[EAI Рабочий документ] Серия «Условия успеха президента в 2022 году»: ⑦ Уважайте Национальное собрание с точки зрения сотрудничества

1. Представьте себе отношения между Национальным собранием и президентом с точки зрения сотрудничества

Когда речь заходит об отношениях между президентом и Национальным собранием в Корее, обычно говорят или пишут «отношения президент-Национальное собрание». Однако в этой главе использовано выражение «отношения Национальное собрание-президент». Причина, по которой мы намеренно использовали это выражение, несмотря на его расхождение с общепринятой практикой, заключается в том, чтобы подчеркнуть, что в демократической системе, основанной на верховенстве закона, Национальное собрание, отвечающее за законодательство, имеет большее институциональное значение, чем президент, отвечающий за исполнение законов. Однако в прошлом наше Национальное собрание иногда рассматривалось скорее как «орган, принимающий законы», чем как законодательный орган, то есть оно функционировало как орган, принимающий законы, который лишь придавал вид легитимности политическим предложениям президента без особых возражений. Выражение «отношения президент-Национальное собрание» было естественным, когда Национальное собрание функционировало как орган, принимающий законы. Однако после демократизации наше Национальное собрание неуклонно укрепляло свой статус как независимый законодательный орган (Сон Бён Гвон и др., 2020; Хам Сон Гын, 2017; Park and Wilding, 2016). Теперь, если законопроект не проходит через Национальное собрание, президенту трудно сделать даже один шаг вперед. Другими словами, во взаимодействии между президентом и Национальным собранием акцент сместился с президента на Национальное собрание, и поэтому наступила эпоха, когда более уместным стало называть это «отношениями Национальное собрание-президент», а не «отношениями президент-Национальное собрание».

Итак, как должны строиться отношения между Национальным собранием и президентом для углубления и развития нашей демократии? Если говорить кратко, то отношения между Национальным собранием и президентом должны строиться на основе «сотрудничества». На самом деле, в корейской политике нет более важной и в то же время более пустой концепции, чем сотрудничество. В обществе, где нарастают конфронтация и конфликты, все говорят о важности сотрудничества, но никто не практикует его. В «Гарри Поттере и Кубке огня» есть фраза: «Нам предстоит сделать выбор между тем, что правильно, и тем, что легко». Через противопоставление «правильного» и «легкого» подразумевается, что правильное — это трудное, а легкое — неправильное. Сотрудничество, при котором президент принимает решения после обсуждения с правящей и оппозиционной партиями, является правильным в том смысле, что оно объединяет разнообразные и конфликтные интересы для достижения общего блага, но это отнюдь не легко. С другой стороны, способ получения и осуществления власти путем попустительства, поощрения или распространения противоречий и конфликтов интересов, которые всегда существуют в демократическом обществе, неправилен, но относительно легок. После демократизации наша политика в основном выбирала легкий путь, а не правильный.

Утверждение о необходимости формирования отношений между Национальным собранием и президентом на основе сотрудничества — это призыв идти трудным, но правильным путем. Это призыв к политике, которая открывает, развивает и распространяет области политики, где правящая и оппозиционная партии могут достичь консенсуса и согласия, и к политике, которая строит культуру сотрудничества, а не конфронтации и конфликтов. Этот призыв касается не «что будет достигнуто», а «как будет достигнуто». Поэтому он ориентирован на процесс, а не на результат. Однако процесс является гораздо более фундаментальным фактором, определяющим результат. Как на заводе с плохим производственным процессом не может быть произведен качественный продукт, так и в правительстве с плохим процессом принятия политических решений не может быть произведена качественная политика.

Исходя из этого, для успеха президента необходимо выполнение двух условий. Во-первых, президент должен трезво осознавать изменение эпохи, когда статус Национального собрания как законодательного органа значительно возрос. Национальное собрание больше не является органом, который беспрекословно подчиняется приказам президента, как в авторитарную эпоху. Президент должен признать и уважать Национальное собрание как равноправного партнера в государственном управлении. Во-вторых, президент должен осознавать, что надлежащий процесс принятия политических решений предшествует достижению надлежащих политических результатов. Президент должен отказаться от враждебных отношений между правящей и оппозиционной партиями, основанных на принципе игры с нулевой суммой, и создать политическую культуру, основанную на сотрудничестве, тем самым построив процесс принятия политических решений, который преобразует конкурирующие и конфликтные партийные интересы в общий блага. Ни один президент после демократизации не смог сделать ни того, ни другого. Возможно, они не смогли, а возможно, и не хотели. Ведь их всех клеймили как «царственных президентов», которые хотели править, а не управлять. Только когда появится президент, который снимет с себя ярлык царя и построит отношения между Национальным собранием и президентом, основанные на «сотрудничестве», чтобы управлять, а не править, у нас появится возможность впервые после демократизации увидеть президента, который будет оценен как успешный.

Как же могут быть сформированы отношения между Национальным собранием и президентом, основанные на сотрудничестве? Автор фокусируется не на институциональных аспектах, а на том, какие установки должен иметь президент для этого. Это потому, что люди важнее институтов. Конечно, это не означает, что институты не нужны. Институты очень важны, поскольку они создают стабильное взаимодействие между действующими лицами внутри институтов, уменьшая неопределенность (North, 1990). Проблема в том, что даже самые благонамеренные институты могут быть злоупотреблены, если люди, которые ими управляют, не обладают «установками», необходимыми для демократии (Токвиль, 2018; Levitsky and Ziblatt, 2018).[1] Пока не изменятся партийные и враждебные установки наших политиков, наши политики не смогут выбраться из порочного круга конфронтации и конфликтов, каким бы хорошим ни был институт.

Для формирования отношений между Национальным собранием и президентом, основанных на сотрудничестве, президент должен учитывать и практиковать следующие четыре аспекта. Во-первых, нет политики без политики. Во-вторых, мобилизация граждан приносит больше вреда, чем пользы. В-третьих, консенсус важнее большинства. В-четвертых, процесс переговоров с оппозицией лучше сделать непрозрачным. Конечно, для формирования отношений между Национальным собранием и президентом, основанных на сотрудничестве, должны измениться не только президент, но и Национальное собрание, особенно оппозиция. Однако начало перемен должно исходить от президента. Ведь изменение одного президента более реально, чем изменение всех 300 членов Национального собрания. Изменение одного президента может стать важным краеугольным камнем, который изменит ландшафт корейской демократии, отмеченный конфликтами. Это может заложить основу для продвижения корейской политики от враждебности и конфронтации к сотрудничеству и интеграции, к пути развития. Корея успешно прошла индустриализацию и демократизацию. Теперь мы должны вступить на путь развития. Первый шаг на пути к развитию, несомненно, будет зафиксирован как историческое достижение.

2. Нет политики без политики

Большинство корейских президентов являются бывшими членами Национального собрания, но, похоже, они забывают о Национальном собрании, как только становятся президентами. Президенты часто рассматривают законодательную власть не с точки зрения горизонтального контроля и баланса, а как подчиненную, которая должна работать на президента.

Это слова бывшего спикера Национального собрания Ким Хён О (цитируется по: Хам Сон Гын, 2017, с. 235). Как отмечалось ранее, после демократизации Национальное собрание превратилось из органа, принимающего законы по приказу президента, в полноправный законодательный орган. Печальная реальность заключается в том, что, несмотря на эти изменения эпохи, большинство президентов после демократизации придерживались мнения, что они являются «господами», а Национальное собрание — лишь «слугой». В результате того, что президент позиционировал себя как орган, отдающий приказы Национальному собранию, политика исчезла, а исчезновение политики привело к провалу политики.

Президент больше не может быть органом, отдающим приказы Национальному собранию. Это связано с тем, что после демократизации полномочия Национального собрания как законодательного органа значительно возросли. Например, Закон о совершенствовании законодательного процесса, вступивший в силу с 19-го созыва Национального собрания, делает практически невозможным принятие каких-либо законопроектов без согласия оппозиции, которая составляет около двух пятых от общего числа мест. Вспомните 20-й созыв Национального собрания, который называли «растительным Национальным собранием». Оппозиция, не имевшая даже большинства мест, фактически действовала как орган, обладающий правом вето, и постоянно задерживала или блокировала законодательное оформление политических предложений президента. Не только оппозиция. Правящая партия также стала часто выступать против президента. Характерными примерами являются возражения правящей партии против заключения соглашения о свободной торговле между Кореей и США во время президентства Но Му Хёна и переноса правительственных зданий в Седжон во время президентства Ли Мён Бака.

Эти изменения в политической среде означают, что политические способности президента стали важнее, чем когда-либо прежде. Политические способности президента, который может создать отношения доверия между правящей и оппозиционной партиями и, основываясь на этом, достичь координации и интеграции конфликтов посредством переговоров и убеждения. Однако президент как приказывающий орган не имеет намерения или воли прилагать политические усилия для прямого диалога и убеждения членов Национального собрания от правящей и оппозиционной партий для формирования гармоничных отношений между ними. Кроме того, Национальное собрание, где конфронтация и конфликты между правящей и оппозиционной партиями стали обычным явлением, не может самостоятельно выбраться из законодательного тупика. Эта ситуация приводит к дрейфу и провалу президентских политических предложений.

Президент Пак Кын Хе заявила следующее по поводу того, что экономические и трудовые реформы не проходят через Национальное собрание:

(Наше Национальное собрание) постоянно говорит красивые слова, говорит, что народ страдает, но не делает своей работы. Я считаю это лицемерием... То, что Национальное собрание препятствует экономическому развитию по другим причинам, является халатностью и вызовом народу (цитируется по: Хам Сон Гын, 2017, с. 160).

Это слова, перекладывающие всю ответственность на Национальное собрание. Однако сам президент Пак не провела ни одной встречи с лидерами или должностными лицами оппозиционной партии, чтобы обсудить принятие этих законопроектов. Кроме того, президент Ли Мён Бак сокрушался: «Проект канала превратился из экономической и экологической проблемы в политическую. В нашей политической среде политика все еще не может победить политику» (Ли Мён Бак, 2015). Однако ситуация, когда политика не может победить политику, не ограничивается только Кореей. Ни в одной демократической системе политика не может быть достигнута без политики (Binder and Lee, 2015).

Для реализации желаемой политики президент обязательно нуждается в помощи правящей и оппозиционной партий в Национальном собрании. И чтобы получить их помощь, необходимо создать отношения между правящей и оппозиционной партиями, основанные на взаимном доверии, и заниматься «политикой», которая создает законодательство и политику, основанные на диалоге и компромиссе, а не на конфронтации и конфликтах. Президент должен постоянно встречаться с членами Национального собрания от обеих партий, чтобы создать взаимное доверие между правящей и оппозиционной партиями. Официальные встречи важны, но неофициальные встречи еще более важны. Только когда они смогут откровенно высказать свои сокровенные мысли на неофициальных встречах, они смогут расширить понимание друг друга как партнеров по диалогу. А расширенное понимание друг друга может служить эффективным топливом для стимулирования компромиссов и соглашений.

Между тем, президент должен обладать терпением и стремиться принять напряженность, возникающую в конфликтах между правящей и оппозиционной партиями, вместо того чтобы нетерпеливо пытаться ее разрешить. Терпение президента важно в двух аспектах. Во-первых, попытка нетерпеливо разрешить напряженную борьбу между правящей и оппозиционной партиями приводит к усилению конфликта. Например, когда спикер Национального собрания использует право внесения законопроектов для быстрого разрешения законодательного тупика по политическим предложениям президента, внутрипартийные конфликты между правящей и оппозиционной партиями всегда усиливаются (Чон Чжин Ён, 2011). Во-вторых, новые и оригинальные политические идеи, интегрирующие конфликты, часто появляются, когда напряженность между правящей и оппозиционной партиями сохраняется и достаточно созревает. Другими словами, президент должен терпеливо работать над созданием среды, в которой могут расти ростки нового творчества в условиях напряженности, одновременно предотвращая эскалацию конфликтов между правящей и оппозиционной партиями до точки, когда они считают друг друга врагами.

Еще один момент, который следует учитывать при построении политики, основанной на доверии между правящей и оппозиционной партиями, заключается в том, что политику не следует рассматривать с точки зрения добра и зла (Ким Ён Су, 2019). Когда политика оценивается на основе правильности и неправильности, она часто превращается во враждебные отношения, где «я прав, а он неправ», и поэтому противника необходимо победить. В такой ситуации сотрудничество, основанное на диалоге и компромиссе между правящей и оппозиционной партиями, невозможно. Президент Но Му Хён, вероятно, провел больше времени, встречаясь и разговаривая с членами Национального собрания от правящей и оппозиционной партий, чем любой другой президент (Ким Бён Джун, 2012). Тем не менее, отношения с оппозиционной партией были очень плохими. Во время расследования финансирования предвыборной кампании в начале его срока он назвал оппозиционную партию «Партия, перевозящая грузовиками» и заявил: «Если мой незаконный объем финансирования превысит одну десятую от объема партии Ханнара, я возьму на себя ответственность», фактически изобразив партию Ханнара как раковую опухоль. Эти изначально испорченные отношения привели к тому, что партия Ханнара игнорировала и отвергала политические предложения президента Но на протяжении всего его срока (Юн Ё Джун, 2011).

Политика — это сфера, где четкое различие между добром и злом невозможно. В зависимости от контекста и ситуации вчерашнее добро может стать сегодняшним злом. Политика — это область, где обе стороны, находящиеся в конфликте, могут быть правы или неправы. Политика выходит за рамки добра и зла. Навязывание политике фрейма добра и зла только создает ненужные конфликты и противостояние, затрудняя решение проблем. В демократии политика должна быть направлена не на то, кто прав, а на то, как решить проблему, то есть как координировать и находить компромисс между конфликтующими интересами.

3. Мобилизация граждан приносит больше вреда, чем пользы

После демократизации президенты Кореи, пренебрегая политикой в Национальном собрании, активно занимались политикой, ориентированной на граждан (Ким Хёк, 2016). Вместо того чтобы решать проблемы законодательного тупика в Национальном собрании путем прямого общения с правящей и оппозиционной партиями, они выбирали политику мобилизации граждан для оказания давления на Национальное собрание и достижения желаемых результатов. Однако такая политика мобилизации граждан приносит больше вреда, чем пользы.

Прежде всего, очень трудно изменить общественное мнение в желаемом для президента направлении. Не только в Корее, но и президенты США пытались изменить общественное мнение в свою пользу, используя стратегию «обращения к народу» (going public). Однако многочисленные исследования показывают, что эти попытки президентов чаще приводят к неудаче. В такой ситуации, когда трудно изменить само общественное мнение в свою пользу, президенту неизбежно трудно оказать законодательное влияние на Национальное собрание, мобилизуя граждан. [2] С другой стороны, стратегия президента «обращения к народу» несет в себе риск снижения его рейтинга поддержки. Президент, мобилизующий граждан для оказания давления на Национальное собрание, вызывает сильное сопротивление со стороны Национального собрания, особенно оппозиции. Критика и обвинения со стороны оппозиции, спровоцированные действиями президента, предоставляют гражданам информацию, которая позволяет им более четко осознать, что пошло не так, и это может вызвать обратный эффект, снижая поддержку президента (Christenson and Kriner, 2017).

Однако более серьезной проблемой является то, что мобилизация граждан президентом значительно увеличивает вероятность разжигания конфликтов между гражданами и раскола общества (Пак Сан Хун, 2018; Edwards III, 2015). Граждане состоят из различных групп с различными мнениями и интересами. Поэтому президент не может рассматривать всех граждан как объект мобилизации. Граждане, которых президент выбирает в качестве цели мобилизации, — это его сторонники. Когда они активно откликаются на призывы президента, это неизбежно провоцирует противников, которые не поддерживают президента, на ответные действия. Возникают конфликты и вражда между теми, кто поддерживает президента, и теми, кто его не поддерживает, что приводит к расколу общества. В представительной демократии мнения, конфликты и столкновения в обществе должны рассматриваться в общественном пространстве Национального собрания, где собираются представители народа. Если мобилизованные президентом сторонники и противники, сформировавшиеся в ответ, будут напрямую бороться без какого-либо объективного посредника в обществе, их конфликт обострится до степени, сравнимой с войной. Как в естественном состоянии до возникновения государства, о котором говорил Гоббс.

Еще один момент, который следует упомянуть в связи с мобилизацией граждан, — это появление политики фэндома, которая началась после президентства Мун Чжэ Ина. Фэндом — это сочетание «fanatic» (фанатик) и «dom» (сфера влияния), обычно обозначающее группу фанатов, страстно любящих определенного человека или область. В Корее культура фэндома начала формироваться в 1990-х годах вокруг нескольких айдол-групп, и эта культура фэндома теперь привела к политике фэндома, где президент Мун Чжэ Ин стал объектом фэндома. Конечно, нельзя сказать, что политика фэндома была намеренно мобилизована Мун Чжэ Ином. Так называемые «Мунпэны» (сторонники Муна) действуют добровольно, вкладывая свои деньги и время. Однако представляется очевидным, что президент Мун, если и не мобилизовал их, то, по крайней мере, терпимо относился к ним. Во время праймериз Демократической партии в 2017 году на замечание о том, что «Мунпэны» несправедливо клевещут на других кандидатов, кандидат Мун Чжэ Ин ответил: «Это как приправа, которая делает праймериз более интересными». Кроме того, после избрания президентом, несмотря на различные проблемы, связанные с «Мунпэнами», президент Мун не высказал никакого мнения по этому поводу. Фактически он признал существование и деятельность «Мунпэнов».

Однако политика фэндома никоим образом не способствует нашей демократии. Во-первых, фэндом носит некритический и одновременно исключающий характер, поскольку он выражает безоговорочную любовь к объекту фэндома. Некритический характер политики фэндома ярко проявляется в фразе «Пусть наш Ини делает все, что хочет». Независимо от того, какую политику проводит президент, была ли она успешной или провальной, «Мунпэны» слепо поддерживают его. С другой стороны, исключающий характер политики фэндома означает, что критика президента Муна абсолютно недопустима. Даже если это конструктивная критика. Те, кто критикует президента Муна, рассматриваются как враги и становятся объектом нападок. Еще одна проблема политики фэндома заключается в том, что, хотя реальность «Мунпэнов» невидима, объекты их критики и нападок конкретно указываются через «наведение координат», и эти нападки и критика широко распространяются через социальные сети. Как утверждает Пак Сан Хун (2018): «Это сила, которая явно существует, но ее начало и конец — в переносе и уходе от личной ненависти и враждебности к кому-то». В такой ситуации публичные дебаты для сокращения разногласий и различий между людьми невозможны. Остается только общество, разделенное на «мы и они».

Основная проблема политики мобилизации граждан и политики фэндома заключается в том, что они разделяют граждан и заставляют их конфликтовать друг с другом. Не следует загонять граждан в ловушку гнева. Проблемы нашего общества должны решаться не самими гражданами, а в общественном пространстве Национального собрания. По этому поводу Пак Сан Хун (2018, с. 226) сказал: «Я хотел бы, чтобы президент играл роль дирижера оркестра. Подобно тому, как дирижер смотрит на музыкантов и создает гармонию, а не на публику, президент не должен заявлять, что он будет смотреть только на народ и идти к нему, а должен повернуться к кабинету министров, партии и парламенту».

4. Консенсус важнее большинства

Коллективные процессы принятия решений в Национальном собрании можно разделить на два типа: мажоритарный и консенсусный (Lijphart, 1999; Powell, 2000). Мажоритарный принцип — это метод быстрого принятия политических решений в соответствии с предпочтениями большинства. Поскольку решения принимаются в соответствии с желаниями большинства, транзакционные издержки низки, но вероятность исключения мнений меньшинства возрастает.[3] С другой стороны, консенсусный принцип основан на точке зрения, что мнения и интересы различных групп должны быть отражены в процессе принятия решений. Для достижения коллективного результата, с которым могут согласиться различные группы, требуется сложная работа по координации их интересов. Поэтому транзакционные издержки высоки, а законодательный процесс неизбежно замедляется. Однако, поскольку отражаются не только предпочтения большинства, но и предпочтения меньшинства, издержки на соблюдение снижаются.

После демократизации законодательные процедуры нашего Национального собрания развивались в основном в направлении усиления консенсусного принципа. Сразу после демократизации порядок работы Национального собрания, включая повестку дня и внесение вопросов, осуществлялся путем консультаций между спикером Национального собрания и лидерами парламентских фракций, а должности председателей постоянных комитетов распределялись между партиями в соответствии с их представительством, а не отдавались монопольно партии большинства. Более того, Закон о совершенствовании законодательного процесса, вступивший в силу с 19-го созыва Национального собрания, еще больше усилил консенсусный характер нашего Национального собрания, укрепив право вето меньшинства.

Если коллективные процессы принятия решений в Национальном собрании так сильно пропитаны духом консенсуса, то должна была сформироваться культура сотрудничества, отражающая мнения меньшинства в процессе принятия решений. Однако после демократизации президенты Кореи, вопреки консенсусным институтам, стремились реализовать свои политические предложения силой большинства. В случае разделенного правительства, сформированного по результатам всеобщих выборов, предпринимались попытки искусственно создать единое правительство путем таких ненормальных методов, как слияние партий или переманивание членов Национального собрания. В случае единого правительства, вместо того чтобы учитывать мнения оппозиционной партии в процессе принятия политических решений, волю президента продвигали силой большинства через право спикера Национального собрания вносить законопроекты. Такое поведение президента вызывало сильное сопротивление оппозиционной партии и приводило к регулярным срывам заседаний Национального собрания. Из-за противоречия между институтами принятия решений Национального собрания, основанными на консенсусе, и политикой, основанной на мажоритарном принципе, которую проводил президент, наша политика неизбежно оказалась в состоянии постоянных конфликтов и хаоса.

Однако применение Закона о совершенствовании законодательного процесса практически полностью перевело процесс принятия решений в Национальном собрании на консенсусный принцип. Поскольку для продвижения силой большинства требуется 180 голосов, а не простое большинство, эффективность таких ненормальных методов, как слияние партий или переманивание членов Национального собрания, снизилась. Кроме того, право спикера Национального собрания вносить законопроекты стало возможным только в случае чрезвычайной ситуации или по согласию лидеров фракций, что затруднило принятие законопроектов, находящихся на рассмотрении комитетов, силой большинства. В такой ситуации можно было бы ожидать политических усилий по убеждению оппозиции, но президенты, действующие как приказывающие органы, лишь критиковали зашедшее в тупик Национальное собрание, не прилагая особых усилий. В конечном итоге, чтобы президент, придерживающийся мажоритарной политики, мог что-то сделать, потребовалось бы чудо: правящая партия, лояльная президенту, должна была бы получить около 180 мест, чтобы нейтрализовать препятствия со стороны меньшинства.

Такое чудо произошло на всеобщих выборах 21-го созыва. Правящая Демократическая партия получила почти 180 мест. Более того, Демократическая партия нарушила практику распределения должностей председателей постоянных комитетов в соответствии с соотношением мест, существовавшую после демократизации, и монополизировала все должности председателей постоянных комитетов. У оппозиции не было никаких институциональных способов помешать президенту Мун Чжэ Ину и правящей партии действовать единолично, а поскольку «Мунпэны» не допускали критики президента, исчезли и голоса несогласия внутри правящей партии. Создалась идеальная среда, в которой политические предложения президента могли быть законодательно оформлены без особых препятствий, и фактически политические предложения президента одно за другим проходили через Национальное собрание.

Однако эта ситуация значительно увеличила издержки на соблюдение для меньшинства граждан. Как правило, чем больше разрыв в ценностях и интересах членов общества, тем выше издержки на соблюдение (Мун У Чжин, 2013). Корея является страной с высоким уровнем политико-экономических и идеологических конфликтов. Поэтому издержки, которые должны понести граждане, выступающие против президента и правящей партии, чтобы добровольно подчиниться политике, созданной президентом и правящей партией, неизбежно велики. Увеличение издержек на соблюдение накапливает недовольство и порождает желание сменить власть любой ценой. Когда это желание сталкивается с противоположным стремлением сохранить власть, конфликты во всем обществе резко обостряются. Несмотря на повышение законодательной продуктивности за счет получения власти большинства, это привело к расколу общества, а не к его интеграции.

В конечном итоге отношения между Национальным собранием и президентом должны строиться на основе консенсуса, а не мажоритарного принципа. То есть должны быть сформированы отношения между Национальным собранием и президентом, основанные на сотрудничестве. Причины две. Во-первых, благодаря Закону о совершенствовании законодательного процесса, коллективный процесс принятия решений Национального собрания полностью перешел на консенсусный путь. Теперь законодательное оформление политических предложений президента практически невозможно без помощи оппозиции. Ситуация, когда правящая партия имеет почти 180 мест, как в 21-м созыве Национального собрания, и может нейтрализовать препятствия со стороны меньшинства, является крайне редкой. Поэтому политические усилия президента по достижению согласия с оппозицией и его отражению в процессе принятия решений абсолютно необходимы.[4] Во-вторых, даже если возможно законодательство на основе мажоритарного принципа из-за появления правящей партии с более чем 180 местами, существует риск увеличения общего уровня конфликтов в обществе из-за роста издержек на соблюдение для меньшинства граждан. Необходимо прилагать усилия для повышения политической легитимности политики путем адекватного отражения мнений оппозиционной партии в процессе принятия политических решений, а не полагаться исключительно на силу большинства, и тем самым способствовать интеграции общества.

5. Процесс переговоров с оппозицией иногда лучше сделать непрозрачным

Сейчас эпоха политической поляризации, когда часто отказываются даже от самого диалога с оппонентом. Поэтому даже просто посадить оппозицию за стол переговоров — задача непростая. Это возможно только при наличии политических усилий президента по завоеванию доверия оппозиции. Однако давайте предположим, что президент и правящая и оппозиционная партии в Национальном собрании согласились обсудить конкретный политический вопрос и сели за стол переговоров.

Как провести переговоры, чтобы увеличить вероятность достижения соглашения, которое устроит и президента, и оппозицию? Можно придумать разные методы, но, учитывая высокую степень политических конфликтов в обществе, где многие граждане разделены по региональным, партийным и идеологическим признакам, представляется целесообразным сделать сам процесс переговоров конфиденциальным (Binder and Lee, 2015; Mansbridge, 2015).

Прозрачность считается одной из ключевых ценностей демократии. Трудно представить себе демократию в тайных переговорах политиков, проходящих за закрытыми дверями. Законодательный процесс в Национальном собрании также проходит в основном публично, если это не касается вопросов национальной безопасности. Так почему же мы предлагаем сделать процесс переговоров с оппозицией конфиденциальным? Потому что в эпоху политической поляризации прозрачность процесса переговоров является фактором, затрудняющим успешные переговоры.[5] Прежде всего, если переговоры по важным политическим вопросам проходят публично, членам Национального собрания, участвующим в переговорах, трудно свободно вести переговоры, отклоняясь от партийных и идеологических линий. Публичный процесс переговоров неизбежно привлекает внимание широкой общественности. Члены Национального собрания, участвующие в переговорах, знают, что за этим процессом наблюдает широкая общественность, особенно люди с сильными идеологическими и партийными убеждениями. И они знают, что если они нарушат партийные или идеологические принципы для достижения компромисса в ходе переговоров, они могут подвергнуться резкой критике со стороны своих сторонников. Это не способствует переизбранию. Если уступка принципов ради компромисса не способствует переизбранию, депутаты скорее выберут отказаться от компромисса, подчеркивая свою принципиальность, что повышает вероятность срыва переговоров.

Кроме того, прозрачный процесс переговоров затрудняет поиск решений для достижения согласия. Переговоры — это процесс обмена. Это процесс получения от оппонента того, что для вас важнее, в обмен на то, что вам не нравится. Однако найти согласие между сторонами переговоров о том, что и в обмен на что будет передано, непросто. Требуется много времени для повторных взаимных уступок между сторонами переговоров. Но что, если информация о том, что оппозиция уступила президенту или правящей партии во время переговоров, будет опубликована в СМИ? Сразу же последует критика со стороны сторонников оппозиции о нарушении принципов или сговоре. Эта критика со стороны сторонников с большой вероятностью заставит оппозицию отозвать предложенный компромисс. Это означает, что трудный процесс переговоров придется начинать сначала.

В конечном итоге, конфиденциальность процесса переговоров способствует достижению согласия в двух аспектах: она освобождает членов Национального собрания от принуждения придерживаться партийных и идеологических принципов и дает им время для свободного рассмотрения и обсуждения условий компромисса, не подвергаясь внешнему давлению. Поэтому президент должен стремиться к тому, чтобы переговоры по важным политическим вопросам с оппозицией проводились, по возможности, конфиденциально. Кроме того, президент должен проявить лидерство, чтобы все участники переговоров сохраняли конфиденциальность процесса обсуждения до достижения окончательного соглашения.

Однако после завершения переговоров результаты переговоров должны быть прозрачно представлены общественности (Mansbridge, 2015). Необходимо подробно объяснить и убедить общественность, по каким причинам велись переговоры, какие уступки были сделаны между правящей и оппозиционной партиями, как и откуда будут покрываться расходы, связанные с компромиссным решением, и какой вклад этот компромисс может внести в общество Кореи в целом. Важно обеспечить прозрачность результатов переговоров, даже если пришлось пожертвовать прозрачностью процесса переговоров для достижения согласия между правящей и оппозиционной партиями, чтобы обеспечить демократическую легитимность согласованного решения перед общественностью.

6. Чтобы стать успешным президентом, обсуждайте вместе с Национальным собранием

Подводя итог, для успеха президента в сотрудничестве с Национальным собранием, особенно с оппозицией, необходимы два условия. Во-первых, президент должен трезво осознавать изменение эпохи, когда статус Национального собрания как законодательного органа значительно возрос по сравнению с прошлым. Времена, когда президент был главным героем, а Национальное собрание — второстепенным персонажем, уже прошли. Если он хочет добиться успеха, он должен проявить смирение и уважать Национальное собрание. Он не должен быть авторитарным деятелем прошлого или жить в прошлом, а жить в демократии. Во-вторых, президент должен осознавать, что надлежащий процесс принятия политических решений предшествует достижению надлежащих политических результатов. Надлежащий процесс принятия политических решений означает принятие решений по согласию правящей и оппозиционной партий. Необходимо создать отношения между правящей и оппозиционной партиями, основанные на доверии, и выстроить процесс принятия политических решений, основанный на диалоге и компромиссе, а не на конфликтах и противостоянии. В конечном счете, условия успеха президента зависят от его способности создать отношения между Национальным собранием и президентом, основанные на «сотрудничестве».

Для создания отношений между Национальным собранием и президентом, основанных на сотрудничестве, президент должен обладать и практиковать четыре установки. Во-первых, нет политики без политики. После демократизации президенты Кореи почти не прилагали активных политических усилий для получения помощи от Национального собрания. Это отсутствие политики привело к провалу политики. Президент должен встречаться со многими членами Национального собрания, независимо от их партийной принадлежности, чтобы установить доверие. Только когда такое доверие установлено, возможно законодательное оформление его политических предложений. Кроме того, президент должен терпеливо создавать политическую среду, в которой напряженность и конфликты между правящей и оппозиционной партиями не перерастают в катастрофическую ситуацию, когда они считают друг друга врагами, и в которой могут расцвести ростки нового творчества. И президент должен избегать оценки политики с точки зрения добра и зла. Когда политика рассматривается с точки зрения правильности и неправильности, конфликты между правящей и оппозиционной партиями расширяются и усиливаются, делая сотрудничество невозможным. Следует осознать, что политика выходит за рамки добра и зла.

Во-вторых, необходимо помнить, что мобилизация граждан приносит больше вреда, чем пользы. Причина, по которой президент мобилизует граждан, заключается в оказании давления на Национальное собрание и, таким образом, в обеспечении желаемого законодательного влияния. Однако в большинстве случаев это приводит к неудаче. Более того, политика мобилизации и политика фэндома способствовали расколу нашего общества, разжигая конфликты между гражданами. Важно, чтобы проблемы общества решались в общественном пространстве Национального собрания, а не путем мобилизации граждан и их прямого столкновения.

В-третьих, консенсус важнее большинства. Коллективный процесс принятия решений Национального собрания основан на консенсусе. Однако после демократизации президенты Кореи, вопреки этому институту, демонстрировали поведение, основанное на мажоритарной политике. Из-за противоречия между институтом принятия решений Национального собрания и действиями президента конфликты между правящей и оппозиционной партиями и срывы заседаний Национального собрания стали обычным явлением. Президент должен уважать процесс принятия решений Национальным собранием, основанный на консенсусе, и строить культуру политики сотрудничества.

Наконец, президент должен осознавать, что проведение переговоров конфиденциально увеличивает вероятность достижения согласия между правящей и оппозиционной партиями. В условиях серьезной политической поляризации в Корее конфиденциальность процесса переговоров увеличивает вероятность достижения согласия, поскольку она освобождает членов Национального собрания от принуждения придерживаться партийных и идеологических принципов и дает им время для свободного рассмотрения и обсуждения условий компромисса. Однако результаты переговоров должны быть активно представлены общественности и убедительно объяснены. Это означает, что прозрачность результатов переговоров должна быть обеспечена.

В конечном счете, чтобы стать успешным президентом, необходимо проявлять готовность обсуждать и принимать решения совместно с Национальным собранием. Хотите ли вы стать великим президентом, который останется в истории, подобно Седжону Великому? Помните, что одним из наиболее часто встречающихся слов в «Анналах Седжона» является «ёуи» (與議), что означает «обсуждать вместе, сообща». ■

Список литературы

Ким Бён Джун. 2012. «Нет президента для 99%». Сеул: Кэмаговон.

Ким Ён Су. 2019. «Идеалы и реальность корейской публичной политики (2): на примере теории публичной политики Юльгока И И в период возникновения партийных распрей». «Исследования корейской политики», том 28, № 1: 29-53.

Ким Хёк. 2016. «Исследование политической коммуникации и лидерства в процессе формирования президентской повестки дня: анализ законодательного и массового лидерства, проявленного в парламентских обращениях и публичных заявлениях президентов». «Вестник киберкоммуникаций», том 33, № 2: 5-41.

Мун У Джин. 2013. «Президентские полномочия в Корее и формирование повестки дня исполнительной власти и законодательные результаты: теория субъекта права вето». «Вестник Корейской ассоциации политологии», том 47, № 1: 75-101.

Пак Сан Хун. 2018. «Правительство Чхонвадэ». Сеул: Гуманитас. Сон Бён Гвон, Га Сан Джун, Пак Кён Ми, Ю Сон Джин, Чан Сын Джин, Чон Джин Ён, Чо Джин Ман. 2020. «Открывая Национальное собрание: институты и поведение Национального собрания Кореи». Сеул: Орым.

Юн Ё Джун. 2011. «Квалификация президента». Сеул: Медичи Ми디어.

Ли Мён Бак. 2015. «Время президента, 2008-2013». Сеул: RH Korea.

Чон Джин Ён. 2011. «Анализ аспектов и причин законодательного тупика в Национальном собрании». «Исследования законодательной деятельности», том 17, № 2: 171-196.

Токвиль, Алексис. Пер. Ли Ён Джэ. 2018. «Демократия в Америке 1». Паджу: Аканет. Хам Сон Дык. 2017. «Конец эпохи императорского президента». Коян: Сэм энд Сом.

Хон Чэ У, Ким Хён Чхоль, Чо Сон Дэ. 2012. «Президентская система и коалиционное правительство: институциональное решение институциональных ограничений». «Вестник Корейской ассоциации политологии», том 46, № 1: 89-112.

Байндер, Сара и Фрэнсис Ли. 2015. «Заключение сделок в Конгрессе». В кн.: Натаниэль Персили (ред.). Решения политической поляризации в Америке.Нью-Йорк: Cambridge University Press.

Бьюкенен, Джеймс и Гордон Таллок. 1962. Исчисление согласия: логические основы конституционной демократии.Анн-Арбор: Издательство Мичиганского университета.

Кейнс-Роун, Брандис. 2001. «Влияние президента на законодательство через публичные обращения». American Journal of Political Science 45(2): 313-329.

Кристенсон, Дион и Дуглас Крайнер. 2017. «Мобилизация общественности против президента: Конгресс и политические издержки односторонних действий». American Journal of Political Science 61(4): 769-785.

Эдвардс III, Джордж. 2004. Глухие уши: пределы «кафедры оратора».Нью-Хейвен: Издательство Йельского университета.

Эдвардс III, Джордж. 2015. «Оставаться частным». В кн.: Натаниэль Персили (ред.). Решения политической поляризации в Америке.Нью-Йорк: Cambridge University Press.

Левицкий, Стивен и Дэниел Зиблатт. 2018. Как умирают демократии.Нью-Йорк: Crown.

Липхарт, Арендт. 1999. Паттерны демократии.Нью-Хейвен: Издательство Йельского университета.

Мэнсбридж, Джейн. 2015. «Помощь Конгрессу в переговорах». В кн.: Натаниэль Персили (ред.). Решения политической поляризации в Америке.Нью-Йорк: Cambridge University Press.

Норт, Дуглас. 1990. Институты, институциональные изменения и экономическая эффективность.Кембридж: Cambridge University Press.

Парк, Сок Хи и Марк Уайлдинг. 2016. «Политика реформ правительства в Корее: от трехсторонней к двухсторонней политизации». Administration & Society 48(9): 1059-1084.

Пауэлл, Дж. Б. мл. 2000. Выборы как инструмент демократии.Нью-Хейвен: Издательство Йельского университета.

[1]Стоит задуматься над следующими словами Ю Джин Рёна, бывшего министра культуры, спорта и туризма при президенте Пак Кын Хе: «Нужно изменить только одного человека. Президент обесценил институциональное управление. За это время, по мере развития нашего общества, наше управление также достигло институционального прогресса. Однако институты — это не единственные компоненты управления. Люди, движущие институтами, разнообразны, доверяют друг другу и принимают различия друг друга». (Перепечатано из: Хам Сон Дык, 2017, с. 28)

[2]Исключительные случаи, когда президент может мобилизовать общественность для оказания законодательного влияния на Конгресс, возникают в ситуациях, когда среди общественности уже сформировались сильные предпочтения по определенной политике, но Конгресс отказывается ее принимать (Canes-Wrone 2001). Практически не было случаев, когда президент добивался успеха в законодательстве, мобилизуя общественность, когда предпочтения общественности по данной политике не были высоки.

[3]Из-за этого издержки соблюдения возрастают. Транзакционные издержки — это издержки, связанные с достижением коллективного решения, а издержки соблюдения — это издержки, которые должны нести группы, вынужденные соблюдать коллективное решение, даже если они этого не хотят (Buchanan and Tullock 1962).

[4]Это может стать еще более важной проблемой в случае победы кандидата от оппозиции на 20-х президентских выборах в 2022 году. Следующему президенту придется столкнуться с правящей оппозиционной партией, насчитывающей почти 180 мест, в течение примерно двух лет. Чтобы заручиться их поддержкой, президент должен активно прилагать политические усилия для создания отношений между правящей и оппозиционной партиями, основанных на доверии. С другой стороны, формирование коалиционного правительства с оппозиционной партией также может рассматриваться как один из вариантов. Хотя коалиционные правительства обычно считаются возможными только в парламентских системах, они фактически часто происходят и в президентских системах, и, как известно, коалиционные правительства с правящей оппозиционной партией в условиях разделенной власти достигают лучших политических результатов, чем те, которые не формируются (Хон Чэ У и др., 2012).

[5]Причина, по которой прозрачность затрудняет переговоры между правящей и оппозиционной партиями, была обобщена на основе обсуждения Binder and Lee (2015).

■ Автор: Чхве Джун Ён_ Профессор политологии Университета Инха. Получил докторскую степень по политологии в Университете штата Флорида, США. Занимал должности председателя Корейской ассоциации партийной политики, председателя Исследовательского центра американской политики и др. Основные области исследований включают парламент, выборы, американскую политику и т. д. Основные публикации включают: «Победить любой ценой, но не сражаться: двойственная природа южнокорейских избирателей по отношению к представительной демократии» «Вестник Корейской ассоциации политологии» (2019, в соавторстве), «Testing legislative shirking in a new setting: the case of lame duck sessions in the Korean National Assembly» Japanese Journal of Political Science (2019, в соавторстве), «Конфликт и тупик в представительной демократии Кореи: чья ответственность и что делать?» «Вестник Корейской ассоциации партийной политики» (2018), «Cognitive and partisan mobilization in new democracies: The case of South Korea» Party Politics (2017, в соавторстве).

■ Ответственный редактор: Чон Джу Хён_ Исследователь EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr