[EAI Working Paper] Série 2022 sur les conditions de succès présidentiel : ③ Partager le pouvoir et gouverner avec une vision à long terme

1. Améliorer le niveau de vie des citoyens

Ce que les citoyens attendent d'un nouveau président est simple. En tant que responsable de la gestion nationale, ils souhaitent que l'économie de la communauté fonctionne bien et que la stabilité sociale soit atteinte. Grâce à cela, ils espèrent que la gestion nationale permettra d'améliorer le niveau de vie de chaque foyer et de chaque individu, et d'apporter de l'espoir pour l'avenir de la communauté et des individus. À cette fin, le président doit avant tout accorder une attention particulière aux politiques socio-économiques. Alors, comment réussir dans les politiques socio-économiques ? Il faut, bien sûr, remplir les conditions d'une bonne élaboration de politiques socio-économiques, et il faut également créer une base institutionnelle solide pour que cela soit possible.

Alors, quelles sont les conditions d'une bonne élaboration de politiques ? Examinons les étapes de l'élaboration des politiques. L'élaboration des politiques passe par cinq étapes : « définition de l'ordre du jour politique » ⇀ « définition des objectifs et de l'horizon temporel de la politique » ⇀ « sélection des instruments politiques » ⇀ « prise de décision politique » ⇀ « mise en œuvre et suivi ». Par conséquent, examinons d'abord les conditions de succès présidentiel à chaque étape de l'élaboration des politiques.

Est-il suffisant de suivre correctement les étapes de l'élaboration des politiques ? En outre, une base institutionnelle solide pour une bonne élaboration des politiques doit être établie. Par conséquent, nous devons ensuite examiner la base institutionnelle pour une bonne élaboration des politiques. Cette base institutionnelle subsistera après le mandat du président et contribuera également au succès du président suivant (elle est d'autant plus importante qu'elle le fera). La base institutionnelle se compose de trois étapes : d'abord, définir les fonctions que le gouvernement doit remplir, puis répartir ces fonctions entre les différents acteurs, et enfin les mettre en œuvre. La discussion ci-dessus est résumée dans le Tableau 1. Dans ce chapitre, nous présenterons en détail les conditions de succès en divisant ce processus en huit étapes.

2. Concevoir le processus d'élaboration de bonnes politiques

Premièrement, tenez compte du moment opportun pour choisir l'ordre du jour

Au début de son mandat, le président bénéficie généralement d'un fort soutien populaire. C'est le moment idéal pour mener des réformes. En particulier, le mandat du 20e président débutera le 10 mai 2022, et un an plus tard, vers la mi-2023, il sera impossible d'ignorer les élections législatives d'avril 2024 pour la 22e Assemblée nationale. Compte tenu de ces caractéristiques temporelles, les réformes qui suscitent de grands conflits doivent avoir leur plan d'exécution finalisé dans l'année suivant l'investiture. Il ne suffit pas d'un an pour nommer des postes politiques clés tels que les ministres et découvrir de nouvelles tâches pour élaborer un plan d'exécution après l'investiture.

Tableau 1. Méthode d'approche pour trouver les conditions de succès des politiques socio-économiques

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Les tâches déjà incluses dans les promesses électorales peuvent réduire le temps nécessaire à leur mise en œuvre. Cependant, en Corée, la plupart des promesses présidentielles sont élaborées par les équipes de campagne. Certaines promesses sont faites par un petit nombre de personnes sans une réflexion approfondie, plutôt que d'être le résultat d'une longue maturation au sein du parti. De nombreuses promesses ont été incluses dans l'espoir qu'elles contribueraient à l'obtention de voix, même en connaissant leurs effets secondaires majeurs et leur faible faisabilité. Par conséquent, le processus de concrétisation des promesses des candidats en « 100 tâches nationales » par le comité de transition présidentielle est très important. Cependant, il est difficile de discuter en profondeur de nombreuses tâches en moins de deux mois. Le comité de transition ne devrait que déterminer l'orientation générale, et le plan d'exécution détaillé devrait être finalisé après l'investiture du président, en consultation avec les parties prenantes. L'intervention active du président est nécessaire dans ce processus de coordination, ce qui rend difficile la poursuite simultanée de nombreuses tâches au début du mandat. Par conséquent, au début du mandat, il faut choisir et se concentrer sur les tâches difficiles. Il y a un point à surveiller à ce moment-là.

Le fait que les citoyens ne soutiennent pas toutes les promesses électorales. Les raisons pour lesquelles les citoyens votent sont très diverses. Cependant, en général, une ou deux raisons déterminent la direction du vote. Il arrive souvent que les citoyens votent pour une promesse spécifique qu'ils n'aiment pas pour une autre raison plus importante. Par conséquent, une victoire électorale ne garantit pas le soutien populaire à toutes les promesses.

Par exemple, le président Moon Jae-in a formé un comité de consultation publique pour réduire progressivement la part de l'énergie nucléaire, conformément à sa promesse électorale. Le comité a considéré la réduction de la part de l'énergie nucléaire comme un fait accompli et a demandé l'avis du public sur la construction des unités 5 et 6 de la centrale nucléaire de Shin-Kori. Cependant, tous les citoyens qui ont voté pour le président Moon n'étaient pas d'accord avec la réduction de la part de l'énergie nucléaire. La question de l'abandon du nucléaire aurait dû être posée au public avant de demander la construction de la centrale de Shin-Kori. Bien qu'il ait été décidé d'arrêter la construction de la centrale de Shin-Kori, il n'y a toujours pas de consensus public sur l'abandon du nucléaire, qui est plus important. Cette question pourrait être réexaminée en fonction du président élu pour le 20e mandat.

Il y a un autre exemple. Le président Lee Myung-bak a inclus la privatisation des entreprises publiques dans ses promesses électorales. Et, fort de sa victoire écrasante aux élections, il a poursuivi la privatisation des entreprises publiques. Après la crise économique de 1997, les citoyens avaient massivement soutenu la privatisation des entreprises publiques.[1] Cependant, après cela, avec l'aggravation de la polarisation et la crise financière de 2008, l'opinion publique sur la privatisation est devenue négative. À l'époque, la Maison Bleue a qualifié la vente de parts de l'aéroport international d'Incheon de privatisation, même si ce n'était pas le cas. C'est parce qu'ils pensaient que cela permettrait de réaliser la promesse électorale. Cependant, ils n'ont pas réalisé que le cadre de la privatisation était défavorable à la poursuite de la promesse à l'époque. Ils ont négligé le fait que les sentiments du public changent avec le temps et que les citoyens ne soutiennent pas toutes les promesses électorales.

Alors, que faut-il faire au début du mandat ? Avant tout, du point de vue du renforcement des finances nationales, je tiens à souligner la réforme budgétaire au début du mandat. Au début du mandat, il est très probable que l'on néglige la réforme budgétaire en se concentrant sur la construction de l'infrastructure, comme la réorganisation de l'administration publique. Avant de mener une réforme budgétaire, il faut renforcer la volonté des citoyens de payer des impôts pour augmenter les recettes fiscales. Pour ce faire, il faut avant tout procéder à une restructuration rigoureuse des dépenses. Ainsi, les citoyens seront rassurés que leurs impôts ne sont pas gaspillés. De plus, lorsque le gouvernement fournit des services aux citoyens, il est préférable de les soutenir par des bons plutôt que de les fournir gratuitement, afin de réduire les dépenses sociales et d'améliorer la perception des prestations sociales. Enfin, il faut identifier plus précisément les revenus des travailleurs indépendants et des professionnels. Si les citoyens estiment que le système fiscal est injuste, ils perdront leur volonté de payer des impôts. Comme ces réformes visant à renforcer la volonté de payer des impôts ne peuvent être achevées en peu de temps, il faut mener une réforme budgétaire et une augmentation des impôts simultanément. De plus, une réforme de l'assurance sociale est nécessaire. Actuellement, l'assurance maladie nationale et l'assurance chômage reçoivent un soutien financier considérable.[2] La caisse de retraite nationale est excédentaire jusqu'à présent, mais elle devrait devenir le principal fardeau pour les citoyens à l'avenir. Il faut corriger la structure déficitaire de ces assurances sociales pour minimiser l'augmentation des impôts.

En revanche, il est difficile de mener des réformes qui comportent un lourd fardeau politique vers la fin du mandat. À ce moment-là, il est préférable de se concentrer sur la réforme interne de la fonction publique. Un exemple en est le comité spécial sur le gouvernement électronique créé par le président Kim Dae-jung à la fin de son mandat en 2001-2002, où il a concentré ses efforts. Un point à considérer lors de la définition de l'ordre du jour à la fin du mandat est la coopération tacite entre le président sortant et le président entrant. Le rôle du président sortant est de préparer les tâches du président suivant ou de créer une atmosphère propice. Ainsi, le président entrant pourra accomplir de nombreuses choses au début de son mandat, qui est le moment propice pour les réformes.

En Allemagne, la chancelière Angela Merkel a pu devenir un leader européen en poursuivant les réformes de son prédécesseur Schröder. En Corée, le gouvernement de Lee Myung-bak a tenté d'introduire la concurrence dans le transport ferroviaire, ce qui a abouti à la création du SRT de Suseo sous le gouvernement de Park Geun-hye.

Deuxièmement, visez une évaluation historique, pas une popularité immédiate

Il existe des réformes nécessaires mais impopulaires. La réforme du système de retraite, l'abolition du système de salaire basé sur l'ancienneté et la restructuration des entreprises en sont des exemples. Aucun président ne voudrait faire des choses que les citoyens n'aiment pas. De plus, les exemples de Nicolas Sarkozy, ancien président français, et de Gerhard Schröder, ancien chancelier allemand, qui ont perdu leur mandat après avoir vu leur popularité chuter en poursuivant la réforme des retraites, sont suffisants pour décourager les présidents qui cherchent à mener des réformes. Si le système présidentiel à mandat unique a l'avantage de permettre de mener des réformes sans se soucier de la réélection, nous n'en bénéficions pratiquement pas. Un dirigeant qui mène des réformes impopulaires peut connaître une faible popularité pendant son mandat, mais l'histoire évaluera son sens du devoir. Cependant, si le président s'attache à la popularité à court terme avec une vision à courte vue, il est difficile de mener des réformes impopulaires.

Un président myope se concentre sur les réalisations immédiates plutôt que sur la recherche de changements fondamentaux pour le pays. Par exemple, dans le cas du « New Deal coréen », même le budget de recherche et développement du gouvernement, qui devrait être poursuivi avec une vision à long terme, est axé sur la création d'emplois. La recherche comprend trois étapes : fondamentale, appliquée et de développement, et la recherche de développement est directement liée à la commercialisation, ce qui a le plus grand effet de création d'emplois à court terme. En revanche, la recherche fondamentale est généralement menée par les universités. Cependant, la recherche et le développement confiés aux universités sont négligés car ils n'entraînent pas d'augmentation de l'emploi.[3] En fin de compte, pour créer des emplois, il faut soutenir la recherche des petites et moyennes entreprises. Dans ce processus, l'intérêt pour la recherche fondamentale est relégué au second plan. Cependant, pour devenir un pays leader, le pays doit soutenir la recherche fondamentale. Si le gouvernement est obsédé par une vision à courte vue et fixe la création d'emplois comme objectif de la recherche et du développement, il est peu probable que le pays devienne un leader. De plus, étant donné que le soutien aux entreprises est souvent détourné en subventions aveugles plutôt qu'en innovation, les problèmes causés par la vision à courte vue du gouvernement sont graves.

Une autre caractéristique d'un président myope est qu'il ne craint pas le déficit budgétaire. Un déficit signifie emprunter les revenus futurs, et une gestion nationale qui érode les revenus des générations futures pour des réalisations sur cinq ans n'est pas correcte. Le déficit dû à la réponse au COVID-19 est temporaire, mais le déficit dû à la sécurité sociale devient chronique. Une fois qu'une prestation sociale est mise en œuvre, il est difficile de la retirer. L'Union européenne recommande que le ratio du déficit budgétaire par rapport au PIB ne dépasse pas 3 %. Nous avons déjà atteint 2,8 % en 2019, et nous aurions dépassé 3 % à partir de 2020, même sans le COVID-19. De nombreux pays de l'Union européenne devraient retrouver un taux inférieur à 3 % d'ici 2024, mais notre objectif pour 2024 est de 4,3 %.

Bien sûr, la tendance à l'augmentation des dépenses de protection sociale est inévitable. Cependant, un président qui cherche à plaire à court terme a tendance à vouloir offrir une protection sociale universelle à tous les citoyens. La protection sociale sélective, offerte uniquement à certains citoyens, est impopulaire auprès des non-bénéficiaires. Cependant, la protection sociale universelle n'est possible que dans les pays où le taux de pression fiscale est élevé. Dans un pays comme la Corée, où le taux de pression fiscale est inférieur à la moyenne de l'OCDE, cela entraînera un grave déficit budgétaire. Le revenu de base en est un exemple. Pour garantir un revenu de base de 500 000 won par mois pour tous les adultes et de 300 000 won pour les moins de 18 ans, il faudrait un budget de 290 billions de won. Cela représente 52 % du budget national de 558 billions de won en 2021. Il est douteux que cela soit possible, car on dit que les dépenses obligatoires représentent 48 % de la situation, et que les autres dépenses seront considérablement réduites. Concrètement, il faut adopter une approche qui soutient davantage les personnes à faible revenu. La solution est d'élargir progressivement la portée et le montant des paiements, en se basant sur le système actuel de garantie de subsistance.

Avec une vision à courte vue, on oublie l'objectif et on se concentre sur la réalisation des moyens. Par exemple, l'objectif de l'augmentation du salaire minimum est d'améliorer la vie des travailleurs. Pour ce faire, il faut augmenter le nombre d'emplois multiplié par le salaire moyen. Cependant, un président myope se concentre sur l'augmentation du salaire minimum lui-même, qui est l'objectif immédiat. Cependant, une augmentation rapide du salaire minimum réduit l'emploi. Bien que la vie des travailleurs qui conservent leur emploi s'améliore après une augmentation rapide du salaire minimum, la vie des chômeurs est complètement détruite. Le taux d'augmentation du salaire minimum doit être fixé à un niveau qui ne réduise pas l'emploi global. L'augmentation rapide du salaire minimum en 2018 est le résultat de l'oubli de l'objectif plus important de l'emploi afin de présenter la réalisation du moyen comme une réussite.

Troisièmement, n'essayez pas de battre le marché pour atteindre vos objectifs politiques

Le président est naturellement tenté d'intervenir sur le marché pour atteindre ses objectifs politiques. Cependant, le gouvernement doit compléter le marché, pas le remplacer. Le cœur du marché réside dans la propriété privée et les prix. Bien sûr, la propriété privée peut être limitée pour des raisons d'intérêt public, et le gouvernement peut intervenir dans les prix. Cependant, si l'on interprète trop largement cette portée, on va à l'encontre des principes du marché. Le salaire minimum est une question sur laquelle le gouvernement doit intervenir pour garantir le minimum vital des travailleurs. Cependant, si son niveau est fixé de manière excessivement élevée par rapport à l'équilibre du marché, des effets secondaires tels que la réduction de l'emploi se produiront.

Le gouvernement de Moon Jae-in est intervenu sur les prix des loyers à travers les soi-disant trois lois sur la location.[4] Lorsque de telles réglementations sont mises en place, les locataires qui ont renouvelé leur contrat avant l'entrée en vigueur de la loi en bénéficient, mais les nouveaux locataires ou les anciens locataires qui n'ont pas pu renouveler leur contrat en subissent les conséquences. En effet, la diminution de l'offre de logements en location entraîne une flambée des nouveaux prix des loyers. Le système de plafonnement des prix de vente suscite également des spéculations tout en réduisant l'offre d'appartements. À long terme, cela n'aide pas à stabiliser les prix des appartements.

Le contrôle excessif des universités et des gouvernements locaux est similaire. Le gouvernement contrôle les universités et les gouvernements locaux en les rendant dépendants du gouvernement central, puis utilise le soutien financier comme levier pour les contrôler. Alors que les universités sont confrontées à des difficultés financières en raison des faibles frais de scolarité, le gouvernement les contrôle en liant le soutien financier à l'évaluation. Cependant, le changement ou la sortie des universités relève de la responsabilité des consommateurs, pas du ministère de l'Éducation. Si vous voulez aider les universités régionales, vous devriez augmenter les bourses pour les étudiants des universités régionales. Remplacer le choix du consommateur par une évaluation est une tentative de battre le marché.[5]Les gouvernements locaux doivent également être encouragés à attirer des personnes et des entreprises par des décisions autonomes, mais ils sont de plus en plus dépendants de l'administration centrale sur les plans administratif et financier. Il faut permettre aux universités et aux gouvernements locaux de se développer par la concurrence.

Le symbole des politiques axées sur le marché est la réforme de la réglementation. Cependant, c'est plus difficile qu'il n'y paraît. Tous les présidents ont promu la réforme de la réglementation. Les exemples incluent le « poteau télégraphique de la réglementation » du président Lee Myung-bak, les « épines sous les ongles » du président Park Geun-hye et le « drapeau rouge » du président Moon Jae-in. Cependant, aucune des mesures de réforme n'a été très réussie. Parmi les 20 indicateurs d'évaluation qui déterminent le classement de la compétitivité nationale de l'IMD (2021), la Corée a obtenu le score le plus bas dans l'indicateur « Efficacité gouvernementale concernant les conditions des entreprises ». Cela est dû au fait que notre système réglementaire est de type positif, c'est-à-dire qu'il énumère ce qui peut être fait. Bien sûr, les réglementations sociales telles que la sécurité et les réglementations sur la concurrence loyale nécessitent toujours une approche positive. Cependant, les réglementations d'entrée doivent passer à une approche négative, c'est-à-dire que tout ce qui n'est pas interdit est autorisé. Mais même cela n'est pas facile. Si un problème survient avant qu'il ne soit interdit, la critique se tourne vers le gouvernement. De plus, l'approche négative affaiblit le pouvoir de l'exécutif, dont le président est le chef. Si le pouvoir de l'exécutif s'affaiblit, le pouvoir législatif qui le contrôle s'affaiblit également. Le président doit se battre contre le pouvoir législatif tout en voyant son propre pouvoir s'affaiblir. Cependant, un président qui respecte vraiment le marché devrait introduire une réglementation négative pour les nouvelles entreprises.

Une autre façon pour le gouvernement d'intervenir sur le marché est par le biais des dépenses budgétaires. Le gouvernement soutient largement les entreprises sous le nom de « promotion ». Par conséquent, de plus en plus d'entreprises peu compétitives survivent grâce au soutien du gouvernement. En 2020, parmi 1 244 PME, 50,9 % n'ont pas pu couvrir leurs intérêts avec leur bénéfice d'exploitation. Bien que le choc causé par le COVID-19 ait été un facteur important, les entreprises qui auraient dû disparaître survivent comme des zombies et perturbent le marché par des offres à bas prix. L'écosystème des entreprises doit être sain. Si les entreprises non compétitives ne sont pas éliminées, il sera difficile pour de nouvelles entreprises prometteuses d'entrer sur le marché. Le soutien gouvernemental aux entreprises a tendance à être populaire sous le prétexte de « création d'emplois et de relance économique ». Cependant, le président (de la 20e génération) doit se souvenir que le soutien actuel aux entreprises est proche du point de nuire à l'écosystème.

Quatrièmement, renforcez la fonction de coordination globale pour la prise de décision politique

Pour la prise de décision politique, la coordination des divergences entre les ministères est importante. Les problèmes économiques peuvent être coordonnés par le vice-premier ministre chargé de l'économie. Cependant, lorsque des problèmes économiques et sociaux entrent en conflit, comme la télémédecine, il est difficile pour le vice-premier ministre chargé de l'économie de faire preuve de leadership. Il serait bon que le Premier ministre coordonne, mais il n'a pas assez de pouvoir. Le pouvoir du Premier ministre est le pouvoir de recommander la destitution d'un ministre, mais comme la destitution d'un ministre est un pouvoir exclusif du président, il est difficile pour le Premier ministre de le recommander à la légère. Il existe également le pouvoir d'évaluer les ministères, mais c'est insuffisant. À cette fin, je propose de créer un Bureau de la planification et du budget, séparé des fonctions de planification et de budgétisation du ministère des Finances et de l'Économie, et de le transférer au bureau du Premier ministre. Ensuite, le ministre de la Planification et du Budget pourra coordonner de manière globale les problèmes économiques et sociaux sur la base du pouvoir budgétaire. Les fonctions de planification et de budgétisation ne sont pas des fonctions économiques et doivent être utilisées comme des fonctions de coordination globale de la gouvernance. Cela renforcera naturellement la capacité de coordination du bureau du Premier ministre, auquel appartient le Bureau de la planification et du budget.

En outre, il est possible de créer un Bureau de gestion et de budget en incluant les fonctions de gestion organisationnelle et de gouvernement électronique du ministère de l'Administration et des Affaires intérieures dans les fonctions du Bureau de la planification et du budget. Cela ressemble au Bureau de la gestion et du budget (OMB) attaché au bureau du président aux États-Unis. Il présente l'avantage de renforcer la fonction de coordination globale en concentrant la fonction de gestion centrale de l'administration. En particulier, pour réaliser une réforme gouvernementale qui change le rôle du gouvernement, il est logique que les fonctions budgétaires et organisationnelles soient toutes deux mobilisées. Actuellement, les ministères doivent visiter à la fois le ministère de l'Administration et des Affaires intérieures (organisation) et le ministère des Finances et de l'Économie (budget) pour augmenter le personnel. D'un autre côté, il faut tenir compte du fait que l'intégration de fonctions quelque peu hétérogènes prendra du temps pour s'installer et que le ministère de l'Administration et des Affaires intérieures, qui est responsable de la loi actuelle sur l'organisation gouvernementale, s'y opposera fortement.

Les questions que même le Premier ministre a du mal à coordonner doivent être traitées par la Maison-Blanche. Cependant, les divergences entre les ministères se résument souvent à des divergences entre les conseillers présidentiels. En fin de compte, c'est au président de prendre la décision, ce qui est un fardeau considérable pour un président. Cependant, ce fardeau ne doit pas être évité. Pour les questions majeures où les divergences entre les ministères et les conseillers sont importantes, le président doit écouter attentivement les avantages et les inconvénients avant de prendre une décision. À cette fin, je recommande que le président mette en place un forum de réunion informel avec le Premier ministre et le chef de cabinet pour résoudre les questions importantes.

Il faut parfois comprendre que la Maison-Blanche demande aux ministères de parvenir à un consensus, mais que certaines questions sont fondamentalement difficiles à concilier. La coopération est possible si les objectifs sont les mêmes et les moyens différents. Cependant, si les objectifs sont différents dès le départ, il faut trancher ou arbitrer plutôt que coopérer. Pour ce faire, le statu quo ne doit pas être la conclusion en cas de désaccord. Si le statu quo devient la conclusion en cas de désaccord, ceux qui souhaitent le statu quo ne feront jamais de compromis. En fin de compte, le changement pour l'avenir devient impossible. La Maison-Blanche doit jouer le rôle d'un médiateur qui tranche en faveur d'une partie en cas de désaccord entre les ministères, ou d'un conciliateur qui parvient à un accord en coordonnant les intérêts. Un président qui néglige ce rôle ne peut pas apporter de changement.

Cinquièmement, surveillez la mise en œuvre des politiques et mesurez les résultats

Le mandat de cinq ans d'un président est court. De plus, il est encore plus difficile d'achever les réformes que le système bureaucratique, c'est-à-dire la « fonction publique », ne souhaite pas. La fonction publique s'attend à ce que les tâches soient entièrement réexaminées par le prochain président à la fin du mandat présidentiel. Par conséquent, il est préférable d'achever les tâches qui sont facilement réversibles pendant le mandat. Pour ce faire, il faut surveiller la mise en œuvre du plan.

La fusion de la Korea National Housing Corporation et de la Korea Land Corporation sous le gouvernement Kim Dae-jung est un exemple typique d'échec. En 1998, le Conseil des ministres a décidé de fusionner la Korea National Housing Corporation et la Korea Land Corporation d'ici 2001. À l'époque, le ministère de la Construction et des Transports s'opposait à la fusion, mais l'a acceptée à contrecœur en raison de la forte volonté du président. Cependant, le ministère de la Construction et des Transports n'a pas procédé aux travaux de préparation de la fusion, ce qui a été confirmé fin 2000 et le plan de fusion a été préparé à la hâte. Cependant, en raison de la précipitation, il y avait un manque d'accord entre les parties, en particulier l'avis de la Korea Land Corporation n'a pas été pris en compte, ce qui a conduit à la poursuite du lobbying de la Korea Land Corporation contre le projet de loi de fusion déposé au Parlement fin 2001. Alors que les membres du Parlement, tant de la majorité que de l'opposition, étaient négatifs à la fusion et que le syndicat s'y opposait fermement, le président Roh Moo-hyun a retiré le projet de loi de fusion en 2003. Si le ministère des Finances et de l'Économie avait vérifié la préparation de la fusion par le ministère de la Construction et des Transports au milieu des années 2000, les choses auraient été différentes.[6]

La mise en œuvre ne signifie pas nécessairement la performance. Il existe de nombreux cas où les gens font semblant de travailler dur mais n'obtiennent aucun résultat. En raison de la courte durée du mandat, de nombreux fonctionnaires évitent les tâches qui prennent beaucoup de temps pour produire des résultats. Ils pensent qu'il leur suffit de faire semblant de travailler dur et de ne pas avoir de responsabilités pendant leur mandat. Par exemple, le ministère chargé des programmes de création d'emplois pour les personnes vulnérables s'intéresse uniquement à l'épuisement du budget connexe, et non à savoir si les personnes vulnérables en bénéficient.[7] Si tel est le cas pour de nombreux fonctionnaires, le budget et les ressources humaines de l'État seront gaspillés et la résolution des problèmes s'éloignera. Pour que le président réussisse, il faut évaluer les résultats plutôt que de se concentrer sur la mise en œuvre.

Comme l'évaluation des performances de la fonction publique n'est pas bien réalisée, les démonstrations et les administrations de contournement abondent. Les administrations de démonstration et de contournement ont en commun de se concentrer sur la démonstration des efforts plutôt que sur les effets réels. Alors que l'administration de démonstration vise à être félicitée, l'administration de contournement vise à éviter la responsabilité, seule la différence réside là. L'administration de démonstration se manifeste souvent par des événements inutiles ou des dépenses budgétaires, tandis que l'administration de contournement se manifeste souvent par une réglementation préalable excessive, ce qui entraîne des préjudices considérables. Le président doit vérifier, chaque fois qu'il entend les rapports des fonctionnaires, s'il ne s'agit pas d'une administration de démonstration ou de contournement. Et il faut renforcer l'évaluation des performances par politique pour résoudre fondamentalement ce problème.

3. Construire une infrastructure pour l'élaboration de bonnes politiques

Définissez d'abord ce que le gouvernement doit faire et ce qu'il ne doit pas faire

Chaque président a procédé à une réorganisation du gouvernement peu après son entrée en fonction. Cependant, il s'agissait la plupart du temps de transférer des fonctions d'un ministère A à un ministère B ou de fusionner des ministères. Il s'agissait de changer la manière de regrouper les fonctions existantes tout en les maintenant. Cependant, pour que le président réussisse, il doit avant tout se concentrer sur ce que le gouvernement doit faire. Il ne faut pas allouer de capacités et de ressources à des tâches qui n'ont pas d'effet ou qui sont même préjudiciables à l'échelle nationale. Faire diligemment des choses qu'il ne faut pas faire va à l'encontre de l'intérêt national. Par conséquent, il faut d'abord distinguer ce qui doit être augmenté et ce qui doit être diminué, et refléter cela dans la réorganisation du gouvernement.

Clark et Dear (1984) divisent les fonctions de l'administration en quatre grandes catégories. ① La fonction de cohésion sociale et de bonheur du peuple. C'est la fonction du gouvernement de fournir des biens publics aux citoyens, tels que l'environnement, l'éducation et le bien-être. ② La fonction de maintien de l'ordre. Il s'agit de la fonction de sécurité et d'ordre de l'État, telle que la police, le parquet, les impôts, la défense et la diplomatie, pour laquelle le gouvernement impose souvent certaines obligations aux citoyens. ③ La fonction de coordination au sein du gouvernement. Il s'agit de la fonction de gestion de soi du gouvernement, telle que le bureau du Premier ministre, le budget, l'administration locale, la gestion gouvernementale, les ressources humaines et l'audit. ④ La fonction économique. Il s'agit de la fonction du gouvernement d'intervenir sur le marché par la réglementation, de promouvoir les entreprises et de fournir des infrastructures. Cela inclut également les cas où le gouvernement agit en tant que fournisseur par le biais d'entreprises publiques.

Nous avons une fonction économique relativement développée en raison de l'ère du développement économique passé. Le ministère de l'Industrie, du Commerce et de l'Énergie, le ministère des PME et des Start-ups, le ministère des Terres, des Infrastructures et des Transports, le ministère de la Science et des TIC, le ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Affaires rurales, et le ministère des Affaires maritimes et de la Pêche assument généralement des fonctions économiques. D'autres ministères ont également des fonctions de soutien aux industries connexes. Les exemples incluent l'industrie pharmaceutique du ministère de la Santé et des Services sociaux, l'industrie culturelle du ministère de la Culture, des Sports et du Tourisme, l'industrie de la lutte contre les incendies du ministère de l'Administration et des Affaires intérieures, et l'industrie environnementale du ministère de l'Environnement. En conséquence, la proportion du secteur économique dans le budget, la proportion du financement politique par rapport au PIB, etc., sont parmi les plus élevées de l'OCDE. À l'avenir, ces fonctions économiques devraient être réduites. Bien sûr, le soutien à la R&D dans les universités, le soutien à la création d'entreprises et le soutien aux industries futures sont nécessaires. Cependant, le soutien aux entreprises qui nécessitent une restructuration, les investissements dans des infrastructures peu efficaces et le rôle de fournisseur direct qui empiète sur le marché privé devraient être réduits.

En revanche, les trois autres fonctions doivent être renforcées. À l'avenir, ① l'offre de biens publics par le gouvernement, directement liée au bonheur des citoyens, y compris la fonction de bien-être, doit être élargie. ② Pour renforcer le capital social, notre sens de l'ordre doit être renforcé, et le budget et le personnel pour la rigueur des lois et des impôts doivent être augmentés. De plus, ③ les fonctions de gestion au sein du gouvernement doivent être renforcées, en se concentrant sur la coordination des divergences entre les ministères et la réforme du gouvernement. Et ces changements doivent être reflétés dans la réorganisation du gouvernement.

Jusqu'à présent, les objectifs de croissance économique et de cohésion sociale se sont souvent heurtés. Cependant, à l'avenir, la cohésion sociale sera encore plus nécessaire pour la croissance économique. La cohésion sociale renforce le capital social et réduit divers coûts de transaction, contribuant ainsi à la croissance économique. Elle contribue également directement au bonheur en augmentant le sentiment d'appartenance communautaire. La cohésion sociale nécessite des efforts multidimensionnels de la part du gouvernement, notamment l'amélioration de l'équité par le bien-être, l'amélioration de la mobilité sociale, le renforcement de la confiance sociale par l'équité et la primauté du droit, l'amélioration de la transparence du secteur public et le renforcement de la capacité du gouvernement à gérer les conflits. La priorité numéro un pour le président à l'avenir est la cohésion sociale. C'est ainsi que le président pourra réussir.

Partagez le pouvoir du président

Bien que la démocratisation ait progressivement changé la situation, le président et l'exécutif dominent toujours le pouvoir législatif. Par conséquent, le Parlement est souvent divisé en fonction de son soutien ou de son opposition au président. L'existence d'un président dit « impérial » entrave la formation de consensus au Parlement et empêche le pays de sortir de la culture de la subordination hiérarchique. Bien qu'il soit difficile d'affaiblir son propre pouvoir, le président doit partager son pouvoir avec le pouvoir législatif et les gouvernements locaux pour mener à bien ses fonctions.

Premièrement, le pouvoir de l'exécutif doit être partagé avec le pouvoir législatif. En particulier, les fonctions de l'exécutif qui nécessitent la formation d'un consensus devraient être transférées au pouvoir législatif. Le consensus bipartite représente la voix de l'ensemble du peuple, il peut donc accroître la satisfaction de l'ensemble des électeurs par rapport aux décisions de l'exécutif dirigé par un président d'un parti. De plus, les décisions du Parlement ont l'avantage d'être continues même si le président change. Un exemple typique est le Comité consultatif économique et social sous la direction directe du président (ci-après dénommé le Comité consultatif). Actuellement, même un accord du Comité consultatif nécessite une nouvelle discussion lors du processus législatif du Parlement. Pour la Confédération syndicale coréenne, il y a peu d'incitation à participer car la plupart des points discutés par le Comité consultatif affaiblissent leurs droits acquis. S'il y a une décision défavorable, elle peut être bloquée au Parlement. Cependant, s'il s'agissait d'un comité relevant du Parlement, il serait difficile de ne pas y participer. Car la décision serait finale. De plus, il est juste que le Parlement décide de la question du démantèlement des centrales nucléaires.

Le montant total du budget et le taux de croissance par secteur doivent être décidés par consensus bipartite au Parlement. Le rôle actuel du Parlement se limite à augmenter ou diminuer d'environ 1 % le budget préparé par l'exécutif. Le parti au pouvoir souhaite une expansion budgétaire, tandis que le parti d'opposition souhaite des réductions. Cependant, la méthode actuelle consistant à convenir du montant total du budget entre l'exécutif et le parti au pouvoir aboutit à l'exclusion du parti d'opposition. Par conséquent, le risque de déficits budgétaires chroniques s'aggrave. Le président doit céder son pouvoir au Parlement et au parti d'opposition. De même, les plans à moyen et long terme décidés par l'exécutif devraient faire l'objet d'une procédure d'examen supplémentaire par le Parlement. Actuellement, seul le plan d'exploitation budgétaire national est soumis pour orientation générale aux commissions permanentes du Parlement. Les plans importants devraient être examinés par le Parlement pour leur donner force exécutoire et continuité.

De plus, la Maison-Blanche doit reconnaître le pouvoir du Premier ministre. La coordination quotidienne des politiques devrait être gérée par le Bureau de coordination des politiques, et les questions ayant une grande incidence qui ne font pas l'objet d'un consensus entre les ministères devraient être décidées par le président en consultation avec le Premier ministre et le chef de cabinet présidentiel. Si la Maison-Blanche intervient dans chaque affaire et fixe la direction, la vitesse de prise de décision ralentira et finira par peser sur le président. Le président peut recevoir une évaluation historique en se concentrant sur la politique étrangère et quelques réformes importantes et difficiles. À cet égard, une personne ayant une bonne compréhension des politiques et une maîtrise de son travail est appropriée pour le poste de Premier ministre. Un Premier ministre qui sert de « façade » avec une bonne image ne fera que concentrer le pouvoir à la Maison-Blanche.

Le pouvoir de nomination de la Maison-Blanche doit également être partagé. La loi sur le fonctionnement des organismes publics distingue les chefs d'organismes nommés par le président et ceux nommés par le ministre. Cependant, cela n'est généralement pas respecté. Le président doit respecter le pouvoir de nomination du ministre. Ceci s'applique également à la nomination des directeurs de département au sein des ministères. La seule prérogative du ministre, dont le mandat est court, est le pouvoir de nomination, mais si la Maison-Blanche intervient même dans ce domaine, le ministre aura du mal à diriger son ministère.

En outre, les fonctions de l'exécutif doivent être partagées avec les régions. Les sept pays les plus compétitifs classés par l'IMD (Suisse, Suède, Danemark, Pays-Bas, Singapour, Norvège, Hong Kong) ont tous une population comprise entre 5 et 17 millions d'habitants. La compétitivité globale de la Corée peut faire un bond en avant en consolidant les régions métropolitaines et en encourageant la concurrence entre les gouvernements locaux. Pour ce faire, une partie importante des pouvoirs des ministères centraux doit être transférée aux régions. Par exemple, le salaire minimum et les 52 heures de travail peuvent être fixés par région métropolitaine. L'éducation devrait également être transférée aux bureaux d'éducation locaux. Si l'on pense que le même service doit être fourni à l'échelle nationale, la décentralisation ne peut être réalisée. De plus, les fonctions exercées par les agences administratives spéciales centrales (agences régionales) doivent être transférées aux régions, à l'exception de certaines parties. Tous les présidents ont fait des efforts pour cette décentralisation, mais ils n'ont généralement pas réussi. Le gouvernement le plus actif en matière de décentralisation était le gouvernement Roh Moo-hyun. À l'époque, sept agences ont été transférées globalement à la province autonome spéciale de Jeju. [8][8] Ce succès à Jeju doit être appliqué aux autres régions métropolitaines.

Les finances doivent également être décentralisées. Premièrement, les projets budgétaires financés par le centre pour les régions doivent être transférés aux régions. Un exemple typique est le budget de promotion de l'industrie régionale. Comme le centre gère des projets pour les régions, ni le centre ni les régions n'ont de sens des responsabilités. De plus, lors de l'attribution de budgets aux régions, il faut introduire un système de subventions globales par ministère. Par exemple, les subventions du ministère de l'Agriculture et des Forêts aux régions sont compartimentées par projet, mais il faut les ouvrir toutes et les donner en une seule fois, en laissant la répartition par projet à la discrétion de la région. Cela augmentera l'efficacité des projets et empêchera le gaspillage.

En fait, le transfert le plus crucial est le transfert des recettes fiscales. Dans le système actuel où le centre perçoit la majeure partie des impôts et les distribue aux régions, la dépendance des régions ne peut être surmontée. Cependant, si le poids des impôts locaux est simplement augmenté, seule la région métropolitaine, qui a une base fiscale plus large, en bénéficiera. Une méthode consiste à convertir l'impôt sur les sociétés en un impôt commun, partagé entre le centre et les régions, et à introduire un système qui augmente le taux de répartition aux régions pour les régions moins développées. L'introduction d'un tel impôt commun à répartition différentielle permettrait d'atteindre à la fois la décentralisation et le développement équilibré.

Créer un système de mise en œuvre des réformes

La réforme commence à la Maison-Blanche, mais la Maison-Blanche ne peut pas s'occuper de toutes les tâches de réforme. Il serait préférable que chaque ministère mène ses propres réformes, mais cela n'arrive pas. La réforme porte souvent atteinte aux droits acquis de chaque ministère. Par exemple, le transfert de fonctions aux régions, l'abolition des réglementations et la réduction des projets budgétaires en sont des exemples. Par conséquent, il faut un moteur de réforme qui définisse la direction de la réforme et encourage chaque ministère. Je propose de créer un comité sous la direction directe du président, provisoirement appelé Comité de la réforme gouvernementale, pour mener à bien cette tâche. Il serait préférable que le président soit permanent, mais il peut aussi être non permanent. Il est recommandé de créer un secrétariat distinct, dirigé par un secrétaire de la Maison-Blanche, et où les conseillers principaux participent en tant que membres du comité.[9] Le Comité de la réforme gouvernementale et de la décentralisation de la décentralisation sous le gouvernement Roh Moo-hyun a déjà eu cette expérience. Il serait bon de s'en inspirer.

Le système de promotion humaine au sein de l'organisation des fonctionnaires est également une base institutionnelle importante. Premièrement, il est important de nommer correctement les ministres qui mettront cela en œuvre. Le ministre doit recevoir une mission claire de réformer le ministère concerné. Les directeurs et chefs de département s'occupent déjà bien des tâches existantes et apportent de légères améliorations sans qu'un ministre soit nécessaire. Le ministre doit accomplir des tâches que les fonctionnaires du ministère ne peuvent pas faire volontairement. Et le mandat du ministre doit être suffisamment garanti. Actuellement, la durée moyenne du mandat d'un ministre est de 14 mois, il est donc impossible pour un ministre de promouvoir la réforme alors qu'il doit démissionner dès qu'il a compris ses fonctions.

Cependant, il est difficile de réformer la fonction publique uniquement avec des ministres. Je recommande de nommer un vice-ministre chargé de la réforme dans chaque ministère pour aider le ministre à promouvoir la réforme. Cela peut être fait en supprimant le poste de directeur existant et en le remplaçant par un vice-ministre, ou en modifiant le rôle actuellement joué par le vice-ministre. Comme il est difficile pour les fonctionnaires internes d'occuper ce poste, il est nécessaire de donner au ministre le pouvoir de nomination pour recruter des personnes de l'extérieur. Des personnes compétentes de l'extérieur qui peuvent travailler en harmonie avec le ministre sont également nécessaires au niveau des directeurs et chefs de département. À cet égard, le système de nomination ouverte, qui représente actuellement 20 % des postes de directeurs et chefs de département, doit être progressivement élargi. Il est inacceptable que la Maison-Blanche parachute des politiciens peu compétents. Le ministre doit pouvoir recruter des personnes avec lesquelles il souhaite travailler par le biais de nominations ouvertes. Les nominations ouvertes sont assorties d'un contrat de trois ans, ce qui présente l'avantage d'une durée de mandat deux fois plus longue que celle des directeurs et chefs de département ordinaires.

4. Avoir une vision à long terme pour le véritable succès du président

Jusqu'à présent, les conditions de succès du président ont été présentées principalement dans les domaines économique et social.

Le tableau 2 résume les suggestions présentées dans le corps du texte. Parmi celles-ci, la suggestion la plus importante est que le président doit partager son pouvoir avec le pouvoir législatif, les ministres, les régions et le marché, et mener ses affaires avec une vision à long terme. Cependant, tout cela est difficile. Comment rendre cela possible ?

Premièrement, la demande au président de partager son pouvoir pourrait ignorer la nature du pouvoir, qui ne peut être partagé même entre un père et un fils. À cet égard, il ne s'agit pas d'une question à laisser à la bonne volonté du président individuel, mais d'une question qui doit être régie par des institutions. À cet égard, le rôle actif du Parlement est nécessaire. Cependant, le Parlement peut être actif dans le renforcement de ses propres pouvoirs, mais il peut ne pas accueillir favorablement le renforcement des pouvoirs des gouvernements locaux. Actuellement, le Parlement a le pouvoir d'inspecter les bureaux nationaux et les projets budgétaires subventionnés par l'État dans les gouvernements métropolitains et provinciaux. Si le pouvoir délégué aux régions est élargi et que la surveillance du Parlement est renforcée en conséquence, l'opposition du Parlement pourrait être réduite. Cependant, il est toujours difficile de promouvoir le transfert de pouvoir auquel le président s'oppose fermement. [10][10] Dans de tels cas, après avoir modifié le système, reportons la date d'entrée en vigueur au prochain président. Par exemple, la loi sur la création et le fonctionnement du Comité national de l'éducation a été promulguée en juillet 2021, mais son entrée en vigueur a été fixée à juillet 2022, un an plus tard.

Deuxièmement, les objectifs du président doivent être fixés correctement dans une perspective à long terme pour que les autres conditions de succès soient réalisables. Comment un président à mandat unique de cinq ans peut-il avoir une perspective à long terme ? Cela dépend des médias et du public. Il faut non seulement souligner l'importance d'une perspective à long terme pendant le mandat présidentiel, mais aussi découvrir et faire connaître au public des exemples de présidents passés qui ont surmonté les limites d'un mandat unique et ont mené des politiques correctes avec une vision à long terme. Ce n'est qu'ainsi que le président aura le désir de laisser une réalisation historique. En fin de compte, il est important que les médias et le public évaluent le président de manière objective et rigoureuse. Une évaluation inconditionnellement favorable ou hostile du président ne peut pas changer l'attitude du président. Le président dépend du peuple.

Tableau 2 : Résumé des suggestions pour le succès des politiques économiques et sociales

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Bibliographie

Bureau de la promotion de l'information publique. 2000. « Enquête publique sur la privatisation des entreprises publiques ».

Kim Byung-wook, membre de l'Assemblée nationale du Parti démocrate. 2018. « Analyse d'évaluation des programmes d'emplois financés par le gouvernement en 2017 ». Documents d'audit gouvernemental.

Park Joong-hoon et al. 2016. « Réflexions sur la réorganisation des gouvernements successifs de Corée ». Korea Institute of Public Administration. Park Jin. 2021. « Orientations et tâches de la réforme de l'organisation gouvernementale ». Secrétariat de l'Assemblée nationale.

Park Jin. 2021. « 5 choses que le président Moon doit faire avant de passer le relais à XXX ». 『Maeil Business Big Picture』. 21. 7.

Park Jin. 2020. *Comment changer la Corée*. Haksa.

Hankil Research. 2002. "Public Opinion Survey on Power Plant Privatization".

Clark, G. and M. Dear (1984), State Apparatus: Structures and Languages of Legitimacy, Boston: Allen & Unwin

[1] A 2000 survey by the Korean Information Service found that 71% favored privatization of public enterprises and 21% opposed it. A public opinion survey on power plant privatization by Hankil Research (2002), commissioned by the Korean Confederation of Trade Unions, showed that 51% of the public favored it and 44% opposed it.

[2] The national treasury supports 14% of health insurance revenue, with health insurance support exceeding 9 trillion won in 2020, and employment insurance support amounting to just over 1 trillion won as of 2021.

[3] Support for universities is partially distributed to master's and doctoral students, but most are not covered by the four major insurances, thus not creating employment. The Korean New Deal also includes support for universities, but the responsible department within the Ministry of Education is the Industry-Academia Cooperation Job Policy Division. This indicates that research support for universities is focused on job creation by corporations.

[4] Accordingly, tenants can request a two-year lease extension, and landlords must accept it unless there are special reasons such as personal occupancy. Rent increases are also limited to within 5% of the previous rate.

[5] Furthermore, the rate of high school graduates advancing to higher education was 72.5% in 2020, which is high compared to Europe (around 40%). There is no need to lower tuition fees to encourage more students to attend university. Low-income individuals can be supported through scholarships.

[6] The Lee Myung-bak administration pursued the merger of Korea Land Corporation and Korea National Housing Corporation again, leading to the launch of Korea Land and Housing Corporation (LH) in 2009.

[7] Direct employment projects (48 cases), for which 2.8538 trillion won was disbursed in 2017, had a participation rate of only 36.3% among vulnerable employment groups. (Kim Byung-wook, 2017)

[8] These include the Jeju Regional Construction and Management Office, Jeju Regional Maritime Affairs and Fisheries Office, Jeju Regional Small and Medium Business Administration, Jeju Environmental Office, Jeju Regional Labor Office, Jeju Regional Labor Relations Commission, and Jeju Veterans Affairs Office.

[9] At the time of its launch in 2003, ministers from the Ministry of Finance and Economy, Ministry of Government Administration and Home Affairs, Ministry of Information and Communication, and Ministry of Planning and Budget, along with the Minister of Government Policy Coordination, the Chairman of the Central Personnel Committee, and the Senior Secretary to the President for Policy Planning, were appointed as ex officio members.

[10] According to Article 53 of the Constitution, the President may request a reconsideration of a bill passed by the National Assembly. If the National Assembly passes the same bill again with the attendance of a majority of its members and the approval of two-thirds or more of the attending members, the bill becomes law.

■ Author: Park Jin_ Professor at KDI School of Public Policy and Management. After obtaining a Ph.D. in Economics from the University of Pennsylvania, he has been affiliated with KDI or KDI School since 1992. He took three leaves of absence to serve as Head of the Administrative Reform Team at the Ministry of Planning and Budget (1998-2001), Director of the Center for Public Sector Research at the Korea Development Institute (2012-13), and the inaugural President of the National Assembly Futures Institute (2018-20). His lifelong goal is to build consensus between the left and right as a centrist alternative, and he has served concurrently without remuneration as President of the Future Strategy Institute, a research NGO, and Chairman of the Ahnmin Policy Forum. His areas of interest include government reform and public finance, future studies, conflict resolution, and economic development theory, and he has consulted for numerous domestic and international governments. His publications include How to Change the Republic of Korea (2020, Haksa).

■ Editor: Jeon Ju-hyun _ EAI Research Fellow

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