[EAI工作论文] 2022总统成功条件系列：③ 分权治国，以长远眼光施政

1. 如何让国民生活得到改善

新上任的总统，国民的期望很简单。希望总统作为国家的主人，能让共同体经济运转良好，实现社会稳定。以此来改善家庭和个人的生活，并能对共同体和个人的未来抱有希望，从而施政。为此，总统首要应倾注心力于经济社会政策。那么，如何在经济社会政策上取得成功呢？理所当然地，必须满足制定良好经济社会政策的条件，并且还要构建良好的制度基础以实现这一点。

那么，首先制定良好政策的条件是什么呢？让我们分阶段来审视制定良好政策的步骤。政策制定经历‘政策议程设定’⇀‘政策目标与时限设定’⇀‘政策手段选择’⇀‘政策决定’⇀‘执行与监督’这5个阶段。因此，我们首先来了解政策制定各阶段的总统成功条件。

仅仅走完政策制定的各个阶段就足够了吗？此外，还必须 마련良好政策制定的制度基础。因此，接下来需要考察制定良好政策的制度基础。这些制度基础在总统任期结束后仍将保留，并有助于下一任总统的成功（因此更为重要）。制度基础首先由设定政府将要履行的职能，然后将这些职能分配给各个执行主体，最后由这三个阶段构成运作。以上讨论总结如<表1>所示。本章将通过将此过程划分为总共8个阶段，并提出其成功条件来详细阐述。

2. 设计制定良好政策的过程

第一，考虑议程设定的适当时机

总统就任初期，通常是国民支持率较高的时期。此时正是推进改革的适当时机。特别是第20任总统的任期始于2022年5月10日，距离其一年后的2023年中期，就不能不考虑2024年4月的第22届国会议员选举。考虑到这样的时期特点，会引起较大冲突的改革，必须在就任后一年内确定实施计划。就任后任命部长等主要政务官员，发掘新课题并制定实施计划，一年时间并不充裕。

<表1> 寻找经济社会政策成功条件的途径

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已包含在大选承诺中的课题，可以缩短所需执行时间。然而，在我国，总统的承诺大多由竞选团队制定。有些承诺并非经过政党长时间的酝酿，而是少数人头脑一时发热、未经深思熟虑而产生的。许多承诺在明知有严重副作用、实现可能性低的情况下，仍被包含进来，是因为期待其有助于拉票。因此，候选人的承诺在总统职务交接委员会阶段被具体化为‘100大国政课题’等的过程非常重要。然而，在不到两个月的时间里，很难深入讨论许多课题。交接委员会应仅决定基本方向，并在总统就任后与相关利益方协商，最终确定具体的实施计划。在此协调过程中，需要总统积极介入，因此在任期初期很难同时推进许多课题。所以，任期初期应选择并集中处理棘手的课题。此时需要注意一点。

国民并非支持所有承诺。国民投票的原因多种多样。但通常一两个主要原因决定了投票方向。很多情况下，国民虽然不认同某个承诺，但出于其他更重要的原因而投票。因此，大选获胜并不保证获得国民对所有承诺的支持。

例如，文在寅总统为了逐步降低核电站比例的承诺，成立了辛古里核电站5、6号机组的公论化委员会。委员会将减少核电站比例视为既定事实，并就辛古里核电站的建设与否征求国民意见。然而，并非所有投文在寅总统一票的国民都同意减少核电站比例。在询问是否建设辛古里核电站之前，就应该先询问国民是否同意“去核电”。虽然辛古里核电站的建设决定暂停，但关于“去核电”这一更重要的议题，尚未形成国民共识。这个问题有可能随着下一任第20任总统的产生而重新被审视。

还有另一个例子。李明博总统将国营企业民营化纳入了竞选承诺。并以压倒性的大选胜利为基础推进了国营企业民营化。1997年经济危机后，国民曾对国营企业民营化表示了压倒性的支持。[1]然而，在此之后，随着两极分化加剧和2008年金融危机的经历，国民对民营化的看法逐渐转为负面。当时青瓦台将仁川国际空港公社的股份出售行为，即使并非民营化，也冠以民营化的名号。因为他们认为这样才能实现承诺。然而，他们未能意识到当时的民营化框架不利于推动承诺。他们忽视了时代变迁，民心也会随之改变，国民并非支持所有承诺这一点。

那么，任期初期应该做什么呢？最重要的是，从巩固国家财政的角度出发，我想强调任期初期的财政改革。任期初期，如果过于关注政府组织改组等硬件建设，则很有可能忽视财政改革。在推进财政改革之前，必须提高国民的纳税意识，为增税做好准备。为此，首先应强力推进支出结构调整。这样，国民才能安心，知道自己缴纳的税款不会被滥用。此外，政府在向国民提供服务时，与其无偿提供，不如通过代金券（voucher）支持，这样既能减少福利支出，又能提高福利的感知度。最后，应更准确地掌握自营业者和专业人士的收入。如果认为税制不公平，纳税的意愿就会消失。以上为增强纳税意识的改革并非短期内能完成，因此应与财政改革同步推进增税。同时，社会保险改革也很有必要。目前国民健康保险、雇佣保险正接受巨额财政支援。[2]国民年金目前虽有盈余，但预计将来会成为国民负担的核心。必须纠正这些社会保险的赤字结构，才能最大限度地减少增税。

另一方面，随着任期临近尾声，推进政治负担重的议题将变得困难。此时，将重点放在公务员内部改革上比较好。金大中总统在任期末期（2001-02年）成立电子政府特别委员会并集中力量，便是其例证。任期末期议程设定的考量点是新旧总统之间的默契合作。即将卸任的总统应为下一任总统准备课题，或提前营造氛围。这样，下一任总统才能在改革的适当时机——任期初期——做更多的事情。

德国之所以能成为欧洲的领头羊，得益于安格拉·默克尔总理继承了前任施罗德总理的改革。韩国也有李明博政府推进铁路引入竞争，并在朴槿惠政府时期以水西发SRT列车结出硕果的案例。

第二，以历史评价为目标，而非眼前的支持率

有些改革虽然不受欢迎，但却是必不可少的。例如国民年金改革、废除年功序列制、企业结构调整等。没有总统愿意做不受欢迎的事情。更何况，法国前总统尼古拉·萨科齐和德国前总理格哈德·施罗德因推进养老金改革而支持率下降，最终失去政权的事例，足以让有意推进改革的总统望而却步。虽然单一任期总统制的优点在于可以不担心连任而推进改革，但我们几乎未能享受到这一优点。勇于推进不受欢迎的改革的领导者，虽然在任期内可能经历低支持率，但历史会评价其使命感。然而，如果总统目光短浅，执着于短期支持率，则难以推进不受欢迎的改革。

目光短浅的总统，与其谋求国家的根本性变革，不如专注于能立即看到成果的事情。例如，在韩国型新政中，本应以长远眼光推进的政府研发预算，也集中于创造就业。研究分为基础⇀应用⇀开发三个阶段，其中开发研究与商品化直接相关，短期内创造就业的效果最大。相反，基础研究通常由大学承担。然而，委托给大学的研发因不增加就业而受到冷遇。[3]最终，为了创造就业，只能归结为支持中小企业的研发。在此过程中，对基础研究的关注被置于次要地位。然而，要成为领先国家，国家必须支持基础研究。如果政府被短视所困，将研发目标设定为创造就业，那么成为领先国家将遥遥无期。更何况，考虑到对企业的支援常常被滥用为盲目补贴而非连接到创新，政府短视所带来的问题是严重的。

目光短浅总统的另一个特点是他们不害怕财政赤字。赤字意味着提前支取未来的收入，但为了5年政绩而侵蚀未来世代收入的施政是错误的。因应对新冠疫情而产生的赤字是暂时的，但因社会保障而产生的赤字会固化。因为一旦实施的福利很难撤回。欧盟建议财政赤字占GDP的比例不超过3%。我们早在2019年就已达到2.8%，即使没有新冠疫情，到2020年也会超过3%。许多欧盟国家预计将在2024年恢复到3%以内，但我们的2024年目标是4.3%。

当然，社会福利支出增加的趋势是不可避免的。然而，迎合短期人气的总统倾向于向所有国民提供普遍性福利。因为只向部分国民提供选择性福利，不受非受益阶层的欢迎。但是，普遍性福利是税收负担率高的国家才可能实现的模式。像韩国这样税收负担率低于OECD平均水平的国家，将导致严重的财政赤字。基本收入就是一个例子。若要保障所有成年人每月50万韩元、18岁以下儿童每月30万韩元的收入，需要290万亿韩元的预算。这相当于2021年国家总预算558万亿韩元的52%。虽然有人提出可以通过大幅削减其他支出，但在支出中义务性支出占48%的情况下，其可能性令人怀疑。从现实来看，应采取收入越低、支持越多的方式。以现行的基本生活保障制度为基础，逐步扩大受益阶层和支付额是答案。

目光短浅的话，就会忘记目标，而专注于实现手段。例如，提高最低工资的目标是改善劳动者的生活。然而，为此需要提高就业人数与平均工资的乘积。但是，目光短浅的总统会专注于提高最低工资本身，以实现眼前的平均工资这一目标。然而，低工资的急剧上涨会导致就业减少。虽然在最低工资急剧上涨后仍能保住工作岗位的劳动者的生活会得到改善，但失业者的生活将完全被摧毁。最低工资的上涨率应设定在不减少整体就业的水平。2018年最低工资的急剧上涨，是为将实现手段作为政绩而忽视了就业这一更重要目标的结果。

第三，为实现政策目标，不要试图战胜市场

总统为了实现政策目标，往往会产生干预市场的冲动。然而，政府应补充市场，而非取代市场。市场的核心是财产权和价格。当然，财产权可以根据公共需要受到限制，政府也可以干预价格。但如果过度解释其范围，就会违背市场原理。最低工资是为了保障劳动者的最低生计，是政府应干预的事项。然而，如果其水平相对于市场均衡过高，就会产生就业缩减的副作用。

文在寅政府通过所谓的‘租赁法案3项’干预了 전세（jeonse，一种租赁形式）价格。[4] 出现此类规定，在法律生效前续约的租户会受益，但新租户或未能续约的现有租户则容易受损。因为 전세 房源减少，新 전세 价格暴涨。房屋价格上限制度同样会诱发投机需求，同时减少公寓供应。长期来看，这无助于稳定公寓价格。

过度控制大学和地方政府也是如此。政府通过让大学和地方政府依赖中央政府，然后以财政支援为武器来控制它们。由于低学费导致大学面临财政困难，政府便将财政支援与评价挂钩来控制大学。然而，大学的变革或淘汰，应由需求者决定，而非教育部门。如果想帮助地方大学，就应扩大地方大学生的奖学金。用需求者的选择来替代评价，是试图战胜市场的行为。[5]地方政府也应通过自主决定来开展吸引人才和企业的竞争，但其行政和财政对中央政府的依赖却在加深。应通过竞争促使大学和地方政府发展壮大。

市场导向型政策的代名词是规制改革。然而，这比想象中要困难。迄今为止，所有总统都曾推动过规制改革。李明博总统的“规制灯塔”、朴槿惠总统的“指甲缝里的刺”、文在寅总统的“红旗”便是例证。然而，没有一项改革措施取得显著成功。在国际管理发展学院（IMD, 2021）的国家竞争力排名决定的20项评估指标中，韩国得分最低的指标是“与企业环境相关的政府效率”。这是因为我们的规制体系是正面清单式，即列出可以做的事情。当然，安全等社会规制、公平交易规制仍然需要正面清单式。但对于准入规制，应转变为负面清单式，即允许未被禁止的事项。然而，这同样不容易。如果事先未禁止而发生问题，批评的矛头将指向政府。此外，负面清单式会削弱以总统为首脑的行政部的权力。行政部权力减弱，制衡它的立法部也会随之减弱。总统一方面权力被削弱，另一方面还要与国会斗争。然而，真正尊重市场的总统应该对新业务引入负面清单式规制。

政府干预市场的另一种方式是财政支出。政府以“振兴”之名广泛支持企业。因此，竞争力较低的企业依靠政府支持得以维持生存的案例日益增多。截至2020年，在1,244家中小企业中，有50.9%的企业营业利润不足以支付利息。虽然新冠疫情的冲击也是一个重要因素，但本应被淘汰的企业却像僵尸一样存活下来，以低价竞标扰乱市场。企业生态系统应该顺畅。如果缺乏竞争力的企业不被淘汰，新的有前景的企业就难以进入市场。政府对企业的支持往往以“创造就业、经济振兴”为名义，倾向于获得国民支持。然而，（第20届）总统应该记住，目前的政府支持已接近破坏生态系统的程度。

第四，为政策决策加强总体协调功能

政策决策需要协调各部门间的意见分歧。经济问题由经济副总理协调即可。然而，当远程医疗等经济和社会问题发生冲突时，经济副总理难以发挥领导作用。由国务总理协调会比较好，但其权力不足。总理拥有的权力是建议解雇部长的权力，但部长解雇是总统的固有权限，总理难以随意建议。此外，还有部门评估权，但这力量不足。为此，建议将企划财政部的企划预算功能分离出来，成立企划预算处并移交给国务总理办公室。这样，企划预算处处长就可以凭借预算权综合协调经济和社会问题。企划预算功能并非经济功能，而应作为统管国家事务的功能来运用。这样，企划预算处所属的国务总理办公室的协调能力也将自然得到加强。

进一步地，可以将企划预算处的功能与行政安全部的组织管理及电子政务功能合并，成立管理预算处，这也是一种方案。这类似于美国的总统办公厅下属的预算管理局（OMB: Office of Management and Budget）。其优点在于集中了对行政部的中央管理功能，加强了总体协调功能。特别是要实现改变政府角色的政府改革，需要动用预算和组织功能，这一点也很有道理。目前，各部门增员需要同时访问行政安全部（组织）和企划财政部（预算），过程繁琐。另一方面，需要考虑功能略有差异的整合可能需要时间才能稳定下来，并且目前主管政府组织法的行政安全部会强烈反对。

国务总理也难以协调的议题，青瓦台应出面解决。然而，部门间的意见分歧大多归结为青瓦台各局长间的意见分歧。最终需要总统做出决断，这对总统来说是一项沉重的负担。但不能回避这种负担。对于部门间、局长间意见分歧较大的事项，总统应充分听取利弊后做出决定。为此，建议总统与国务总理、秘书室长一起启动非正式会议机制，以解决重要事项。

有时青瓦台会试图促成部门间的协议，但需要理解有些事项的协议从根本上就很困难。如果目标相同而手段不同，合作是可能的。但如果目标就不同，那就不是合作，而是需要裁决或调停。为此，如果协议不成，不能以维持现状作为结论。如果协议不成以维持现状告终，那么希望维持现状的一方将绝不妥协。最终，为了未来的变革将变得不可能。青瓦台应扮演支持某一方的仲裁者角色，或通过协调利益相关者达成协议的协调者角色。疏忽于此角色的总统无法带来变革。

第五，检查政策执行并衡量成效

总统的五年任期很短。更何况，要完成官僚体系，即“公务员社会”不希望进行的改革，更是如此。公务员社会认为，总统任期后半期，下任总统可能会全面重新审查当前的任务。因此，具有高度可逆性的任务最好在任期内完成。为此，需要检查计划的执行情况。

金大中政府时期大韩住宅公社和韩国土地公社的合并是一个典型的失败案例。1998年，国务会议决定在2001年前合并大韩住宅公社和韩国土地公社。当时建设交通部持反对合并的立场，但由于总统意志强烈，他们勉强接受了。然而，建设交通部并未推进合并准备工作，直到2000年末才被确认，并匆忙准备了合并方案。但由于仓促行事，当事方之间缺乏共识，特别是韩国土地公社的意见未能得到反映，导致在2001年末向国会提交合并法案后，韩国土地公社的反对游说仍在持续。由于朝野议员对合并持否定态度，工会反对强烈，2003年卢武铉总统撤回了合并法案。如果2000年中期企划预算处检查了建设交通部的合并准备工作，情况可能会有所不同。[6]

执行并不直接等同于成果。有些人装作努力工作，但实际上毫无成果的情况比比皆是。由于任期短暂，许多官员回避需要很长时间才能看到成果的事情。他们认为只要在任期内不承担责任就行，同时装作努力工作。例如，负责向弱势群体提供就业机会的部门只关心如何花完相关预算，而不在乎弱势群体是否从中受益。[7]如果这样的官员很多，国家预算和人力就会浪费，而问题的解决则遥遥无期。总统要想成功，就应该关注成果（outcome），而不是执行。

由于公务员社会的绩效评估未能有效进行，实际上的形式主义和推卸责任式行政泛滥。形式主义行政和推卸责任式行政的共同点是都侧重于展示努力工作，而非实际效果。形式主义行政旨在获得赞扬，而推卸责任式行政则旨在避免问责，仅此而已。形式主义行政往往表现为不必要的活动或财政支出，推卸责任式行政则常常表现为过度的事前规制，其弊端很大。总统在听取公务员汇报时，应每次都核查这是否是形式主义或推卸责任式行政。并应加强对各项政策的绩效评估，以从根本上解决问题。

3. 建立制定良好政策的基础设施

首先确定政府应该做什么，不应该做什么

历届总统上任后都会进行政府组织改革。但大多是把某个部门的功能转移到另一个部门，或者合并部门。这只是改变了现有功能的组合方式，而功能本身保持不变。然而，总统要想成功，最重要的是要集中精力于政府应该做的事情。不应将能力和资源分配给效果不佳或反而对国家有害的事情。努力去做不该做的事情反而损害国家利益。因此，应首先区分哪些事应该增加，哪些事应该减少，并将其反映到政府组织改革中。

Clark和Dear（1984）将行政部的功能分为四大类。①为社会融合和国民幸福服务的功能。这是政府向国民提供环境、教育、福利等公共产品的功能。②维持秩序的功能。这是警察、检察、国税、国防、外交等保障国家安宁和秩序的功能，政府常常向国民施加一定的义务。③政府内部协调功能。这是国务总理办公室、预算、地方自治、政府管理、人事、审计等政府自我管理的功能。④经济功能。这是政府通过规制干预市场、振兴企业、提供基础设施的功能。通过公营企业实际扮演供给者角色的情况也属于此类。

我们过去经历经济发展时期，经济功能相对发达。产业通商资源部、中小风险企业部、国土交通部、科学技术信息通信部、农林畜产食品部、海洋水产部大体上履行经济功能。其他部门也拥有对相关产业的支持功能。保健福祉部的医药产业、文化体育观光部的文化产业、行政安全部的消防产业、环境部的环境产业便是例证。结果，我们在预算中经济领域的比重、GDP 대비政策金融的比重等在OECD国家中处于较高水平。今后，这些经济功能应有所减少。当然，对大学的研究开发支持、创业支持、面向未来产业的支持是必要的。但应减少结构调整的企业支持、效率低下的基础设施投资、以及蚕食民间市场的直接供给角色。

相反，其余三种功能应得到加强。今后，①包括福利功能在内的与国民幸福直接相关的政府公共产品供给应扩大。②为加强社会资本，我们的秩序意识应得到加强，为此应增加用于法律和税收严格执行的预算和人力。③政府内部的管理功能应以协调部门间意见分歧、改革政府的功能为中心得到加强。并且应在政府组织改革时反映这些变化。

迄今为止，经济增长和社会融合的目标有时会发生冲突。然而，今后即使为了经济增长，社会融合也将变得更加必要。社会融合通过加强社会资本、降低各种交易成本来促进经济增长。同时，它本身通过提升共同体的凝聚力来直接贡献于幸福感。社会融合需要政府通过福利提高公平性、提高社会流动性、通过提高公平性和法治来提高社会信任、提高公共部门的透明度、加强政府的冲突管理能力等方面的多方面努力。今后总统最应该做的事情是社会融合。这样总统才能成功。

分享总统的权力

虽然随着民主化进程逐渐发生变化，但总统和行政部仍然压倒立法部。因此，国会常常因是否支持总统而对立。所谓的“帝王式总统”的存在阻碍了国会的共识形成，使国家整体未能摆脱“上命下从”的文化。削弱自身权力是困难的事情，但总统要成功地履行国政，就必须与国会和地方政府分享自己的权力。

首先，应将行政部的权力与国会分享。特别是共识形成重要的行政部功能应移交给国会。朝野共识代表了全体国民的声音，因此比由单一政党总统领导的行政部的决定更能提高全体选民的满意度。此外，国会达成的协议具有总统更迭后仍能保持连续性的优点。具有代表性的是总统直属的经济社会劳动委员会（以下简称“经社劳委”）。现在即使是经社劳委的协议，在国会立法过程中也难免需要重新讨论。从民主劳总的角度来看，经社劳委的讨论事项大多会削弱其既得利益，因此参与的动力不大。万一做出不利的决定，可以在国会阻止。然而，如果经社劳委隶属于国会，则很难不参加。因为其决定就是最终决定。此外，脱核电问题也应由国会决定。

预算总额和部门别增长率应由国会朝野协商决定。目前的国会作用仅限于增减行政部制定的预算案的1%左右。执政党倾向于预算扩张，在野党倾向于削减，但像现在这样由行政部和执政党就预算总额达成一致的方式，会导致在野党被排除在外。其结果是财政赤字固化的担忧也日益加深。总统应将自己的权力让渡给国会和在野党。同样，行政部制定的中长期计划也应增加国会审议的程序。目前，只有国家财政运用计划的基本方向需要向国会常任委员会报告。重要的计划应由国会审议，这样才能赋予计划约束力和持续性。

此外，青瓦台也应承认国务总理的权限。日常的政策协调应由国务调整室解决，对于部门间无法达成一致且影响广泛的事项，应建立总统与国务总理、总统秘书室长协商决定的惯例。如果青瓦台事事干预并定下方向，不仅会减慢决策速度，最终也会成为总统的负担。总统应专注于外交事务以及几项重要而艰难的改革，才能获得历史性的评价。从这个意义上说，国务总理应由对政策有深刻理解和业务掌控力强的人担任。形象好、所谓“门面”式的国务总理只会导致权力向青瓦台集中。

青瓦台的任命权也应分享。根据《公共机构运营相关法律》，区分了总统任命的机构负责人和部长任命的机构负责人。但大多数情况下并未遵守。总统应尊重部长的任命权。这同样适用于部门内各局、处级官员的任命。任期短暂的部长唯一的权力就是任命权，如果青瓦台连这一点也干预，部长就难以统领部门。

在此基础上，行政部的职能也应与地方分享。国际管理发展学院（IMD）评选出的7个最具竞争力的国家，其人口均在500万至1700万之间。通过整合广域区域扩大规模并促使地方政府间竞争，大韩民国的整体竞争力将得以飞跃。为此，必须将相当一部分中央部门的权限下放给地方。例如，最低工资和52小时工作制可以由广域地区自行决定。教育也应将职能下放给各教育厅。如果认为必须在全国范围内提供相同的服务，就无法实现地方分权。此外，除部分职能外，中央部门的特别地方行政机关（地方厅）所承担的工作大部分也应下放给地方。所有总统都为实现地方分权做出了努力，但总体而言并不成功。最积极推进地方分权的是卢武铉政府。当时，将7个机构整体移交给了济州特别自治道。[8]应将济州岛的成功经验推广到其他广域地区。

财政也应实现地方分权。首先，中央为地方支出的预算项目应移交给地方。其中最具代表性的是地区产业振兴预算。由中央负责地方的事业，中央和地方都没有责任感。此外，向地方提供预算时，应引入部门별 포괄보조금制（部门包干补助金制度）。例如，农林部给地方的补助金原本是按项目划分的，现在将其全部打通一次性给予，由地方自行决定项目分配。这样才能提高项目效益，防止浪费。

事实上，最核心的地方移交是税收移交。像现在这样由中央大部分征收再分配给地方的方式，无法克服地方的依赖性。但如果一味增加地方税比重，税源丰富的首都圈将受益。将法人税转换为共同税，由中央和地方共同承担，并引入根据地区落后程度提高地方分配比例的制度，也是一种方法。引入这种差别分配的共同税，可以同时实现地方分权和均衡发展。

建立改革推进体系

改革的起点是青瓦台，但并非所有改革课题都能由青瓦台负责。如果各部门各自推进改革是最好的，但这种情况不会发生。因为改革往往会损害各部门的既得利益。例如，职能向地方移交、规制废除、预算项目削减等。因此，需要一个制定改革方向并激励各部门的改革推进主体。建议成立总统直属委员会，暂定名为“政府创新委员会”。委员长最好是常任，但非常任也可。应设立独立的秘书处，由青瓦台秘书官担任秘书处长，首席秘书官担任干事委员，推荐此模式。[9]卢武铉政府时期的政府创新地方分权委员会已有过实践经验。可以作为借鉴。

公务员组织内部的人事推进体系也是重要的制度基础。首先，任命能够执行此项工作的部长至关重要。必须给予部长明确的改革部门的使命。现有的业务处理和少量改进，即使没有部长，各局长也能很好地处理。部长应该完成部门公务员自发无法完成的事情。并且必须充分保障部长的任期。目前部长的平均在任时间为14个月，刚熟悉工作就必须离任的部长，要推动改革是不可能的。

然而，仅凭部长改革公务员社会是困难的。建议在各部门设立协助部长推进改革的“创新次官助理”。可以废除现有的局长职位，改为设置次官助理，或者改变现有次官助理的职责。这个职位由内部公务员担任有难度，因此需要赋予部长人事权，从外部引进人才。局长级也需要有能力与部长配合的外部人士。从这个角度看，应逐步增加目前占局长级20%的公开招聘制。此时，青瓦台将能力较低的政界人士“空降”是不可取的。部长应该能够通过公开招聘来补充能够与其共事的人员。公开招聘人员签订3年合同，与一般局长任期相比，有长达两倍的任期优势。

4. 具备长远眼光，以实现总统的真正成功

迄今为止，主要从经济社会领域介绍了总统的成功条件。

在<表2>中，我们整理了正文中提出的建议。其中最重要的建议是，总统应将其权力与国会、部长、地方、市场分享，并以长远眼光来处理国政。然而，这些都非常困难。如何才能实现呢？

首先，要求总统分享其权力，可能过于忽视了权力这种连父子之间都难以分享的属性。从这个角度来看，这不是可以依靠总统个人善意来解决的问题，而是需要制度性规定的问题。从这个角度来看，国会的积极作用是必要的。然而，国会可能积极于加强自身的权力，但可能不欢迎地方政府权力的加强。目前，国会拥有对地方政府国家委任事务和国库补助金预算项目的国政监察权。如果扩大对地方的权力下放，并加强国会对地方的监督，就可以减少国会的反对。然而，推动总统强烈反对的权力移交仍然是一件困难的事情。[10]在这种情况下，可以考虑在修改制度后将其实施日期推迟到下一任总统。例如，《关于设立和运营国家教育委员会的法律》于2021年7月公布，但其施行日期被规定为一年后的2022年7月。

其次，总统的目标必须以长远眼光正确设定，这样其他成功条件才有可能实现。五年任期的总统如何才能拥有长远眼光呢？这取决于媒体和国民。不仅要在总统任期内强调长远眼光的重要性，还要发掘过去总统中克服单任制局限、以长远视野推行正确政策的案例，并广泛告知国民。这样，总统才会有成就一番历史伟业的愿望。归根结底，媒体和国民对总统进行客观、严肃的评价至关重要。对总统一味地友好或敌对的评价无法改变总统的态度。总统的作为取决于国民。

<表2> 经济社会政策成功建议摘要

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参考文献

国政宣传处。2000. 《面向国民的公营企业民营化问卷调查》。

金秉旭（共同民主党议员）。2018. 《2017年度政府财政支援就业事业评价分析》。国政监查资料。

朴重勋 等。2016. 《大韩民国历代政府组织改 变反思》。韩国行政研究院。朴珍。2021. 《政府组织创新方向与课题》。国会事务处。

朴珍。2021. 《文在寅总统在交棒给○○○之前应做的5件事》。《每日经济 Big Picture》。7. 21。

朴珍。2020. 《大韩民国如何改变》。李学社。

汉吉调查公司。2002年。“发电厂私有化民意调查”。

Clark, G. and M. Dear (1984), 国家机器：合法性结构与语言波士顿：Allen & Unwin

[1]2000年国民宣传处（KOIS）的调查显示，71%的民众支持公营企业私有化，21%反对。汉吉调查公司（Hangil Research）受全国民主劳动组合总联盟（KCTU）委托进行的发电厂私有化民意调查（2002年）显示，51%的国民支持，44%反对。

[2]由于国民健康保险收入的14%由国家财政支持，2020年健康保险的财政支持额超过了9万亿韩元，截至2021年，雇佣保险的财政支持额约为1万亿韩元。

[3]对大学的支援部分分配给硕博士生，但大多数不适用四大保险，因此并未创造就业机会。韩国型新政（Korea New Deal）也包含对大学的支援，但在教育部内负责该事务的部门是产学合作就业岗位政策科。这意味着对大学的研究支援侧重于企业创造就业岗位。

[4]因此，租户可以要求续签两年合同，房东在没有自住等特殊理由的情况下必须接受。租金的涨幅也只能在原先的5%以内。

[5]此外，截至2020年，我国高中生升学率达到72.5%，远高于欧洲（约40%）。没有必要通过降低学费来鼓励更多人上大学。低收入家庭可以通过奖学金得到保障。

[6]李明博政府再次推动了韩国住宅公社和韩国土地公社（Korea Land Corporation）的合并，并于2009年成立了韩国土地住宅公社（LH）。

[7]2017年执行的2.8538万亿韩元的直接就业项目（48个）中，就业脆弱群体参与比例仅为36.3%。（金炳旭，2017）

[8]例如济州地方国土管理厅、济州地方海洋水产厅、济州地方中小企业厅、济州环境出张所、济州地方劳动事务所、济州地方劳动委员会、济州报勋支厅等。

[9]2003年成立之初，当然成员包括财政经济部、行政自治部、信息通信部、企划预算处部长以及国务调整室长、中央人事委员会委员长、总统秘书室政策室长。

[10]根据宪法第53条，总统可以对国会通过的法律案行使否决权。如果国会以出席议员过半数出席，且出席议员三分之二以上赞成的表决推翻否决，则该法律案将作为法律确定。

■ 作者：朴珍_ KDI国际政策大学院教授。在美国宾夕法尼亚大学获得经济学博士学位后，自1992年起在KDI或KDI大学院任职。曾三次休职，分别担任企划预算处行政改革组长（1998-2001）、韩国开发研究院（KDI）公共经济研究中心所长（2012-13）、国会未来研究院首任院长（2018-20）。他以促进左右翼共识作为中道替代方案为毕生目标，并无偿兼任非政府组织研究机构未来战略研究院院长、安民政策论坛会长等职务。研究领域包括政府改革与财政学、未来研究、冲突调解、经济发展论，并为多个国内外政府提供咨询。著有《大韩民国如何改变》（2020年，李学社）等。

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