明責任の水準を改善する契機 마련할 수 있다。その結果、裁判所が「憲法の失敗」の罠から脱出する可能性が見えてくるだろう。

2. 裁判官弾劾によって引き起こされた憲法の失敗

2021年2月4日、国会は在席288人中賛成179人で裁判官弾劾訴追案を議決した。2021年6月10日に弾劾審判を開始した憲法裁判所は、この請求を10月28日に却下したが、憲政史がこの「2021헌나1」事件を憲法第65条が国会に付与した弾劾訴追権が裁判官を対象として行使された最初の事例として記録するであろうという事実だけは明らかに見える。[2]ただし、憲政史がこの事件を権力分立の原理に基づき、立法府と司法府の間の「牽制と均衡」が適切に作動した「憲法の善用」事例として記録するのか、それとも政党競争の論理を延長し、与党と反対党の間の「党派的攻勢」が過度に行使された「憲法の悪用」事例として記録するのかは、まだ不確かである。憲法裁判所の法的な判断にもかかわらず、この事件の憲政史的な定義を巡る政治的論争が韓国社会の各地で繰り広げられているからである。

国会の裁判官弾劾訴追議決直後、与党である共に民主党は、この事件を「三権分立に基づき司法府の誤りを牽制し、正すべき立法府の義務を遂行したもの（共に民主党 2021）」だと主張し、前者の立場を明確に表明した。一方、反対党である国民の力は、「数的不多数を活用した与党による一方的な裁判官弾劾（国民の力 2021: 20）」だと反論し、後者の立場を取った。弾劾訴追被請求人の刑事責任を問うた一審裁判部は2020年2月、「裁判への関与行為は、被告人の地位または個人的な親交関係を利用して裁判官の独立を侵害する違憲的行為に該当する（ソウル中央地方裁判所 2020: 64）」と判示したことで、前者の解釈に力を与えた。これに対し、二審裁判部は2021年8月、「被告人の裁判への関与行為について、職権濫用権利行使妨害罪の構成要件に該当するかどうかの審査を終える前に、あらかじめ『違憲的行為』と表現するのは適切ではないように見える（李庸景 2021）」と記し、後者の解釈を擁護した。「裁判官弾劾に賛成するか」という世論調査の問いに対し、民心は全国裁判官代表会議の裁判官弾劾訴追検討議決直後の2018年12月には賛成52%、反対34%（リアルメーター 2018）と前者の見解に傾いていたが、国会の裁判官弾劾訴追案発議直後の2021年2月には賛成44%、反対45%（リアルメーター 2021）と後者の見解に傾いた。このように見ると、政党も裁判所も世論も、裁判官弾劾訴追が引き起こした政治的葛藤の磁場からまだ抜け出しにくいように見える。

憲法裁判所が今後「憲法の善用」に近い弾劾審判を下した法的な判断とは別に、この事件の根底に流れる「憲法の失敗」の構図を捉える必要がある。憲法第65条が立法府に付与した弾劾訴追権は、行政府および司法府の権力乱用を事前に予防しようとする抑制の論理から出発する。国際関係において、他国の侵略行為が耐え難い懲罰的報復を招くであろうという信号を事前に発信し、戦争を防ぐことで自国の安全を保障しようとする軍事的抑制の論理と全く同じ構図である。軍事的抑制の成否は、他国に送る自国の信号の信頼性水準にかかっている。軍事的な侵略が引き起こす懲罰的報復が実際に起こる確率が高いならば、他国は最初から侵略に乗り出さない可能性が大きい。その結果、戦争が起こる蓋然性が減少するのだ。重要な点は、軍事的抑制が懲罰的報復の実際の行使を通じてではなく、その「仮想的脅威」を通じてのみその力を完成するという事実である。もし懲罰的報復が実際に発生すれば、それは戦争がすでに勃発したことを意味する。したがって、軍事的抑制の論理で達成しようとした目的達成に失敗したことを意味する（Schelling 2008）。

国会の弾劾訴追権もまた、その実際の行使を通じて裁判官に懲罰的制裁を行使することに目的がある強制の属性よりも、その仮想的脅威を通じて裁判官に違憲的または違法な行為を自制させることに目的がある。すなわち、この権限は抑制の属性を帯びる権力に該当する。軍事的抑制の論理と同様に、憲法的抑制の論理の成否もまた、裁判官に送るその信号の信頼性の程度が左右する。違憲的または違法な行為が行われた場合に、懲罰的制裁が実際に作動する確率が高いならば、裁判官はその行為を自制する蓋然性が大きくなる。その結果、国会が弾劾訴追権を行使する可能性が減少するのだ。憲法的抑制は、国会の弾劾訴追権という懲罰的制裁の仮想的脅威を通じて、裁判官の違憲的または違法な行為の自制を誘導する「非可視的」な権力作動としてその目的を達成する（Engst 2021）。もし裁判官弾劾訴追が実際に起こるならば、それは裁判官が違憲的または違法な行為の自制にすでに失敗したことを意味する。したがって、すでに憲法的抑制の論理が崩壊したのだ（Helmke 2017）。以上の議論を総合すると、<表1>のように憲法的抑制の成否を類型化できる。第一に、国会が憲法的抑制の論理を積極的に実装し、裁判官が積極的に違憲的または違法な行為を自制すれば、①「憲法の成功」の均衡が成立する。この均衡点では弾劾訴追は発生しない。第二に、裁判官が消極的に違憲的または違法な行為を自制する条件下で、国会が憲法的抑制の論理を積極的に実装すれば、②「憲法の善用」としての弾劾訴追が発生する。第三に、裁判官が積極的に違憲的または違法な行為を自制する条件下で、国会が憲法的抑制の論理を消極的に実装すれば、③「憲法の悪用」としての弾劾訴追が発生する。第四に、国会が憲法的抑制の論理を消極的に実装し、裁判官が消極的に違憲的または違法な行為を自制すれば、④「憲法の失敗」の罠が作られる。この罠で弾劾訴追が発生した場合、それが「憲法の善用」弾劾訴追なのか、「憲法の悪用」弾劾訴追なのかを区別することはできない。国会が憲法の抑制の論理を積極的に実装してきたならば、市民の国会に対する信頼度は高かったであろう。同様に、裁判官が積極的に違憲的または違法な行為を自制してきたならば、市民の裁判所に対する信頼度は高かったであろう。<図1>は、この仮定に基づき、韓国の裁判官弾劾訴追事例がどの類型に属するかを、34のOECD加盟国を比較対象として経験的に確認したものである。[3]水平軸の点線は裁判所に対する市民の信頼度の標本平均値を、垂直軸の点線は議会に対する市民の信頼度の標本平均値をそれぞれ示している。経験的な発見は以下の通りである。

<表1> 憲法的抑制の成否

<図1> 34 OECD加盟国の裁判所および議会に対する市民の信頼度

出典: OECD(2021)

第一に、2020年時点の韓国の裁判所に対する市民の信頼度は22%で、34のOECD加盟国中32位に該当し、標本平均値から負の方向に34パーセントポイントの差がある。第二に、2020年時点の韓国の議会に対する市民の信頼度は21%で、34のOECD加盟国中27位に該当し、標本平均値から15パーセントポイント負の方向に差がある。第三に、両指標を組み合わせると、韓国は憲法の抑制論理に関連して「憲法の失敗」の罠に陥っており、チリ、コロンビア、メキシコ、ポーランドなどと同様の位置を占める。

比較的な視点から見ると、韓国が「憲法の失敗」の罠に囚われているという事実は、国会の裁判官弾劾訴追に関して、韓国社会がなぜその憲政史的な定義を巡る政治的分裂の渦に巻き込まれたのかを解明する手がかりを与えてくれる。「憲法の失敗」の罠に囚われているため、韓国社会の誰も、国会の裁判官弾劾訴追が牽制と均衡の原理による「憲法の善用」なのか、それとも党派的攻勢の論理による「憲法の悪用」なのかを区別することが困難だからである。市民はこれまで、国会が憲法に内蔵された権力抑制の論理を積極的に実装しようとしたのかについて懐疑的であり、裁判官が積極的に違憲的または違法な行為を自制しようとしたのかについて疑問を抱いている。両憲法機関とも、市民の信頼を回復するための改革の努力なしには、「憲法の失敗」の罠から抜け出すことは困難に見える。

3. 司法権乱用によって引き起こされた司法府の失敗

2021年2月の裁判官弾劾訴追は、実は2017年3月から知られ始めた、いわゆる「司法権乱用」事態の長い混乱を象徴する一つの事件に過ぎないのかもしれない。司法権乱用事態は、2011年に開設された「梁承태コート」の6年間、「高位裁判官らが上訴裁判所設立などのために裁判を朴槿恵（パク・クネ）政権との駆け引きの対象とし、裁判に介入した疑惑」および「司法行政に批判的な判事には人事上の不利益を与え、不正を犯した判事の過ちは隠蔽しようとした疑惑（高漢率 2019）」を指す。司法府の独立性と説明責任の両面において、「梁承태コート」は大規模な「道徳的ハザード」という代理損失をもたらしたと言える。その結果、梁承태（ヤン・スンテ）元最高裁判所長官、朴炳大（パク・ビョンデ）元最高裁判事、高永漢（コ・ヨンハン）元最高裁判事、林鍾憲（イム・ジョンホン）元裁判所行政処次長を含む14名の元・現職裁判官が被告人として法廷に立った。[4]ただし、現時点で有罪判決が下された司法権乱用関与裁判官は、李奎鎮（イ・ギュジン）元量刑委員会常任委員、李敏傑（イ・ミンゴル）元裁判所行政処企画調整室長など2名に過ぎない（李恵理 2021）。

「裁判取引」で司法府の独立性を、「裁判介入」で司法府の説明責任をそれぞれ毀損したという疑惑を受けている「梁承태コート」に対する最高裁判所独自の調査は、2017年3月の一次真相調査委員会の活動、11月の二次追加調査委員会の活動、2018年2月の三次特別調査委員会の活動など、3回にわたって行われた。しかし、世間の疑念はもちろん、裁判所内部の分裂さえも払拭するには不十分だった。2018年6月7日の全国裁判所長官懇談会では、司法行政権乱用の深刻性と責任を痛感するものの、告発捜査依頼などの措置は不適切であり、根拠のない裁判取引疑惑の提起にも懸念を表明した。一方、同月11日の全国裁判官代表会議は、国民の公正な裁判に対する信頼および裁判官の独立という憲法的な価値の毀損に懸念を表明し、刑事手続きを含む真相調査と責任追及が必要だと宣言した。結局、2018年6月18日にソウル中央地方検察庁が本格的な捜査に乗り出し、司法権乱用事態を刑事司法手続きに沿って処理する局面へと転換した（権錫千 2019）。

検察捜査の結果明らかになった「梁承태コート」の主要な容疑は、強制動員国家賠償事件に関連した大統領府および外交部との不適切な協議および裁判介入の謀議、日本軍慰安婦損害賠償事件、全国教組（チョンギョジョ）の法外労組通知処分の効力執行停止事件、元世勲（ウォン・セフン）国家情報院長事件に関連した裁判介入の謀議、大統領府に対する法律諮問および便宜供与、洪日杓（ホン・イルピョ）議員など国会議員関連裁判介入の謀議、憲法裁判所内部事件情報、評議結果および動向収集、令状捜査記録報告および収集、「問題を起こした裁判官」など判事の査察および分類、司法行政批判判事などに対する人事上の不利益措置など、多様な事案にわたっていた。この中でも、裁判所内外に少なくない衝撃を与えた元世勲（ウォン・セフン）国家情報院長事件関連裁判所行政処内部文書の「司法府がイニシアチブを握っている事案については、事件処理の方向と時期を慎重に検討する必要がある」という文言は、「梁承태コート」の宿願事業であった上訴裁判所設立のために大統領府と取引に出る交渉カードとして当該裁判を認識していたことを示唆している。2013年に開始された当該裁判が5年間、一審、二審、最高裁判所破棄差戻し、破棄差戻し審、最高裁判所と長引いた上、特に破棄差戻し審裁判が19ヶ月間空転するなど、「梁承태コート」の裁判取引のための裁判介入の状況も相当なものと見られる（高漢率 2020）。

要するに、「梁承태コート」で発生した司法権乱用事態の背景には、上訴裁判所設立という最高裁判所長官の議題を貫徹するために、行政府および立法府と裁判を取引し、下級審の裁判官らが管轄する裁判に介入する司法府の姿がそのまま映し出されている。裁判取引によってその独立性機能を損なった司法府が、裁判介入によってその説明責任機能さえも喪失するという悪循環の作動から、「梁承태コート」は容易に抜け出せなかったように見える。

この司法権乱用事態の発生が、「梁承태コート」の独立性および説明責任の低下から始まったという事実を確認することは、先に発見した裁判所が「憲法の失敗」の罠に陥り、市民から信頼を得られていない理由を理解することと深い関連を持つ。一般的に、司法府の独立性は「行政府および立法府の政策的選好から影響を受けずに裁判所が判決を下すことができる能力（Staton, Reenock, and Holsinger Forthcoming）」を、司法府の説明責任は「裁判官が違法な行為に責任がある場合に、裁判所が処罰できる能力（Kosar 2016）」をそれぞれ指す。司法府の独立性と説明責任は、それ自体が重要なのではなく、「法の支配」あるいは「法律の執行が高い水準の透明性、自律性、予測可能性、公正性、平等性をもって行われており、政府はその法律の執行に高い水準の遵守を示している状態」を確立するための道具的な役割を果たすからこそ重要なのである（Tamanaha 2004）。

<表2>は、司法府の独立性と説明責任の両面において「法の支配」規範を確立する司法的な条件の類型化を示している。第一に、司法府の独立性および説明責任の両水準が高い場合、裁判所の判決が行政府および立法府の影響を受けず、裁判官の違法行為に対する効果的な処罰が可能であるという点で、①「司法府の成功」の均衡に該当する。「法の支配」規範を確立するための最適な司法条件を創出する。第二に、司法府の独立性水準は低く、説明責任水準が高い場合、裁判官に対する効果的な処罰が可能な階層的な裁判所の判決が行政府および立法府の影響に服従するという点で、②「司法府の隷属化」に該当する。「法の支配」規範の確立は、行政府および立法府の遵守程度に依存する。第三に、司法府の独立性水準は高く、説明責任水準が低い場合、行政府および立法府の影響から絶縁された裁判所の判決が、階層的な統制が困難な裁判官の恣意に委ねられるという点で、③「司法府の断片化」に該当する。「法の支配」規範の確立は、個々の裁判官の遵守程度に依存する。第四に、司法府の独立性水準は低く、説明責任水準も低い場合、行政府および司法府の影響に服従する裁判所が判決を担当する裁判官に対する階層的な統制が困難であるという点で、④「司法府の失敗」の罠に該当する。「法の支配」規範を確立するための最悪の司法条件を作り出す。

<表2> 司法府の均衡の成否

<図2>は、韓国司法府の独立性および説明責任の組み合わせの類型がどのカテゴリーに属するかを、38のOECD加盟国を比較対象として経験的に確認したものである。[5]水平軸の点線は司法府独立性指標の標本平均値を、垂直軸の点線は司法府の説明責任指標の標本平均値をそれぞれ示している。経験的な発見は以下の通りである。

第一に、2010年から2020年まで、韓国司法府の独立性の平均値は4点満点中2.65点で、38のOECD加盟国中34位に該当し、標本平均値から負の方向に0.59点の差がある。第二に、2010年から2020年まで、韓国司法府の説明性の平均値は4点満点中2.67点で、38のOECD加盟国中30位に該当し、標本平均値から負の方向に0.28点の差がある。第三に、両指標を組み合わせると、韓国は「法の支配」規範確立の条件に関連して「司法府の失敗」の罠に陥っており、トルコ、イタリア、ギリシャなどと同様の位置を占める。

比較的な視点から見ると、韓国が「司法府の失敗」の罠に囚われているという事実は、「梁承태コート」が独立性および説明責任の両面において道徳的ハザードという代理損失をどのように発生させたのかを解明する手がかりを与えてくれる。「司法府の失敗」の罠に囚われた梁承태コートは、「法の支配」規範確立という公共財ではなく、「上訴裁判所設立」という私的な財を追求するために、裁判取引および不当な人事を行った結果、司法府の独立性および説明責任の水準をさらに低下させる悪循環に陥ったのである。「梁承태コート」が陥っていた「司法府の失敗」の罠から抜け出すためには、司法府の独立性と説明責任の水準を高める改革を深く考察する必要がある。

<図2> 38 OECD加盟国の司法府の独立性および説明責任

出典: Varieties of Democracy Projecthttps://www.v-dem.net/en/data/data/v-dem-dataset-v111/(アクセス日: 2021.09.05.)

4. コード人事によって引き起こされた大統領の失敗

「梁承태コート」で発生した司法権乱用事態が道徳的ハザードに該当する代理損失に近いとすれば、2017年から開設された「金命洙コート」で起こったいわゆる「コード人事」は、逆選択に該当する代理損失に近い。道徳的ハザードが大統領が最高裁判所長官および最高裁判事を任命した後に発生する代理損失であり、依頼人の利益である「法の支配」規範を確立する行動に代理人が怠慢であったために起こったものであるとすれば、逆選択は、大統領が最高裁判所長官および最高裁判事を任命する以前に最適な代理人を選抜できなかったために、結局依頼人の利益を損なう代理損失と言える。大統領が最高裁判所長官および最高裁判事を一旦任命してしまえば、代理人を効果的に統制する手段をほとんど持たないという点で、司法府の道徳的ハザードの発生を依頼人が直接的に問責することは難しい。「裁判官は、弾劾または禁錮以上の刑の宣告によらなければ罷免」されないという憲法第106条の規定は、代理人である裁判官の独立を確保するための制度的な装置である。しかし同時に、依頼人である大統領が代理人の道徳的ハザードを統制することが困難になる制度的な障壁でもある。

ただし、大統領は最適な代理人の選抜を通じて、最高裁判所長官および最高裁判事の任命における逆選択の発生を防ぐことができるという点が重要である。司法府の道徳的ハザードを直接的に統制する手段がほとんどない条件下で、それを最小化する方法は、最高裁判所長官および最高裁判事の選抜において逆選択のリスクを最大限に減らすことである。「最高裁判所長官は国会の同意を得て大統領が任命」し、「最高裁判事は最高裁判所長官の奏請により国会の同意を得て大統領が任命」し、「最高裁判所長官および最高裁判事でない裁判官は最高裁判事会議の同意を得て最高裁判所長官が任命」するように規定した憲法第104条は、代理人に関連する逆選択のリスクを減らす役割を大統領に付与している。大統領が最高裁判所長官および最高裁判事に最適な代理人を選抜できなければ、その司法府人事は代理人の道徳的ハザードにつながり、その結果がそのまま大統領の失敗に帰る回路を憲法は内蔵しているのである（崔善 2015）。

憲法は、大統領がその任命権を過度に恣意的に行使しないように、国会に同意権を付与している。大統領が国会の同意権を一つの「非可視的」権力として認識するほど、自らの権限行使を自制し、最高裁判所長官および最高裁判事候補の選抜において、より慎重になるだろうと見ている。最高裁判所長官および最高裁判事の任命に関連する国会の抑制と大統領の自制が、一つの憲法の均衡を成すための最低限の条件は、大統領と国会が互いに異なる政策的選好を持っているということである。分断政府の政治的条件は、単独政府のそれよりも、大統領が最高裁判所長官および最高裁判事の任命に関連して、より適切な候補者を選定する可能性を高めるのである（崔俊永、趙振晩 2013）。

憲法の権力抑制論理を裁判所組織法に適用すると、司法府では最高裁判所長官が大統領の役割を、最高裁判事会議が国会の役割をそれぞれ担っていると理解できる。まず、裁判所組織法第9条は、最高裁判所長官が「司法行政事務を総括し、司法行政事務に関して関係公務員を指揮、監督」し、「裁判所の組織、人事、運営、裁判手続き」などに関連する「法律の制定または改正が必要」な場合、「国会に書面でその意見を提出」する権限を付与している。裁判所組織法は、最高裁判所長官の広範な権限行使を牽制する任務を最高裁判事会議に付与している。裁判所組織法第16条は、「最高裁判事会議は、最高裁判事全員の3分の2以上の出席と出席人員過半数の賛成で議決」するようにしており、第17条は、その議決事項として「裁判官の任命および re-appointment に対する同意」および「最高裁判所規則の制定および改正に関する事項」などを規定している。最高裁判所長官が司法行政権の乱用を自制しているならば、最高裁判事会議の「非可視的」な権力が十分にその抑制機能を発揮した結果であると言える。大統領と国会の関係に例えると、最高裁判所長官の自制は、最高裁判事会議の構成がその政治的中立性と社会的多様性において高い水準にある場合に可能なのだ（Landemore 2013）。

<表3>は、大統領が最高裁判所長官および最高裁判事を任命する際に考慮すべき基準として、代理人の中立性および多様性を交差させてその類型を整理したものである。第一に、最高裁判事会議が高い水準の多様性と高い水準の中立性を持つならば、司法府の独立性および説明責任水準を両方向上させることができる最適な人事と言えるため、①「大統領の成功」の均衡に該当する。第二に、最高裁判事会議が低い水準の多様性と高い水準の中立性を持つならば、司法府の独立性水準は向上するが、説明責任水準は低下する可能性がある人事と言えるため、②「司法府の独立性」の選択に該当する。第三に、最高裁判事会議が高い水準の多様性と低い水準の中立性を持つならば、司法府の説明責任水準は向上するが、独立性水準は低下する可能性がある人事と言えるため、③「司法府の説明責任」の選択に該当する。第四に、最高裁判事会議が低い水準の多様性と低い水準の中立性を持つならば、司法府の独立性および説明責任水準を両方低下させる可能性がある最悪の人事と言えるため、④「大統領の失敗」の罠に該当する。

<表3> 最高裁判事会議の構成

<図3>は、2005年から2020年まで大統領が任命した最高裁判事46名の判決傾向を示したものである。[6]2点が最も保守的な傾向を、-2点が最も進歩的な傾向を意味する。それぞれの図形記号は、図の説明にあるように、最高裁判事を任命した大統領を意味する。この資料を活用して<図4>を作成した。人事の中立性は、各大統領が任命した最高裁判事の判決傾向の平均値を、人事の多様性は、各大統領が任命した最高裁判事の判決傾向の標準偏差をそれぞれ指標とした。人事の中立性は平均値が0に近いほど、人事の多様性は標準偏差が大きいほど、それぞれその水準が高まるものと解釈した。経験的な発見は以下の通りである。

第一に、金大中（キム・デジュン）大統領が任命した最高裁判事の人事の中立性は0.087、多様性は0.270である。司法府の独立性を促進する代わりに説明責任を犠牲にする大統領の「司法府の独立性」の選択に該当する。第二に、盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領が任命した最高裁判事の人事の中立性は-0.154、多様性は1.061である。司法府の独立性と説明責任の両方を促進する「大統領の成功」の均衡に該当する。第三に、李明博（イ・ミョンバク）大統領が任命した最高裁判事の人事の中立性は0.117、多様性は0.441である。司法府の独立性を促進する代わりに説明責任を犠牲にする大統領の「司法府の独立性」の選択に該当する。第四に、朴槿恵（パク・クネ）大統領が任命した最高裁判事の人事の中立性は0.229、多様性は0.337である。司法府の独立性と説明責任の両方を犠牲にする「大統領の失敗」の罠に該当する。第五に、文在寅（ムン・ジェイン）大統領が任命した最高裁判事の人事の中立性は-0.291、多様性は0.598である。司法府の独立性を犠牲にする代わりに説明責任を促進する大統領の「司法府の説明責任」の選択に該当する。

<図3> 最高裁判事の判決傾向

● 金大中、■ 盧武鉉、◯ 李明博、□ 朴槿恵、X 文在寅 出典: 中央日報、ソウル大ポールラボ(2018); 韓奎燮(2020)

<図4> 大統領の最高裁判所長官および最高裁判事の人事傾向

中立性は絶対値に換算した後、数値を逆転させた。◯は負数を示す。

出典: 中央日報、ソウル大ポールラボ(2018); 韓奎燮(2020)

比較的な視点から見ると、韓国の大統領の中で「大統領の成功」の均衡に到達したのは盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領のみであった。実際に盧武鉉（ノ・ムヒョン）政権期の「李容勲（イ・ヨンフン）コート」は、人事の中立性と多様性の両方を花開かせることができたという評価を受けている（権錫千 2017）。他の大統領はすべて、人事の中立性と多様性のうち一つ、あるいは両方を犠牲にしなければならなかった。金大中（キム・デジュン）大統領と李明博（イ・ミョンバク）大統領は、人事の中立性を高める代わりに多様性を放棄する最高裁判事の選任であったと見られる。朴槿恵（パク・クネ）大統領は、中立性が低く多様性も低い最高裁判事の人事を行い、「大統領の失敗」の罠に陥り、その結果が前節で見たように「梁承태コート」の司法権乱用であったという事実は痛ましい。文在寅（ムン・ジェイン）政権期に該当する「金命洙コート」は、「大統領の失敗」の罠からは脱しているものの、人事の中立性において最も低い水準を記録しており、「コード人事」という批判が実体のないものではないことを示唆している。[7]「金命洙コート」における「コード人事」という逆選択のリスクの再発を防ぐためには、大統領は、大法院判事の Сneutrality と多様性を同時に満たす人事改革案に対するビジョンが必要とされると見られる。

5. 司法府の改革は公正な大法院判事の人事から始まる

本章では、法官弾劾を「憲法の失敗」と、司法への介入を「司法府の失敗」と、コード人事（政権の意向に沿った人事）を「大統領の失敗」とそれぞれ定義し、その制度的因果関係を究明した。因果の連鎖を逆に辿っていくと、大統領が解決すべき最も重要な司法府改革の課題に突き当たる。最高裁判所長官の司法行政権濫用を抑制する「非可視的」権力の 작동は、 Сneutrality と多様性を同時に備えた大法院判事会議を制度的に保障することから始まる。

大統領が「コード人事」の誘惑から脱し、国会の同意権を考慮しながら最適な最高裁判所長官および大法院判事候補を選抜できれば、司法府改革の最初の関門を通過できる。最高裁判所長官が司法行政権の濫用を自制し、 Сneutrality と多様性を備えた大法院判事会議が効果的な抑制の論理を具現化すれば、改革の二番目の関門である司法府の独立性と責任性を高める制度的効果が可視化する蓋然性が大きくなる。その結果、裁判所に対する市民の信頼度が高まり、法官が「憲法の失敗」の罠から抜け出すための制度的契機を 마련できれば、司法府改革の三番目の関門に到達するのである。結局、問題は、大統領がどれだけ自身に与えられた最高裁判所長官および大法院判事任命権を自制し、最適な候補者を選抜できるかにかかっていると言える。■

参考文献

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[1]最も最近の司法改革の議論に関しては、民主社会のための弁護士会司法センター(2021)が詳述している。

[2]ユ・ナムソク憲法裁判所長は、次のような発言で弾劾審判弁論期日の開始を告げた。「この事件は、憲政史上、法官が弾劾審判の対象となった最初の事件です。憲法裁判所は、この事件が我が国の憲法秩序において持つ厳粛な重みを深く認識し、最善を尽くして公正に審理する所存です（イ・ヘリ 2021）。」

[3]38のOECD加盟国のうち、カナダ、コスタリカ、ラトビア、ルクセンブルクは議会に対する市民の信頼度に関するデータが利用できないため除外した。裁判所に対する市民の信頼度は2000年の測定値を、議会に対する市民の信頼度は2018年の測定値をそれぞれ入力した。ただし、ベルギー、アイルランド、イスラエルの議会に対する市民の信頼度は2016年の測定値を入力した。測定に関する詳細な解説はOECD(2021)を参照のこと。

[4]司法乱脈事態の展開過程はクォン・ソクチョン(2019)が詳述しており、司法乱脈事態の裁判過程はコ・ハンソル(2019-2021)およびイ・ヘリ(2019-2021)が詳述している。

[5]「民主主義の多様性（Varieties of Democracy）」研究所が2020年に作成したデータ（V-Dem Dataset version 11.1）から、司法府の独立性は2010年から2020年までの「最高裁判所の独立性（high court independence）」スコアの平均値を、説明責任性は2010年から2020年までの「司法府の説明責任性（judicial accountability）」スコアの平均値をそれぞれ入力した。測定に関する詳細な解説はCoppedge et al.(2021)を参照のこと。

[6]大法院判事の判決傾向は、2018年までは中央日報・ソウル大ポールラボ(2018)のデータを使用し、2018年以降はハン・ギュソプ(2020)のデータで補完した。測定に関する詳細な解説は中央日報・ソウル大ポールラボ(2018)を参照のこと。

[7]大法院判事の判決傾向データは、2020年9月以降、文在寅（ムン・ジェイン）大統領が任命したイ・フング大法院判事およびチョン・デヨプ大法院判事を含んでいなかった。前者が明確な進歩的傾向、後者が中道進歩的傾向であることを考慮すると、文在寅大統領の大法院判事任命は、中立性と多様性の両方が低下する「大統領の失敗」の罠に陥る可能性がある（キム・ジョンフン 2021）。

■著者: キム・ジョン_北朝鮮大学院大学副教授。イェール大学政治学博士。延世大学国際学大学院客員教授、韓国政治学会統一安保研究分科委員会委員長、アジア民主主義研究ネットワーク地域コーディネーター、国防部及び国防情報本部政策諮問委員として活動している。東京大学大学院総合文化研究科招聘研究員、東アジア研究所主任研究員、慶南大学極東問題研究所責任研究員を歴任した。比較政治制度、比較政治経済、南北朝鮮関係、東アジア国際関係などの研究分野に関心がある。「South Korean Democratization: A Comparative Empirical Appraisal」(2018)、「民主憲政国家の法律生産能力：韓国分点政府の事例」(2020)、「働く国会、話す国会、対立する国会：国会不信のマクロ的結果とミクロ的基礎」(2020)、「コロナ19防疫政策の成功条件：韓国事例の比較研究」(2021)などの論文を発表した。

■担当・編集: チョン・ジュヒョン_EAI研究員

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