[EAI Working Paper] Serie 2022 sobre las condiciones para el éxito presidencial: ⑦ Respetar a la Asamblea Nacional desde la perspectiva de la cooperación

1. Imaginar la relación Asamblea Nacional-Presidente desde la perspectiva de la cooperación

Cuando se menciona la relación entre el presidente y la Asamblea Nacional en Corea, generalmente se habla o se escribe como 'relación Presidente-Asamblea Nacional'. Sin embargo, en este capítulo, se ha escrito como 'relación Asamblea Nacional-Presidente'. La razón por la que se ha escrito de esta manera, a pesar de desviarse de la práctica común, es para enfatizar que, en un sistema democrático basado en el estado de derecho, la Asamblea Nacional, responsable de la legislación, tiene una importancia institucional mayor que el presidente, responsable de la ejecución de la ley. Sin embargo, hubo un tiempo en que nuestra Asamblea Nacional era considerada más un 'poder legislativo de 통법부' (un órgano legislativo que simplemente aprueba las leyes solicitadas por el ejecutivo) que un poder legislativo, es decir, funcionaba como un órgano que simplemente ponía la vestimenta de legitimidad de la 'legislación' a las políticas solicitadas por el presidente sin ninguna objeción. La expresión 'relación Presidente-Asamblea Nacional' es natural cuando la Asamblea Nacional funciona como un 통법부. Sin embargo, desde la democratización, nuestra Asamblea Nacional ha ampliado constantemente su estatus independiente como poder legislativo (Son Byung-kwon et al. 2020; Ham Sung-deuk 2017; Park and Wilding 2016). Ahora, si un proyecto de ley no es aprobado por la Asamblea Nacional, el presidente tiene dificultades para dar un solo paso. En otras palabras, en la interacción entre el presidente y la Asamblea Nacional, el énfasis se ha desplazado de la presidencia a la Asamblea Nacional, y por lo tanto, ha llegado una era en la que es apropiado llamarlo 'relación Asamblea Nacional-Presidente' en lugar de 'relación Presidente-Asamblea Nacional'.

¿Cómo debería ser la relación Asamblea Nacional-Presidente para la profundización y el desarrollo de nuestra democracia? Para decirlo de forma concluyente, debe formarse una relación Asamblea Nacional-Presidente basada en la 'cooperación'. De hecho, en la política coreana, no hay un concepto tan importante y a la vez tan vacío como la cooperación. En una sociedad donde la confrontación y el conflicto se intensifican, todos dicen que la cooperación es importante, pero nadie la practica. En 'Harry Potter y el Cáliz de Fuego' hay una frase: "Debemos elegir entre lo correcto y lo fácil". A través de la comparación uno a uno de 'lo correcto' y 'lo fácil', se implica que lo correcto es difícil y lo fácil es incorrecto. La cooperación, que implica que el presidente decida discutiendo con el partido gobernante y la oposición, es correcta en el sentido de que integra diversos intereses conflictivos para buscar el bien público unificado, pero no es fácil en absoluto. Por otro lado, la forma de adquirir y ejercer el poder al ignorar, fomentar y difundir las contradicciones y conflictos de intereses que siempre existen en una sociedad democrática es incorrecta pero relativamente fácil. Desde la democratización, nuestra política ha elegido principalmente lo fácil entre lo correcto y lo fácil.

Decir que se debe formar una relación Asamblea Nacional-Presidente basada en la cooperación es una exigencia de ir por el camino correcto, aunque sea difícil. Es una petición de hacer política que explore, desarrolle y difunda áreas políticas en las que el partido gobernante y la oposición puedan estar de acuerdo y alcanzar un consenso, y que construya una cultura política de cooperación en lugar de confrontación y conflicto. Esta exigencia se centra no en 'qué lograr', sino en 'cómo lograrlo'. Por lo tanto, es más centrada en el proceso que en el resultado. Sin embargo, el proceso es un factor mucho más fundamental que determina el resultado. Así como no se pueden fabricar productos adecuados en una fábrica con un proceso de producción desordenado, no se pueden producir políticas adecuadas en un gobierno con un proceso de toma de decisiones políticas desordenado.

Desde esta perspectiva, para que el presidente tenga éxito, deben cumplirse dos condiciones. Primero, el presidente debe reconocer con frialdad el cambio de época en el que el estatus de la Asamblea Nacional como poder legislativo ha aumentado significativamente. La Asamblea Nacional ya no es una entidad que obedece ciegamente las órdenes del presidente como en la era autoritaria del pasado. El presidente debe adoptar una actitud de reconocer y respetar a la Asamblea Nacional como un socio igualitario en la administración del Estado. Segundo, el presidente debe reconocer que un proceso de toma de decisiones políticas adecuado es un requisito previo para producir resultados políticos adecuados. El presidente debe crear una cultura política basada en la cooperación, evitando las relaciones hostiles y de suma cero entre el partido gobernante y la oposición, y a través de ello, construir un proceso de toma de decisiones políticas que transforme los intereses sectarios en competencia y conflicto en un bien público unificado. Ningún presidente desde la democratización ha logrado estas dos cosas. Quizás no es que no pudieran, sino que no querían. Esto se debe a que todos ellos tenían la etiqueta de 'presidente monárquico' que quería reinar en lugar de gobernar. Solo cuando surja un presidente que gobierne en lugar de reinar, creando una 'relación Asamblea Nacional-Presidente' de 'cooperación' y deshaciéndose de la etiqueta de monarca, tendremos la oportunidad de tener un presidente que sea evaluado como exitoso por primera vez desde la democratización.

¿Cómo se puede formar entonces una relación Asamblea Nacional-Presidente de cooperación? El autor se centra no en la consideración de la relación Asamblea Nacional-Presidente de cooperación desde la perspectiva de las instituciones, sino en los hábitos mentales que el presidente debe tener para ello. Esto se debe a que considera que las personas son más importantes que las instituciones. Por supuesto, esto no significa que las instituciones no sean necesarias. Las instituciones son muy importantes en el sentido de que proporcionan una estructura que reduce la incertidumbre al crear interacciones estables entre los actores que participan dentro de ellas (North 1990). El problema es que, por muy buenas que sean las intenciones de una institución, si las personas que la operan no poseen los 'hábitos mentales' necesarios para la democracia, existe una gran posibilidad de que sea mal utilizada (Tocqueville 2018; Levitsky and Ziblatt 2018).[1]Mientras los hábitos mentales sectarios y hostiles de nuestros políticos no cambien, por muy buenas instituciones que se establezcan, nuestra política difícilmente escapará del círculo vicioso de la confrontación y el conflicto.

Para formar una relación Asamblea Nacional-Presidente de cooperación, el presidente debe tener en cuenta y practicar los siguientes cuatro aspectos. Primero, no hay política sin política. Segundo, movilizar al público es más perjudicial que beneficioso. Tercero, es un sistema de consenso, no un sistema mayoritario. Cuarto, el proceso de negociación con la oposición es mejor que sea opaco. Por supuesto, para formar una relación Asamblea Nacional-Presidente de cooperación, no solo el presidente, sino también la Asamblea Nacional, especialmente la oposición, deben cambiar su actitud. Sin embargo, el cambio debe comenzar con el presidente. Esto se debe a que es más factible que una persona, el presidente, cambie que las 300 personas de la Asamblea Nacional. El cambio de una sola persona, el presidente, puede ser una piedra angular importante para cambiar el panorama de la democracia coreana plagado de conflictos. Puede sentar las bases para avanzar hacia la modernización de la política coreana de la hostilidad y la confrontación a la cooperación y la integración. Nuestro país ha logrado con éxito la industrialización y la democratización. Ahora debemos avanzar hacia la modernización. Dar el primer paso hacia la modernización sin duda será registrado como un logro histórico.

2. No hay política sin política

La mayoría de los presidentes de Corea son ex miembros de la Asamblea Nacional, pero tan pronto como son elegidos presidentes, parecen olvidar la Asamblea Nacional. A menudo ven a la Asamblea Nacional no desde una perspectiva horizontal de control y equilibrio, sino como una relación subordinada que debe trabajar para el presidente.

Esto es lo que dijo el ex presidente de la Asamblea Nacional, Kim Hyeong-oh (citado de nuevo en Ham Sung-deuk 2017, p. 235). Como se señaló anteriormente, desde la democratización, la Asamblea Nacional ha renacido como un poder legislativo de pleno derecho, dejando de ser un 통법부 que obedecía las órdenes del presidente. La triste realidad es que, a pesar de estos cambios de época, la mayoría de los presidentes desde la democratización han mantenido la idea de que ellos son el 'maestro' y la Asamblea Nacional es solo un 'subordinado'. Como resultado de que el presidente se posicionara como una entidad que da órdenes a la Asamblea Nacional, la política desapareció, y la desaparición de la política condujo al fracaso de las políticas.

El presidente ya no puede ser una entidad que da órdenes a la Asamblea Nacional. Esto se debe a que el poder de la Asamblea Nacional como poder legislativo ha aumentado significativamente desde la democratización. Por ejemplo, la Ley de Modernización de la Asamblea Nacional, implementada a partir de la 19ª Asamblea Nacional, hace que sea difícil que cualquier proyecto de ley sea aprobado por la Asamblea Nacional sin el acuerdo de la oposición, que representa aproximadamente 2/5 de los escaños totales. Recuerde la 20ª Asamblea Nacional, conocida como la 'Asamblea Nacional vegetativa'. En ese momento, la oposición, que no tenía la mayoría de los escaños, actuó como un veto efectivo, retrasando o bloqueando constantemente la legislación de las agendas políticas presentadas por el presidente. No solo la oposición. Incluso el partido gobernante se ha vuelto frecuente en oponerse al presidente. La oposición del partido gobernante a la firma del TLC Corea-EE. UU. durante la presidencia de Roh Moo-hyun y al traslado de la sede del gobierno a Sejong durante la presidencia de Lee Myung-bak son ejemplos representativos.

Estos cambios en el entorno político significan que la capacidad política del presidente se ha vuelto más importante que nunca. La capacidad política del presidente para crear relaciones de confianza entre el partido gobernante y la oposición y, basándose en ellas, lograr la coordinación e integración de conflictos a través de la negociación y la persuasión. Sin embargo, el presidente como comandante no tiene la intención o la voluntad de hacer esfuerzos políticos para reunirse directamente con los miembros de la Asamblea Nacional, dialogar y persuadirlos para formar relaciones armoniosas dentro de la Asamblea Nacional. Además, la Asamblea Nacional, donde la confrontación y el conflicto entre el partido gobernante y la oposición se han vuelto cotidianos, no puede liberarse del estancamiento legislativo por sí sola. Esta situación conduce a la deriva y al fracaso de la agenda política del presidente.

La presidenta Park Geun-hye dijo lo siguiente sobre el hecho de que los proyectos de ley de revitalización económica y reforma laboral no se estaban procesando en la Asamblea Nacional:

"(Nuestra Asamblea Nacional) solo habla de labios para afuera todo el tiempo, dice que la vida del pueblo es difícil, pero no hace su trabajo. Creo que es hipocresía... Que la Asamblea Nacional ponga obstáculos al desarrollo económico por otras razones es negligencia en el deber y un desafío al pueblo (citado de nuevo en Ham Sung-deuk 2017, p. 160).

Esto es culpar a la Asamblea Nacional de toda la responsabilidad. Sin embargo, la presidenta Park nunca se reunió ni dialogó con los representantes o funcionarios del partido de oposición para aprobar estos proyectos de ley en la Asamblea Nacional. Además, el presidente Lee Myung-bak se lamentó: "El proyecto del Gran Canal se convirtió en un problema político más allá de los problemas económicos y ambientales. En nuestro entorno político, la política aún no puede superar a la política" (Lee Myung-bak 2015). Sin embargo, la situación en la que la política no puede superar a la política no se limita solo a nuestro país. En ningún sistema democrático se puede lograr la política sin política (Binder and Lee 2015).

Para que el presidente logre las políticas deseadas, es absolutamente necesario contar con la ayuda del partido gobernante y la oposición dentro de la Asamblea Nacional. Y para obtener su ayuda, debe hacer 'política' que forme relaciones entre el partido gobernante y la oposición basadas en la confianza mutua y cree una legislación y una política basadas en el diálogo y el compromiso en lugar de la confrontación y el conflicto. El presidente necesita reunirse continuamente con los miembros de la Asamblea Nacional, independientemente de si pertenecen al partido gobernante o a la oposición, para formar confianza mutua entre ellos. Las reuniones formales son importantes, pero las reuniones informales son aún más importantes. Solo cuando puedan expresar libremente sus verdaderos sentimientos en reuniones informales, podrán ampliar la comprensión mutua como socios de diálogo. Y la comprensión ampliada del otro puede ser utilizada como un combustible eficiente para impulsar el compromiso y el consenso mutuos.

Por otro lado, el presidente debe tener la mentalidad de abrazar la tensión tensa que surge de los conflictos dentro de la Asamblea Nacional con paciencia, en lugar de intentar romperla apresuradamente. La paciencia del presidente es importante en dos aspectos. Primero, el intento de romper apresuradamente el tenso tira y afloja entre el partido gobernante y la oposición conduce a una intensificación del conflicto. Por ejemplo, cuando el presidente de la Asamblea Nacional ejerce su poder de presentación directa para resolver rápidamente el estancamiento legislativo de la agenda política del presidente, el conflicto interno entre los partidos siempre se ha intensificado (Jeon Jin-young 2011). Segundo, las ideas políticas nuevas y creativas que integran el conflicto a menudo surgen cuando la tensión entre el partido gobernante y la oposición se mantiene y madura lo suficiente. En otras palabras, el presidente debe esforzarse pacientemente para evitar que el conflicto y la tensión entre el partido gobernante y la oposición lleguen a una catástrofe en la que se consideren mutuamente como enemigos, y al mismo tiempo, para crear un entorno en el que puedan surgir nuevas semillas de creación dentro de esa tensión.

Otra cosa a tener en cuenta al construir relaciones políticas basadas en la confianza mutua entre el partido gobernante y la oposición es no abordar la política desde la perspectiva del bien y el mal (Kim Young-soo 2019). Cuando la política se juzga basándose en lo correcto y lo incorrecto, es muy probable que se solidifique en una relación hostil en la que 'yo tengo razón y el otro está equivocado', y por lo tanto, el otro debe ser derrotado. En esta situación, la cooperación basada en el diálogo y el compromiso entre el partido gobernante y la oposición es imposible. El presidente Roh Moo-hyun fue probablemente el presidente que pasó más tiempo reuniéndose y dialogando con los miembros de la Asamblea Nacional del partido gobernante y la oposición (Kim Byung-joon 2012). Sin embargo, la relación con el partido de oposición no fue muy buena. Durante la investigación sobre financiación política que estalló al comienzo de su mandato, llamó al partido de oposición, el Gran Partido Nacional, un 'partido de carretilla' y dijo: "Si la cantidad de mi dinero ilegal supera una décima parte de la del Gran Partido Nacional, asumiré la responsabilidad", prácticamente demonizando al Gran Partido Nacional. Esta relación, que se torció desde el principio, hizo que el Gran Partido Nacional ignorara y rechazara la agenda política del presidente Roh durante todo su mandato (Yoon Yeo-joon 2011).

La política es un área donde la distinción entre el bien y el mal no se hace claramente. Dependiendo del contexto y la situación, el bien de ayer puede convertirse en el mal de hoy. Incluso es posible que ambas partes en conflicto tengan razón o estén equivocadas. La política trasciende el bien y el mal. Forzar el marco del bien y el mal en la política solo crea conflictos y confrontaciones innecesarias, lo que dificulta aún más la resolución de problemas. En una democracia, la política no debe centrarse en quién tiene razón o está equivocado, sino en cómo coordinar y comprometer los intereses en conflicto, es decir, en cómo resolver los problemas.

3. Movilizar al público es más perjudicial que beneficioso

Desde la democratización, los presidentes sucesivos de nuestro país han llevado a cabo una política muy activa hacia el público, descuidando la política hacia la Asamblea Nacional (Kim Hyuk 2016). En lugar de resolver el estancamiento legislativo en la Asamblea Nacional a través de la comunicación directa con el partido gobernante y la oposición, han optado por una política de movilizar al público para presionar a la Asamblea Nacional y obtener los resultados deseados. Sin embargo, esta política de movilizar al público es más perjudicial que beneficiosa.

En primer lugar, es muy difícil cambiar la opinión pública en la dirección deseada por el presidente. No solo en Corea, sino también los presidentes de Estados Unidos han intentado cambiar la opinión pública a su favor utilizando la estrategia de 'ir al público'. Sin embargo, varios estudios muestran que estos intentos presidenciales han resultado más en fracasos que en éxitos (Edwards III 2004, 2015). En una situación en la que es difícil cambiar la opinión pública en sí misma a favor de uno, es inevitablemente difícil para el presidente ejercer influencia legislativa sobre la Asamblea Nacional movilizando al público. [2]Por otro lado, la estrategia de 'ir al público' del presidente también conlleva el riesgo de disminuir su propio índice de aprobación. El presidente que moviliza al público para presionar a la Asamblea Nacional provoca una fuerte oposición de la Asamblea Nacional, especialmente de la oposición. Las críticas y objeciones de la oposición provocadas por las acciones del presidente proporcionan información que permite al público comprender más claramente lo que está mal, y esto puede provocar un efecto de retroceso que disminuye el apoyo público al presidente (Christenson and Kriner 2017).

Sin embargo, un problema más grave que estos es que la movilización del público por parte del presidente aumenta en gran medida la posibilidad de incitar conflictos entre los ciudadanos y dividir la comunidad (Park Sang-hoon 2018; Edwards III 2015). El público está compuesto por varios grupos con diferentes opiniones e intereses. Por lo tanto, el presidente no puede movilizar a todo el público como objetivo. El público que el presidente tiene como objetivo de movilización es su base de apoyo. Cuando estos responden activamente a los llamamientos del presidente, inevitablemente provocan a las fuerzas opuestas que no apoyan al presidente a actuar. Surge un conflicto y una animosidad entre quienes apoyan al presidente y quienes no, lo que conduce a la división de la comunidad. En la democracia representativa, las opiniones, conflictos y choques dentro de la sociedad deben ser tratados en el espacio público de la Asamblea Nacional, donde se reúnen los representantes del pueblo. Si las fuerzas de apoyo movilizadas por el presidente y las fuerzas opuestas formadas en respuesta a ellas luchan directamente sin ningún mediador objetivo en la sociedad, el conflicto entre ellas solo se intensificará hasta parecerse a una guerra. Como en el estado de naturaleza antes de la aparición del Estado, como dijo Hobbes.

Otro punto que hay que mencionar en relación con la movilización del público es el surgimiento de la política de fandom, que se ha intensificado desde la presidencia de Moon Jae-in. Fandom es una combinación de 'fanatic' (fanático) y 'dom' (esfera de influencia), y generalmente se refiere a un grupo de fans que aman apasionadamente a una persona o campo en particular. En Corea, la cultura del fandom se formó a gran escala en torno a algunos grupos de ídolos en la década de 1990, y esta cultura del fandom ha llevado ahora a la política de fandom, con el presidente Moon Jae-in como objeto de fandom. Por supuesto, no se puede decir que la política de fandom haya sido movilizada intencionalmente por el presidente Moon. Esto se debe a que los llamados 'Moonfans' parecen operar voluntariamente, invirtiendo su propio dinero y tiempo. Sin embargo, parece claro que el presidente Moon, si no los movilizó, al menos los toleró. Durante las primarias del Partido Demócrata de Corea en 2017, cuando se planteó la cuestión de que los Moonfans difamaban injustamente a otros candidatos, el candidato Moon Jae-in respondió que eran como "condimentos que hacen las primarias más interesantes". Además, después de ser elegido presidente, a pesar de que surgieron varios problemas con los Moonfans, el presidente Moon no expresó ninguna opinión al respecto. En la práctica, está reconociendo la existencia y las actividades de los Moonfans.

Sin embargo, la política de fandom nunca beneficia a nuestra democracia. En primer lugar, el fandom es acrítico y al mismo tiempo excluyente, ya que profesa un amor incondicional por el objeto de fandom. El carácter acrítico de la política de fandom se manifiesta claramente en la frase "Haz todo lo que quieras, nuestro In-nie". Independientemente de las políticas que implemente el presidente, ya sean exitosas o fallidas, los Moonfans lo animan y apoyan ciegamente. Por otro lado, el carácter excluyente de la política de fandom significa que no se tolera ninguna crítica al presidente Moon. Incluso si es una crítica constructiva. Quienes critican al presidente Moon son considerados enemigos y se convierten en objeto de ataque. Otro problema de la política de fandom es que, aunque la existencia de los Moonfans es invisible, los objetivos de sus críticas y ataques se especifican concretamente a través de la 'fijación de coordenadas', y estas críticas y ataques se difunden masivamente a través de las redes sociales. Como argumenta Park Sang-hoon (2018), "Es una fuerza que existe claramente, pero su principio y fin es transferir y escapar del odio y la hostilidad privados hacia alguien". En esta situación, el debate en la esfera pública para cerrar las diferencias y distinciones mutuas es imposible. Solo queda una comunidad dividida entre "nosotros y ellos".

El problema intrínseco de la política de movilización del público y la política de fandom es que dividen al público y los hacen entrar en conflicto entre sí. No debemos empujar al público a la trampa de la ira. Los problemas de nuestra sociedad no deben ser soportados directamente por el público, sino manejados en el espacio público de la Asamblea Nacional. Al respecto, Park Sang-hoon (2018, p. 226) dijo: "Espero que el presidente desempeñe el papel de un director de orquesta. Al igual que un director de orquesta mira a los músicos y crea armonía en lugar de mirar a la audiencia, el presidente no debe anunciar que se dirigirá al público y solo mirará al público, sino que debe volverse hacia el gabinete, el partido y la legislatura."

4. Es un sistema de consenso, no un sistema mayoritario

Los métodos de toma de decisiones colectivas de la Asamblea Nacional se pueden dividir principalmente en sistema mayoritario y sistema de consenso (Lijphart 1999; Powell 2000). El sistema mayoritario es un método para tomar decisiones políticas rápidamente de acuerdo con lo que prefiere la mayoría. Dado que las decisiones políticas se toman según lo desea la mayoría, los costos de transacción son bajos, pero la posibilidad de que se excluyan las opiniones de la minoría aumenta.[3]Por el contrario, el sistema de consenso se basa en la perspectiva de que las opiniones y los intereses de diversos grupos deben reflejarse en el proceso de toma de decisiones. Para crear resultados colectivos con los que diversos grupos puedan estar de acuerdo, implica la difícil tarea de coordinar los intereses entre ellos. Por esta razón, los costos de transacción son altos y el proceso legislativo es inevitablemente lento. Sin embargo, dado que no solo las preferencias de la mayoría sino también las de la minoría se reflejan de manera equitativa, los costos de cumplimiento disminuyen.

Desde la democratización, el proceso legislativo de nuestra Asamblea Nacional se ha desarrollado principalmente en la dirección de fortalecer el sistema de consenso. Inmediatamente después de la democratización, toda la operación de la Asamblea Nacional, incluida la agenda y la presentación de temas, se llevó a cabo a través de la consulta entre el presidente de la Asamblea Nacional y los líderes de los grupos parlamentarios, y la práctica de distribuir los puestos de presidente de las comisiones permanentes de la Asamblea Nacional a cada partido según el número de escaños, en lugar de que el partido mayoritario los acapare, se consolidó. Además, la Ley de Modernización de la Asamblea Nacional, implementada a partir de la 19ª Asamblea Nacional, fortaleció aún más el carácter de consenso de nuestra Asamblea Nacional al aumentar el poder de veto legislativo de los partidos minoritarios.

Dado que el método de toma de decisiones colectivas de la Asamblea Nacional está fuertemente impregnado de las características del sistema de consenso, debería haberse establecido una cultura de cooperación que refleje las opiniones de los partidos minoritarios en la toma de decisiones. Sin embargo, desde la democratización, nuestros presidentes han ido en contra de los sistemas de consenso y han intentado imponer sus agendas políticas a través del poder de la mayoría. En casos de gobiernos divididos formados como resultado de las elecciones generales, se han realizado esfuerzos para crear artificialmente gobiernos unificados mediante métodos anormales como fusiones o la captación de miembros de la Asamblea. En los gobiernos unificados, en lugar de incorporar las opiniones de la oposición en el proceso de toma de decisiones, se ha intentado imponer la voluntad del presidente a través del poder de la mayoría mediante la presentación directa del presidente de la Asamblea Nacional. Este comportamiento del presidente ha provocado una fuerte oposición de la oposición, lo que ha llevado a que la Asamblea Nacional se paralice rutinariamente. La contradicción entre el sistema de toma de decisiones de la Asamblea Nacional basado en el sistema de consenso y el comportamiento del presidente que persigue la política mayoritaria ha llevado inevitablemente a nuestra política a un estado de conflicto y confusión continuos.

Sin embargo, la implementación de la Ley de Modernización de la Asamblea Nacional ha convertido el método de toma de decisiones de la Asamblea Nacional en un sistema de consenso casi completo. Dado que el número de miembros de la Asamblea Nacional necesario para imponer el poder de la mayoría es de 180 escaños, no la mayoría, la utilidad de métodos anormales como fusiones o la captación de miembros de la Asamblea se ha reducido inevitablemente. Además, la presentación directa por parte del presidente de la Asamblea Nacional solo se puede hacer en caso de emergencia nacional o mediante acuerdo entre los líderes de los partidos, lo que dificulta la aprobación de proyectos de ley en comisiones permanentes por la fuerza de la mayoría. En esta situación, uno podría pensar que se harían esfuerzos políticos para persuadir a la oposición, pero los presidentes como comandantes solo criticaron a la Asamblea Nacional paralizada sin hacer ningún esfuerzo particular. En última instancia, para que el presidente, que se aferra a la política mayoritaria, pueda hacer algo, tendría que ocurrir un milagro en el que el partido gobernante leal al presidente obtenga alrededor de 180 escaños y neutralice la obstrucción del partido minoritario.

Ese milagro ocurrió en las elecciones generales de la 21ª Asamblea Nacional. El partido gobernante, el Partido Demócrata de Corea, obtuvo casi 180 escaños. Además, el Partido Demócrata de Corea rompió la práctica de distribuir los puestos de presidente de las comisiones permanentes según la proporción de escaños entre los partidos, que había continuado desde la democratización, y se apoderó de todos los puestos de presidente de las comisiones permanentes. La oposición no tenía ninguna forma institucional de impedir la marcha solitaria del presidente Moon Jae-in y el partido gobernante, y dado que los Moonfans no permitían la crítica al presidente, las voces de oposición dentro del partido gobernante también desaparecieron. Se creó un entorno de ensueño en el que la agenda política del presidente podía ser legislada sin obstáculos significativos, y de hecho, la agenda política del presidente fue aprobada una por una por la Asamblea Nacional.

Sin embargo, esta situación aumentó significativamente los costos de cumplimiento para los ciudadanos de la minoría. Generalmente, cuanto mayor es la diferencia en los valores y los intereses de los miembros que componen una comunidad, mayores son los costos de cumplimiento (Moon Woo-jin 2013). Corea es un país con un nivel muy alto de conflicto político-económico e ideológico. Por lo tanto, el costo que deben pagar los ciudadanos que se oponen al presidente y al partido gobernante para obedecer dócilmente las políticas creadas por el presidente y el partido gobernante es inevitablemente muy alto. El aumento de los costos de cumplimiento acumula descontento y conduce al deseo de lograr un cambio de régimen sin importar qué. Cuando este deseo se encuentra con el deseo opuesto de defender el régimen, el conflicto en toda la sociedad se amplía drásticamente. A pesar de aumentar la productividad legislativa al obtener el poder de la mayoría, el resultado fue dividir la comunidad en lugar de integrarla.

En última instancia, la relación Asamblea Nacional-Presidente debe formarse sobre la base del sistema de consenso, no del sistema mayoritario. Es decir, debe crearse una relación Asamblea Nacional-Presidente basada en la cooperación. Hay dos razones para ello. Primero, debido a la Ley de Modernización de la Asamblea Nacional, el método de toma de decisiones colectivas de la Asamblea Nacional ha pasado completamente a una dirección de consenso. La legislatura de la agenda política del presidente es prácticamente imposible sin la ayuda de la oposición. La situación en la que el partido gobernante obtiene casi 180 escaños en la 21ª Asamblea Nacional, neutralizando la obstrucción del partido minoritario, es extremadamente excepcional. Por lo tanto, los esfuerzos políticos del presidente para lograr un acuerdo con la oposición y reflejarlo en la toma de decisiones son absolutamente necesarios.[4]Segundo, incluso si es posible la legislación basada en el sistema mayoritario con la aparición de un partido gobernante gigante con más de 180 escaños, existe el riesgo de que el nivel general de conflicto social aumente al aumentar los costos de cumplimiento para los ciudadanos de la minoría. En lugar de depender completamente del poder de la mayoría, es necesario esforzarse por aumentar la legitimidad política de las políticas reflejando adecuadamente las opiniones de la oposición minoritaria en el proceso de toma de decisiones y, a través de ello, lograr la integración de la comunidad.

5. El proceso de negociación con la oposición es mejor que sea opaco a veces

Actualmente vivimos en una era de polarización política en la que a menudo se rechaza el diálogo con la otra parte. Por lo tanto, no es fácil para el presidente sentar a la oposición a la mesa de negociaciones. Es posible solo si hay esfuerzos políticos del presidente para ganarse la confianza de la oposición. Sin embargo, supongamos que el presidente y la oposición dentro de la Asamblea Nacional acuerdan discutir un tema político específico y se sientan juntos a la mesa de negociaciones.

¿Cómo se debe llevar a cabo la negociación para aumentar la probabilidad de llegar a un acuerdo que sea aceptable tanto para el presidente como para la oposición? Se pueden pensar en varios métodos, pero dada la realidad de que la sociedad está muy dividida geográfica, sectaria e ideológicamente, y el nivel de conflicto político es muy alto, se considera que hacer que el proceso de negociación en sí sea confidencial puede ser útil (Binder and Lee 2015; Mansbridge 2015).

La transparencia se considera uno de los valores fundamentales de la democracia. Es difícil imaginar la democracia en las reuniones secretas de los políticos que tienen lugar a puerta cerrada. El proceso legislativo en la Asamblea Nacional también se lleva a cabo en su mayoría públicamente, a menos que se trate de asuntos importantes relacionados con la seguridad nacional. Entonces, ¿por qué se pide que el proceso de negociación con la oposición sea confidencial? Porque en una era de polarización política, la transparencia del proceso de negociación se convierte en un factor que dificulta la negociación exitosa.[5]En primer lugar, cuando las negociaciones sobre asuntos políticos importantes se llevan a cabo públicamente, es difícil para los miembros de la Asamblea que participan en la negociación negociar libremente sin desviarse de las líneas de su partido e ideología. El proceso de negociación pública inevitablemente atrae la atención de muchos ciudadanos. Los miembros de la Asamblea que participan en la negociación saben que muchos ciudadanos, especialmente aquellos con fuertes inclinaciones ideológicas y partidistas, están observando este proceso de negociación. Y saben que si violan los principios partidistas e ideológicos para llegar a un acuerdo en el proceso de negociación, pueden ser fuertemente criticados por sus partidarios. Esto no ayuda a la reelección. Si ceder principios para negociar no ayuda a la reelección, los miembros de la Asamblea elegirán enfatizar la claridad y rechazar la negociación, lo que aumenta la probabilidad de que la negociación fracase.

Además, un proceso de negociación transparente dificulta la búsqueda de soluciones para el consenso. La negociación es un proceso de dar y recibir. Es un proceso de recibir algo del otro a cambio de ceder algo que no se desea. Sin embargo, no es fácil encontrar un acuerdo entre las partes negociadoras sobre qué dar y qué recibir. Se requiere un largo período de idas y venidas entre las partes negociadoras. Pero, ¿qué pasa si se revela a los medios de comunicación lo que la oposición ha cedido al presidente o al partido gobernante a mitad de la negociación? Inmediatamente lloverán críticas de los partidarios de la oposición, diciendo que han violado los principios o que es una conspiración. Es muy probable que estas presiones de los partidarios obliguen a la oposición a retirar esa concesión. Es decir, tendrán que empezar de nuevo todo el difícil proceso de negociación.

En última instancia, llevar a cabo el proceso de negociación en privado puede aumentar la posibilidad de llegar a un acuerdo en dos aspectos: libera a los miembros de la Asamblea de la compulsión de adherirse a los principios de su partido e ideología, y les da tiempo para revisar y discutir libremente los términos del compromiso, libres de presiones externas. Por lo tanto, el presidente necesita buscar formas de llevar a cabo las negociaciones sobre importantes agendas políticas con la oposición en privado, en la medida de lo posible. Además, el presidente necesita ejercer su liderazgo para que todos los participantes en la negociación mantengan la confidencialidad del proceso de consulta hasta que se llegue al acuerdo final.

Sin embargo, después de que concluya la negociación, los resultados de la negociación deben ser transparentes para el público (Mansbridge 2015). Es necesario explicar y persuadir detalladamente al público sobre las razones por las que se llevaron a cabo las negociaciones, qué concesiones hicieron el partido gobernante y la oposición, cómo se cubrirán y utilizarán los costos de la propuesta de compromiso, y cómo este compromiso puede contribuir a la comunidad en su conjunto, Corea. Aunque se renuncie a la transparencia del proceso de negociación para lograr un consenso entre el partido gobernante y la oposición, es importante garantizar la transparencia de los resultados de la negociación y obtener la legitimidad democrática del acuerdo para el público.

6. Para ser un presidente exitoso, discuta junto con la Asamblea Nacional

En resumen, para que el presidente tenga éxito en la cooperación con la Asamblea Nacional, especialmente con la oposición, se necesitan dos condiciones. Primero, el presidente debe reconocer con frialdad el cambio de época en el que el estatus de la Asamblea Nacional como poder legislativo ha aumentado significativamente en comparación con el pasado. La era en la que el presidente era el protagonista y la Asamblea Nacional un actor secundario sin importancia ha terminado. Si uno quiere tener éxito, debe humillarse, elevar a la Asamblea Nacional y respetarla. No se debe ser un autoritario que vive en el pasado o en la era de la democracia. Segundo, el presidente debe reconocer que un proceso de toma de decisiones políticas adecuado es un requisito previo para producir resultados políticos adecuados. Un proceso de toma de decisiones políticas adecuado significa una decisión basada en el consenso del partido gobernante y la oposición. Debe formar relaciones de confianza entre el partido gobernante y la oposición y crear un proceso de toma de decisiones políticas basado en el diálogo y el compromiso en lugar de la confrontación y el conflicto. En última instancia, las condiciones para el éxito del presidente dependen de si puede crear una relación Asamblea Nacional-Presidente de 'cooperación'.

Para crear una relación Asamblea Nacional-Presidente de cooperación, el presidente debe tener y practicar cuatro hábitos mentales. Primero, no hay política sin política. Desde la democratización, los presidentes sucesivos apenas han hecho esfuerzos políticos activos para obtener la ayuda de la Asamblea Nacional. La desaparición de esta política ha llevado al fracaso de las políticas. El presidente debe reunirse con muchos miembros de la Asamblea, independientemente de su partido, para formar confianza. Solo cuando se forme esa confianza, será posible la legislación de su agenda política. Además, el presidente debe tener paciencia para evitar que la tensión y el conflicto entre el partido gobernante y la oposición lleguen a una catástrofe en la que se consideren mutuamente como enemigos, y para crear un entorno político en el que puedan surgir nuevas semillas de creación dentro de esa tensión y conflicto. Y el presidente debe evitar absolutamente juzgar la política desde la perspectiva del bien y el mal. Cuando la política se aborda con criterios de lo correcto y lo incorrecto, el conflicto entre el partido gobernante y la oposición se amplía y se intensifica, haciendo imposible la cooperación. Se espera que se entienda que la política trasciende el bien y el mal.

Segundo, es necesario tener en cuenta que movilizar al público es más perjudicial que beneficioso. La razón por la que el presidente moviliza al público es para presionar a la Asamblea Nacional y, a través de ello, obtener la influencia legislativa deseada. Sin embargo, esto fracasa más a menudo que tiene éxito. Además, la política de movilización y la política de fandom solo han servido para fomentar conflictos entre los ciudadanos y dividir nuestra comunidad. En lugar de movilizar al público y hacer que entren en conflicto directamente, es importante que los problemas de la sociedad se manejen en el espacio público de la Asamblea Nacional.

Tercero, es un sistema de consenso, no un sistema mayoritario. El método de toma de decisiones colectivas de la Asamblea Nacional se basa en el sistema de consenso. Sin embargo, desde la democratización, los presidentes sucesivos han ido en contra de este sistema y han mostrado un comportamiento de imponer la política mayoritaria. En la situación en que el método de toma de decisiones de la Asamblea Nacional y el comportamiento del presidente entraron en conflicto, los conflictos entre el partido gobernante y la oposición y la parálisis de la Asamblea Nacional ocurrieron rutinariamente. El presidente necesita respetar el método de toma de decisiones de la Asamblea Nacional basado en el sistema de consenso y construir una cultura política de cooperación.

Finalmente, el presidente necesita reconocer que llevar a cabo negociaciones en privado aumenta la posibilidad de llegar a un acuerdo entre el partido gobernante y la oposición. En Corea, donde la polarización política está gravemente avanzada, llevar a cabo el proceso de negociación en privado libera a los miembros de la Asamblea de la compulsión de adherirse a los principios de su partido e ideología, y les da tiempo para revisar y discutir libremente los términos del compromiso, libres de presiones externas, lo que aumenta la posibilidad de llegar a un acuerdo. Sin embargo, en cuanto a los resultados de la negociación, es necesario garantizar la transparencia explicando y persuadiendo activamente al público.

Para convertirse en un presidente exitoso, en última instancia, debe adoptar un enfoque de deliberación y decisión junto con la Asamblea Nacional. ¿Desea convertirse en un gran presidente que quede en la historia, como el Rey Sejong? Recuerde que una de las palabras que más aparece en el『Sejong Sillok』es 'Yeoui' (與議), que significa 'deliberar juntos y en conjunto'. ■

Referencias

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[1] A este respecto, es necesario reflexionar sobre las siguientes palabras de Yoo Jin-ryong, quien se desempeñó como Ministro de Cultura, Deportes y Turismo durante la presidencia de Park Geun-hye: “Solo una persona necesita cambiar. El presidente ha socavado la gobernanza institucional. A medida que nuestra sociedad ha avanzado, nuestra gobernanza también ha logrado avances institucionales. Sin embargo, los componentes de la gobernanza no son solo instituciones. Las personas que operan las instituciones son diversas, confían unas en otras y aceptan sus diferencias.” (Citado de Ham, Sung-deuk 2017, p. 28).

[2]El caso excepcional en el que un presidente puede movilizar al público para obtener influencia legislativa sobre el Congreso ocurre cuando ya existe una alta preferencia pública por una política específica, pero el Congreso se niega a legislarla (Canes-Wrone 2001). Cuando la preferencia pública por una política específica no es alta, rara vez se puede decir que un presidente haya tenido éxito legislativo movilizando al público.

[3]Esto aumenta los costos de cumplimiento. Los costos de transacción se refieren a los costos de llegar a una decisión colectiva, y los costos de cumplimiento son los costos que deben pagar los grupos que deben seguir la decisión colectiva a pesar de no desearlo (Buchanan and Tullock 1962).

[4]Esto podría convertirse en un problema aún más importante si un candidato de la oposición ganara las 20ª elecciones presidenciales en 2022. El próximo presidente tendría que enfrentarse a un gran partido de oposición con casi 180 escaños durante aproximadamente dos años. Para obtener su ayuda, el presidente debe emprender esfuerzos políticos activos para crear una relación de confianza entre el partido gobernante y la oposición. Por otro lado, la formación de un gobierno de coalición con el partido de oposición también puede considerarse una opción. Aunque la formación de gobiernos de coalición se conoce principalmente como algo posible en los sistemas parlamentarios, en realidad ocurre con mucha frecuencia en los sistemas presidenciales, y se sabe que los gobiernos de coalición con partidos de oposición mayoritarios en situaciones de gobierno dividido logran mejores resultados políticos que los que no lo hacen (Hong, Jae-woo et al. 2012).

[5]La transparencia dificulta el proceso de negociación entre los partidos gobernante y de oposición, basándose en la discusión de Binder and Lee (2015).

■ Autor: Choi, Jun-young_ Profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Inha. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Florida State University de Estados Unidos. Se ha desempeñado como presidente de la Academia Coreana de Estudios de Partidos y presidente de la Asociación de Estudios de Política Estadounidense. Sus principales áreas de investigación incluyen la Asamblea Nacional, las elecciones y la política estadounidense. Sus artículos principales incluyen “Gana a toda costa, pero no pelees: La doble naturaleza de los votantes coreanos hacia la democracia representativa” 『Boletín de la Academia Coreana de Ciencia Política』(2019, coautor), “Testing legislative shirking in a new setting: the case of lame duck sessions in the Korean National Assembly” Japanese Journal of Political Science (2019, coautor), “Conflicto y parálisis en la democracia representativa coreana: ¿De quién es la responsabilidad y qué hacer?” 『Boletín de la Academia Coreana de Estudios de Partidos』(2018), “Cognitive and partisan mobilization in new democracies: The case of South Korea” Party Politics(2017, coautor).

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