[EAI工作论文] 2022总统成功条件系列：⑦ 从合作治理的角度尊重国会

1. 从合作治理的角度构想国会-总统关系

在提及韩国总统与国会的关系时，通常会说到或写成“总统-国会关系”。然而，在本章中，我们将其写为“国会-总统关系”。尽管这与普遍做法相悖，但之所以如此表述，是为了强调在法治民主体制下，承担立法职能的国会在制度上的重要性大于承担法律执行职能的总统。然而，在过去，我们的国会曾被视为“立法机构”而非立法机关，即在总统要求出台的政策上，国会几乎不提出异议，仅为其披上“立法”的正当性外衣。当国会作为立法机构存在时，“总统-国会关系”的表述是自然的。但自民主化以来，我国国会作为立法机关的独立地位不断得到提升（孙炳权等 2020；咸圣得 2017；Park and Wilding 2016）。如今，如果法案在国会通不过，总统将寸步难行。换言之，在总统与国会的互动中，重点已从总统转移到国会，因此，已进入了称之为“国会-总统关系”而非“总统-国会关系”的时代。

那么，为了深化和发展我国的民主主义，国会-总统关系应如何发展才算理想？结论是，应形成基于“合作治理”的国会-总统关系。事实上，在我国政治中，没有比“合作治理”更重要却又更空洞的概念了。在日益加剧对立与冲突的社会中，虽然人人都在谈论合作治理的重要性，但实际上却无人践行。在《哈利·波特与火焰杯》中有一句：“我们必须在正确的事与容易的事之间做出选择。”这句话通过“正确的事”与“容易的事”的一一对比，暗示了正确的事往往是困难的，而容易的事则是不正确的。总统与朝野共同协商决策的合作治理，从汇聚多样且冲突的利益关系于政策决策并追求统一的公共利益来看，是正确的事，但绝非易事。相反，在民主社会中始终存在的利益关系的对立与冲突，通过放任、煽动、扩散来获取和行使权力的方式，虽然不正确，但相对容易。自民主化以来，我们的政治主要选择了容易的事，而非正确的事。

强调应形成基于合作治理的国会-总统关系，是在要求我们选择艰难但正确的道路。这意味着要开拓、发展和推广朝野都能产生共鸣并达成一致的政策领域，并构建合作而非对立、冲突的政治文化。这种要求关注的不是“达成什么”，而是“如何达成”。因此，它更侧重于过程而非结果。然而，过程是决定结果的更为根本的要素。正如粗制滥造的生产工艺无法生产出合格的产品一样，混乱的政策决策过程也无法产生合格的政策。

从这个角度来看，总统要取得成功，必须满足两个条件。第一，总统必须冷静认识到国会作为立法机关的地位在当今时代已变得极为重要的时代性变化。国会已不再是过去威权时期总统发号施令、国会唯命是从的存在。总统必须以承认和尊重国会作为国家治理平等伙伴的姿态来行事。第二，总统必须认识到，要产生有效的政策成果，必须优先确保有效的政策决策过程。总统必须摒弃敌对的、零和博弈的朝野关系，建立基于合作治理的政治文化，并通过此过程协调竞争、冲突的党派私利，构建将其转化为统一公共利益的政策决策过程。这两点是自民主化以来任何一位总统都未能做到的。也许不是未能做到，而是不愿去做。因为他们都被贴上了“帝王总统”的标签，他们宁愿君临天下也不愿治理国家。只有当总统摘掉“帝王”的标签，建立“合作治理”的“国会-总统关系”，从君临天下转变为治理国家时，我们才有可能迎来一位被评价为自民主化以来首次取得成功的总统。

那么，如何才能形成合作治理的国会-总统关系呢？笔者不从制度层面考虑国会-总统关系，而是将重点放在总统应具备何种心态习惯上。这是因为我认为人比制度更重要。当然，这并非意味着制度不重要。制度作为一种结构，通过在制度内创造参与者之间稳定的互动来减少不确定性，因此非常重要（North 1990）。问题在于，无论多么好的制度，如果运用它的人不具备民主主义所必需的“心态习惯”，那么它极有可能被滥用（托克维尔 2018；Levitsky and Ziblatt 2018）。[1]只要我们政治家的党派性和敌对心态不改变，无论制定多么好的制度，我们的政治都难以摆脱对立与冲突的恶性循环。

在构建合作治理的国会-总统关系方面，总统应铭记并实践以下四点。第一，没有政治就没有政策。第二，动员国民弊大于利。第三，合议制优于多数制。第四，与在野党的谈判过程最好保持不透明。当然，要形成合作治理的国会-总统关系，不仅总统，国会，特别是朝野的态度也必须改变。然而，变革的起点必须源于总统。因为与改变全部300名国会议员相比，改变一位总统更为现实。一位总统的改变，可以成为改变充满冲突的韩国民主主义版图的重要基石。它可以为将对立与敌对的韩国政治推向前进，迈向合作与统一的韩国政治这一 선진화（现代化/先进化）的道路奠定基础。我国已成功实现了产业化和民主化。现在必须走向 선진화（现代化/先进化）的道路。迈出走向 선진화（现代化/先进化）的第一步，必将载入史册。

2. 没有政治就没有政策

韩国的总统大多出身于国会议员，但一旦当选总统，似乎就忘记了国会。总统往往不是从制衡的视角看待立法机关，而是将其视为必须为总统服务的从属关系。

这是前国会议长金炯旿的说法（咸圣得 2017，第235页转引）。如前所述，自民主化以来，国会已从总统的命令唯命是从的立法机构，蜕变为名副其实的立法机关。令人悲哀的现实是，尽管发生了这种时代性变化，但自民主化以来，历任总统大多仍坚持认为自己是“主”，而国会不过是“从”。总统将自己定位为向国会发号施令的存在，结果是政治的失踪，而政治的失踪又导致了政策的失败。

总统已不再是向国会发号施令的存在。因为自民主化以来，国会作为立法机关的权力已大大增强。例如，自第19届国会起施行的国会 선진화法（国会先进化法）规定，如果朝野在野党占据了全部议席的五分之二左右，那么在未与其达成一致的情况下，任何法案都难以在国会通过。回想一下曾被称为“植物国会”的第20届国会。当时，未获得过半数议席的在野党，实际上扮演着否决权行使者的角色，屡屡阻碍总统提出的政策议程的立法化。不仅是朝野。执政党也日益频繁地与总统唱反调。卢武铉总统时期韩美自由贸易协定（FTA）的签署，以及李明博总统时期政府办公楼迁往世宗市的问题，都是执政党反对的典型例子。

这种政治环境的变化意味着总统的政治能力比以往任何时候都更加重要。即建立基于信任的朝野关系，并在此基础上通过协商和说服来协调和整合冲突的总统的政治能力。然而，作为发号施令者的总统，没有意愿也没有意图去通过直接会见国会议员、进行对话和说服来建立国会内部圆满的朝野关系。同时，朝野对立和冲突已日常化的国会，也无法依靠自身力量摆脱立法僵局。这种情况最终导致总统政策议程的漂移和失败。

朴槿惠总统曾就经济振兴或劳动改革法案等未能获得国会处理一事表示：

“（我国国会）整天坐着只会说漂亮话，声称民生艰难却不履行自己的职责。我认为这是虚伪……国会以其他理由阻碍经济发展，是对国民的渎职和挑战。”（咸圣得 2017，第160页转引）。

这是将所有责任推卸给国会的说法。然而，朴总统本人从未与在野党代表或党内干部进行过对话，以期让这些法案在国会通过。李明博总统也曾感叹：“大运河项目已从经济或环境问题演变成了政治问题。在我们的政治环境下，政策仍无法战胜政治。”（李明博 2015）。然而，政策无法战胜政治的状况并非仅限于我国。在任何民主体制下，没有政治就无法实现政策（Binder and Lee 2015）。

总统要实现其期望的政策，必须得到国会朝野的帮助。而要获得他们的帮助，就必须建立基于相互信任的朝野关系，并通过对话与妥协而非对立与冲突来制定立法和政治。总统为了建立朝野间的相互信任，有必要与不分朝野的议员们持续会面。正式会面固然重要，但非正式会面更为重要。只有在非正式会面中能够坦诚地倾诉内心想法时，才能拓宽作为对话伙伴的相互理解。而拓宽的相互理解，可以作为高效的燃料，推动彼此的妥协与达成一致。

另一方面，总统在面对国会朝野间的冲突所产生的紧张关系时，不应急于打破，而应怀有耐心去包容。总统的耐心在两个方面很重要。第一，急于打破朝野间的拉锯战，往往会导致冲突的进一步加剧。例如，当国会议长行使职权动议以迅速打破总统政策议程的立法僵局时，朝野间的院内冲突总是会进一步加剧（全镇荣 2011）。第二，能够整合冲突的、新颖的政策创意，往往出现在朝野间的紧张关系得到充分酝酿之后。也就是说，总统既要防止朝野间的冲突和紧张关系演变成视对方为敌人的破裂局面，又要努力营造一种环境，使新的创造之芽能在这种紧张关系中得以滋长。

在建立朝野间信任的政治中，还有一点需要注意，那就是不应从善恶的 관점（视角）来处理政治（金英洙 2019）。如果以正确与否为标准来判断政治，那么大多数情况下，会固化为“我正确而对方错误”的敌对关系，因此必须击垮对方。在这种情况下，基于朝野间对话与妥协的合作治理是不可能的。卢武铉总统可能是历任总统中花费最多时间与朝野议员会面和对话的总统（金炳俊 2012）。然而，他与在野党的关系却非常糟糕。在执政初期爆发的政治资金调查中，他称在野党新世界党为“用箱子运钱的政党”，并表示“如果我的非法资金规模超过新世界党的十分之一，我将承担责任”，几乎将新世界党描绘成癌症般的存在。从一开始就破裂的关系，导致新世界党在卢总统任期内始终对卢总统的政策议程采取无视和拒绝的态度（尹汝俊 2011）。

政治是一个善恶界限不甚分明的领域。根据背景和情况，昨天的善可能成为今天的恶。甚至在政治领域，当前冲突的双方都可能正确，也可能错误。政治超越善恶。强行将善恶的框架套用于政治，只会制造不必要的冲突和对立，使问题解决更加困难。在民主主义中，政治的目标不应是判断谁对谁错，而应是如何协调和折衷对立的利益关系，即如何解决问题。

3. 动员国民弊大于利

自民主化以来，韩国历代总统在疏忽与国会的政治的同时，却非常积极地开展与国民的政治（金赫 2016）。他们没有选择通过与朝野直接沟通来解决国会中出现的立法僵局，而是选择了动员国民向国会施压以获取期望结果的政治。然而，这种动员国民的政治弊大于利。

首先，总统很难将国民舆论导向自己期望的方向。不仅在韩国，美国总统也曾试图通过“走向公众（going public）”的战略来改变国民舆论，使其对自己有利。然而，多项研究表明，总统的这些尝试大多以失败告终（Edwards III 2004, 2015）。在这种难以改变国民舆论本身使其对自己有利的情况下，总统动员国民来行使对国会的立法影响力自然更加困难。[2]另一方面，总统的“走向公众”战略也存在降低自身支持率的风险。动员国民向国会施压的总统，会招致国会，特别是朝野的强烈反对。由总统的行为引发的朝野的指责和批评，会向国民提供更清晰地认识到哪里出了问题的信息，从而可能引发逆风，降低国民对总统的支持率（Christenson and Kriner 2017）。

然而，比这些更严重的问题是，总统动员国民极有可能煽动国民间的冲突，加剧共同体的分裂（朴相勋 2018；Edwards III 2015）。国民由持有不同意见和利益的多个群体组成。因此，总统不能将全体国民作为动员的对象。总统动员的目标是其支持者。当他们积极响应总统的呼吁时，必然会刺激不支持总统的反对势力采取行动。总统的支持者与不支持者之间不可避免地会产生冲突和对立，这会导致共同体的分裂。在代议制民主中，社会中的异见、冲突、矛盾应转移到作为国民代表聚集的国会这一公共空间来处理。如果总统动员的支持势力与对此反弹形成的反对势力在社会中直接争斗，而没有任何客观的调解者，那么他们之间的冲突将可能激化到类似战争的程度。就像霍布斯所说的，国家出现之前的自然状态一样。

关于国民动员问题，还有一点需要提及，那就是文在寅总统之后正式兴起的粉丝政治（fandom politics）的崛起。粉丝（fandom）是“fanatic”（狂热者）和“dom”（势力范围）的组合，通常指热烈喜爱特定人物或领域的粉丝群体。在韩国，粉丝文化主要围绕一些偶像组合在20世纪90年代正式形成，而这种粉丝文化如今已发展成为以文在寅总统为粉丝对象的粉丝政治。当然，不能说粉丝政治是文在寅总统有意动员的。因为所谓的“文粉”似乎是自费自时地自发活动的。然而，文在寅总统至少是容忍了他们的存在，这一点似乎很清楚。在2017年共同民主党党内初选中，当被指出“文粉”不正当地诽谤其他候选人时，文在寅候选人回答说：“这是让竞选更有趣的‘调味料’。”此外，当选总统后，尽管出现了关于“文粉”的各种问题，文总统也未对此发表任何意见。实际上，他承认了“文粉”的存在和活动。

然而，粉丝政治绝不利于我们的民主主义。首先，粉丝政治以对粉丝对象的无条件热爱为宗旨，因此具有非批判性和排他性。粉丝政治的非批判性在“我们이니（文在寅的昵称）想做什么就做什么”这句话中得到了鲜明体现。无论总统推行何种政策，无论成功与否，“文粉”都盲目地支持。另一方面，粉丝政治的排他性意味着绝不容忍对文在寅总统的批评。即使是建设性的批评。批评文在寅总统的人被视为敌人，成为攻击的对象。粉丝政治的另一个问题是，“文粉”的实体虽然看不见，但他们所指责和攻击的对象通过“坐标定位”（좌표 찍기）被具体明确，并且这些指责和攻击通过社交媒体大规模扩散。正如朴相勋（2018）所说：“明明是切实存在的强大力量，却只是转移和逃避针对某人的私人仇恨和敌意，这就是开始也是结束。”在这种情况下，在公共领域进行旨在缩小彼此意见和差异的辩论是不可能的。只剩下被分裂为“我们 vs 他们”的共同体。

国民动员政治和粉丝政治的本质问题在于它们会分裂国民，导致彼此冲突。不应将国民推向愤怒的陷阱。不应让国民直接承担社会问题，而应让国会这一公共空间来承担。对此，朴相勋（2018，第226页）曾说：“我希望总统能扮演管弦乐队指挥的角色。指挥家不是面向观众，而是与演奏者对视以创造和谐，总统不应公开宣称只面向国民，而是应转向内阁、政党和议会。”

4. 合议制优于多数制

国会的集体决策方式主要可分为多数制和合议制（Lijphart 1999；Powell 2000）。多数制是指按照多数人的偏好迅速做出政策决策的方式。由于政策决策按照多数人的意愿进行，交易成本较低，但少数人的意见被排除的可能性较大。[3]相反，合议制基于这样的观点，即各种群体的意见和利益应反映在决策过程中。为了产生各种群体都能同意的集体结果，需要进行协调这些群体之间利益关系的困难工作。因此，交易成本很高，立法过程也必然缓慢。然而，由于不仅多数人的偏好，少数人的偏好也能得到充分反映，因此顺从成本会降低。

自民主化以来，我国国会的立法程序主要朝着加强合议制的方向发展。民主化初期，议程设置、议题提交等整个国会运营都通过国会议长和院内交涉团体代表协商进行，并且国会常任委员会委员长一职也并非由多数党独占，而是根据议席数分配给各政党的惯例已经确立。更何况，自第19届国会起施行的国会 선진화法（国会先进化法）通过强化少数党的立法否决权，进一步提升了我国国会的合议制特性。

如果国会的集体决策方式如此强烈地带有合议制的特点，那么理应形成将少数党意见也纳入政策决策的合作治理文化。然而，自民主化以来，我国总统们却背离了合议制制度，表现出试图通过多数人的力量来推行自己政策议程的姿态。在出现分立政府的情况下，他们试图通过合并或挖角议员等非常规手段，人为地制造单一政党政府。一旦形成单一政党政府，他们就倾向于通过议长职权上报的方式，以多数人的力量强行推行总统的意愿，而不是将朝野的意见纳入政策决策过程。总统的这种行为引发了朝野的强烈反对，导致国会日常性地陷入瘫痪。合议制国会的决策制度与追求多数制政治的总统行为相矛盾，导致我国政治长期处于持续的冲突和混乱之中。

然而，国会 선진화法（国会先进化法）的实施，几乎将国会决策方式完全转变为合议制。在需要多数人力量推动的情况下，议员人数达到180席而非过半数，合并或挖角议员等非常规手段的效用自然下降。此外，议长职权上报也规定，除非发生国家紧急事态或院内代表达成协议等情况，否则不得行使，因此难以通过多数人的力量通过常任委员会的法案。在这种情况下，本应努力说服朝野，但作为发号施令者的总统们却只是谴责陷入僵局的国会，并未付出多少努力。最终，坚持多数制政治的总统要想有所作为，除非发生奇迹，即忠于总统的执政党占据约180个议席，从而能够抵消少数党的阻碍。

第21届国会选举中，这样的奇迹发生了。执政党共同民主党占据了近180个议席。更重要的是，共同民主党打破了自民主化以来一直遵循的按政党议席比例分配常任委员会委员长职位的惯例，独占了所有常任委员会委员长职位。朝野在制度上没有任何方法可以阻止文在寅总统和执政党的独走，而且在“文粉”不允许批评总统的情况下，执政党内部的反对声音也消失了。总统的政策议程得以在没有任何阻碍的情况下立法化的美好环境得以 마련（准备/建立），事实上，总统的政策议程也逐一在国会通过。

然而，这种情况大大增加了少数国民的顺从成本。通常，构成共同体的成员之间的价值观和利益关系差异越大，顺从成本就越高（文宇镇 2013）。韩国在政治经济和意识形态的冲突水平方面属于高度发达国家。因此，不赞成总统和执政党的国民，在遵守总统和执政党制定的政策时所付出的成本必然非常高。顺从成本的增加会积累不满，并导致无论如何都要实现政权更迭的愿望。当这种愿望与“必须守护政权”的相反愿望相遇时，整个社会的冲突将大幅扩大。尽管通过获得多数人的力量提高了立法生产力，但结果却是分裂了共同体，而非整合了共同体。

最终，国会-总统关系必须建立在合议制而非多数制的基础上。也就是说，必须建立基于合作治理的国会-总统关系。原因有两个。第一，根据国会 선진화法（国会先进化法），国会的集体决策方式已完全转向合议制方向。在没有朝野的帮助下，总统政策议程的立法化实际上已变得不可能。像第21届国会那样，执政党占据近180个议席，能够抵消少数党阻碍的情况是极为罕见的。因此，总统必须付出绝对的政治努力来争取与朝野的协议，并将其纳入政策决策。[4]第二，即使出现了超过180席的巨型执政党，使得多数制立法成为可能，但也有可能增加少数国民的顺从成本，反而加剧整个社会的冲突水平。不应完全依赖多数人的力量，而应努力将少数朝野的意见适当地纳入政策决策过程，从而提高政策的政治合法性，并以此实现共同体的整合。

5. 与在野党的谈判过程有时不透明为好

如今是政治两极分化严重的时代，经常发生拒绝与对方对话的情况。因此，总统让在野党坐到谈判桌前本身就绝非易事。必须付出总统的政治努力来赢得在野党的信任，才有可能实现。然而，一旦假设总统与国会朝野就特定政策议题达成一致，并共同坐到谈判桌前。

如何进行谈判才能更有可能达成总统和在野党都能认同的协议呢？虽然可以想到多种方法，但考虑到社会政治冲突水平很高，许多国民在地域、党派、意识形态上存在严重分裂的现实，我认为将谈判过程本身保密是有益的（Binder and Lee 2015；Mansbridge 2015）。

透明性被视为民主主义的核心价值之一。很难将密室里进行的政治家秘密会谈与民主主义联系起来。国会进行的立法过程，除非涉及国家安全等重大事项，否则通常是公开进行的。然而，为何要主张与在野党的谈判过程保密呢？因为在政治两极分化的时代，谈判过程的透明性会成为成功谈判的障碍。[5]首先，如果关于重要政策事项的谈判公开进行，那么参与谈判的议员们很难摆脱党派和意识形态的束缚而自由地进行谈判。公开的谈判过程必然会引起许多国民的关注。参与谈判的议员们知道，许多国民，特别是具有强烈意识形态和党派倾向的国民，正在关注谈判过程。他们也知道，如果在谈判过程中为了达成妥协方案而违背党派和意识形态原则，可能会受到支持者的强烈批评。这不利于连任。如果为了妥协而屈服原则不利于连任，那么议员们就会选择强调鲜明立场并拒绝妥协，这会增加谈判破裂的可能性。

此外，透明的谈判过程也使得寻找达成一致的解决方案变得困难。谈判是一个交换的过程。即在为了获得对方更看重的东西而付出自己不想要的东西的过程中。然而，在谈判当事者之间找到关于给予什么、获得什么的协议并非易事。需要经过长时间的反复拉锯。然而，如果谈判过程中，在野党向总统或执政党让步了什么，被媒体曝光了，会怎样？立即会受到其支持者“违背原则”、“勾结”等批评。这种来自支持者的压力很可能导致在野党撤回让步方案。也就是说，必须从头开始重新开始那个艰难的谈判过程。

最终，将谈判过程保密进行，可以从两个方面增加达成协议的可能性：一是使议员们摆脱必须坚持党派和意识形态原则的束缚；二是为他们争取时间，让他们能够摆脱外部压力，自由地审视和讨论妥协的条件。因此，总统在与在野党就重要政策议题进行谈判时，应尽可能寻求保密进行的方案。此外，总统需要发挥领导力，确保所有谈判参与者在达成最终协议之前都遵守谈判过程的保密性。

然而，谈判结束后，必须向国民公开谈判结果（Mansbridge 2015）。有必要向国民详细说明并说服他们，谈判是出于何种原因进行的，朝野之间进行了何种交换和妥协，如果妥协方案需要成本，那么这些成本将从何处、如何筹集和使用，以及这种妥协对整个大韩民国共同体能做出何种贡献。虽然为了达成朝野间的协议可以放弃谈判过程的透明性，但必须确保谈判结果的透明性，以确保协议的民主合法性。

6. 要成为成功的总统，就应与国会共同讨论

总而言之，总统要在与国会，特别是与在野党的合作治理中取得成功，需要两个条件。第一，总统必须冷静认识到国会作为立法机关的地位已与过去大不相同的时代性变化。总统是主角、国会是配角的时代已经结束。如果想成功，就必须降低自己的姿态，抬高并尊重国会。不能成为活在过去或活在民主化时代的威权主义者。第二，总统必须认识到，要产生有效的政策成果，必须优先确保有效的政策决策过程。有效的政策决策过程意味着基于朝野共识的决策。必须建立基于信任的朝野关系，并构建基于对话与妥协而非冲突与对立的政策决策过程。归根结底，总统的成功条件取决于能否建立“合作治理”的“国会-总统关系”。

为了建立合作治理的国会-总统关系，总统应具备并实践四种心态习惯。首先，没有政治就没有政策。自民主化以来，历任总统几乎没有为获得国会帮助而付出积极的政治努力。这种政治的失踪导致了政策的失败。总统必须与不分朝野的许多议员会面，建立信任。只有在建立这种信任时，才能实现其政策议程的立法化。此外，总统必须有耐心，防止朝野间的紧张和冲突演变成视对方为敌人的破裂局面，并营造一种政治环境，使新的创造之芽能在这种紧张和冲突中得以滋长。而且，总统必须避免用善恶的 관점（视角）来评判政治。当以正确与否的标准来处理政治时，朝野间的冲突会扩大和加剧，导致合作治理变得不可能。希望认识到政治超越善恶。

其次，必须铭记动员国民弊大于利。总统动员国民的目的是为了向国会施压，从而获得自己期望的立法影响力。然而，这种做法大多以失败告终。更何况，动员政治和粉丝政治只会煽动国民间的冲突，分裂我们的共同体。与其动员国民让他们直接发生冲突，不如让国会这一公共领域来处理社会问题。

第三，合议制优于多数制。国会的集体决策方式是以合议制为基础的。然而，自民主化以来，历代总统却背离了这一制度，表现出推行多数制政治的行为。在国会决策方式制度与总统行为相矛盾的情况下，朝野间的冲突和国会的瘫痪成为常态。总统有必要尊重基于合议制的国会决策方式，并构建合作治理的政治文化。

最后，总统有必要认识到，谈判过程保密进行有助于提高朝野达成协议的可能性。在政治两极分化严重的韩国，谈判过程保密进行，可以使议员们摆脱必须坚持党派和意识形态原则的束缚，并为他们争取时间，让他们能够摆脱外部压力，自由地审视和讨论妥协的条件，从而提高达成协议的可能性。不过，对于谈判结果，有必要积极向国民进行说明和说服，以确保谈判结果的透明性。

最终，要成为一位成功的总统，就必须采取与国会协商并共同决定的姿态。想成为像世宗大王那样载入史册的伟大总统吗？请记住，《世宗实录》中出现频率最高的词语之一是‘与议’，意为‘共同协商’。■

参考文献

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[1]关于这一点，有必要体会朴槿惠前总统时期曾任文化体育观光部长的柳镇龙的以下发言：“只需要一个人改变。总统破坏了制度性治理。至今，随着我们社会的发展，韩国的治理也取得了制度性进展。但是，治理的构成要素不仅仅是制度。驱动制度的人们是多样的，他们不仅相互信任，而且要接受彼此的不同。”（转引自咸成得 2017，第28页）

[2]总统动员国民以确保对国会的立法影响力，这种情况仅在国民之间对特定政策的偏好已经非常高，但国会却拒绝相关立法时发生（Canes-Wrone 2001）。当特定政策的国民偏好不高时，总统动员国民并成功立法的情况几乎没有。

[3]因此，顺从成本会增加。交易成本是指达成集体决策的成本，而顺从成本是指那些不情愿但必须服从集体决定的群体必须支付的成本（Buchanan and Tullock 1962）。

[4]如果2022年第20届总统选举中在野党候选人获胜，这将成为一个更重要的问题。下一任总统将在近两年内面对近180个席位的大多数在野党。为了获得他们的帮助，总统必须积极展开政治努力，建立基于信任的朝野关系。另一方面，与在野党组建联合政府也是一个可能的选择。虽然联合政府通常被认为是内阁制下的产物，但实际上在总统制下也经常发生，并且在分权政府的情况下，与多数在野党组建联合政府比不组建联合政府能产生更优越的政策成果（洪在宇等 2012）。

[5]透明性之所以使朝野之间的谈判过程变得困难，是借鉴了 Binder and Lee (2015) 的讨论进行整理的。

■ 作者: 崔俊永_ 仁荷大学政治外交学教授。在美国佛罗里达州立大学获得政治学博士学位。曾任韩国政党学会会长、美国政治研究会会长等职务。主要研究领域为国会、选举、美国政治等。主要论文包括“必须获胜但不要争斗：韩国选民对代议制民主的双重属性”《韩国政治学报》（2019，合著）、“Testing legislative shirking in a new setting: the case of lame duck sessions in the Korean National Assembly” Japanese Journal of Political Science（2019，合著）、“冲突与僵局的韩国代议制民主：谁的责任以及如何做？”《韩国政党学报》（2018）、“Cognitive and partisan mobilization in new democracies: The case of South Korea” Party Politics（2017，合著）等。

■ 负责及编辑: 全周炫_ EAI 研究员

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