[EAIワーキングペーパー] 2022年 大統領の成功条件シリーズ：⑦ 協治の観点から国会を尊重せよ

1. 協治の観点から国会・大統領関係を構想する

韓国で大統領と国会の関係に言及する際、一般的には「大統領－国会関係」と言うか書く。しかし、この章では「国会－大統領関係」と書いた。一般的な慣行と異なるにもかかわらず、あえてこのように書いた理由は、法治主義に立脚した民主主義体制において、立法を担当する国会は、法執行を担当する大統領よりもその制度的重要性は大きいという点を強調するためである。しかし、私たちの国会は、かつて立法府というより「統法府」と見なされていた、すなわち大統領が要求する政策に特別な異論なく「立法」という正当性の衣をまとわせる統法府として機能していた時期もあった。国会が統法府として存在していた時、「大統領－国会関係」という表現は自然である。しかし、民主化以降、私たちの国会は立法府としての独自の地位を着実に伸張させてきた（ソン・ビョングォン他 2020; ハム・ソンドゥク 2017; Park and Wilding 2016）。今や国会で法案が通過しなければ、大統領は一歩も進めない状況になった。言い換えれば、大統領と国会の相互作用において、大統領ではなく国会に重点が置かれるようになり、したがって「大統領－国会関係」ではなく「国会－大統領関係」と呼ぶのが適切な時代に変わった。

では、私たちの民主主義の深化・発展のために、国会－大統領関係はどのように形成されるのが望ましいか。結論から言えば、「協治」に立脚した国会－大統領関係が形成されなければならない。事実、韓国の政治において協治ほど重要でありながら空虚な概念はない。対立と葛藤が大きくなる社会で、誰もが協治が重要だと言うが、実際に実践する者は誰もいないからである。『ハリー・ポッターと炎のゴブレット』に「我々は正しいことと簡単なことの中から一つを選ばねばならない」という一節がある。「正しいこと」と「簡単なこと」の一対一の対比を通じて、正しいことには難しさのニュアンスを、簡単なことには正しくないというニュアンスを暗示させている一節である。大統領が与野党と共に議論して決定するという協治は、多様で対立的な利害関係を政策決定に収束させ、統合された公益を追求するという側面では正しいことであるが、決して簡単なことではない。一方、民主主義社会で常に存在する利害関係の対立と葛藤を傍観・助長・拡散して権力を獲得・行使する方式は、正しくはないが比較的簡単なことである。民主化以降、私たちの政治は正しいことと簡単なことの中で、主に簡単なことを選択してきた。

協治に立脚した国会－大統領関係を形成しなければならないという言葉は、難しいが正しい道を行けという要求である。与野党が共感し合意できる政策領域を開拓・開発し、拡散させていく政治、対立・葛藤よりも協力の政治文化を構築する政治をしてほしいという要請である。このような要請は、「何を成し遂げるか」ではなく、「どのように成し遂げるか」に関心を置く。したがって、結果中心主義的であるよりもプロセス中心主義的である。しかし、プロセスは結果を決定する、より根本的な要素である。製造工程が杜撰な工場から適切な製品が作られないように、政策決定プロセスが杜撰な政府から適切な政策が作られることはない。

このように見たとき、大統領が成功するためには二つの条件が満たされなければならない。第一に、大統領は立法府として国会の地位が非常に大きくなった時代的変化を冷静に認識しなければならない。国会はもはや過去の権威主義時代のように、大統領が命令すればそのまま従う存在ではない。大統領は国会を国政運営の同等のパートナーとして認め、尊重する姿勢を持たなければならない。第二に、大統領は適切な政策的結果を生み出すためには、適切な政策決定プロセスが優先されるという点を認識しなければならない。大統領は敵対的でゼロサム的な与野党関係を避け、協治に立脚した政治文化を作り、それを通じて競争・対立する政党的な私益を調整し、統合された公益に転換する政策決定プロセスを構築しなければならない。この二つは、民主化以降どの歴代大統領も成し遂げられなかったことである。もしかしたら、できなかったのではなく、やりたくなかったのかもしれない。なぜなら、これら全てに、統治するよりも君臨することを望んだ、帝王的な大統領というレッテルが貼られているからである。帝王のレッテルを剥がし、「協治」の「国会－大統領関係」を作り、君臨するよりも統治する大統領が出現してこそ、初めて私たちは民主化以降初の成功したと評価される大統領を迎える機会を得ることができる。

では、協治の国会－大統領関係はどのように形成されうるのか。筆者は協治の国会－大統領関係を制度の側面から考慮する代わりに、そのために大統領がどのような心の習慣を持つべきかに焦点を当てる。制度よりも人が重要だと考えるからである。もちろん、制度が不要だという意味ではない。制度は、制度の中で参加する行為者間の安定的な相互作用を創出し、不確実性を減らす構造となる点で非常に重要である（North 1990）。問題は、どんなに良い趣旨の制度であっても、それを運用する人々が民主主義に必要な「心の習慣」を持っていなければ、悪用される可能性が非常に高いという点にある（トクヴィル 2018; Levitsky and Ziblatt 2018）。[1] 我が国の政治家の政党的な、そして敵対的な心の習慣が変わらない限り、どんなに良い制度を 마련しても、私たちの政治は対立と葛藤の悪循環から抜け出すことは難しい。

協治の国会－大統領関係を作り上げていく上で、大統領は以下の四つの側面を心に留め、実践しなければならない。第一に、政治がなければ政策もない。第二に、国民を動員することは得より損が大きい。第三に、多数制よりも合意制である。第四に、野党との交渉過程は不透明な方が良い。もちろん、協治の国会－大統領関係が作られるためには、大統領だけでなく国会、特に野党の姿勢も変わらなければならない。しかし、変化の始まりは大統領から始まらなければならない。国会議員300人全員が変わるよりも、大統領一人変わる方がより実現可能性が高いからである。大統領一人の変化は、葛藤に満ちた韓国民主主義の地形を変える重要な礎石となりうる。敵対と対立の韓国政治を、協力と統合の韓国政治という先進化の道へと前進させる土台を 마련することができる。我が国は産業化と民主化を成功裏に成し遂げた。今や先進化の道へと進まねばならない。先進化の道へ足を踏み出す第一歩は、 분명歴史的な業績として記録されるだろう。

2. 政治なくして政策なし

韓国の大統領は概して国会議員出身だが、大統領に当選した瞬間、国会を忘れてしまうようだ。大統領は立法府を、牽制と均衡という水平的な観点から見るのではなく、大統領のために働く従属的な関係と見なす場合が多い。

これはキム・ヒョンオ前国会議長の言葉である（ハム・ソンドゥク 2017, 235ページより再引用）。先に指摘したように、民主化以降、国会は命令に従う統法府から、名実共に立法府へと生まれ変わった。悲しい現実なのは、このような時代的変化にもかかわらず、民主化以降の歴代大統領の多くは、依然として自分が「主」であり、国会は「従」に過ぎないという考え方を維持してきたという点である。大統領が国会に命令する存在として自らを位置づけた結果、政治は失踪し、政治の失踪は政策の失敗につながった。

大統領はもはや国会に命令する存在にはなれない。民主化以降、立法府としての国会の権限が非常に大きくなったからである。例えば、第19代国会から施行された国会先進化法は、野党が全議席の5分の2程度を占める場合、彼らとの合意なしにはいかなる法案も国会を通過させることが困難にした。植物国会と呼ばれた第20代国会を思い出してほしい。当時、過半数の議席も得られなかった野党が実質的な拒否権行使者として活動し、大統領が提示した政策課題の立法化を度々遅延・遮断させた。野党だけではない。与党も大統領に反旗を翻すことが多くなった。盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領当時の韓米FTA締結や、李明博（イ・ミョンバク）大統領当時の政府庁舎世宗市移転問題などに対する与党の反発が代表的である。

このような政治環境の変化は、大統領の政治的能力が過去、どの時よりも重要になったことを意味する。信頼に立脚した与野党関係を作り、それに基づいて交渉と説得を通じて葛藤の調整と統合を成し遂げることができる大統領の政治的能力のことである。しかし、命令者としての彼は、国会内の円満な与野党関係を形成するために、与野党議員たちと直接会って対話し、説得する政治的努力を払う考えや意志がない。また、与野党間の対立と葛藤が日常化した国会は、立法の膠着状態を自らの力で抜け出すこともできない。このような状況は、大統領の政策課題の漂流と失敗に帰結する。

朴槿恵（パク・クネ）大統領は、経済活性化や労働改革法案などが国会で処理されていないとして、次のように述べた。

（私たちの国会が）いつも座ってリップサービスばかりし、民生が苦しいと言いながら、やるべきことをしない。偽善だと考える…国会が他の理由を挙げて経済の足を引っ張るのは、職務放棄であり国民に対する挑戦である（ハム・ソンドゥク 2017, 160ページより再引用）。

国会に全ての責任を転嫁する言葉である。しかし、当の朴大統領は、このような法案を国会で通過させるために、野党の代表や党役員たちと一度も対話したことがない。また、李明博大統領は「大運河事業は経済や環境問題を超えて政治問題へと変質していった。我が国の政治環境では、まだ政策が政治に勝てない」と嘆いた（李明博 2015）。しかし、政策が政治に勝てない状況は、我が国に限ったことではない。いかなる民主主義体制においても、政治なくして政策を得ることはできない（Binder and Lee 2015）。

大統領が望む政策を実現するためには、必ず国会内の与野党の助けが必要である。そして、彼らの助けを得るためには、相互信頼に立脚した与野党関係を形成し、対立と葛藤よりも対話と妥協に立脚した立法と政治を作り上げていく「政治」をしなければならない。大統領は与野党間の相互信頼を形成するために、与野党を問わず、継続的に議員たちと会う必要がある。公式な会合も重要だが、私的な会合もそれ以上に重要である。私的な会合を通じて、腹を割って本音を打ち明けられる時、初めて対話パートナーとしての互いへの理解の幅を広げることができるからである。そして、相手への理解の幅が広がれば、互いの妥協と合意を推進する効率的な燃料として使われることができる。

一方、大統領は国会内の与野党間の葛藤から生じる緊迫した緊張を、性急に断ち切ろうとするのではなく、忍耐強く抱え込んでいく心を持つべきである。大統領の忍耐は二つの側面で重要である。第一に、与野党間の緊迫した綱引きを性急に断ち切ろうとする行為は、葛藤をむしろ増幅させる結果につながる。例えば、大統領の政策課題に対する立法の膠着状態を迅速に打開するために、国会議長が職権上程権限を発動した場合、与野党間の院内葛藤は常に一層深化する様子を見せた（チョン・ジニョン 2011）。第二に、葛藤を統合する新しく斬新な政策的アイデアは、与野党間の緊張が維持され、十分に熟成した時に登場する場合が多い。つまり、大統領は与野党間の葛藤と緊張が互いを敵と見なす破局へと突き進むのを防ぐと同時に、そのような緊張の中で新たな創造の芽が育つような環境が形成されるよう、忍耐強く努力しなければならないということである。

与野党間の信頼を築いていく政治において、もう一つ留意すべきことは、政治を善悪の観点からアプローチしてはならないという点である（キム・ヨンス 2019）。政治を正誤に立脚して判断する場合、ほとんどは「私は正しく、相手は間違っている」という、したがって相手は必ず打ち負かすべき敵対的な関係に固まる可能性が大きい。このような状況で、与野党間の対話と妥協に立脚した協治は不可能である。盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領は、歴代大統領の中で、おそらく最も多くの時間を与野党国会議員たちと会って対話することに使った大統領である（キム・ビョンジュン 2012）。それにもかかわらず、野党との関係は非常に良くなかった。政権初期の政治資金捜査で、野党ハンナラ党を「札束政党」と呼び、「私の不正資金の規模がハンナラ党の10分の1を超えれば責任を取る」という発言までして、ハンナラ党をほとんど癌のような存在に追い込んだからである。このように最初からこじれた関係は、盧大統領の任期中ずっと、ハンナラ党が大統領の政策課題を無視と拒否で一貫させる原因となった（ユン・ヨジュン 2011）。

政治は善悪の区別が鮮明に行われない領域である。文脈と状況によって、昨日の善が今日の悪になりうる。さらに、現在対立している両方の立場が、両方とも正しいかもしれないし、間違っているかもしれないのが政治の領域である。政治は善悪を超える。善悪のフレームを無理に政治に被せようとすると、不必要な葛藤と対立が生まれ、問題解決をさらに困難にするだけである。民主主義において政治は、誰が正しいか間違っているかではなく、対立する利害関係をどのように調整し、妥協するか、すなわちどのように問題解決をするかという目標に合わせられなければならない。

3. 国民を動員することは得より損が大きい

民主化以降、韓国の歴代大統領は、対国会政治は疎かにしながらも、対国民政治は非常に積極的に展開してきた（キム・ヒョク 2016）。国会で発生している立法の膠着状態を、与野党と直接コミュニケーションを取って解決していくのではなく、国民を動員して国会に圧力をかけ、望む結果を得ようとする政治を選択してきた。しかし、このような国民を動員する政治は、得より損が大きい。

まず、大統領が望む方向に国民の世論を変えることは非常に難しい。韓国だけでなく、アメリカの大統領も「大衆の中へ（going public）」という戦略を活用して、国民世論を自分に有利な方向に変えようとする試みをしてきた。しかし、多くの研究は、このような大統領の試みが成功よりも失敗に帰結していることを示している（Edwards III 2004, 2015）。このように、国民の世論自体を自分に有利な方向に変えることが困難な状況で、大統領が国民を動員して国会に対する立法的な影響力を行使することは、困難であるほかない。[2] 一方、大統領の「大衆の中へ」戦略は、むしろ自身の支持率を低下させる危険性も存在する。国民を動員して国会に圧力をかけようとする大統領は、国会、特に野党の強力な反発を招く。大統領の行為によって引き起こされた野党の非難と批判は、国民に何が間違っているのかをより明確に認識させる情報を提供し、これは大統領に対する国民の支持を低下させる逆風を呼び起こす可能性がある（Christenson and Kriner 2017）。

しかし、これらよりも深刻な問題は、大統領による国民の動員は、国民間の葛藤を煽り、共同体を分裂させる可能性を大きく高めるという点である（パク・サンフン 2018; Edwards III 2015）。国民は、互いに異なる意見と利害関係を持つ複数の集団で構成されている。したがって、大統領は国民全体を動員の対象とすることはできない。大統領が動員の目標とする国民は、自身の支持層である。彼らが大統領の訴えに積極的に応じる場合、必然的に大統領を支持しない反対勢力を刺激し、行動に乗り出させる。大統領を支持する者たちとそうでない者たちの間に葛藤と反目は避けられず、これは共同体の分裂につながる。代議民主主義において、社会内の異見、葛藤、衝突は、国民の代表が集まる国会という公的な空間に移されて扱われるべきである。大統領によって動員された支持層と、それに反発して形成された反対層が、社会内でいかなる客観的な仲裁者もなしに直接争うことになれば、彼らの間の葛藤は、まるで戦争のような様相に激化するだけである。まるでホッブズが語った国家登場以前の自然状態のように。

国民の動員問題と関連して、もう一つ言及する必要があるのは、文在寅（ムン・ジェイン）大統領以降本格化したファンダム政治の台頭である。ファンダムとは、「fanatic」（狂信者）に「dom」（勢力範囲）が組み合わさったもので、一般的に特定人物や分野を熱狂的に愛するファンの集団を指す。韓国では1990年代、いくつかのアイドルグループを中心にファンダム文化が本格的に形成されたが、このようなファンダム文化が今や文在寅大統領をファンオブジェクト（fan object）としたファンダム政治につながった。もちろん、ファンダム政治が文大統領によって意図的に動員されたとまでは言えない。いわゆる「ムンペン」（文大統領のファン）たちは、自身の金と時間をかけて自発的に活動しているように見えるからである。しかし、文大統領が彼らを動員しなかったとしても、少なくとも容認していることは明らかに見える。2017年の共に民主党予備選挙当時、文在寅候補は、ムンペンたちが他の候補者を不当に誹謗しているという指摘に対し、「予備選挙をより面白くするスパイスのようなもの」と答えた。また、大統領に当選した後、ムンペンについて様々な問題が提起されたにもかかわらず、文大統領はこれに対して何の意見も表明していない。実質的に、ムンペンの存在と活動を認めているのである。

しかし、ファンダム政治は私たちの民主主義に決して役立たない。まず、ファンダムはファンオブジェクトに対する無条件の愛を標榜するため、無批判的であり、同時に排他的な性格を持つ。ファンダム政治の無批判的な性格は、「我らがイニ、やりたいこと全部やって」という言葉に極めて鮮明に現れている。大統領がどのような政策を打ち出そうと、それが成功したか失敗したかに関わらず、ムンペンたちは盲目的に応援し支持する。一方、ファンダム政治の排他的な性格は、文大統領に対する批判を絶対容認しないことを意味する。たとえそれがどんなに建設的な批判であってもである。文大統領を批判する者は、すぐに敵と見なされ、攻撃の対象となる。ファンダム政治のもう一つの問題は、ムンペンの実体は見えないが、彼らが非難し攻撃する対象は、いわゆる「座標 찍기」（ターゲット指定）を通じて具体的に明示され、このような非難と攻撃はソーシャルメディアを通じて大規模に拡散されるという点である。パク・サンフン（2018）の主張通り、「明らかに実在する力なのに、誰かに対する私的な憎悪と敵対を移して抜け出すことが、始まりであり終わり」である。このような状況で、互いの異見と違いを縮めるための公的な領域での議論は不可能である。「我々対彼ら」に分裂した共同体だけが残る。

国民動員の政治、そしてファンダム政治が持つ本質的な問題は、国民を分裂させ、互いに葛藤させるという点である。国民を怒りの罠に追い込んではならない。我が社会の問題を国民が直接負担するのではなく、国会という公的な空間で担当させるようにしなければならない。これについてパク・サンフン（2018, 226）は次のように述べた。「大統領にオーケストラの指揮者のような役割をしてもらいたい。指揮者が聴衆に向かわず、演奏者たちと目を合わせて和音を作るように、大統領は国民に向かって立って、国民だけを見て進むと公言するのではなく、内閣、政党、議会に向き直るべきである。」

4. 多数制よりも合意制である

国会の集合的な意思決定方式は、大きく多数制と合意制に区分できる（Lijphart 1999; Powell 2000）。多数制は、多数が好む通りに迅速に政策決定を行う方式である。多数が望む通りに政策決定が行われるため、取引費用は少ない代わりに、少数意見が排除される可能性が大きくなる。[3] 一方、合意制は、多様な集団の意見と利害が意思決定プロセスに反映されなければならないと見る観点に基づいている。多様な集団が互いに同意できる集合的な結果を作り出すためには、これらの間の利害関係を調整しなければならないという難しい作業が伴う。このため、取引費用は大きく、立法プロセスは遅くなるほかない。しかし、多数の選好だけでなく、少数の選好もまんべんなく反映されるため、順応費用は減少する。

民主化以降、我が国国会の立法手続きは、主に合意制を強化する方向に発展してきた。民主化直後、議事日程・議題上程など、国会運営全般を国会議長と院内交渉団体代表たちの協議を通じて行わせ、国会常任委員会の委員長職も多数党が独占するのではなく、議席数に応じて各政党に配分する慣行が定着した。さらに、第19代国会から施行された国会先進化法は、少数党の立法拒否権の権限を強化することで、我が国国会の合意制的な特性をさらに伸張させた。

国会の集合的な意思決定方式が、このように合意制の特性が強く染み込んでいるならば、当然、少数党の意見も政策決定に反映する協治の文化が定着していなければならなかった。しかし、民主化以降、私たちの歴代大統領は、合意制的な制度に逆行し、多数の力で自身の政策課題を貫徹しようとする姿を見せてきた。総選挙の結果、分割政府が形成される場合、合併や議員引き抜きといった異常な方法を動員して、人為的に単一政府を作ろうと努力した。単一政府が作られた場合、野党の意見を政策決定プロセスに盛り込むのではなく、国会議長の職権上程を通じて多数の力で大統領の意思を押し通そうとした。大統領のこのような行動は、野党の強力な反発を招き、日常的に国会が機能不全に陥る状況を自ら招いた。合意制に立脚した国会の意思決定制度と、多数制政治を追求する大統領の行為が矛盾することで、私たちの政治は持続的な葛藤と混乱の中に置かれるしかなかった。

しかし、国会先進化法の施行は、国会意思決定方式をほぼ完全な合意制へと転換させた。多数の力で押し通すのに必要な議員数が過半数ではなく180議席に達する状況で、合併や議員引き抜きといった異常な方法の効用性は低下せざるを得なかった。また、国会議長の職権上程も、国家非常事態の発生や院内代表間の合意などを経なければできないようになり、常任委員会に据え置かれた法案を多数の力で通過させることも困難になった。状況がこうであれば、野党を説得するための政治的努力を払う価値もあるはずだが、命令者としての歴代大統領たちは、膠着状態に陥った国会を非難するだけで、特別な努力を展開しなかった。結局、多数制的な政治を固執する大統領が何かを成し遂げるためには、大統領に忠誠を誓う与党が180議席程度を占め、少数党の妨害を無力化できる奇跡が起きなければならなかった。

第21代総選挙で、そのような奇跡が発生した。与党である共に民主党が、ほぼ180議席に達する議席を占めることになったのである。さらに、共に民主党は、民主化以降続いてきた政党間の議席数に応じた常任委員長職の配分という慣行を破り、全ての常任委員長職も独占した。野党が制度的に文在寅大統領と与党の独走を阻止できるいかなる方法もなく、またムンペンたちが大統領に対する批判を容認しない状況で、与党内の反対の声も消えた。大統領の政策課題が特別な妨害なく立法化できる夢のような環境が整い、実際に大統領の政策的課題は一つずつ国会を通過していった。

しかし、このような状況は、少数に属する国民の順応費用を大きく増加させた。一般的に、共同体を構成する構成員の価値と利害関係の差が広がるほど、順応費用は増加する（ムン・ウジン 2013）。韓国は政治経済的、理念的な葛藤水準が非常に高い国家に属する。したがって、大統領と与党に反対する国民が、大統領と与党によって作られた政策に素直に従うために支払わなければならない費用は、非常に大きくなるほかない。増加した順応費用は不満を蓄積させ、何があっても政権交代を成し遂げなければならないという欲望につながる。このような欲望が、政権を擁護しなければならないという正反対の熱望と出会う時、社会全体の葛藤は大幅に拡大する。多数の力を獲得して立法生産性を高めたにもかかわらず、共同体を統合させるどころか、むしろ分裂させる結果につながってしまったのである。

結局、多数制よりも合意制を前提として国会－大統領関係が形成されなければならない。すなわち、協治に立脚した国会－大統領関係が作られなければならない。その理由は二つある。第一に、国会先進化法により、国会の集合的な意思決定方式は完全に合意制的な方向へと転換した。野党の助けなしには、大統領政策課題の立法化は実質的に不可能になった状況である。第21代国会のように、与党がほぼ180議席に達する議席を占め、少数党の妨害を無力化できる状況は極めて例外的なケースである。したがって、野党との合意を引き出し、それを政策決定に反映させる大統領の政治的努力が絶対的に必要である。[4] 第二に、180議席を超える巨大与党が登場し、多数制に立脚した立法が可能であっても、少数に属する国民の順応費用を増加させ、社会全体の葛藤水準はむしろ大きくなる危険性がある。多数の力に全面的に依存するのではなく、少数野党の意見を適切に政策決定プロセスに反映させることで、政策の政治的正当性を高め、それを通じて共同体の統合を図ろうとする努力が必要である。

5. 野党との交渉過程は、時には不透明な方が良い

今は相手との対話自体を拒否することが頻繁に発生する政治的二極化時代である。したがって、大統領が野党を交渉のテーブルに着かせることさえ、決して容易ではない。野党の信頼を得るための大統領の政治的努力が必ず必要である。しかし、一度大統領と国会内の与野党が特定の政策懸案について議論することになり、交渉テーブルに共に着いた状況を仮定してみよう。

交渉をどのように進めることが、大統領と野党が共に共感できる合意案を導き出す可能性が大きいだろうか。様々な方法を思い浮かべることができるが、多くの国民が地域的・政党的・理念的に分裂しており、社会の政治的葛藤水準が非常に高い現実を考慮すると、交渉プロセス自体を非公開にすることが助けになると判断される（Binder and Lee 2015; Mansbridge 2015）。

透明性は民主主義の核心的価値の一つと見なされる。密室で行われる政治家たちの秘密会談から民主主義を連想することは容易ではない。国会で行われる立法プロセスも、国家安全保障に関連する重大な事案でなければ、概して公開的に進行される。それにもかかわらず、野党との交渉プロセスを非公開にせよというのは、一体どういう理由からか？政治的二極化時代において、交渉プロセスの透明性は、成功的な交渉を困難にする要因だからである。[5] まず、重要な政策事案に関する交渉が公開的に進行される場合、交渉に参加する議員たちは、党と理念の路線を外れて自由に交渉することが難しい。公開的な交渉プロセスは、必然的に多くの国民の関心を引くことになる。交渉に参加する議員たちは、多くの国民が、特に強い理念的・党派的性向を持つ国民がこの交渉プロセスを見守っていることを知っている。そして彼らは、交渉プロセスで妥協案を導き出すために、党派的・理念的な原則を破れば、支持者から強い非難を受ける可能性があることも知っている。これは再選に役立たない。妥協のために原則を曲げることが再選に役立たないならば、議員たちはむしろ鮮明性を強調して妥協を拒否する選択をするだろう。これは交渉の決裂につながる可能性を高める。

また、透明な交渉プロセスは、合意のための解決策を見つけにくくする。交渉とは、やり取りの過程である。私が望まないことを受け入れる見返りに、私がより重要だと考えるものを相手から受け取る過程である。しかし、何をやり取りし、何を受け取るかについて、交渉当事者間の合意を見つけ出すプロセスは容易ではない。長い時間をかけて、交渉当事者間の駆け引きが繰り返されなければならない。ところが、交渉が進行する途中で、野党が大統領や与党に何を譲歩したのかが、メディアに公開されたとしよう。たちまち野党支持者たちから、原則を破っただの、や合だのという非難が殺到するだろう。支持者たちのこのような圧力は、野党がその譲歩案を撤回させる可能性を大きくする。つまり、その困難な交渉プロセスを最初からやり直さなければならないという意味である。

結局、交渉プロセスを非公開で進行することは、議員たちを党と理念の原則を固守しなければならないという強迫観念から解放するという点、そして外部の圧力から離れて自由に妥協の条件を検討し、議論できる時間を稼がせるという点など、二つの側面で合意に達する可能性を高めると言える。したがって、大統領は野党と重要な政策課題について交渉を進める際、できる限り非公開で進行する方法を模索する必要がある。また、大統領は最終的な合意案を導き出すまで、全ての交渉参加者が協議プロセスを秘密にできるようなリーダーシップを発揮する必要もある。

しかし、交渉が終了した後、交渉結果については国民に透明に公開しなければならない（Mansbridge 2015）。どのような理由で交渉が進められ、与野党が何をやり取りする妥協をしたのか、妥協案にかかる費用があれば、どこでどのようにその費用を賄い、使用するのか、そしてこのような妥協が韓国という全体共同体にどのような貢献をすることができるのかなどを、詳細に国民に説明し説得する必要がある。与野党間の合意を創出するために、交渉プロセス上の透明性は放棄しても、交渉結果の透明性は担保し、国民に合意案に対する民主的正当性を確保することが重要である。

6. 成功的な大統領になるためには、国会と共に、より良く議論せよ

要約すると、大統領が国会、特に野党との協治で成功するためには、二つの条件が必要である。第一に、大統領は立法府として国会の地位が過去とは異なり、非常に大きくなった時代的変化について冷静に認識しなければならない。大統領が主役で、国会は比重のない脇役だった時代は、すでに幕を閉じた。自分が成功したいのであれば、自らを低め、国会を高め、尊重しなければならない。現在を生きる過去、あるいは民主主義を生きる権威主義者であってはならない。第二に、大統領は適切な政策的結果を生み出すためには、適切な政策決定プロセスが優先されるという点を認識しなければならない。適切な政策決定プロセスとは、与野党の合意による決定を意味する。信頼に立脚した与野党関係を形成し、葛藤と対立よりも対話と妥協に立脚した政策決定プロセスを作らなければならない。結局、大統領の成功条件は、「協治」の「国会－大統領関係」を作ることができるかどうかにかかっている。

協治の国会－大統領関係を作るために、大統領は四つの心の習慣を持ち、実践しなければならない。まず、政治がなければ政策もないという点である。民主化以降、歴代大統領は国会の助けを得るために、積極的な政治的努力を払ったことがほとんどない。このような政治の失踪は、政策の失敗に帰結した。大統領は与野党を問わず、多くの議員と会い、信頼を形成しなければならない。そのような信頼が形成されてこそ、初めて自身の政策課題の立法化も可能になる。また、大統領は忍耐強く、与野党間の緊張と葛藤が、相手を敵と見なす破局的な状況へと突き進むのを防ぎ、そのような緊張と葛藤の中で新たな創造の芽を育むことができる政治環境を 마련しなければならない。そして、大統領は善悪の観点から政治を判断することは必ず避けなければならない。政治を正誤の基準でアプローチする時、与野党間の葛藤は拡大・増幅され、協治は不可能になる。政治は善悪を超えるという認識を持ってほしい。

第二に、国民を動員することは得より損が大きいということを、心に刻んでおく必要がある。大統領が国民を動員する理由は、国会を圧迫し、それを通じて自分が望む立法的な影響力を確保するためである。しかし、これは成功するよりも失敗する場合がほとんどである。さらに、動員の政治、そしてファンダム政治は、国民間の葛藤を助長し、我々の共同体を分裂させる役割しか果たしてこなかった。国民を動員して彼らが直接葛藤するようにさせるのではなく、国会という公的な領域で社会の問題を扱うようにすることが重要である。

第三に、多数制よりも合意制である。国会の集合的な意思決定方式は、合意制に立脚している。しかし、民主化以降、歴代大統領はこのような制度に逆行し、多数制的な政治へと押し進める行動を見せた。国会の意思決定方式制度と大統領の行為が矛盾する状況で、与野党間の葛藤と国会の機能不全が日常的に発生した。大統領は合意制に立脚した国会の意思決定方式を尊重し、協治の政治文化を構築する必要がある。

最後に、大統領は交渉を非公開で進行することが、与野党間の合意導出の可能性を高めるという点を認識する必要がある。政治的二極化が深刻に進展した韓国で、交渉プロセスを非公開で進行することは、議員たちを党と理念の原則を固守しなければならないという強迫観念から解放するという点で、そして外部の圧力から離れて自由に妥協の条件を検討し、議論できる時間を稼がせるという点で、合意に達する可能性を高める。ただし、交渉結果については、国民に積極的に説明し説得することで、交渉結果の透明性は確保する必要がある。

結局、成功した大統領になるためには、国会と協議し決定する姿勢を持たねばならない。世宗大王のように歴史に残る偉大な大統領になりたいか？ 『世宗実録』で最も多く登場する単語の一つが「共に協議する」という意味の「与議（ヨウィ）」であることを記憶せよ。■

参考文献

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[1]この点については、朴槿恵前大統領当時、文化体育観光部長官を務めた柳仁村氏の次のような言葉を噛みしめる必要がある。「一人の人間が変われば良いのです。大統領が制度的ガバナンスを無力化しました。これまで私たちの社会の発展に伴い、韓国のガバナンスも制度的な進展を遂げてきました。しかし、ガバナンスの構成要素は制度だけではありません。制度を動かす人々が多様であり、互いに信頼し、さらには互いの違いを受け入れなければなりません。」(咸聖得 2017, 28頁より再引用)

[2]大統領が国民を動員して議会に対する立法的影響力を確保できる例外的な場合は、国民の間に特定の政策に対する選好が既に非常に高く形成されているにもかかわらず、議会がこれに対する立法を拒否する状況で発生する(Canes-Wrone 2001)。特定の政策に対する国民の選好が高くない時に大統領が国民を動員して立法に成功した事例はほとんどないと言える。

[3]このため、順応費用は増大する。取引費用は集合的決定に至るためにかかる費用を意味し、順応費用は望まないにもかかわらず集合的決定に従わなければならない集団が支払わなければならない費用である(Buchanan and Tullock 1962)。

[4]これは、もし2022年の第20代大統領選挙で野党候補が勝利した場合、さらに重要な問題として浮上しうる。次期大統領は、約2年間、約180議席に達する巨大野党と対峙しなければならないからである。彼らの協力を得るためには、信頼に基づく与野関係を構築する大統領の政治的努力が積極的に展開されねばならない。一方で、野党と連立政府を構成することも一つの選択肢となりうると考える。連立政権は主に内閣制で可能なものとして知られているが、事実大統領制でも非常に頻繁に行われており、また権力分担政府の状況で多数野党と連立政府が構成される場合が、そうでない場合よりも優れた政策的成果を出すことが知られている(洪在祐ら 2012)。

[5]透明性が与野間の交渉過程を困難にする理由は、Binder and Lee(2015)の議論を借りて整理した。

■著者: 崔俊永_仁荷大学政治外交学科教授。米国フロリダ州立大学で政治学博士号を取得。韓国政党学会長、米国政治研究会長などを歴任。主な研究分野は議会、選挙、米国政治など。主な論文としては、「必ず勝て、しかし争うな：代議民主主義に対する韓国有権者の二重的な属性」『韓国政治学会報』(2019, 共著)、「Testing legislative shirking in a new setting: the case of lame duck sessions in the Korean National Assembly」Japanese Journal of Political Science (2019, 共著)、「葛藤と膠着の韓国代議民主主義：誰の責任であり、どうすべきか？」『韓国政党学会報』(2018)、「Cognitive and partisan mobilization in new democracies: The case of South Korea」Party Politics(2017, 共著)などがある。

■担当・編集: 全周炫_EAI研究員

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