[EAI Working Paper] Série des conditions de succès présidentiel de 2022 : ⑧ Échec constitutionnel, échec judiciaire, échec présidentiel

1. L'échec constitutionnel, judiciaire et présidentiel causé par les nominations de complaisance

Le 4 février 2021, l'Assemblée nationale a prononcé la mise en accusation d'un juge. Il s'agissait de la mise en accusation de M. Im Seong-geun, impliqué dans la « Cour de Yang Seung-tae » sous le gouvernement Park Geun-hye, pour abus du système judiciaire. Alors, quelle est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a procédé à la « mise en accusation d'un juge » pour la première fois dans l'histoire constitutionnelle ? Dans quelles conditions institutionnelles l'« abus du système judiciaire », qui a conduit le président de la Cour suprême et d'autres hauts magistrats devant les tribunaux pénaux, s'est-il produit ? Quel a été le résultat politique des « nominations de complaisance » du président à l'égard du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême ? Ce chapitre vise à proposer des réponses à ces questions.

La mise en accusation d'un juge par l'Assemblée nationale peut être qualifiée d'« échec constitutionnel » résultant de l'effondrement de la logique de contrôle des pouvoirs intégrée à la Constitution. Le fait que l'Assemblée nationale et les tribunaux soient des institutions constitutionnelles qui ne jouissent pas de la confiance des citoyens rend difficile de distinguer si la mise en accusation d'un juge est un cas d'usage approprié ou inapproprié de la Constitution, reflétant ainsi la situation politique. La raison pour laquelle les tribunaux constituent un pilier de « l'échec constitutionnel » est que le système judiciaire est tombé dans un « aléa moral » à grande échelle à la fois en termes d'indépendance et de responsabilité. L'« échec judiciaire » survient lorsque les tribunaux ont une faible capacité institutionnelle à rendre des jugements indépendamment de l'influence du président et de l'Assemblée nationale, et une faible capacité institutionnelle à sanctionner efficacement les actes illégaux commis par les juges. Il n'y a pas grand-chose que le président puisse faire pour améliorer le niveau d'indépendance et de responsabilité du système judiciaire. La logique de contrôle des pouvoirs intégrée à la loi sur l'organisation judiciaire stipule que le président peut prévenir l'abus du pouvoir administratif judiciaire par le président de la Cour suprême en nommant les meilleurs candidats aux postes de président de la Cour suprême et de juge de la Cour suprême, formant ainsi un conseil de la Cour suprême doté d'un haut niveau de neutralité et de diversité. Si le président ne parvient pas à gérer correctement le risque de « sélection adverse » lié à la nomination du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême et s'obstine dans des « nominations de complaisance », la « perte d'agence » résultant de « l'aléa moral » du système judiciaire reviendra entièrement à la personne qui a nommé. C'est la raison pour laquelle les « nominations de complaisance » dans le système judiciaire mènent souvent à « l'échec présidentiel ».

Par conséquent, ce chapitre ne soulève aucune objection aux diverses propositions de conception institutionnelle relatives à la réforme du système judiciaire, telles que la création d'organes permanents pour l'indépendance des juges et l'indépendance des procès, l'abolition du Bureau de l'administration judiciaire et la création d'un organe administratif judiciaire consensuel, et l'abolition des postes de président de la cour d'appel.[1]Cependant, nous souhaitons souligner que la faisabilité des réformes institutionnelles, y compris les propositions nécessitant des révisions constitutionnelles et des modifications législatives étendues, est faible. Il convient de rappeler que même dans la « Cour de Kim Myeong-su », apparue après l'abus du système judiciaire, la proposition de réforme de la Cour suprême elle-même était passive quant à la répartition du pouvoir du président de la Cour suprême, et que le Comité spécial sur la réforme judiciaire de la 20e Assemblée nationale s'est terminé sans modifier la loi sur l'organisation judiciaire, qui avait été affaiblie.

Ce chapitre discute de la réforme du système judiciaire en se concentrant sur ce que le président peut faire sans modifier la Constitution et la loi sur l'organisation judiciaire. Le point de départ est que le président s'abstienne de la tentation des « nominations de complaisance » concernant la nomination du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême. Si le président s'écarte des « nominations de complaisance », il sera possible de créer des conditions institutionnelles pour restreindre l'abus du pouvoir administratif judiciaire par le président de la Cour suprême en augmentant la neutralité et la diversité du conseil de la Cour suprême, et cela fournira une occasion d'améliorer le niveau d'indépendance et de responsabilité du système judiciaire. En conséquence, il y aura une lueur d'espoir que les tribunaux pourront sortir du piège de « l'échec constitutionnel ».

2. L'échec constitutionnel causé par la mise en accusation de juges

Le 4 février 2021, l'Assemblée nationale a approuvé la mise en accusation d'un juge par 179 voix sur 288 présents. Bien que la Cour constitutionnelle, qui a entamé l'examen de la mise en accusation le 10 juin 2021, ait rejeté cette demande le 28 octobre, il semble clair que l'histoire constitutionnelle enregistrera cette affaire « 2021헌나1 » comme le premier cas où le pouvoir de mise en accusation accordé à l'Assemblée nationale par l'article 65 de la Constitution a été exercé à l'encontre d'un juge.[2]Cependant, il est encore incertain si l'histoire constitutionnelle enregistrera cette affaire comme un cas d'« usage approprié de la Constitution » où le « contrôle et l'équilibre » entre les pouvoirs législatif et judiciaire ont fonctionné correctement sur la base du principe de séparation des pouvoirs, ou comme un cas d'« usage inapproprié de la Constitution » où la « lutte partisane » entre le parti au pouvoir et le parti d'opposition a été excessivement exercée, prolongeant la logique de la concurrence entre partis. En effet, malgré le jugement juridique de la Cour constitutionnelle, des luttes politiques concernant la définition historique constitutionnelle de cette affaire se déroulent dans divers secteurs de la société coréenne.

Immédiatement après l'approbation de la mise en accusation d'un juge par l'Assemblée nationale, le parti au pouvoir, le Parti Démocrate, a clairement pris la première position, affirmant que cette affaire était « l'accomplissement du devoir du pouvoir législatif de contrôler et de corriger les erreurs du pouvoir judiciaire conformément à la séparation des trois pouvoirs (Parti Démocrate 2021) ». En revanche, le parti d'opposition, le Parti du Pouvoir Populaire, a adopté la seconde position, déclarant qu'il s'agissait d'« une mise en accusation unilatérale de juges par le parti au pouvoir utilisant sa majorité numérique (Parti du Pouvoir Populaire 2021: 20) ». Le tribunal de première instance, qui a examiné la responsabilité pénale du mis en accusation, a statué en février 2020 que « l'acte de s'immiscer dans les procès constitue un acte inconstitutionnel qui porte atteinte à l'indépendance des juges en utilisant le statut ou les relations personnelles du défendeur (Tribunal de district central de Séoul 2020: 64) », renforçant ainsi la première interprétation. En revanche, le tribunal de deuxième instance a déclaré en août 2021 qu'« il semble inapproprié de qualifier d'acte inconstitutionnel l'acte du défendeur d'interférence dans les procès avant même d'avoir examiné s'il constituait une violation de l'abus de pouvoir (Lee Yong-kyung 2021) », soutenant ainsi la seconde interprétation. À la question de savoir si l'on était favorable à la mise en accusation de juges, l'opinion publique était initialement favorable, avec 52 % de soutien et 34 % d'opposition juste après la décision de la Conférence des représentants des juges nationaux d'examiner la mise en accusation en décembre 2018 (Realmeter 2018). Cependant, juste après le dépôt de la motion de mise en accusation par l'Assemblée nationale en février 2021, le soutien était de 44 % et l'opposition de 45 % (Realmeter 2021), montrant une tendance vers la seconde interprétation. Dans ce contexte, il semble difficile pour les partis politiques, les tribunaux et l'opinion publique de sortir du champ de conflit politique déclenché par la mise en accusation de juges.

Indépendamment du jugement juridique de la Cour constitutionnelle qui pourrait qualifier cet événement d'« usage approprié de la Constitution » à l'avenir, il est nécessaire de saisir le cadre de « l'échec constitutionnel » qui sous-tend cette affaire. Le pouvoir de mise en accusation accordé à l'Assemblée nationale par l'article 65 de la Constitution découle de la logique de dissuasion visant à prévenir à l'avance l'abus de pouvoir par les pouvoirs exécutif et judiciaire. C'est le même cadre que la logique de dissuasion militaire, qui vise à garantir la sécurité nationale en signalant à l'avance qu'une agression d'un autre pays entraînerait des représailles punitives insupportables, empêchant ainsi la guerre. Le succès de la dissuasion militaire dépend du niveau de crédibilité du signal envoyé à l'autre pays. Si la probabilité que des représailles punitives résultant d'une agression militaire se produisent réellement est élevée, il est plus probable que l'autre pays n'entre pas en agression. Par conséquent, la probabilité de guerre diminue. Ce qui est important, c'est que la dissuasion militaire achève sa force non pas par l'exercice réel de représailles punitives, mais par sa « menace virtuelle ». Si des représailles punitives se produisent réellement, cela signifie que la guerre a déjà éclaté. Par conséquent, cela signifie que l'objectif poursuivi par la logique de dissuasion militaire a échoué (Schelling 2008).

Comme la dissuasion militaire, le pouvoir de mise en accusation de l'Assemblée nationale a pour objectif non pas tant d'exercer des sanctions punitives sur les juges par son exercice réel, mais de les dissuader de commettre des actes inconstitutionnels ou illégaux par sa menace virtuelle. Autrement dit, ce pouvoir correspond à un pouvoir de dissuasion. Comme pour la logique de dissuasion militaire, le succès de la logique de dissuasion constitutionnelle dépend également du degré de crédibilité du signal envoyé aux juges. Si la probabilité que des sanctions punitives soient réellement appliquées en cas d'actes inconstitutionnels ou illégaux est élevée, il est plus probable que les juges s'abstiennent de tels actes. Par conséquent, la probabilité que l'Assemblée nationale exerce son pouvoir de mise en accusation diminue. La dissuasion constitutionnelle atteint son objectif par le fonctionnement « invisible » du pouvoir qui vise à inciter les juges à s'abstenir d'actes inconstitutionnels ou illégaux par la menace virtuelle de sanctions punitives, c'est-à-dire le pouvoir de mise en accusation de l'Assemblée nationale (Engst 2021). Si une mise en accusation de juge se produit réellement, cela signifie que le juge a déjà échoué à s'abstenir d'actes inconstitutionnels ou illégaux. Par conséquent, la logique de dissuasion constitutionnelle s'est déjà effondrée (Helmke 2017). Les discussions ci-dessus permettent de typifier le succès ou l'échec de la dissuasion constitutionnelle comme indiqué dans le Tableau 1. Premièrement, si l'Assemblée nationale met activement en œuvre la logique de dissuasion constitutionnelle et si les juges s'abstiennent activement d'actes inconstitutionnels ou illégaux, un équilibre de « succès constitutionnel » est atteint. À ce point d'équilibre, aucune mise en accusation ne se produit. Deuxièmement, si les juges s'abstiennent passivement d'actes inconstitutionnels ou illégaux, et si l'Assemblée nationale met activement en œuvre la logique de dissuasion constitutionnelle, une mise en accusation d'« usage approprié de la Constitution » se produit. Troisièmement, si les juges s'abstiennent activement d'actes inconstitutionnels ou illégaux, et si l'Assemblée nationale met passivement en œuvre la logique de dissuasion constitutionnelle, une mise en accusation d'« usage inapproprié de la Constitution » se produit. Quatrièmement, si l'Assemblée nationale met passivement en œuvre la logique de dissuasion constitutionnelle et si les juges s'abstiennent passivement d'actes inconstitutionnels ou illégaux, un piège « d'échec constitutionnel » est créé. Si une mise en accusation se produit dans ce piège, il est impossible de distinguer s'il s'agit d'une mise en accusation d'« usage approprié de la Constitution » ou d'« usage inapproprié de la Constitution ». Si l'Assemblée nationale a activement mis en œuvre la logique de dissuasion constitutionnelle, la confiance des citoyens dans l'Assemblée nationale aurait été élevée. De même, si les juges se sont activement abstenus d'actes inconstitutionnels ou illégaux, la confiance des citoyens dans les tribunaux aurait été élevée. La Figure 1 vérifie empiriquement, sur la base de cette hypothèse, à quel type appartient le cas de mise en accusation de juges en Corée, en comparant avec les 34 pays membres de l'OCDE.[3]L'axe horizontal représente la valeur moyenne de l'échantillon de la confiance des citoyens dans les tribunaux, et l'axe vertical représente la valeur moyenne de l'échantillon de la confiance des citoyens dans le parlement. Les découvertes empiriques sont les suivantes.

Tableau 1. Succès et échec de la dissuasion constitutionnelle

Figure 1. Confiance des citoyens dans les tribunaux et le parlement dans 34 pays membres de l'OCDE

Source : OCDE (2021)

Premièrement, en 2020, la confiance des citoyens dans les tribunaux coréens était de 22 %, se classant 32e sur 34 pays membres de l'OCDE, avec une différence de -34 points de pourcentage par rapport à la moyenne de l'échantillon. Deuxièmement, en 2020, la confiance des citoyens dans le parlement coréen était de 21 %, se classant 27e sur 34 pays membres de l'OCDE, avec une différence de -15 points de pourcentage par rapport à la moyenne de l'échantillon. Troisièmement, en combinant ces deux indicateurs, la Corée est tombée dans le piège de « l'échec constitutionnel » en ce qui concerne la logique de dissuasion constitutionnelle, occupant une position similaire à celle du Chili, de la Colombie, du Mexique et de la Pologne.

Dans une perspective comparative, le fait que la Corée soit piégée dans « l'échec constitutionnel » donne un indice pour expliquer pourquoi la société coréenne est tombée dans un tourbillon de division politique concernant la définition historique constitutionnelle de la mise en accusation de juges par l'Assemblée nationale. En effet, étant piégé dans « l'échec constitutionnel », personne en Corée ne peut distinguer si la mise en accusation de juges par l'Assemblée nationale est un « usage approprié de la Constitution » basé sur le principe de contrôle et d'équilibre, ou un « usage inapproprié de la Constitution » basé sur la logique d'une offensive partisane. Les citoyens doutent que l'Assemblée nationale ait activement mis en œuvre la logique de contrôle des pouvoirs intégrée à la Constitution, et s'interrogent sur la volonté des juges de s'abstenir activement d'actes inconstitutionnels ou illégaux. Sans efforts de réforme pour rétablir la confiance des citoyens, il semble difficile pour les deux institutions constitutionnelles de sortir du piège de « l'échec constitutionnel ».

3. L'échec judiciaire causé par l'abus du système judiciaire

La mise en accusation de juges en février 2021 pourrait n'être qu'un seul événement symbolisant le long chaos de la soi-disant affaire « d'abus du système judiciaire », qui a commencé à être connue en mars 2017. L'affaire d'abus du système judiciaire fait référence aux « allégations selon lesquelles, pendant les six années de la « Cour de Yang Seung-tae » ouverte en 2011, de hauts magistrats ont utilisé les procès comme monnaie d'échange avec le gouvernement Park Geun-hye pour introduire une cour de cassation et se sont ingérés dans les procès » et aux « allégations selon lesquelles des juges critiques de l'administration judiciaire ont été désavantagés en matière de nomination, tandis que les fautes des juges ayant commis des méfaits ont été dissimulées (Go Han-sol 2019) ». En conséquence, la « Cour de Yang Seung-tae » a causé une perte d'agence d'« aléa moral » à grande échelle à la fois en termes d'indépendance et de responsabilité du système judiciaire. En conséquence, 14 juges, anciens et actuels, dont l'ancien président de la Cour suprême Yang Seung-tae, l'ancien juge de la Cour suprême Park Byeong-dae, l'ancien juge de la Cour suprême Ko Young-han et l'ancien vice-ministre de l'administration judiciaire Lim Jong-heon, ont comparu devant le tribunal en tant qu'accusés.[4]Cependant, à ce jour, seuls deux juges impliqués dans l'abus du système judiciaire ont été condamnés : Lee Gyu-jin, ancien membre permanent du Comité de détermination de la peine, et Lee Min-geol, ancien directeur de la planification et de la coordination du Bureau de l'administration judiciaire (Lee Hye-ri 2021).

L'enquête interne de la Cour suprême sur la « Cour de Yang Seung-tae », accusée d'avoir compromis l'indépendance du système judiciaire par des « transactions de procès » et sa responsabilité par « l'ingérence dans les procès », a été menée à trois reprises : la première commission d'enquête en mars 2017, la deuxième commission d'enquête supplémentaire en novembre, et la troisième commission d'enquête spéciale en février 2018. Cependant, cela était insuffisant pour apaiser les soupçons du public, et encore moins pour dissiper la division interne au sein des tribunaux. Lors de la réunion des présidents des tribunaux nationaux le 7 juin 2018, il a été reconnu la gravité de l'abus du pouvoir administratif judiciaire et la responsabilité, mais il a été jugé inapproprié de prendre des mesures telles que la dénonciation et la demande d'enquête, et des inquiétudes ont également été exprimées quant aux allégations de transactions de procès sans fondement. En revanche, la Conférence des représentants des juges nationaux, tenue le 11 juin, a exprimé sa préoccupation quant à la violation de la confiance du public dans un procès équitable et de la valeur constitutionnelle de l'indépendance des juges, et a déclaré qu'une enquête approfondie et une recherche de responsabilité, y compris des procédures pénales, étaient nécessaires. Finalement, le 18 juin 2018, le procureur du district central de Séoul a lancé une enquête approfondie, marquant le passage à un traitement de l'affaire d'abus du système judiciaire par le biais de procédures pénales (Kwon Seok-cheon 2019).

Les principales accusations de la « Cour de Yang Seung-tae » révélées par l'enquête du procureur comprenaient des consultations inappropriées avec la Maison-Blanche et le ministère des Affaires étrangères et des complots d'ingérence dans les procès concernant l'affaire de demande de réparation de dommages de l'État sous contrainte, l'affaire de compensation des femmes de réconfort de l'armée japonaise, l'affaire de notification de l'enseignement syndical comme étant hors la loi, des complots d'ingérence dans les procès concernant l'affaire de l'ancien directeur du NIS Won Sei-hoon, des conseils juridiques et des facilités fournies à la Maison-Blanche, des complots d'ingérence dans les procès concernant des membres de l'Assemblée nationale tels que le député Hong Il-pyo, des informations sur les affaires internes de la Cour constitutionnelle, des résultats et tendances des délibérations, des rapports et collectes de données d'enquêtes sur mandats, des enquêtes et classifications de juges ayant causé des problèmes, et des mesures de désavantage en matière de nomination à l'encontre des juges critiquant l'administration judiciaire. Parmi ceux-ci, la phrase « Il est nécessaire d'examiner attentivement la direction et le calendrier du traitement des affaires pour lesquelles le système judiciaire a l'initiative » dans un document interne du Bureau de l'administration judiciaire concernant l'affaire de l'ancien directeur du NIS Won Sei-hoon, qui a choqué à la fois à l'intérieur et à l'extérieur des tribunaux, suggère que le procès était considéré comme une carte de négociation pour l'installation d'une cour de cassation, qui était une entreprise de longue date de la « Cour de Yang Seung-tae ». Le fait que le procès, qui a débuté en 2013, se soit poursuivi pendant cinq ans à travers les première et deuxième instances, la renvoi de la Cour suprême, le renvoi après renvoi, et la Cour suprême, et en particulier que le procès après renvoi ait été en suspens pendant 19 mois, suggère également des preuves substantielles d'ingérence dans les procès pour les transactions judiciaires de la « Cour de Yang Seung-tae » (Go Han-sol 2020).

En bref, sous-jacente à l'affaire d'abus du système judiciaire dans la « Cour de Yang Seung-tae », se trouve l'image d'un système judiciaire qui négocie des procès avec les pouvoirs exécutif et législatif et s'immisce dans les procès gérés par les juges des instances inférieures afin de faire avancer l'ordre du jour du président de la Cour suprême visant à établir une cour de cassation. La « Cour de Yang Seung-tae » semble avoir eu du mal à sortir du cercle vicieux où, ayant compromis sa fonction d'indépendance par des transactions judiciaires, elle a également perdu sa fonction de responsabilité par l'ingérence dans les procès.

La confirmation que la survenance de cette affaire d'abus du système judiciaire découle de la baisse de l'indépendance et de la responsabilité de la « Cour de Yang Seung-tae » est étroitement liée à la compréhension de la raison pour laquelle les tribunaux, comme découvert précédemment, sont tombés dans le piège de « l'échec constitutionnel » et ne jouissent pas de la confiance des citoyens. En général, l'indépendance judiciaire fait référence à « la capacité des tribunaux à rendre des jugements sans être influencés par les préférences politiques des pouvoirs exécutif et législatif », et la responsabilité judiciaire fait référence à « la capacité des tribunaux à sanctionner les juges lorsqu'ils commettent des actes illégaux » (Kosar 2016). L'indépendance et la responsabilité judiciaires ne sont pas importantes en soi, mais elles jouent un rôle instrumental dans l'établissement de « l'État de droit » ou « l'état dans lequel l'application de la loi est effectuée avec un haut degré de transparence, d'autonomie, de prévisibilité, d'équité et d'égalité, et où le gouvernement fait preuve d'une grande conformité à cette application de la loi » (Tamanaha 2004).

Le Tableau 2 présente une typologie des conditions judiciaires qui établissent la norme de « l'État de droit » en termes d'indépendance et de responsabilité judiciaires. Premièrement, si le niveau d'indépendance et de responsabilité judiciaires est élevé, les jugements des tribunaux ne sont pas influencés par les pouvoirs exécutif et législatif, et des sanctions efficaces contre les actes illégaux des juges sont possibles, ce qui correspond à un équilibre de « succès judiciaire ». Cela crée des conditions judiciaires optimales pour établir la norme de « l'État de droit ». Deuxièmement, si le niveau d'indépendance judiciaire est faible et le niveau de responsabilité est élevé, les jugements des tribunaux hiérarchiques, qui permettent une sanction efficace des juges, sont conformes à l'influence des pouvoirs exécutif et législatif, ce qui correspond à une « soumission judiciaire ». L'établissement de la norme de « l'État de droit » dépend du degré de conformité des pouvoirs exécutif et législatif. Troisièmement, si le niveau d'indépendance judiciaire est élevé et le niveau de responsabilité est faible, les jugements des tribunaux, isolés de l'influence des pouvoirs exécutif et législatif, sont laissés à l'arbitraire des juges, qui sont difficiles à contrôler hiérarchiquement, ce qui correspond à une « fragmentation judiciaire ». L'établissement de la norme de « l'État de droit » dépend du degré de conformité de chaque juge. Quatrièmement, si le niveau d'indépendance judiciaire est faible et le niveau de responsabilité est également faible, les tribunaux, qui sont soumis à l'influence des pouvoirs exécutif et judiciaire, ont du mal à exercer un contrôle hiérarchique sur les juges qui rendent les jugements, ce qui correspond à un piège « d'échec judiciaire ». Cela crée les pires conditions judiciaires pour établir la norme de « l'État de droit ».

Tableau 2. Succès et échec de l'équilibre judiciaire

La Figure 2 vérifie empiriquement, en comparant les 38 pays membres de l'OCDE, à quelle catégorie correspond la combinaison de l'indépendance et de la responsabilité judiciaires du système judiciaire coréen.[5]L'axe horizontal représente la valeur moyenne de l'échantillon de l'indice d'indépendance judiciaire, et l'axe vertical représente la valeur moyenne de l'échantillon de l'indice de responsabilité judiciaire. Les découvertes empiriques sont les suivantes.

Premièrement, de 2010 à 2020, la valeur moyenne de l'indépendance judiciaire en Corée était de 2,65 sur une échelle de 4 points, se classant 34e sur 38 pays membres de l'OCDE, avec une différence de -0,59 point par rapport à la moyenne de l'échantillon. Deuxièmement, de 2010 à 2020, la valeur moyenne de la responsabilité judiciaire en Corée était de 2,67 sur une échelle de 4 points, se classant 30e sur 38 pays membres de l'OCDE, avec une différence de -0,28 point par rapport à la moyenne de l'échantillon. Troisièmement, en combinant ces deux indicateurs, la Corée est piégée dans le piège de « l'échec judiciaire » en ce qui concerne les conditions d'établissement de la norme de « l'État de droit », occupant une position similaire à celle de la Turquie, de l'Italie et de la Grèce.

Dans une perspective comparative, le fait que la Corée soit piégée dans le piège de « l'échec judiciaire » donne un indice pour expliquer comment la « Cour de Yang Seung-tae » a causé une perte d'agence d'aléa moral à la fois en termes d'indépendance et de responsabilité. Piégée dans le piège de « l'échec judiciaire », la « Cour de Yang Seung-tae » a cherché un bien privé, l'« installation d'une cour de cassation », plutôt qu'un bien public, l'établissement de la norme de « l'État de droit », en tentant des transactions judiciaires et des nominations inappropriées, tombant ainsi dans un cercle vicieux qui a encore abaissé le niveau d'indépendance et de responsabilité judiciaires. Pour sortir du piège de « l'échec judiciaire » dans lequel la « Cour de Yang Seung-tae » était piégée, il est nécessaire de réfléchir sérieusement à des réformes visant à améliorer le niveau d'indépendance et de responsabilité judiciaires.

Figure 2. Indépendance et responsabilité judiciaires dans 38 pays membres de l'OCDE

Source : Varieties of Democracy Projecthttps://www.v-dem.net/en/data/data/v-dem-dataset-v111/(Consulté le : 2021.09.05.)

4. L'échec présidentiel causé par les nominations de complaisance

Si l'affaire d'abus du système judiciaire dans la « Cour de Yang Seung-tae » s'apparente à une perte d'agence due à l'aléa moral, les « nominations de complaisance » survenues dans la « Cour de Kim Myeong-su », ouverte depuis 2017, s'apparentent à une perte d'agence due à une sélection adverse. Alors que l'aléa moral est une perte d'agence qui survient après que le président a nommé le président de la Cour suprême et les juges de la Cour suprême, où l'agent néglige d'agir pour établir la norme de « l'État de droit », qui est dans l'intérêt du client, la sélection adverse peut être considérée comme une perte d'agence qui porte atteinte aux intérêts du client parce que le président n'a pas réussi à sélectionner le meilleur agent avant de nommer le président de la Cour suprême et les juges de la Cour suprême. Étant donné que le président dispose de peu de moyens pour contrôler efficacement les agents une fois qu'il a nommé le président de la Cour suprême et les juges de la Cour suprême, il est difficile pour le client de tenir directement l'agent responsable de l'aléa moral. L'article 106 de la Constitution, qui stipule que « les juges ne peuvent être démis de leurs fonctions que par mise en accusation ou par condamnation à une peine d'emprisonnement ou plus lourde », est un dispositif institutionnel visant à garantir l'indépendance de l'agent, le juge. Mais en même temps, c'est aussi une barrière institutionnelle qui rend difficile pour le client, le président, de contrôler l'aléa moral de l'agent.

Cependant, il est important de noter que le président peut prévenir la survenance de sélections adverses lors de la nomination du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême en sélectionnant les meilleurs agents. Dans des conditions où il existe peu de moyens de contrôler directement l'aléa moral du système judiciaire, la méthode pour le minimiser est de réduire au maximum le risque de sélection adverse lors de la sélection du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême. L'article 104 de la Constitution, qui stipule que « le président nomme le président de la Cour suprême avec le consentement de l'Assemblée nationale », que « les juges de la Cour suprême sont nommés par le président avec la proposition du président de la Cour suprême et le consentement de l'Assemblée nationale », et que « les juges qui ne sont ni président de la Cour suprême ni juge de la Cour suprême sont nommés par le président de la Cour suprême avec le consentement du conseil de la Cour suprême », confère au président le rôle de réduire le risque de sélection adverse lié aux agents. La Constitution intègre un circuit par lequel, si le président ne parvient pas à sélectionner les meilleurs agents pour les postes de président de la Cour suprême et de juge de la Cour suprême, cette nomination judiciaire conduit à l'aléa moral de l'agent, et le résultat en incombe entièrement à l'échec du président (Choi Seon 2015).

La Constitution accorde à l'Assemblée nationale le pouvoir de consentement afin d'empêcher que le président n'exerce son pouvoir de nomination de manière trop arbitraire. On pense que plus le président considérera le pouvoir de consentement de l'Assemblée nationale comme un pouvoir « invisible », plus il s'abstiendra d'exercer son propre pouvoir et sera plus prudent dans la sélection des candidats au poste de président de la Cour suprême et de juge de la Cour suprême. La condition minimale pour que la dissuasion de l'Assemblée nationale et la retenue du président concernant la nomination du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême constituent un équilibre constitutionnel est que le président et l'Assemblée nationale aient des préférences politiques différentes. Les conditions politiques d'un gouvernement divisé augmentent la probabilité que le président sélectionne des candidats plus appropriés concernant la nomination du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême que celles d'un gouvernement unifié (Choi Jun-young, Jo Jin-man 2013).

Si l'on applique la logique de contrôle des pouvoirs de la Constitution à la loi sur l'organisation judiciaire, on peut comprendre que le président de la Cour suprême joue le rôle du président, et que le conseil de la Cour suprême joue le rôle de l'Assemblée nationale au sein du système judiciaire. Premièrement, l'article 9 de la loi sur l'organisation judiciaire stipule que le président de la Cour suprême « supervise les affaires administratives judiciaires et dirige et supervise les fonctionnaires concernés en ce qui concerne les affaires administratives judiciaires » et a le pouvoir de « soumettre ses opinions par écrit à l'Assemblée nationale » lorsqu'il est « nécessaire de légiférer ou de modifier des lois » relatives à « l'organisation, la nomination, le fonctionnement et la procédure de jugement des tribunaux ». La loi sur l'organisation judiciaire confère au conseil de la Cour suprême la tâche de contrôler l'exercice élargi des pouvoirs du président de la Cour suprême. L'article 16 de la loi sur l'organisation judiciaire stipule que « le conseil de la Cour suprême délibère avec la présence d'au moins deux tiers de tous les juges de la Cour suprême et par le vote de la majorité des présents », et l'article 17 stipule que les points de délibération comprennent « le consentement à la nomination et au renouvellement des juges » et « la rédaction et la modification des règles de la Cour suprême ». Si le président de la Cour suprême s'abstient de tout abus de pouvoir administratif judiciaire, cela résulte de l'exercice suffisant de sa fonction de dissuasion par le pouvoir « invisible » du conseil de la Cour suprême. En comparaison avec la relation entre le président et l'Assemblée nationale, la retenue du président de la Cour suprême est possible lorsque la composition du conseil de la Cour suprême est d'un haut niveau de neutralité politique et de diversité sociale (Landemore 2013).

Le Tableau 3 présente une classification des types basés sur la neutralité et la diversité des agents que le président doit prendre en compte lors de la nomination du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême. Premièrement, si le conseil de la Cour suprême a un haut niveau de diversité et un haut niveau de neutralité, il s'agit d'une nomination optimale qui peut améliorer à la fois le niveau d'indépendance et de responsabilité judiciaires, correspondant à un équilibre de « succès présidentiel ». Deuxièmement, si le conseil de la Cour suprême a un faible niveau de diversité et un haut niveau de neutralité, il s'agit d'une nomination qui peut améliorer le niveau d'indépendance judiciaire mais diminuer le niveau de responsabilité, correspondant à un choix de « indépendance judiciaire ». Troisièmement, si le conseil de la Cour suprême a un haut niveau de diversité et un faible niveau de neutralité, il s'agit d'une nomination qui peut améliorer le niveau de responsabilité judiciaire mais diminuer le niveau d'indépendance, correspondant à un choix de « responsabilité judiciaire ». Quatrièmement, si le conseil de la Cour suprême a un faible niveau de diversité et un faible niveau de neutralité, il s'agit d'une nomination qui peut diminuer à la fois le niveau d'indépendance et de responsabilité judiciaires, correspondant à un piège « d'échec présidentiel ».

Tableau 3. Composition du Conseil de la Cour suprême

La Figure 3 montre les tendances de jugement des 46 juges de la Cour suprême nommés par le président de 2005 à 2020.[6]2 représente la tendance la plus conservatrice, et -2 représente la tendance la plus progressiste. Chaque symbole de forme indique le président qui a nommé le juge, comme indiqué dans la légende de la figure. En utilisant ces données, la Figure 4 a été créée. La neutralité des nominations a été mesurée par la valeur moyenne des tendances de jugement des juges nommés par chaque président, et la diversité des nominations a été mesurée par l'écart type des tendances de jugement des juges nommés par chaque président. La neutralité des nominations a été interprétée comme un niveau plus élevé lorsque la valeur moyenne est plus proche de 0, et la diversité des nominations a été interprétée comme un niveau plus élevé lorsque l'écart type est plus grand. Les découvertes empiriques sont les suivantes.

Premièrement, la neutralité des nominations de juges par le président Kim Dae-jung était de 0,087 et la diversité de 0,270. Cela correspond au choix « d'indépendance judiciaire » du président, qui sacrifie la responsabilité pour promouvoir l'indépendance judiciaire. Deuxièmement, la neutralité des nominations de juges par le président Roh Moo-hyun était de -0,154 et la diversité de 1,061. Cela correspond à l'équilibre de « succès présidentiel », qui favorise à la fois l'indépendance et la responsabilité judiciaires. Troisièmement, la neutralité des nominations de juges par le président Lee Myung-bak était de 0,117 et la diversité de 0,441. Cela correspond au choix « d'indépendance judiciaire » du président, qui sacrifie la responsabilité pour promouvoir l'indépendance judiciaire. Quatrièmement, la neutralité des nominations de juges par le président Park Geun-hye était de 0,229 et la diversité de 0,337. Cela correspond au piège « d'échec présidentiel », qui sacrifie à la fois l'indépendance et la responsabilité judiciaires. Cinquièmement, la neutralité des nominations de juges par le président Moon Jae-in était de -0,291 et la diversité de 0,598. Cela correspond au choix « de responsabilité judiciaire » du président, qui sacrifie l'indépendance judiciaire pour promouvoir la responsabilité.

Figure 3. Tendances de jugement des juges de la Cour suprême

● Kim Dae-jung, ■ Roh Moo-hyun, ◯ Lee Myung-bak, □ Park Geun-hye, X Moon Jae-in Source : JoongAng Ilbo, Seoul National University PolLab (2018) ; Han Gyu-seop (2020)

Figure 4. Tendances de nomination du président de la Cour suprême et des juges de la Cour suprême par le président

La neutralité a été convertie en valeur absolue puis inversée. ◯ représente un nombre négatif.

Source : JoongAng Ilbo, Seoul National University PolLab (2018) ; Han Gyu-seop (2020)

Dans une perspective comparative, le président Roh Moo-hyun est le seul président coréen à avoir atteint l'équilibre de « succès présidentiel ». En effet, la « Cour de Lee Yong-hoon » sous la présidence de Roh Moo-hyun a été évaluée comme ayant pu favoriser à la fois la neutralité et la diversité des nominations (Kwon Seok-cheon 2017). Tous les autres présidents ont dû sacrifier soit la neutralité, soit la diversité, soit les deux, lors de la nomination des juges de la Cour suprême. Il semble que les nominations de juges par le président Kim Dae-jung et le président Lee Myung-bak aient privilégié la neutralité au détriment de la diversité. Le fait que le président Park Geun-hye ait procédé à des nominations de juges de la Cour suprême avec une faible neutralité et une faible diversité, tombant ainsi dans le piège « d'échec présidentiel », et que le résultat en ait été l'abus du système judiciaire par la « Cour de Yang Seung-tae », comme nous l'avons vu dans la section précédente, est regrettable. Bien que la « Cour de Kim Myeong-su » sous la présidence de Moon Jae-in soit sortie du piège « d'échec présidentiel », le fait qu'elle ait enregistré le niveau le plus bas en matière de neutralité des nominations suggère que les critiques de « nominations de complaisance » ne sont pas sans fondement.[7]Pour éviter la récidive de la nomination sélective, le « code d’investiture » du « tribunal Kim Myeong-su », il semble que le président ait besoin d’une vision pour une réforme des nominations qui satisfasse simultanément la neutralité et la diversité des juges de la Cour suprême.

5. La réforme du système judiciaire commence par la nomination équitable des juges de la Cour suprême.

Ce chapitre définit la « destitution d’un juge » comme un « échec de la Constitution », la « subversion judiciaire » comme un « échec du système judiciaire », et la « nomination sélective » comme un « échec du président », et en a élucidé les causes systémiques. En remontant la chaîne causale à l’envers, on rencontre le problème le plus important de réforme du système judiciaire que le président doit résoudre. Le fonctionnement d’un pouvoir « invisible » qui réprime l’abus du pouvoir administratif judiciaire par le président de la Cour suprême commence par la garantie institutionnelle d’une assemblée de la Cour suprême qui combine neutralité et diversité.

Si le président peut s’affranchir de la tentation de la « nomination sélective » et sélectionner les meilleurs candidats pour le président et les juges de la Cour suprême en tenant compte du pouvoir d’approbation du Parlement, il pourra franchir la première étape de la réforme du système judiciaire. Si le président de la Cour suprême s’abstient de tout abus de pouvoir administratif et si l’assemblée de la Cour suprême, dotée de neutralité et de diversité, met en œuvre une logique de dissuasion efficace, il est fort probable que les effets institutionnels visant à accroître l’indépendance et la responsabilité du système judiciaire, deuxième étape de la réforme, se concrétiseront. Par conséquent, si la confiance des citoyens dans les tribunaux s’accroît, permettant ainsi aux juges de sortir du piège de « l’échec de la Constitution », la troisième étape de la réforme du système judiciaire sera atteinte. En fin de compte, la question dépend de la mesure dans laquelle le président peut se retenir dans l’exercice de son pouvoir de nommer le président et les juges de la Cour suprême afin de sélectionner les meilleurs candidats. ■

Références

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[1]Pour les discussions les plus récentes sur la réforme judiciaire, voir le Lawyers for a Democratic Society Judicial Center (2021) pour une analyse détaillée.

[2]Le président de la Cour constitutionnelle, Yoo Nam-seok, a annoncé le début de l'audience de destitution par la déclaration suivante : « Cette affaire est la première affaire dans l'histoire constitutionnelle où un juge fait l'objet d'une procédure de destitution. La Cour constitutionnelle, profondément consciente du poids solennel de cette affaire dans notre ordre constitutionnel, s'efforcera de mener un examen équitable avec le plus grand soin (Lee Hye-ri 2021). »

[3]Parmi les 38 États membres de l'OCDE, le Canada, le Costa Rica, la Lettonie et le Luxembourg ont été exclus faute de données disponibles sur la confiance des citoyens dans le parlement. La confiance des citoyens dans le système judiciaire a été mesurée en utilisant les données de l'année 2000, et la confiance des citoyens dans le parlement en utilisant les données de l'année 2018. Cependant, pour la Belgique, l'Irlande et Israël, les données de 2016 ont été utilisées pour la confiance des citoyens dans le parlement. Pour des explications détaillées sur la mesure, veuillez vous référer à l'OCDE (2021).

[4]Le déroulement de l'affaire de la corruption judiciaire est décrit en détail par Kwon Seok-cheon (2019), et le processus judiciaire de l'affaire de la corruption judiciaire est rapporté en détail par Ko Han-sol (2019-2021) et Lee Hye-ri (2019-2021).

[5]À partir des données générées en 2020 par le consortium « Varieties of Democracy » (V-Dem Dataset version 11.1), l'indépendance judiciaire a été calculée comme la moyenne des scores d'« indépendance de la haute cour » de 2010 à 2020, et la responsabilité a été calculée comme la moyenne des scores de « responsabilité judiciaire » de 2010 à 2020. Pour des explications détaillées sur la mesure, veuillez vous référer à Coppedge et al. (2021).

[6]Les tendances de jugement des juges de la Cour suprême ont été basées sur les données du JoongAng Daily et du Seoul National University PolLab (2018) jusqu'en 2018, et complétées par les données de Han Kyu-seop (2020) après 2018. Pour des explications détaillées sur la mesure, veuillez vous référer au JoongAng Daily et au Seoul National University PolLab (2018).

[7]Les données sur les tendances de jugement des juges de la Cour suprême n'incluaient pas les juges Lee Heung-gu et Cheon Dae-yeop, nommés par le président Moon Jae-in après septembre 2020. Compte tenu de la tendance clairement progressiste du premier et de la tendance modérément progressiste du second, la nomination des juges de la Cour suprême par le président Moon Jae-in risque de tomber dans le piège de « l'échec présidentiel » où la neutralité et la diversité diminuent toutes deux (Kim Jong-hoon 2021).

■ Auteur : Kim Jeong_Professeur agrégé à l'Université de la Corée du Nord. Doctorat en sciences politiques de l'Université Yale. Professeur invité à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei, président du comité de recherche sur la sécurité et l'unification de la Korean Political Science Association, coordinateur régional du Réseau de recherche sur la démocratie en Asie, et membre du comité consultatif politique du ministère de la Défense et de l'Agence de renseignement de la défense. Il a été chercheur invité au Département de recherche sur la culture globale de l'Université de Tokyo, chercheur principal à l'Institut d'études de l'Asie de l'Est et chercheur principal à l'Institut d'études d'Extrême-Orient de l'Université Kyungnam. Ses domaines de recherche comprennent les systèmes politiques comparés, l'économie politique comparée, les relations intercoréennes et les relations internationales en Asie de l'Est. Il a publié des articles tels que « South Korean Democratization: A Comparative Empirical Appraisal » (2018), « La capacité de production législative d'un État démocratique constitutionnel : le cas du gouvernement de branche en Corée » (2020), « Un parlement qui travaille, un parlement qui parle, un parlement qui s'oppose : les résultats macroscopiques et les fondements microscopiques de l'incertitude parlementaire » (2020), et « Conditions de succès des politiques de réponse à la COVID-19 : une étude comparative du cas coréen » (2021).

■ Responsable et éditeur : Jeon Ju-hyeon_Chercheur à l'EAI

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