[EAI Working Paper] Serie 2022 sobre las condiciones para el éxito presidencial: VIII. El fracaso de la Constitución, el fracaso del poder judicial, el fracaso del presidente

1. El fracaso de la Constitución, el poder judicial y el presidente provocado por los nombramientos ideológicos

El 4 de febrero de 2021, la Asamblea Nacional destituyó a un juez. Se aprobó la moción de censura contra el juez 임성근, implicado en la "Corte de Yang Seung-tae" de manipulación judicial durante el gobierno de Park Geun-hye. ¿Cuál es, entonces, la razón por la que la Asamblea Nacional actuó para "destituir a un juez" por primera vez en la historia constitucional? ¿Bajo qué condiciones institucionales se produjo la "manipulación judicial" que llevó al presidente del Tribunal Supremo y a otros altos jueces ante los tribunales penales? ¿Qué consecuencias políticas tuvieron los "nombramientos ideológicos" del presidente para el presidente del Tribunal Supremo y los jueces del Tribunal Supremo? Este capítulo pretende ofrecer una respuesta a estas preguntas.

La moción de censura de un juez por parte de la Asamblea Nacional puede definirse como una forma de "fracaso constitucional" resultante del colapso de la lógica de control de poder inherente a la Constitución. La situación política, en la que tanto la Asamblea Nacional como el poder judicial son instituciones constitucionales que no gozan de la confianza de los ciudadanos, hace que sea difícil distinguir si la moción de censura de un juez es un caso de "uso correcto" o de "abuso" de la Constitución. El poder judicial constituye un pilar del "fracaso constitucional" porque el poder judicial ha caído en un "riesgo moral" a gran escala en dos dimensiones: su independencia y su rendición de cuentas. El "fracaso del poder judicial" se produce cuando el poder judicial tiene una baja capacidad institucional para dictar sentencias independientemente de la influencia del presidente y la Asamblea Nacional, y también tiene una baja capacidad institucional para sancionar eficazmente las acciones ilegales cometidas por los jueces. Hay pocas cosas que el presidente pueda hacer para mejorar el nivel de independencia y rendición de cuentas del poder judicial. La lógica de control de poder inherente a la Ley de Organización Judicial dicta que el presidente puede prevenir el abuso del poder administrativo judicial por parte del presidente del Tribunal Supremo constituyendo un Consejo de Jueces con un alto nivel de neutralidad y diversidad mediante el nombramiento de los candidatos óptimos para presidente y juez del Tribunal Supremo. Si el presidente no aborda adecuadamente el riesgo de "selección adversa" en relación con el nombramiento del presidente y los jueces del Tribunal Supremo y se aferra a los "nombramientos ideológicos", la "pérdida de agencia" del "riesgo moral" del poder judicial resultante recaerá enteramente sobre el propio nombrador. Esta es la razón por la que los "nombramientos ideológicos" en el poder judicial a menudo conducen al "fracaso del presidente".

Por lo tanto, este capítulo no se opone a las diversas propuestas de diseño institucional relativas a la reforma del poder judicial, como el establecimiento de un organismo permanente para la independencia judicial y la independencia de los juicios, la abolición de la Oficina de Administración Judicial y el establecimiento de un organismo administrativo judicial de consenso, y la reforma del sistema de nombramientos judiciales, como la abolición de los puestos de juez de tribunal superior y la des-juezificación de la Oficina de Administración Judicial.[1]Sin embargo, cabe señalar que la viabilidad de los planes de reforma institucional que requieren amplias revisiones legales, incluida la reforma constitucional, es baja. Cabe recordar que, incluso en la "Corte de Kim Myung-soo", que surgió tras la manipulación judicial, la propia propuesta de reforma del Tribunal Supremo fue pasiva en cuanto a la distribución del poder del presidente del Tribunal Supremo, y la Comisión Especial de Reforma Judicial de la 20ª Asamblea Nacional concluyó sin poder reformar la Ley de Organización Judicial, que había retrocedido.

Este capítulo discute la reforma del poder judicial centrándose en lo que el presidente puede hacer sin modificar la Constitución ni la Ley de Organización Judicial. El punto de partida es que el presidente debe resistir la tentación de los "nombramientos ideológicos" en relación con el nombramiento del presidente y los jueces del Tribunal Supremo. Si el presidente se abstiene de los "nombramientos ideológicos", se pueden crear condiciones institucionales para controlar el abuso del poder administrativo judicial por parte del presidente del Tribunal Supremo, aumentando la neutralidad y la diversidad del Consejo de Jueces, y se puede crear una oportunidad para mejorar el nivel de independencia y rendición de cuentas del poder judicial. Como resultado, es probable que los tribunales puedan salir de la trampa del "fracaso constitucional".

2. El fracaso de la Constitución provocado por la destitución de un juez

El 4 de febrero de 2021, la Asamblea Nacional aprobó la moción de censura contra un juez con 179 votos a favor de 288 asistentes. Aunque el Tribunal Constitucional, que inició el juicio de destitución el 10 de junio de 2021, desestimó la demanda el 28 de octubre, parece claro que la historia constitucional registrará este caso "2021헌나1" como el primer caso en que el poder de destitución otorgado a la Asamblea Nacional por el Artículo 65 de la Constitución se aplicó a un juez.[2]Sin embargo, aún es incierto si la historia constitucional registrará este caso como un "uso correcto" de la Constitución, en el que el "control y equilibrio" entre el poder legislativo y el poder judicial funcionó adecuadamente sobre la base del principio de separación de poderes, o como un "abuso" de la Constitución, en el que la "ofensiva partidista" entre el partido gobernante y el partido de oposición se ejerció de manera excesiva, extendiendo la lógica de la competencia entre partidos. Esto se debe a que, a pesar del juicio legal del Tribunal Constitucional, la disputa política sobre la definición histórica constitucional de este caso se está desarrollando en varios lugares de la sociedad coreana.

Inmediatamente después de la aprobación de la moción de censura de un juez por la Asamblea Nacional, el partido gobernante, el Partido Democrático de Corea, dejó clara su postura a favor de la primera interpretación, afirmando que "la Asamblea Nacional cumplió con su deber de controlar y corregir los errores del poder judicial de acuerdo con la separación de poderes (Partido Democrático de Corea 2021)". Por el contrario, el partido de oposición, el Partido del Poder Popular, adoptó la segunda postura, argumentando que "es una destitución unilateral de un juez por parte del partido gobernante utilizando su mayoría numérica (Partido del Poder Popular 2021: 20)". El tribunal de primera instancia, que examinó la responsabilidad penal del acusado en el juicio de destitución, dictaminó en 2020 que "las acciones de interferencia en el juicio constituyen una acción inconstitucional que viola la independencia de los jueces al utilizar la posición del acusado o las relaciones personales (Tribunal de Distrito de Seúl Central 2020: 64)", lo que respalda la primera interpretación. Por el contrario, el tribunal de segunda instancia dictaminó en agosto de 2021 que "parece inapropiado calificar de 'acción inconstitucional' antes de concluir la evaluación sobre si las acciones de interferencia en el juicio del acusado cumplen con los requisitos del delito de abuso de poder (Lee Yong-kyung 2021)", apoyando la segunda interpretación. En cuanto a la pregunta de la encuesta de opinión "¿Está a favor de la destitución de un juez?", la opinión pública se inclinó hacia la primera opinión con un 52% a favor y un 34% en contra inmediatamente después de que la Conferencia de Representantes de Jueces de Todo el País votara a favor de considerar la destitución de un juez en diciembre de 2018 (Realmeter 2018), mientras que se inclinó hacia la segunda opinión con un 44% a favor y un 45% en contra inmediatamente después de que la Asamblea Nacional presentara la moción de censura en febrero de 2021 (Realmeter 2021). Visto así, parece que ni los partidos políticos, ni los tribunales, ni la opinión pública pueden escapar fácilmente del campo de conflicto político provocado por la moción de censura de un juez.

Independientemente del juicio legal del Tribunal Constitucional sobre si este caso se registrará como un "uso correcto" de la Constitución en el futuro, es necesario captar el marco del "fracaso constitucional" subyacente a este caso. El poder de destitución otorgado a la Asamblea Nacional por el Artículo 65 de la Constitución se origina en la lógica de disuasión destinada a prevenir de forma proactiva el abuso de poder por parte de los poderes ejecutivo y judicial. Es el mismo marco que la lógica de disuasión militar, que pretende garantizar la seguridad de un país previniendo la guerra enviando de antemano una señal a otros países de que un acto de agresión de otro país provocará represalias punitivas insoportables. El éxito o fracaso de la disuasión militar depende del nivel de credibilidad de la señal que un país envía a otros. Si la probabilidad de que se produzcan represalias punitivas por agresión militar es alta, es más probable que otros países no recurran a la agresión en primer lugar. Como resultado, la probabilidad de que estalle una guerra disminuye. Lo importante es que la disuasión militar completa su fuerza no a través de la aplicación real de represalias punitivas, sino a través de su "amenaza hipotética". Si se producen represalias punitivas, significa que la guerra ya ha estallado. Por lo tanto, significa que el objetivo que se pretendía lograr con la lógica de la disuasión militar ha fracasado (Schelling 2008).

El poder de destitución de la Asamblea Nacional, más que su naturaleza coercitiva de imponer sanciones punitivas a los jueces a través de su ejercicio real, tiene como objetivo disuadir a los jueces de cometer actos inconstitucionales o ilegales a través de su amenaza hipotética. Es decir, este poder es un poder de disuasión. Al igual que la lógica de la disuasión militar, el éxito o fracaso de la lógica de la disuasión constitucional está determinado por el grado de credibilidad de la señal enviada a los jueces. Si la probabilidad de que se apliquen sanciones punitivas cuando se cometen actos inconstitucionales o ilegales es alta, es más probable que los jueces se abstengan de tales actos. Como resultado, la probabilidad de que la Asamblea Nacional ejerza su poder de destitución disminuye. La disuasión constitucional logra su propósito a través del funcionamiento "invisible" del poder que induce a los jueces a abstenerse de actos inconstitucionales o ilegales a través de la amenaza hipotética de sanciones punitivas, como el poder de destitución de la Asamblea Nacional (Engst 2021). Si se produce una destitución de un juez, significa que el juez ya ha fracasado en abstenerse de actos inconstitucionales o ilegales. Por lo tanto, la lógica de la disuasión constitucional ya se ha derrumbado (Helmke 2017). A partir de la discusión anterior, el éxito o fracaso de la disuasión constitucional se puede tipificar como se muestra en el <Tabla 1>. En primer lugar, si la Asamblea Nacional implementa activamente la lógica de la disuasión constitucional y los jueces se abstienen activamente de actos inconstitucionales o ilegales, se logra un equilibrio de "éxito constitucional" (①). En este punto de equilibrio, no se produce ninguna destitución. En segundo lugar, si la Asamblea Nacional implementa activamente la lógica de la disuasión constitucional mientras los jueces se abstienen pasivamente de actos inconstitucionales o ilegales, se produce una destitución de "uso correcto" de la Constitución (②). En tercer lugar, si la Asamblea Nacional implementa pasivamente la lógica de la disuasión constitucional mientras los jueces se abstienen activamente de actos inconstitucionales o ilegales, se produce una destitución de "abuso" de la Constitución (③). En cuarto lugar, si la Asamblea Nacional implementa pasivamente la lógica de la disuasión constitucional y los jueces se abstienen pasivamente de actos inconstitucionales o ilegales, se crea una trampa de "fracaso constitucional" (④). Si se produce una destitución en esta trampa, es imposible distinguir si se trata de una destitución de "uso correcto" de la Constitución o de "abuso" de la Constitución. Si la Asamblea Nacional ha implementado activamente la lógica de disuasión de la Constitución, la confianza de los ciudadanos en la Asamblea Nacional habría sido alta. Del mismo modo, si los jueces se hubieran abstenido activamente de actos inconstitucionales o ilegales, la confianza de los ciudadanos en los tribunales habría sido alta. El <Gráfico 1> verifica empíricamente esto basándose en esta suposición, utilizando 34 países miembros de la OCDE como grupo de comparación para el caso de la destitución de jueces en Corea.[3]La línea discontinua en el eje horizontal representa el valor promedio de la muestra de la confianza ciudadana en los tribunales, y la línea discontinua en el eje vertical representa el valor promedio de la muestra de la confianza ciudadana en el parlamento. Los hallazgos empíricos son los siguientes:

<Tabla 1> Éxito o fracaso de la disuasión constitucional

<Gráfico 1> Confianza ciudadana en los tribunales y parlamentos de 34 países miembros de la OCDE

Fuente: OCDE (2021)

En primer lugar, en 2020, la confianza ciudadana en los tribunales coreanos fue del 22%, situándose en el puesto 32 de los 34 países miembros de la OCDE, con una diferencia de -34 puntos porcentuales respecto al valor promedio de la muestra. En segundo lugar, en 2020, la confianza ciudadana en el parlamento coreano fue del 21%, situándose en el puesto 27 de los 34 países miembros de la OCDE, con una diferencia de -15 puntos porcentuales respecto al valor promedio de la muestra. En tercer lugar, combinando ambos indicadores, Corea se encuentra en la trampa del "fracaso constitucional" en relación con la lógica de disuasión de la Constitución, ocupando una posición similar a la de Chile, Colombia, México y Polonia.

Desde una perspectiva comparativa, el hecho de que Corea se encuentre atrapada en la trampa del "fracaso constitucional" ofrece una pista para explicar por qué la sociedad coreana se ha visto envuelta en un torbellino de división política en torno a la definición histórica constitucional en relación con la moción de censura de un juez por parte de la Asamblea Nacional. Esto se debe a que, atrapados en la trampa del "fracaso constitucional", nadie en la sociedad coreana puede distinguir si la moción de censura de un juez por parte de la Asamblea Nacional es un "uso correcto" de la Constitución basado en el principio de control y equilibrio, o un "abuso" de la Constitución basado en la lógica de la ofensiva partidista. Los ciudadanos dudan de si la Asamblea Nacional ha intentado activamente implementar la lógica de control de poder inherente a la Constitución, y se preguntan si los jueces han intentado activamente abstenerse de actos inconstitucionales o ilegales. Sin esfuerzos de reforma para recuperar la confianza de los ciudadanos, parece difícil que ambas instituciones constitucionales salgan de la trampa del "fracaso constitucional".

3. El fracaso del poder judicial provocado por la manipulación judicial

La moción de censura de un juez en febrero de 2021 podría ser simplemente un evento que simboliza el largo y caótico desorden de la llamada "manipulación judicial" que comenzó a conocerse en marzo de 2017. La "manipulación judicial" se refiere a las "sospechas de que altos jueces utilizaron los juicios como moneda de cambio con el gobierno de Park Geun-hye para la introducción de tribunales de apelación" y a las "sospechas de que se infligieron desventajas de nombramiento a los jueces críticos con la administración judicial, mientras que los errores de los jueces que cometieron delitos fueron encubiertos (Go Han-sol 2019)" durante los seis años de la "Corte de Yang Seung-tae", que abrió en 2011. En consecuencia, la "Corte de Yang Seung-tae" causó pérdidas de agencia por riesgo moral a gran escala tanto en términos de independencia como de rendición de cuentas del poder judicial. Como resultado, el ex presidente del Tribunal Supremo Yang Seung-tae, el ex juez del Tribunal Supremo Park Byeong-dae, el ex juez del Tribunal Supremo Ko Young-han y el ex vice-secretario de la Oficina de Administración Judicial Lim Jong-heon, junto con otros 14 jueces en ejercicio y retirados, se sentaron en el banquillo de los acusados.[4]Sin embargo, hasta la fecha, solo dos jueces implicados en la manipulación judicial han sido condenados: el ex miembro permanente del Comité de Evaluación de Sentencias Lee Gyu-jin y el ex director de planificación y coordinación de la Oficina de Administración Judicial Lee Min-geol (Lee Hye-ri 2021).

La investigación interna del Tribunal Supremo sobre la "Corte de Yang Seung-tae", acusada de socavar la independencia judicial a través de "transacciones judiciales" y la rendición de cuentas judicial a través de "interferencia en juicios", se llevó a cabo en tres ocasiones: la primera comisión de investigación de hechos en marzo de 2017, la segunda comisión de investigación adicional en noviembre y la tercera comisión de investigación especial en febrero de 2018. Sin embargo, fue insuficiente para disipar las sospechas del público e incluso la división interna del poder judicial. En la reunión de presidentes de tribunales de todo el país el 7 de junio de 2018, aunque se reconoció la gravedad del abuso del poder administrativo judicial y la responsabilidad, se expresó preocupación por la inadecuación de las medidas como la remisión a investigación penal y se plantearon dudas sobre las acusaciones de transacciones judiciales infundadas. Por el contrario, la Conferencia de Representantes de Jueces de Todo el País, el 11 de junio, expresó su preocupación por el socavamiento de la confianza pública en juicios justos y el valor constitucional de la independencia judicial, y declaró la necesidad de una investigación de hechos y la exigencia de responsabilidades, incluidos los procedimientos penales. Finalmente, el 18 de junio de 2018, la Fiscalía del Distrito Central de Seúl inició una investigación exhaustiva, marcando el comienzo de la tramitación del caso de manipulación judicial a través de procedimientos penales (Kwon Seok-cheon 2019).

Los principales cargos de la "Corte de Yang Seung-tae" revelados por la investigación fiscal incluyen negociaciones inapropiadas y conspiración para interferir en juicios con la Casa Azul y el Ministerio de Asuntos Exteriores en relación con el caso de indemnización por daños y perjuicios por trabajo forzado, el caso de indemnización por daños y perjuicios de las mujeres de confort del ejército japonés, el caso de notificación de que la Unión de Maestros de Corea no es una organización legal, la conspiración para interferir en juicios relacionados con el caso del ex director del NIS Won Sei-hoon, el asesoramiento legal y la provisión de servicios a la Casa Azul, la conspiración para interferir en juicios relacionados con legisladores como el legislador Hong Il-pyo, la recopilación de información sobre casos internos, resultados de deliberaciones y tendencias del Tribunal Constitucional, la presentación y recopilación de informes de registros de investigación de órdenes judiciales, el espionaje y la clasificación de jueces como "jueces que causan problemas", y la aplicación de medidas de desventaja de nombramiento a jueces que critican la administración judicial. Entre ellos, la frase "Es necesario examinar cuidadosamente la dirección y el momento del procesamiento de los casos en los que el poder judicial tiene la iniciativa" en un documento interno de la Oficina de Administración Judicial relacionado con el caso del ex director del NIS Won Sei-hoon, que causó una considerable conmoción dentro y fuera del poder judicial, sugiere que el juicio se consideró una carta de negociación para establecer un tribunal de apelación, que era un proyecto de larga data de la "Corte de Yang Seung-tae", con la Casa Azul. El hecho de que el juicio, iniciado en 2013, se prolongara durante cinco años a través de la primera instancia, la segunda instancia, la remisión del Tribunal Supremo, la remisión de la remisión y el Tribunal Supremo, y especialmente el hecho de que el juicio de remisión de la remisión estuviera paralizado durante 19 meses, sugiere que hubo considerables indicios de interferencia en el juicio para las transacciones judiciales de la "Corte de Yang Seung-tae" (Go Han-sol 2020).

En resumen, la "manipulación judicial" que tuvo lugar en la "Corte de Yang Seung-tae" refleja plenamente la imagen de un poder judicial que negociaba juicios con los poderes ejecutivo y legislativo y se inmiscuía en los juicios administrados por los jueces de tribunales inferiores para hacer valer la agenda del presidente de establecer un tribunal de apelación. Al dañar su función de independencia a través de transacciones judiciales, el poder judicial, que perdió incluso su función de rendición de cuentas a través de la interferencia en juicios, parece no haber podido escapar fácilmente del círculo vicioso.

Confirmar que la "manipulación judicial" en la "Corte de Yang Seung-tae" se originó en la disminución de la independencia y la rendición de cuentas de la "Corte de Yang Seung-tae" está profundamente relacionado con la comprensión de por qué el poder judicial, como se descubrió anteriormente, está atrapado en la trampa del "fracaso constitucional" y no goza de la confianza de los ciudadanos. En general, la independencia judicial se refiere a la "capacidad del tribunal para dictar sentencias sin verse influenciado por las preferencias políticas de los poderes ejecutivo y legislativo", y la rendición de cuentas judicial se refiere a la "capacidad del tribunal para sancionar a los jueces cuando son responsables de actos ilegales" (Kosar 2016). La independencia y la rendición de cuentas judicial no son importantes en sí mismas, sino que son importantes porque sirven como herramientas para establecer el "estado de derecho" o "un estado en el que la aplicación de la ley se lleva a cabo con altos niveles de transparencia, autonomía, previsibilidad, equidad e igualdad, y el gobierno muestra un alto grado de cumplimiento de esta ley" (Tamanaha 2004).

El <Tabla 2> muestra una tipificación de las condiciones judiciales que establecen las normas del "estado de derecho" en las dos dimensiones de la independencia y la rendición de cuentas del poder judicial. En primer lugar, si tanto el nivel de independencia como el de rendición de cuentas del poder judicial son altos, se corresponde con un equilibrio de "éxito del poder judicial" (①), ya que las sentencias del tribunal no se ven influenciadas por los poderes ejecutivo y legislativo, y es posible una sanción eficaz de los actos ilegales de los jueces. Crea las condiciones judiciales óptimas para establecer las normas del "estado de derecho". En segundo lugar, si el nivel de independencia del poder judicial es bajo y el nivel de rendición de cuentas es alto, se corresponde con la "subordinación del poder judicial" (②), ya que las sentencias del tribunal jerárquico, para las cuales es posible una sanción eficaz de los jueces, están subordinadas a la influencia de los poderes ejecutivo y legislativo. El establecimiento de las normas del "estado de derecho" depende del grado de cumplimiento de los poderes ejecutivo y legislativo. En tercer lugar, si el nivel de independencia del poder judicial es alto y el nivel de rendición de cuentas es bajo, se corresponde con la "fragmentación del poder judicial" (③), ya que las sentencias del tribunal, aisladas de la influencia de los poderes ejecutivo y legislativo, se dejan a la arbitrariedad de los jueces, para quienes el control jerárquico es difícil. El establecimiento de las normas del "estado de derecho" depende del grado de cumplimiento de los jueces individuales. En cuarto lugar, si tanto el nivel de independencia como el de rendición de cuentas del poder judicial son bajos, se corresponde con la trampa de "fracaso del poder judicial" (④), ya que los tribunales, que están subordinados a la influencia de los poderes ejecutivo y judicial, se encargan de las sentencias, para las cuales el control jerárquico de los jueces es difícil. Crea las peores condiciones para establecer las normas del "estado de derecho".

<Tabla 2> Éxito o fracaso del equilibrio del poder judicial

El <Gráfico 2> verifica empíricamente la categoría a la que pertenece la combinación de independencia y rendición de cuentas del poder judicial en Corea, utilizando 38 países miembros de la OCDE como grupo de comparación.[5]La línea discontinua en el eje horizontal representa el valor promedio de la muestra del indicador de independencia del poder judicial, y la línea discontinua en el eje vertical representa el valor promedio de la muestra del indicador de rendición de cuentas del poder judicial. Los hallazgos empíricos son los siguientes:

En primer lugar, de 2010 a 2020, el valor promedio de la independencia del poder judicial en Corea fue de 2,65 sobre 4 puntos, situándose en el puesto 34 de los 38 países miembros de la OCDE, con una diferencia de -0,59 puntos respecto al valor promedio de la muestra. En segundo lugar, de 2010 a 2020, el valor promedio de la rendición de cuentas del poder judicial en Corea fue de 2,67 sobre 4 puntos, situándose en el puesto 30 de los 38 países miembros de la OCDE, con una diferencia de -0,28 puntos respecto al valor promedio de la muestra. En tercer lugar, combinando ambos indicadores, Corea se encuentra en la trampa de "fracaso del poder judicial" en relación con las condiciones para establecer las normas del "estado de derecho", ocupando una posición similar a la de Turquía, Italia y Grecia.

Desde una perspectiva comparativa, el hecho de que Corea se encuentre atrapada en la trampa de "fracaso del poder judicial" ofrece una pista para explicar cómo la "Corte de Yang Seung-tae" causó pérdidas de agencia por riesgo moral tanto en términos de independencia como de rendición de cuentas. Atrapada en la trampa de "fracaso del poder judicial", la "Corte de Yang Seung-tae" persiguió el "establecimiento de un tribunal de apelación", un bien privado, en lugar del bien público de establecer las normas del "estado de derecho", e intentó transacciones judiciales y nombramientos injustos, cayendo en un círculo vicioso que redujo aún más el nivel de independencia y rendición de cuentas del poder judicial. Para salir de la trampa de "fracaso del poder judicial" en la que se encontraba la "Corte de Yang Seung-tae", es necesario reflexionar profundamente sobre reformas que mejoren el nivel de independencia y rendición de cuentas del poder judicial.

<Gráfico 2> Independencia y rendición de cuentas del poder judicial en 38 países miembros de la OCDE

Fuente: Varieties of Democracy Projecthttps://www.v-dem.net/en/data/data/v-dem-dataset-v111/(Accedido el: 2021.09.05.)

4. El fracaso del presidente provocado por los nombramientos ideológicos

Si la "manipulación judicial" en la "Corte de Yang Seung-tae" se asemeja a una pérdida de agencia debida a riesgo moral, los "nombramientos ideológicos" en la "Corte de Kim Myung-soo", que abrió en 2017, se acercan a una pérdida de agencia debida a selección adversa. Mientras que el riesgo moral se refiere a una pérdida de agencia que ocurre después de que el presidente nombra al presidente y a los jueces del Tribunal Supremo, y se debe a que el agente descuida las acciones que establecen las normas del "estado de derecho", que son el interés del cliente, la selección adversa se refiere a una pérdida de agencia que daña los intereses del cliente porque el presidente no selecciona al agente óptimo antes de nombrar al presidente y a los jueces del Tribunal Supremo. Dado que el presidente tiene pocos medios para controlar eficazmente a los agentes una vez que los ha nombrado, es difícil que el cliente responsabilice directamente al agente por el riesgo moral del poder judicial. La disposición del Artículo 106 de la Constitución, que establece que "los jueces no podrán ser destituidos salvo por destitución o condena a pena de prisión o superior", es un dispositivo institucional para garantizar la independencia del agente, el juez. Sin embargo, al mismo tiempo, es una barrera institucional que dificulta que el cliente, el presidente, controle el riesgo moral del agente.

Sin embargo, es importante señalar que el presidente puede prevenir la ocurrencia de selección adversa en el nombramiento del presidente y los jueces del Tribunal Supremo seleccionando a los agentes óptimos. Dado que hay pocos medios para controlar directamente el riesgo moral del poder judicial, la forma de minimizarlo es reducir al máximo el riesgo de selección adversa en la selección del presidente y los jueces del Tribunal Supremo. El Artículo 104 de la Constitución, que estipula que "el presidente nombra al presidente del Tribunal Supremo con el consentimiento de la Asamblea Nacional", "nombra a los jueces del Tribunal Supremo con la propuesta del presidente del Tribunal Supremo y el consentimiento de la Asamblea Nacional", y "el presidente nombra a los jueces que no son presidente ni juez del Tribunal Supremo con el consentimiento del Consejo de Jueces", otorga al presidente el papel de reducir el riesgo de selección adversa relacionado con los agentes. La Constitución contiene un circuito en el que, si el presidente no selecciona a los agentes óptimos para el presidente y los jueces del Tribunal Supremo, la nominación judicial resultante conduce al riesgo moral del agente, y las consecuencias recaen enteramente sobre el fracaso del presidente (Choi Seon 2015).

La Constitución otorga a la Asamblea Nacional el poder de consentimiento para evitar que el presidente ejerza su poder de nombramiento de manera excesivamente arbitraria. Se cree que cuanto más el presidente reconozca el poder de consentimiento de la Asamblea Nacional como un poder "invisible", más se abstendrá de ejercer su propio poder y será más prudente en la selección de candidatos para presidente y juez del Tribunal Supremo. La condición mínima para que la disuasión de la Asamblea Nacional y la moderación del presidente en relación con el nombramiento del presidente y los jueces del Tribunal Supremo formen un equilibrio constitucional es que el presidente y la Asamblea Nacional tengan preferencias políticas diferentes. Las condiciones políticas de un gobierno dividido aumentan la probabilidad de que el presidente seleccione candidatos más adecuados en relación con el nombramiento del presidente y los jueces del Tribunal Supremo que las de un gobierno unificado (Choi Jun-young, Cho Jin-man 2013).

Aplicando la lógica de control de poder de la Constitución a la Ley de Organización Judicial, se puede entender que el presidente del Tribunal Supremo desempeña el papel del presidente, y el Consejo de Jueces desempeña el papel de la Asamblea Nacional en el poder judicial. En primer lugar, el Artículo 9 de la Ley de Organización Judicial otorga al presidente del Tribunal Supremo el poder de "supervisar y dirigir los asuntos administrativos judiciales y los funcionarios relacionados" y el poder de "presentar su opinión por escrito a la Asamblea Nacional" cuando "sea necesario promulgar o modificar leyes" relacionadas con "la organización, los nombramientos, el funcionamiento y los procedimientos judiciales de los tribunales". La Ley de Organización Judicial otorga al Consejo de Jueces la tarea de controlar el ejercicio de los amplios poderes del presidente del Tribunal Supremo. El Artículo 16 de la Ley de Organización Judicial estipula que "el Consejo de Jueces deliberará con la asistencia de al menos dos tercios de todos los jueces y la aprobación de la mayoría de los asistentes", y el Artículo 17 especifica como materias de deliberación "el consentimiento para el nombramiento y la renovación del mandato de los jueces" y "las cuestiones relativas a la promulgación y modificación de las reglas del Tribunal Supremo". Si el presidente del Tribunal Supremo se abstiene de abusar de su poder administrativo judicial, es el resultado de que el poder "invisible" del Consejo de Jueces ha ejercido adecuadamente su función de disuasión. Comparado con la relación entre el presidente y la Asamblea Nacional, la moderación del presidente del Tribunal Supremo es posible cuando la composición del Consejo de Jueces es de alto nivel en cuanto a neutralidad política y diversidad social (Landemore 2013).

El <Tabla 3> clasifica los criterios que el presidente debe considerar al nombrar al presidente y a los jueces del Tribunal Supremo, cruzando la neutralidad y la diversidad de los agentes. En primer lugar, si el Consejo de Jueces tiene un alto nivel de diversidad y un alto nivel de neutralidad, se considera un nombramiento óptimo que puede mejorar tanto el nivel de independencia como el de rendición de cuentas del poder judicial, correspondiendo a un equilibrio de "éxito del presidente" (①). En segundo lugar, si el Consejo de Jueces tiene un bajo nivel de diversidad y un alto nivel de neutralidad, se considera un nombramiento que puede mejorar el nivel de independencia del poder judicial pero disminuir el nivel de rendición de cuentas, correspondiendo a una elección de "independencia del poder judicial" (②). En tercer lugar, si el Consejo de Jueces tiene un alto nivel de diversidad y un bajo nivel de neutralidad, se considera un nombramiento que puede mejorar el nivel de rendición de cuentas del poder judicial pero disminuir el nivel de independencia, correspondiendo a una elección de "rendición de cuentas del poder judicial" (③). En cuarto lugar, si el Consejo de Jueces tiene un bajo nivel de diversidad y un bajo nivel de neutralidad, se considera un nombramiento que puede disminuir tanto el nivel de independencia como el de rendición de cuentas del poder judicial, correspondiendo a una trampa de "fracaso del presidente" (④).

<Tabla 3> Composición del Consejo de Jueces

El <Gráfico 3> muestra las tendencias de voto de los 46 jueces del Tribunal Supremo nombrados por presidentes desde 2005 hasta 2020.[6]2 representa la tendencia más conservadora y -2 representa la tendencia más progresista. Cada símbolo de forma representa al presidente que nombró al juez del Tribunal Supremo, como se indica en la nota del gráfico. Utilizando estos datos, se creó el <Gráfico 4>. La neutralidad de los nombramientos se interpretó como el valor promedio de las tendencias de voto de los jueces del Tribunal Supremo nombrados por cada presidente, y la diversidad de los nombramientos se interpretó como la desviación estándar de las tendencias de voto de los jueces del Tribunal Supremo nombrados por cada presidente. Se interpretó que el nivel de neutralidad era mayor cuanto más cercano a 0 era el valor promedio, y el nivel de diversidad era mayor cuanto mayor era la desviación estándar. Los hallazgos empíricos son los siguientes:

En primer lugar, la neutralidad de los nombramientos de jueces del Tribunal Supremo por el presidente Kim Dae-jung fue de 0,087 y la diversidad fue de 0,270. Corresponde a la elección del presidente de "independencia del poder judicial", que promueve la independencia del poder judicial a expensas de la rendición de cuentas. En segundo lugar, la neutralidad de los nombramientos de jueces del Tribunal Supremo por el presidente Roh Moo-hyun fue de -0,154 y la diversidad fue de 1,061. Corresponde a un equilibrio de "éxito del presidente" que promueve tanto la independencia como la rendición de cuentas del poder judicial. En tercer lugar, la neutralidad de los nombramientos de jueces del Tribunal Supremo por el presidente Lee Myung-bak fue de 0,117 y la diversidad fue de 0,441. Corresponde a la elección del presidente de "independencia del poder judicial", que promueve la independencia del poder judicial a expensas de la rendición de cuentas. En cuarto lugar, la neutralidad de los nombramientos de jueces del Tribunal Supremo por el presidente Park Geun-hye fue de 0,229 y la diversidad fue de 0,337. Corresponde a la trampa de "fracaso del presidente" que sacrifica tanto la independencia como la rendición de cuentas del poder judicial. En quinto lugar, la neutralidad de los nombramientos de jueces del Tribunal Supremo durante el mandato del presidente Moon Jae-in fue de -0,291 y la diversidad fue de 0,598. Corresponde a la elección del presidente de "rendición de cuentas del poder judicial", que promueve la rendición de cuentas a expensas de la independencia del poder judicial.

<Gráfico 3> Tendencias de voto de los jueces del Tribunal Supremo

● Kim Dae-jung, ■ Roh Moo-hyun, ◯ Lee Myung-bak, □ Park Geun-hye, X Moon Jae-in Fuente: JoongAng Ilbo, Seoul National University PolLab (2018); Han Gyu-seop (2020)

<Gráfico 4> Tendencias de nombramientos presidenciales del presidente y jueces del Tribunal Supremo

La neutralidad se convirtió en valor absoluto y luego se invirtió. ◯ indica un número negativo.

Fuente: JoongAng Ilbo, Seoul National University PolLab (2018); Han Gyu-seop (2020)

Desde una perspectiva comparativa, el presidente Roh Moo-hyun fue el único entre los presidentes de Corea que alcanzó un equilibrio de "éxito del presidente". De hecho, la "Corte de Lee Yong-hoon" durante el mandato del presidente Roh Moo-hyun fue elogiada por haber florecido tanto la neutralidad como la diversidad de los nombramientos (Kwon Seok-cheon 2017). Los demás presidentes tuvieron que sacrificar uno o ambos, la neutralidad y la diversidad de los nombramientos. Parece que los nombramientos de jueces del Tribunal Supremo por parte del presidente Kim Dae-jung y el presidente Lee Myung-bak priorizaron la neutralidad a expensas de la diversidad. El hecho de que el presidente Park Geun-hye realizara nombramientos de jueces del Tribunal Supremo con baja neutralidad y baja diversidad, cayendo en la trampa de "fracaso del presidente", y que el resultado fuera la "manipulación judicial" de la "Corte de Yang Seung-tae" como se examinó en el capítulo anterior, es doloroso. Aunque la "Corte de Kim Myung-soo" correspondiente al mandato del presidente Moon Jae-in está fuera de la trampa de "fracaso del presidente", su nivel de neutralidad es el más bajo, lo que sugiere que la crítica de "nombramientos ideológicos" no carece de fundamento.[7]Para prevenir la recurrencia de la elección inversa de 'nombramientos de código' del 'corte de Kim Myung-soo', parece necesaria una visión sobre reformas de nombramientos que satisfagan simultáneamente la neutralidad y la diversidad de los magistrados de la Corte Suprema por parte del presidente.

5. La reforma del poder judicial comienza con nombramientos justos de magistrados de la Corte Suprema.

Este capítulo define la destitución de jueces como un 'fracaso de la Constitución', la conspiración judicial como un 'fracaso del poder judicial' y los nombramientos de código como un 'fracaso del presidente', y explica sus relaciones causales institucionales. Al rastrear la cadena de causalidad hacia atrás, encontramos la tarea más importante de reforma del poder judicial que el presidente debe resolver. El funcionamiento del poder 'invisible' para frenar el abuso del poder de administración judicial por parte del presidente de la Corte Suprema comienza con la garantía institucional de una sala de la Corte Suprema que posea tanto neutralidad como diversidad.

Si el presidente puede liberarse de la tentación de los 'nombramientos de código' y seleccionar a los candidatos óptimos para presidente y magistrado de la Corte Suprema, considerando el poder de consentimiento de la Asamblea Nacional, podrá superar el primer obstáculo de la reforma del poder judicial. Si el presidente de la Corte Suprema se abstiene de abusar del poder de administración judicial y la sala de la Corte Suprema, que posee neutralidad y diversidad, implementa una lógica de disuasión efectiva, es muy probable que se materialicen los efectos institucionales de aumentar la independencia y la rendición de cuentas del poder judicial, el segundo obstáculo de la reforma. Como resultado, si la confianza de los ciudadanos en los tribunales aumenta y se crea una oportunidad institucional para que los jueces escapen de la trampa del 'fracaso de la Constitución', se alcanzará el tercer obstáculo de la reforma del poder judicial. En última instancia, la cuestión depende de hasta qué punto el presidente puede autocontrolarse en el ejercicio de su poder de nombramiento del presidente y magistrados de la Corte Suprema para seleccionar a los candidatos óptimos. ■

Referencias

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[1]Para la discusión más reciente sobre la reforma judicial, véase el Centro de Derecho de la Asociación de Abogados por una Sociedad Democrática (2021), que es detallado.

[2]El Presidente del Tribunal Constitucional, Yoo Nam-seok, marcó el inicio de la audiencia de destitución con la siguiente declaración: “Este es el primer caso en la historia constitucional en el que un juez ha sido objeto de un juicio de destitución. El Tribunal Constitucional, profundamente consciente del grave peso que este caso tiene en nuestro orden constitucional, realizará un juicio justo con el mayor esfuerzo (Lee Hye-ri 2021).”

[3]De los 38 estados miembros de la OCDE, se excluyeron Canadá, Costa Rica, Letonia y Luxemburgo, ya que no se disponía de datos sobre la confianza ciudadana en el parlamento. Se utilizaron los valores de medición del año 2000 para la confianza ciudadana en el poder judicial y los valores de medición del año 2018 para la confianza ciudadana en el parlamento. Sin embargo, para Bélgica, Irlanda e Israel, se utilizaron los valores de medición del año 2016 para la confianza ciudadana en el parlamento. Para una explicación detallada de la medición, consulte la OCDE (2021).

[4]El curso de los acontecimientos del escándalo de abuso de poder judicial está detallado en Kwon Seok-cheon (2019), y el proceso judicial del escándalo de abuso de poder judicial está detallado en Ko Han-sol (2019-2021) y Lee Hye-ri (2019-2021).

[5]A partir de los datos generados en 2020 por el instituto 'Varieties of Democracy' (V-Dem Dataset version 11.1), se introdujo el promedio de la puntuación de 'independencia del tribunal superior' de 2010 a 2020 para la independencia del poder judicial, y el promedio de la puntuación de 'rendición de cuentas judicial' de 2010 a 2020 para la rendición de cuentas judicial. Para una explicación detallada de la medición, consulte Coppedge et al. (2021).

[6]Para las tendencias de las sentencias de los jueces del Tribunal Supremo, se utilizaron los datos de JoongAng Ilbo y Seoul National University PolLab (2018) hasta 2018, y se complementaron con los datos de Han Gyu-seop (2020) a partir de 2018. Para una explicación detallada de la medición, consulte JoongAng Ilbo y Seoul National University PolLab (2018).

[7]Los datos sobre las tendencias de las sentencias de los jueces del Tribunal Supremo no incluyeron a los jueces Lee Heung-gu y Chun Dae-yeop, nombrados por el Presidente Moon Jae-in después de septiembre de 2020. Teniendo en cuenta que el primero tiene una clara tendencia progresista y el segundo una tendencia moderada progresista, el nombramiento de jueces del Tribunal Supremo por parte del Presidente Moon Jae-in corre el riesgo de caer en la trampa de la 'falla presidencial' donde tanto la neutralidad como la diversidad disminuyen (Kim Jong-hoon 2021).

■ Autor: Kim Jeong_Profesor Asociado en la Universidad de Estudios Norcoreanos. Doctorado en Ciencias Políticas por la Universidad de Yale. Profesor Invitado en la Escuela de Estudios Internacionales de la Universidad de Yonsei, Presidente del Comité de Investigación sobre Unificación y Seguridad de la Asociación Coreana de Ciencias Políticas, Coordinador Regional de la Red de Investigación sobre Democracia en Asia y miembro del Comité de Asesoramiento de Políticas del Ministerio de Defensa y la Agencia de Inteligencia de Defensa. Ha sido Investigador Visitante en el Departamento de Estudios Integrados de Cultura de la Universidad de Tokio, Investigador Principal en el Instituto de Estudios de Asia Oriental y Investigador Responsable en el Instituto de Estudios de Problemas del Lejano Oriente de la Universidad Kyungnam. Sus áreas de interés de investigación incluyen sistemas políticos comparados, economía política comparada, relaciones intercoreanas y relaciones internacionales en Asia Oriental. Ha publicado artículos como “South Korean Democratization: A Comparative Empirical Appraisal” (2018), “Capacidad de producción legislativa de un estado democrático constitucional: el caso del gobierno 분점 en Corea” (2020), “Un parlamento que trabaja, un parlamento que habla, un parlamento que se opone: los resultados macroscópicos y los fundamentos microscópicos de la desconfianza en el parlamento” (2020), y “Condiciones para el éxito de las políticas de prevención de la epidemia de COVID-19: un estudio comparativo del caso coreano” (2021).

■ Gestión y Edición: Jeon Ju-hyeon_Investigador de EAI

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