[EAI Working Paper] Série 2022 sur les conditions de succès présidentiel : ⑦ Respecter l'Assemblée nationale dans une perspective de coopération

1. Imaginer la relation Assemblée nationale-Président dans une perspective de coopération

Lorsque l'on évoque la relation entre le Président et l'Assemblée nationale en Corée, on parle généralement de « relation Président-Assemblée nationale ». Cependant, dans ce chapitre, nous avons utilisé l'expression « relation Assemblée nationale-Président ». La raison pour laquelle nous avons choisi cette formulation, malgré l'usage courant, est de souligner l'importance institutionnelle de l'Assemblée nationale, responsable de la législation dans un système démocratique fondé sur l'État de droit, qui est supérieure à celle du Président, responsable de l'application de la loi. Il fut un temps où notre Assemblée nationale était considérée non pas comme un pouvoir législatif, mais comme un « pouvoir de législation », c'est-à-dire qu'elle se contentait d'apposer le manteau de légitimité sur les politiques demandées par le Président sans grande opposition. L'expression « relation Président-Assemblée nationale » était alors naturelle. Cependant, depuis la démocratisation, notre Assemblée nationale a constamment renforcé son statut indépendant en tant que pouvoir législatif (Son Byung-kwon et al. 2020 ; Ham Sung-deuk 2017 ; Park and Wilding 2016). Désormais, si une loi n'est pas adoptée par l'Assemblée nationale, le Président a du mal à avancer. En d'autres termes, dans l'interaction entre le Président et l'Assemblée nationale, l'accent est désormais mis sur l'Assemblée nationale et non sur le Président. Par conséquent, l'époque a changé pour que l'expression « relation Assemblée nationale-Président » soit plus appropriée que « relation Président-Assemblée nationale ».

Alors, comment la relation Assemblée nationale-Président devrait-elle se dérouler pour approfondir et faire progresser notre démocratie ? Pour conclure, une relation Assemblée nationale-Président fondée sur la « coopération » doit être établie. En réalité, il n'y a pas de concept aussi important et aussi vide de sens dans la politique coréenne que la coopération. Dans une société où les oppositions et les conflits s'intensifient, tout le monde dit que la coopération est importante, mais personne ne la pratique réellement. Dans « Harry Potter et la Coupe de feu », il y a une phrase : « Il faut choisir entre ce qui est juste et ce qui est facile ». Par une comparaison directe entre le « juste » et le « facile », la phrase implique que le juste est difficile et que le facile est injuste. La coopération, où le Président décide en consultant les partis au pouvoir et d'opposition, est juste dans le sens où elle intègre des intérêts divers et conflictuels pour poursuivre le bien public commun, mais ce n'est jamais facile. D'autre part, la manière d'acquérir et d'exercer le pouvoir en ignorant, en encourageant ou en propageant les conflits d'intérêts qui existent toujours dans une société démocratique est injuste mais relativement facile. Depuis la démocratisation, notre politique a principalement choisi le facile parmi le juste et le facile.

Dire que nous devons établir une relation Assemblée nationale-Président fondée sur la coopération est une demande d'aller sur le chemin juste, bien que difficile. C'est une demande de faire une politique qui ouvre, développe et diffuse des domaines politiques sur lesquels les partis au pouvoir et d'opposition peuvent s'accorder et converger, et qui construit une culture politique de coopération plutôt que d'opposition et de conflit. Cette demande se concentre non pas sur « ce qui doit être accompli », mais sur « comment cela doit être accompli ». Par conséquent, elle est plus axée sur le processus que sur le résultat. Cependant, le processus est un élément beaucoup plus fondamental qui détermine le résultat. Tout comme un produit de qualité ne peut être fabriqué dans une usine dont le processus de production est défectueux, des politiques de qualité ne peuvent être élaborées par un gouvernement dont le processus de prise de décision est défectueux.

Vu sous cet angle, deux conditions doivent être remplies pour que le Président réussisse. Premièrement, le Président doit reconnaître froidement le changement d'époque où le statut de l'Assemblée nationale en tant que pouvoir législatif a considérablement augmenté. L'Assemblée nationale n'est plus une entité qui obéit aveuglément aux ordres du Président comme à l'époque autoritaire. Le Président doit adopter une attitude de reconnaissance et de respect envers l'Assemblée nationale en tant que partenaire égal dans la gestion de l'État. Deuxièmement, le Président doit reconnaître que des processus de prise de décision adéquats sont prioritaires pour produire des résultats politiques adéquats. Le Président doit créer une culture politique fondée sur la coopération, en évitant les relations hostiles et de jeu à somme nulle entre les partis au pouvoir et d'opposition, et ainsi construire un processus de prise de décision qui coordonne les intérêts partisans concurrents et conflictuels pour les transformer en un bien public intégré. Aucune de ces deux conditions n'a été remplie par aucun président depuis la démocratisation. Peut-être n'ont-ils pas voulu les remplir. Car tous ont été qualifiés de présidents despotiques qui préféraient régner plutôt que gouverner. Ce n'est qu'en nous débarrassant de l'étiquette de despote et en établissant une « relation Assemblée nationale-Président » de « coopération » que nous aurons l'occasion de rencontrer un président qui gouverne plutôt que règne, et qui sera évalué comme le premier président à réussir depuis la démocratisation.

Alors, comment peut-on établir une relation Assemblée nationale-Président de coopération ? L'auteur ne considère pas la relation Assemblée nationale-Président sous l'angle des institutions, mais se concentre sur les habitudes mentales que le Président doit adopter pour y parvenir. C'est parce qu'il estime que les personnes sont plus importantes que les institutions. Bien sûr, cela ne signifie pas que les institutions ne sont pas nécessaires. Les institutions servent de structure pour réduire l'incertitude en créant des interactions stables entre les acteurs qui y participent (North 1990). Le problème est que, même avec les meilleures institutions, si les personnes qui les gèrent ne possèdent pas les « habitudes mentales » nécessaires à la démocratie, elles risquent fort d'être détournées (Tocqueville 2018 ; Levitsky and Ziblatt 2018).[1] Tant que les habitudes mentales partisanes et hostiles de nos politiciens ne changeront pas, il sera difficile pour notre politique d'échapper au cycle infernal d'opposition et de conflit, quelle que soit la qualité des institutions mises en place.

Pour établir une relation Assemblée nationale-Président de coopération, le Président doit garder à l'esprit et mettre en pratique les quatre aspects suivants. Premièrement, il n'y a pas de politique sans politique. Deuxièmement, mobiliser le public cause plus de tort que de bien. Troisièmement, la coopération prime sur la majorité. Quatrièmement, le processus de négociation avec le parti d'opposition est préférable qu'il soit opaque. Bien sûr, pour établir une relation Assemblée nationale-Président de coopération, non seulement le Président, mais aussi l'Assemblée nationale, et en particulier le parti d'opposition, doivent changer d'attitude. Cependant, le changement doit commencer par le Président. Il est plus réalisable qu'une personne change que les 300 membres de l'Assemblée nationale. Le changement d'une seule personne peut être une pierre angulaire importante pour transformer le paysage de la démocratie coréenne marqué par le conflit. Il peut jeter les bases du progrès de la politique coréenne, qui est passée de l'hostilité et de l'opposition à la coopération et à l'intégration, vers la voie de la modernisation. Notre pays a réussi son industrialisation et sa démocratisation. Il est maintenant temps de s'engager sur la voie de la modernisation. Faire le premier pas sur la voie de la modernisation sera sans aucun doute enregistré comme un exploit historique.

2. Pas de politique sans politique

La plupart des présidents coréens sont d'anciens membres de l'Assemblée nationale, mais dès qu'ils sont élus, ils semblent oublier l'Assemblée nationale. Les présidents ont tendance à considérer l'Assemblée nationale non pas comme un pouvoir de contrôle et d'équilibre horizontal, mais comme une relation subordonnée qui doit travailler pour le Président.

Ceci est cité par l'ancien président de l'Assemblée nationale Kim Hyeong-oh (récit de Ham Sung-deuk 2017, p. 235). Comme nous l'avons souligné précédemment, depuis la démocratisation, l'Assemblée nationale s'est transformée d'un pouvoir de législation obéissant aux ordres du Président en un pouvoir législatif à part entière. La triste réalité est que, malgré ces changements d'époque, la plupart des présidents successifs depuis la démocratisation ont maintenu l'idée qu'ils étaient le « maître » et que l'Assemblée nationale n'était qu'un « subordonné ». En conséquence, le Président s'est positionné comme une entité qui donne des ordres à l'Assemblée nationale, la politique a disparu, et la disparition de la politique a conduit à l'échec des politiques.

Le Président ne peut plus être une entité qui donne des ordres à l'Assemblée nationale. En effet, depuis la démocratisation, le pouvoir de l'Assemblée nationale en tant que pouvoir législatif s'est considérablement accru. Par exemple, la loi sur la modernisation de l'Assemblée nationale, entrée en vigueur à partir de la 19e législature, rend difficile l'adoption de toute loi sans l'accord du parti d'opposition, qui détient environ 2/5 des sièges. Rappelez-vous la 20e législature, surnommée l'Assemblée nationale végétative. À l'époque, le parti d'opposition, qui ne détenait même pas la majorité des sièges, a agi comme un véritable détenteur de droit de veto, retardant ou bloquant systématiquement la législation des programmes politiques proposés par le Président. Il n'y a pas que le parti d'opposition. Même le parti au pouvoir s'est souvent opposé au Président. Les oppositions du parti au pouvoir lors de la signature de l'ALE entre la Corée et les États-Unis sous le président Roh Moo-hyun, ou lors du déplacement du bâtiment gouvernemental vers Sejong sous le président Lee Myung-bak, en sont des exemples typiques.

Ces changements dans l'environnement politique signifient que la capacité politique du Président est devenue plus importante que jamais. La capacité politique du Président à établir des relations de confiance entre les partis au pouvoir et d'opposition, et à coordonner et intégrer les conflits par la négociation et la persuasion sur cette base. Cependant, le Président en tant qu'ordonnateur n'a ni la volonté ni le désir de déployer des efforts politiques pour rencontrer directement les membres des partis au pouvoir et d'opposition, dialoguer et les persuader afin d'établir des relations harmonieuses au sein de l'Assemblée nationale. De plus, l'Assemblée nationale, où l'opposition et le conflit entre les partis au pouvoir et d'opposition sont quotidiens, ne peut pas sortir de l'impasse législative par ses propres moyens. Cette situation aboutit à la dérive et à l'échec des programmes politiques du Président.

La présidente Park Geun-hye a déclaré que les projets de loi sur la revitalisation économique et la réforme du travail n'étaient pas traités par l'Assemblée nationale :

« (Notre Assemblée nationale) ne fait que des discours creux, dit que la vie du peuple est difficile, mais ne fait pas son travail. Je pense que c'est de l'hypocrisie... Que l'Assemblée nationale entrave l'économie pour d'autres raisons est une négligence de ses fonctions et un défi au peuple » (récit de Ham Sung-deuk 2017, p. 160).

Ces paroles rejettent toute la responsabilité sur l'Assemblée nationale. Pourtant, la présidente Park n'a jamais eu une seule conversation avec le chef ou les responsables du parti d'opposition pour faire adopter ces projets de loi. De plus, le président Lee Myung-bak s'est lamenté : « Le projet de canalisation est devenu un problème politique au-delà des problèmes économiques et environnementaux. Dans notre environnement politique, la politique ne l'emporte pas encore sur la politique » (Lee Myung-bak 2015). Cependant, la situation où la politique ne l'emporte pas sur la politique n'est pas limitée à notre pays. Dans aucun système démocratique, la politique ne peut être obtenue sans politique (Binder and Lee 2015).

Pour que le Président réalise les politiques qu'il souhaite, l'aide des partis au pouvoir et d'opposition au sein de l'Assemblée nationale est indispensable. Et pour obtenir leur aide, il faut établir des relations entre les partis au pouvoir et d'opposition fondées sur la confiance mutuelle et mener une politique qui crée une législation et une politique fondées sur le dialogue et le compromis plutôt que sur l'opposition et le conflit. Le Président doit rencontrer continuellement les membres des partis au pouvoir et d'opposition pour établir la confiance mutuelle entre eux. Les rencontres officielles sont importantes, mais les rencontres informelles le sont encore plus. C'est lors de rencontres informelles, où l'on peut exprimer ouvertement ses pensées, que l'on peut élargir la compréhension mutuelle en tant que partenaires de dialogue. Et cet élargissement de la compréhension mutuelle peut être utilisé comme un carburant efficace pour stimuler le compromis et l'accord mutuel.

Par ailleurs, le Président doit avoir l'état d'esprit de contenir patiemment la tension tendue résultant des conflits entre les partis au pouvoir et d'opposition au sein de l'Assemblée nationale, plutôt que de chercher à la dissiper avec impatience. La patience du Président est importante à deux égards. Premièrement, tenter de rompre précipitamment le bras de fer entre les partis au pouvoir et d'opposition aboutit à une amplification du conflit. Par exemple, lorsque le président de l'Assemblée nationale a exercé son pouvoir de mise à l'ordre du jour pour résoudre rapidement l'impasse législative sur le programme politique du Président, les conflits internes entre les partis au pouvoir et d'opposition se sont toujours intensifiés (Jeon Jin-young 2011). Deuxièmement, de nouvelles idées politiques qui intègrent les conflits apparaissent souvent lorsque la tension entre les partis au pouvoir et d'opposition est maintenue et a suffisamment mûri. En d'autres termes, le Président doit faire preuve de patience et d'efforts pour empêcher que les conflits et les tensions entre les partis au pouvoir et d'opposition ne dégénèrent en une situation catastrophique où ils se considèrent comme des ennemis, tout en créant un environnement où de nouvelles pousses créatives peuvent germer dans ces tensions.

Une autre chose à garder à l'esprit dans la construction de relations politiques fondées sur la confiance mutuelle entre les partis au pouvoir et d'opposition est de ne pas aborder la politique sous l'angle du bien et du mal (Kim Young-soo 2019). Lorsque la politique est jugée sur la base du juste et de l'injuste, elle tend souvent à se cristalliser en une relation d'hostilité où « j'ai raison et l'autre a tort », et donc l'autre doit être vaincu. Dans cette situation, la coopération fondée sur le dialogue et le compromis entre les partis au pouvoir et d'opposition est impossible. Le président Roh Moo-hyun a probablement passé plus de temps que tout autre président à rencontrer et à dialoguer avec les membres de l'Assemblée nationale des partis au pouvoir et d'opposition (Kim Byung-joon 2012). Pourtant, la relation avec le parti d'opposition était très mauvaise. Lors de l'enquête sur le financement politique qui a éclaté au début de son mandat, il a qualifié le parti d'opposition Grand National Party de « parti de chariot » et a déclaré : « Si la taille de mon financement illégal dépasse un dixième de celle du Grand National Party, j'en assumerai la responsabilité », traitant pratiquement le Grand National Party comme une tumeur maligne. Cette relation, rompue dès le départ, a conduit le Grand National Party à ignorer et à rejeter systématiquement les programmes politiques du président Roh pendant tout son mandat (Yoon Yeo-joon 2011).

La politique est un domaine où la distinction entre le bien et le mal n'est pas clairement établie. Selon le contexte et la situation, le bien d'hier peut devenir le mal d'aujourd'hui. Il est même possible que les deux positions actuellement en conflit aient raison ou tort. La politique transcende le bien et le mal. Tenter d'imposer le cadre du bien et du mal à la politique ne fait qu'engendrer des conflits et des oppositions inutiles, rendant la résolution des problèmes encore plus difficile. En démocratie, la politique ne doit pas porter sur qui a raison ou tort, mais sur la manière de coordonner et de compromettre les intérêts conflictuels, c'est-à-dire sur la manière de résoudre les problèmes.

3. Mobiliser le public cause plus de tort que de bien

Depuis la démocratisation, les présidents coréens successifs ont négligé la politique envers l'Assemblée nationale tout en menant une politique très active envers le public (Kim Hyuk 2016). Au lieu de résoudre les impasses législatives à l'Assemblée nationale par une communication directe avec les partis au pouvoir et d'opposition, ils ont choisi une politique consistant à mobiliser le public pour faire pression sur l'Assemblée nationale et obtenir les résultats souhaités. Cependant, cette politique de mobilisation du public cause plus de tort que de bien.

Premièrement, il est très difficile de changer l'opinion publique dans la direction souhaitée par le Président. Non seulement en Corée, mais aussi aux États-Unis, les présidents ont tenté de modifier l'opinion publique en leur faveur en utilisant la stratégie du « going public ». Cependant, plusieurs études montrent que ces tentatives présidentielles aboutissent plus souvent à l'échec qu'au succès (Edwards III 2004, 2015). Dans une telle situation où il est difficile de changer l'opinion publique elle-même en sa faveur, il est inévitablement difficile pour le Président d'exercer une influence législative sur l'Assemblée nationale en mobilisant le public. [2] D'autre part, la stratégie du « going public » du Président comporte également le risque de faire baisser son taux de popularité. Le Président qui mobilise le public pour faire pression sur l'Assemblée nationale suscite une forte opposition de la part de l'Assemblée nationale, en particulier du parti d'opposition. Les critiques et les reproches du parti d'opposition déclenchés par les actions du Président fournissent des informations qui permettent au public de mieux comprendre ce qui ne va pas, ce qui peut entraîner un contrecoup qui fait baisser le soutien du public au Président (Christenson and Kriner 2017).

Cependant, le problème le plus grave, plus encore que ceux-ci, est que la mobilisation du public par le Président exacerbe les conflits entre les citoyens et augmente considérablement le risque de division de la communauté (Park Sang-hoon 2018 ; Edwards III 2015). Le public est composé de divers groupes ayant des opinions et des intérêts différents. Par conséquent, le Président ne peut pas mobiliser l'ensemble du public comme cible. Le public que le Président cible pour la mobilisation est sa base de soutien. Lorsque ces derniers répondent activement à l'appel du Président, ils provoquent inévitablement la réaction de la faction opposée qui ne soutient pas le Président et les incite à agir. Des conflits et des animosités surgissent inévitablement entre ceux qui soutiennent le Président et ceux qui ne le soutiennent pas, ce qui conduit à la division de la communauté. En démocratie représentative, les divergences, les conflits et les affrontements au sein de la société doivent être traités dans l'espace public de l'Assemblée nationale, où se réunissent les représentants du peuple. Si les partisans mobilisés par le Président et les opposants qui se forment en réaction à cela s'affrontent directement dans la société sans aucun médiateur objectif, les conflits entre eux ne feront que s'intensifier, ressemblant à une guerre. Comme dans l'état de nature avant l'apparition de l'État, dont parlait Hobbes.

Une autre chose à mentionner concernant la mobilisation du public est l'essor de la politique de « fandom » qui a véritablement commencé après le président Moon Jae-in. Le terme « fandom » est une combinaison de « fanatique » et de « dom » (sphère d'influence), et désigne généralement un groupe de fans qui aiment passionnément une personne ou un domaine particulier. La culture du fandom a commencé à se former en Corée dans les années 1990 autour de certains groupes d'idoles, et cette culture du fandom a maintenant conduit à une politique de fandom où le président Moon Jae-in est l'objet de fandom. Bien sûr, on ne peut pas dire que la politique de fandom ait été intentionnellement mobilisée par le président Moon. Les soi-disant « Moonfans » semblent agir volontairement en dépensant leur propre argent et leur temps. Cependant, il semble clair que le président Moon, même s'il ne les a pas mobilisés, les a au moins tolérés. Lors des primaires du Parti Démocrate de Corée en 2017, lorsque le candidat Moon Jae-in a été confronté à des critiques selon lesquelles les « Moonfans » diffamaient injustement d'autres candidats, il a répondu qu'ils étaient comme des « épices qui rendent les primaires plus intéressantes ». De plus, après son élection à la présidence, malgré les divers problèmes soulevés concernant les « Moonfans », le président Moon n'a exprimé aucune opinion à ce sujet. Il a effectivement reconnu l'existence et les activités des « Moonfans ».

Cependant, la politique de fandom n'est absolument pas bénéfique pour notre démocratie. Premièrement, le fandom est acritique et exclusif car il prône un amour inconditionnel pour l'objet du fandom. Le caractère acritique de la politique de fandom est clairement illustré par l'expression « Mon Moon Jae-in, fais tout ce que tu veux ». Quel que soit le programme politique du Président, qu'il réussisse ou échoue, les « Moonfans » le soutiennent et l'appuient aveuglément. D'autre part, le caractère exclusif de la politique de fandom signifie qu'elle n'accepte absolument aucune critique à l'égard du président Moon. Même si la critique est constructive. Ceux qui critiquent le président Moon sont considérés comme des ennemis et deviennent la cible d'attaques. Un autre problème de la politique de fandom est que, bien que la substance des « Moonfans » soit invisible, les cibles de leurs critiques et attaques sont clairement spécifiées par « ciblage » (좌표 찍기), et ces critiques et attaques se propagent massivement via les médias sociaux. Comme le soutient Park Sang-hoon (2018), « C'est une force qui existe bel et bien, mais elle consiste à propager et à se retirer de la haine et de l'hostilité privées envers quelqu'un ». Dans cette situation, le débat dans l'espace public pour combler les divergences et les différences mutuelles est impossible. Il ne reste qu'une communauté divisée entre « nous et eux ».

Le problème fondamental de la politique de mobilisation du public et de la politique de fandom est qu'elle divise le public et le fait entrer en conflit. Il ne faut pas pousser le public dans le piège de la colère. Les problèmes de notre société ne doivent pas être supportés directement par le public, mais traités dans l'espace public de l'Assemblée nationale. À ce sujet, Park Sang-hoon (2018, p. 226) a déclaré : « J'aimerais que le Président joue le rôle d'un chef d'orchestre. Tout comme un chef d'orchestre ne regarde pas le public mais établit l'harmonie en regardant les musiciens, le Président ne devrait pas annoncer qu'il se tournera vers le public et ne regardera que le public, mais se tourner vers le cabinet, le parti et l'Assemblée. »

4. La coopération prime sur la majorité

Le processus de prise de décision collective de l'Assemblée nationale peut être largement divisé en système majoritaire et système consensuel (Lijphart 1999 ; Powell 2000). Le système majoritaire est une méthode de prise de décision politique rapide selon les préférences de la majorité. Bien que les coûts de transaction soient faibles car les décisions sont prises selon la volonté de la majorité, le risque d'exclure les opinions de la minorité est plus grand.[3] En revanche, le système consensuel repose sur la perspective que les opinions et les intérêts de divers groupes doivent être reflétés dans le processus de prise de décision. Il s'ensuit un travail difficile de coordination des intérêts entre ces divers groupes pour parvenir à un résultat collectif sur lequel ils peuvent s'accorder. C'est pourquoi les coûts de transaction sont élevés et le processus législatif est nécessairement lent. Cependant, comme les préférences de la minorité sont également prises en compte, les coûts de conformité diminuent.

Depuis la démocratisation, la procédure législative de notre Assemblée nationale a principalement évolué dans le sens du renforcement du système consensuel. Immédiatement après la démocratisation, l'ordre du jour et la proposition de sujets ont été décidés par la négociation entre le président de l'Assemblée nationale et les chefs des groupes parlementaires, et la pratique de distribution des postes de président de commission permanente aux partis en fonction de leur nombre de sièges, plutôt que de les monopoliser par le parti majoritaire, s'est établie. De plus, la loi sur la modernisation de l'Assemblée nationale, entrée en vigueur à partir de la 19e législature, a encore renforcé les caractéristiques consensuelles de notre Assemblée nationale en augmentant le pouvoir de veto de la minorité.

Si le processus de prise de décision collective de l'Assemblée nationale est fortement imprégné des caractéristiques du système consensuel, une culture de coopération qui reflète les opinions des partis minoritaires dans la prise de décision aurait dû s'établir. Cependant, depuis la démocratisation, nos présidents ont agi à l'encontre des institutions consensuelles, cherchant à imposer leurs programmes politiques par la force de la majorité. En cas de gouvernement divisé suite aux élections générales, ils ont tenté de créer artificiellement un gouvernement unifié par des moyens non conventionnels tels que la fusion ou le recrutement de membres. Une fois le gouvernement unifié créé, au lieu d'intégrer les opinions du parti d'opposition dans le processus de prise de décision, ils ont tenté d'imposer la volonté du Président par la force de la majorité via la mise à l'ordre du jour par le président de l'Assemblée nationale. Ce comportement du Président a provoqué une forte opposition du parti d'opposition, entraînant une situation de blocage régulier de l'Assemblée nationale. La contradiction entre le système de prise de décision de l'Assemblée nationale basé sur le consensus et le comportement du Président qui poursuit une politique majoritaire a inévitablement plongé notre politique dans un conflit et une confusion constants.

Cependant, la mise en œuvre de la loi sur la modernisation de l'Assemblée nationale a ramené le processus de prise de décision de l'Assemblée nationale à un système presque entièrement consensuel. Le nombre de voix nécessaires pour imposer la majorité étant de 180 sièges, et non la majorité simple, l'utilité de moyens non conventionnels tels que la fusion ou le recrutement de membres a diminué. De plus, la mise à l'ordre du jour par le président de l'Assemblée nationale ne peut être effectuée qu'en cas d'urgence nationale ou par accord entre les chefs de groupe, ce qui rend difficile l'adoption de projets de loi en commission par la force de la majorité. Dans ces conditions, on pourrait s'attendre à des efforts politiques pour persuader le parti d'opposition, mais les présidents, en tant qu'ordonnateurs, n'ont fait que critiquer l'Assemblée nationale bloquée sans déployer d'efforts significatifs. En fin de compte, pour que le Président, qui s'en tient à une politique majoritaire, puisse faire quelque chose, il aurait fallu un miracle où le parti au pouvoir, loyal au Président, aurait obtenu environ 180 sièges pour neutraliser l'obstruction de la minorité.

Ce miracle s'est produit lors des élections législatives de la 21e législature. Le parti au pouvoir, le Parti Démocrate de Corée, a obtenu près de 180 sièges. De plus, le Parti Démocrate de Corée a rompu la pratique de distribution des postes de président de commission permanente selon le ratio des sièges entre les partis, qui avait prévalu depuis la démocratisation, et s'est approprié tous les postes de président de commission permanente. Le parti d'opposition n'avait aucun moyen institutionnel d'empêcher la domination du président Moon Jae-in et du parti au pouvoir, et les voix dissidentes au sein du parti au pouvoir ont également disparu, car les « Moonfans » ne toléraient aucune critique à l'égard du Président. Un environnement de rêve s'est créé où les programmes politiques du Président pouvaient être légalisés sans obstacle majeur, et en effet, les programmes politiques du Président ont été adoptés un par un par l'Assemblée nationale.

Cependant, cette situation a considérablement augmenté les coûts de conformité pour les citoyens minoritaires. En général, plus l'écart entre les valeurs et les intérêts des membres d'une communauté est grand, plus les coûts de conformité augmentent (Moon Woo-jin 2013). La Corée est un pays où les conflits politico-économiques et idéologiques sont très élevés. Par conséquent, le coût que les citoyens qui s'opposent au Président et au parti au pouvoir doivent supporter pour se conformer docilement aux politiques créées par le Président et le parti au pouvoir est inévitablement très élevé. L'augmentation des coûts de conformité accumule le mécontentement et conduit au désir de renverser le gouvernement quoi qu'il arrive. Lorsque ce désir rencontre le désir opposé de défendre le régime, les conflits au sein de la société s'intensifient considérablement. Bien que la productivité législative ait été augmentée en obtenant le pouvoir de la majorité, le résultat a été une division de la communauté plutôt qu'une intégration.

En fin de compte, la relation Assemblée nationale-Président doit être établie sur la base du système consensuel plutôt que du système majoritaire. Autrement dit, une relation Assemblée nationale-Président fondée sur la coopération doit être créée. Il y a deux raisons à cela. Premièrement, avec la loi sur la modernisation de l'Assemblée nationale, le processus de prise de décision collective de l'Assemblée nationale s'est entièrement orienté vers le consensus. Il est devenu pratiquement impossible de légaliser les programmes politiques du Président sans l'aide du parti d'opposition. La situation où le parti au pouvoir détient près de 180 sièges, comme lors de la 21e législature, neutralisant l'obstruction de la minorité, est extrêmement exceptionnelle. Par conséquent, les efforts politiques du Président pour obtenir un accord avec le parti d'opposition et le refléter dans la prise de décision sont absolument nécessaires.[4] Deuxièmement, même si une législation basée sur le système majoritaire est possible avec l'émergence d'un parti majoritaire de plus de 180 sièges, il existe un risque que le niveau de conflit social augmente en raison de l'augmentation des coûts de conformité pour les citoyens minoritaires. Il est nécessaire de ne pas s'appuyer entièrement sur la force de la majorité, mais de refléter adéquatement les opinions du parti minoritaire dans le processus de prise de décision afin de renforcer la légitimité politique des politiques et ainsi de parvenir à l'intégration de la communauté.

5. Le processus de négociation avec le parti d'opposition est parfois préférable qu'il soit opaque

Nous vivons à une époque de polarisation politique où le refus de dialoguer avec l'adversaire est fréquent. Par conséquent, il n'est même pas facile pour le Président d'amener le parti d'opposition à la table des négociations. Des efforts politiques du Président pour gagner la confiance du parti d'opposition sont indispensables. Cependant, supposons que le Président et les partis au pouvoir et d'opposition au sein de l'Assemblée nationale se réunissent pour discuter d'une question politique spécifique et s'assoient à la table des négociations.

Comment mener les négociations pour maximiser la probabilité d'aboutir à un accord que le Président et le parti d'opposition peuvent tous deux approuver ? Plusieurs méthodes peuvent être envisagées, mais compte tenu de la réalité d'une société fortement divisée sur les plans régional, partisan et idéologique, et d'un niveau élevé de conflit politique, il est jugé utile que le processus de négociation lui-même soit confidentiel (Binder and Lee 2015 ; Mansbridge 2015).

La transparence est considérée comme l'une des valeurs fondamentales de la démocratie. Il est difficile d'imaginer la démocratie lors de réunions secrètes entre politiciens qui se déroulent à huis clos. Le processus législatif à l'Assemblée nationale se déroule généralement publiquement, sauf pour les questions importantes liées à la sécurité nationale. Alors, pourquoi suggérer que le processus de négociation avec le parti d'opposition soit confidentiel ? Parce que, à l'ère de la polarisation politique, la transparence du processus de négociation est un facteur qui rend les négociations réussies difficiles.[5] Premièrement, lorsque les négociations sur des questions politiques importantes se déroulent publiquement, il est difficile pour les membres de l'Assemblée nationale participant aux négociations de négocier librement sans s'écarter des lignes de leur parti et de leur idéologie. Un processus de négociation public attire inévitablement l'attention de nombreux citoyens. Les membres de l'Assemblée nationale participant aux négociations savent que de nombreux citoyens, en particulier ceux ayant des orientations idéologiques et partisanes fortes, observent ce processus de négociation. Et ils savent qu'ils peuvent être vivement critiqués par leurs partisans s'ils violent leurs principes partisans et idéologiques pour parvenir à un compromis lors du processus de négociation. Cela ne favorise pas leur réélection. Si le fait de faire des compromis sur les principes n'est pas propice à la réélection, les membres de l'Assemblée nationale choisiront de refuser le compromis en soulignant la clarté, ce qui augmente la probabilité d'échec des négociations.

De plus, un processus de négociation transparent rend difficile la recherche de solutions pour parvenir à un accord. La négociation est un processus d'échange. C'est un processus où l'on obtient quelque chose de l'autre en échange de céder quelque chose que l'on ne veut pas. Cependant, il n'est pas facile de trouver un accord entre les parties à la négociation sur ce qu'il faut donner et recevoir. Il faut des allers-retours répétés entre les parties à la négociation sur une longue période. Mais que se passe-t-il si ce que le parti d'opposition a cédé au Président ou au parti au pouvoir pendant le processus de négociation est divulgué aux médias ? Les critiques de leurs partisans, tels que la violation des principes ou le marchandage, afflueront immédiatement. Ces pressions des partisans rendront très probable que le parti d'opposition retire cette concession. Cela signifie qu'il faudra recommencer tout le processus de négociation difficile depuis le début.

En fin de compte, le fait de mener le processus de négociation en privé peut augmenter la probabilité de parvenir à un accord, car cela libère les membres de l'Assemblée nationale de la contrainte de devoir adhérer aux principes de leur parti et de leur idéologie, et cela leur donne le temps d'examiner et de discuter librement des conditions de compromis à l'abri des pressions extérieures. Par conséquent, lorsque le Président mène des négociations sur des questions politiques importantes avec le parti d'opposition, il est nécessaire d'envisager de les mener en privé autant que possible. De plus, le Président doit faire preuve de leadership pour que tous les participants à la négociation gardent le processus de discussion secret jusqu'à ce qu'un accord final soit conclu.

Cependant, après la fin des négociations, les résultats de la négociation doivent être rendus transparents au public (Mansbridge 2015). Il est nécessaire d'expliquer et de persuader le public en détail pourquoi les négociations ont eu lieu, ce que les partis au pouvoir et d'opposition ont échangé comme compromis, comment les coûts associés à l'accord seront couverts et utilisés, et comment ce compromis peut contribuer à la communauté entière de la Corée. Bien qu'il faille renoncer à la transparence du processus de négociation pour parvenir à un accord entre les partis au pouvoir et d'opposition, il est important d'assurer la transparence des résultats de la négociation et d'obtenir la légitimité démocratique de l'accord auprès du public.

6. Pour être un Président qui réussit, discutez avec l'Assemblée nationale

En résumé, pour qu'un Président réussisse dans la coopération avec l'Assemblée nationale, en particulier avec le parti d'opposition, deux conditions sont nécessaires. Premièrement, le Président doit reconnaître froidement le changement d'époque où le statut de l'Assemblée nationale en tant que pouvoir législatif est considérablement plus important qu'auparavant. L'époque où le Président était le rôle principal et l'Assemblée nationale un rôle secondaire sans importance est révolue. S'il veut réussir, il doit s'abaisser, élever l'Assemblée nationale et la respecter. Il ne faut pas être un autoritaire vivant dans le passé ou vivant dans la démocratie. Deuxièmement, le Président doit reconnaître que des processus de prise de décision adéquats sont prioritaires pour produire des résultats politiques adéquats. Un processus de prise de décision adéquat signifie une décision par accord entre les partis au pouvoir et d'opposition. Il faut établir des relations de confiance entre les partis au pouvoir et d'opposition et créer un processus de prise de décision fondé sur le dialogue et le compromis plutôt que sur le conflit et l'opposition. En fin de compte, les conditions de succès du Président dépendent de sa capacité à créer une « relation Assemblée nationale-Président » de « coopération ».

Pour créer une relation Assemblée nationale-Président de coopération, le Président doit adopter et mettre en pratique quatre habitudes mentales. Premièrement, il n'y a pas de politique sans politique. Depuis la démocratisation, les présidents successifs n'ont pratiquement jamais déployé d'efforts politiques actifs pour obtenir l'aide de l'Assemblée nationale. La disparition de cette politique a conduit à l'échec des politiques. Le Président doit rencontrer de nombreux membres de l'Assemblée nationale, qu'ils appartiennent au parti au pouvoir ou à l'opposition, pour établir la confiance. C'est seulement lorsque cette confiance est établie que la législation de ses programmes politiques est possible. De plus, le Président doit faire preuve de patience pour empêcher que les tensions et les conflits entre les partis au pouvoir et d'opposition ne dégénèrent en une situation catastrophique où ils se considèrent comme des ennemis, et pour créer un environnement politique où de nouvelles pousses créatives peuvent germer dans ces tensions et conflits. Et le Président doit absolument éviter de juger la politique sous l'angle du bien et du mal. Lorsque la politique est abordée selon des critères de juste et d'injuste, les conflits entre les partis au pouvoir et d'opposition s'étendent et s'amplifient, rendant la coopération impossible. Il faut comprendre que la politique transcende le bien et le mal.

Deuxièmement, il faut garder à l'esprit que mobiliser le public cause plus de tort que de bien. La raison pour laquelle le Président mobilise le public est de faire pression sur l'Assemblée nationale et ainsi d'obtenir l'influence législative qu'il souhaite. Cependant, cela échoue plus souvent qu'il ne réussit. De plus, la politique de mobilisation et la politique de fandom n'ont fait que diviser notre communauté en suscitant des conflits entre les citoyens. Il est important de traiter les problèmes de la société dans l'espace public de l'Assemblée nationale, plutôt que de mobiliser le public pour qu'il entre directement en conflit.

Troisièmement, la coopération prime sur la majorité. Le processus de prise de décision collective de l'Assemblée nationale est basé sur le système consensuel. Cependant, depuis la démocratisation, les présidents successifs ont agi à l'encontre de ce système, en le poussant vers une politique majoritaire. Dans une situation où le système de prise de décision de l'Assemblée nationale et le comportement du Président étaient contradictoires, les conflits entre les partis au pouvoir et d'opposition et le blocage de l'Assemblée nationale sont devenus quotidiens. Le Président doit respecter le système de prise de décision de l'Assemblée nationale basé sur le consensus et construire une culture politique de coopération.

Enfin, le Président doit reconnaître que mener les négociations en privé augmente la probabilité de parvenir à un accord entre les partis au pouvoir et d'opposition. Dans une Corée où la polarisation politique est grave, mener le processus de négociation en privé augmente la probabilité de parvenir à un accord en libérant les membres de l'Assemblée nationale de la contrainte de devoir adhérer aux principes de leur parti et de leur idéologie, et en leur donnant le temps d'examiner et de discuter librement des conditions de compromis à l'abri des pressions extérieures. Cependant, il est nécessaire d'assurer la transparence des résultats de la négociation en expliquant et en persuadant activement le public des résultats de la négociation.

En fin de compte, pour devenir un président qui réussit, il faut adopter une attitude de discussion et de décision avec l'Assemblée nationale. Voulez-vous devenir un grand président qui restera dans l'histoire, comme le roi Sejong ? Rappelez-vous que l'un des mots les plus fréquents dans le "Sejong Sillok" est Yeoui (與議), qui signifie "discuter ensemble et en commun". ■

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[1] Il convient de méditer les propos suivants de Yoo Jin-ryong, qui fut ministre de la Culture, des Sports et du Tourisme sous la présidence de Park Geun-hye : « Il suffit qu'une seule personne change. Le président a neutralisé la gouvernance institutionnelle. Au fil du développement de notre société, notre gouvernance a également progressé institutionnellement. Cependant, les éléments de la gouvernance ne sont pas seulement des institutions. Les personnes qui font fonctionner les institutions sont diverses, se font confiance mutuellement et acceptent leurs différences. » (Recyclé de Ham, Sung-deuk 2017, p. 28)

[2]Le cas exceptionnel où le président peut mobiliser le public pour exercer une influence législative sur le Congrès se produit lorsque le public a déjà une forte préférence pour une politique particulière, mais que le Congrès refuse de la légiférer (Canes-Wrone 2001). Il est rare que le président réussisse à légiférer en mobilisant le public lorsque la préférence du public pour une politique particulière n'est pas élevée.

[3]Cela augmente les coûts de conformité. Les coûts de transaction désignent les coûts engagés pour parvenir à une décision collective, et les coûts de conformité sont les coûts que les groupes qui doivent suivre la décision collective, même s'ils ne le souhaitent pas, doivent supporter (Buchanan and Tullock 1962).

[4]Cette question pourrait devenir encore plus importante si le candidat de l'opposition remportait la 20e élection présidentielle en 2022. Le prochain président devra faire face à un vaste parti d'opposition comptant près de 180 sièges pendant près de deux ans. Pour obtenir leur aide, des efforts politiques du président pour créer une relation de confiance entre le parti au pouvoir et l'opposition doivent être activement déployés. D'autre part, la formation d'un gouvernement de coalition avec le parti d'opposition peut être considérée comme une autre option. Bien que la coalition soit généralement connue pour être possible dans les régimes parlementaires, elle se produit en fait très fréquemment dans les régimes présidentiels, et il est connu que les gouvernements de coalition avec un parti d'opposition majoritaire dans des situations de gouvernement divisé obtiennent de meilleurs résultats politiques que les cas où ce n'est pas le cas (Hong, Jae-woo et al. 2012).

[5]La raison pour laquelle la transparence rend le processus de négociation entre les partis au pouvoir et l'opposition difficile a été 정리ée en s'appuyant sur la discussion de Binder and Lee (2015).

■ Auteur : Choi, Jun-young_ Professeur au Département de sciences politiques et de relations internationales de l'Université Inha. Il a obtenu son doctorat en sciences politiques à la Florida State University. Il a été président de la Korean Political Science Association et président de la Korean Association for American Studies. Ses principaux domaines de recherche comprennent le Congrès, les élections et la politique américaine. Ses articles notables incluent "Win no matter what, but don't fight: The dual characteristics of Korean voters towards representative democracy" *Korean Political Science Review* (2019, co-auteur), "Testing legislative shirking in a new setting: the case of lame duck sessions in the Korean National Assembly" *Japanese Journal of Political Science* (2019, co-auteur), "Conflict and deadlock in Korean representative democracy: Whose responsibility and what to do?" *Korean Political Science Review* (2018), "Cognitive and partisan mobilization in new democracies: The case of South Korea" *Party Politics* (2017, co-auteur).

■ Responsable et éditeur : Jeon, Ju-hyun_ Chercheur à l'EAI

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