[Documento de Trabajo EAI] Serie de las condiciones de éxito presidencial 2022: ③ Dividir el poder y gobernar a largo plazo

1. Para mejorar el sustento del pueblo

Lo que el pueblo espera de un presidente recién investido es simple. Como presidente responsable de la administración del país, esperan que la economía de la comunidad funcione bien y que se logre la estabilidad social. A través de esto, esperan que el gobierno mejore el sustento de cada hogar e individuo y que brinde esperanza para el futuro de la comunidad y del individuo. Para ello, el presidente debe prestar especial atención a las políticas socioeconómicas. Entonces, ¿cómo se puede tener éxito en las políticas socioeconómicas? Por supuesto, se deben cumplir las condiciones para la formulación de buenas políticas socioeconómicas, y también se debe crear una base institucional sólida para que esto sea posible.

Entonces, ¿cuáles son las condiciones para formular buenas políticas? Echemos un vistazo a las etapas de formulación de políticas. La formulación de políticas pasa por 5 etapas: 'establecimiento de la agenda de políticas' ⇀ 'establecimiento de objetivos y plazos de políticas' ⇀ 'selección de instrumentos de políticas' ⇀ 'decisión de políticas' ⇀ 'ejecución y seguimiento'. Por lo tanto, primero examinemos las condiciones de éxito presidencial para cada etapa de formulación de políticas.

¿Es suficiente seguir las etapas de formulación de políticas? Además, se debe establecer una base institucional para la formulación de buenas políticas. Por lo tanto, a continuación, debemos examinar la base institucional para la formulación de buenas políticas. Esta base institucional permanece después del mandato presidencial y es (o será) útil para el éxito del próximo presidente, lo que la hace aún más importante. La base institucional consta de tres etapas: primero, establecer las funciones que desempeñará el gobierno; luego, asignar esas funciones a los sujetos que las desempeñarán; y finalmente, ponerlas en funcionamiento. Las discusiones anteriores se resumen en el Cuadro 1. En este capítulo, presentaremos en detalle las condiciones de éxito dividiendo este proceso en 8 etapas.

2. Diseñe el proceso de formulación de buenas políticas

Primero, considere el momento oportuno para la selección de la agenda

Al principio del mandato de un presidente, el apoyo público suele ser alto. Este es el momento oportuno para impulsar reformas. En particular, el mandato del 20º presidente comenzará el 10 de mayo de 2022, y un año después, a mediados de 2023, no se pueden ignorar las elecciones generales de la 22ª legislatura en abril de 2024. Teniendo en cuenta estas características temporales, las reformas que provoquen conflictos importantes deben tener su plan de ejecución definido dentro del primer año del mandato. Un año no es tiempo suficiente para nombrar a altos funcionarios como ministros y descubrir y establecer planes de ejecución para nuevas tareas después de asumir el cargo.

Cuadro 1. Enfoque para encontrar las condiciones de éxito de las políticas socioeconómicas

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Las tareas que ya están incluidas en las promesas de campaña electoral pueden acortar el tiempo necesario para la ejecución. Sin embargo, en nuestro país, la mayoría de las promesas presidenciales son elaboradas por los equipos de campaña. Hay promesas que no han pasado por un largo proceso de maduración en los partidos políticos, sino que han sido creadas por la mente de unos pocos sin una profunda reflexión. También hay innumerables promesas que se incluyeron esperando que ayudaran a ganar votos, a pesar de conocerse sus graves efectos secundarios y su baja viabilidad. Por lo tanto, el proceso de concretar las promesas del candidato en '100 tareas de política nacional' por el comité de transición presidencial es muy importante. Sin embargo, es difícil discutir muchas tareas en profundidad en un período de menos de 2 meses. El comité de transición solo debe decidir la dirección general, y el plan de ejecución específico debe determinarse después de que el presidente asuma el cargo y se consulte con las partes interesadas. La intervención activa del presidente es necesaria en este proceso de coordinación, lo que hace difícil perseguir simultáneamente muchas tareas al principio del mandato. Por lo tanto, al principio del mandato, es necesario seleccionar y centrarse en tareas difíciles. Hay un punto a tener en cuenta en este momento.

El público no apoya todas las promesas de campaña. Las razones por las que el público emite su voto son muy diversas. Sin embargo, generalmente una o dos razones determinan la dirección del voto. A menudo, a pesar de no gustarle una promesa específica, el público emite su voto por otras razones más importantes. Por lo tanto, la victoria electoral no garantiza el apoyo público a todas las promesas de campaña.

Por ejemplo, el presidente Moon Jae-in estableció un comité de deliberación pública sobre la central nuclear de Shin Kori para implementar la promesa de reducir gradualmente la proporción de energía nuclear. El comité dio por sentado la reducción de la proporción de energía nuclear y preguntó al público sobre la construcción de la central nuclear de Shin Kori. Sin embargo, no todos los ciudadanos que votaron por el presidente Moon estaban de acuerdo con la reducción de la proporción de energía nuclear. La cuestión de la eliminación de la energía nuclear debería haberse preguntado al público antes de preguntar sobre la construcción de la central nuclear de Shin Kori. Se decidió detener la construcción de la central nuclear de Shin Kori, pero todavía no hay un consenso público sobre la eliminación de la energía nuclear, que es más importante. Esta cuestión tiene el potencial de ser reexaminada dependiendo de quién sea el próximo 20º presidente.

Hay otro ejemplo. El presidente Lee Myung-bak incluyó la privatización de empresas públicas en sus promesas de campaña. Y basándose en una aplastante victoria electoral, impulsó la privatización de empresas públicas. Tras la crisis económica de 1997, el público apoyó abrumadoramente la privatización de empresas públicas.[1] Sin embargo, tras experimentar una creciente polarización y la crisis financiera de 2008, la opinión pública sobre la privatización se volvió negativa. En ese momento, la Oficina Presidencial se refirió a la venta de acciones de la Corporación Aeroportuaria Internacional de Incheon como privatización, aunque no lo era. Pensaron que tenían que hacerlo para cumplir sus promesas. Sin embargo, no se dieron cuenta de que el marco de privatización en ese momento era desfavorable para la promoción de las promesas de campaña. Pasaron por alto el hecho de que los sentimientos públicos cambian con los tiempos y que el público no apoya todas las promesas de campaña.

Entonces, ¿qué debe hacerse al principio del mandato? Sobre todo, desde la perspectiva de fortalecer la administración del país, quiero enfatizar la reforma fiscal al principio del mandato. Al principio del mandato, existe una gran posibilidad de descuidar la reforma fiscal al centrarse en la construcción de hardware, como la reorganización de la estructura gubernamental. Antes de impulsar la reforma fiscal, se debe aumentar la voluntad del público de pagar impuestos para la recaudación de impuestos. Para ello, primero se debe impulsar enérgicamente la reestructuración del gasto. De lo contrario, el público no se sentirá seguro de que los impuestos que paga no se desperdician. Además, cuando el gobierno presta servicios al público, en lugar de proporcionarlos de forma gratuita, es mejor apoyarlos con vales para reducir los gastos de bienestar y aumentar la satisfacción con el bienestar. Finalmente, es necesario comprender con mayor precisión los ingresos de los autónomos y los profesionales. Si se considera que la tributación es injusta, la voluntad de pagar impuestos desaparece. Dado que las reformas anteriores para fortalecer la voluntad de pagar impuestos no se completarán en un corto período de tiempo, la recaudación de impuestos debe promoverse simultáneamente con la reforma fiscal. Además, también se necesita una reforma de los seguros sociales. Actualmente, el seguro médico nacional y el seguro de desempleo reciben un apoyo financiero considerable.[2] El Fondo Nacional de Pensiones tiene superávit hasta ahora, pero se prevé que sea el núcleo de la carga pública en el futuro. Se deben corregir estas estructuras de déficit de los seguros sociales para minimizar la recaudación de impuestos.

Por otro lado, a medida que se acerca el final del mandato, es difícil impulsar agendas con una alta carga política. En este momento, es mejor centrarse en la reforma interna de los funcionarios públicos. Un ejemplo es la concentración de esfuerzos del presidente Kim Dae-jung mediante la creación del Comité Especial de Gobierno Electrónico a finales de su mandato en 2001-2002. Un punto a considerar al establecer la agenda al final del mandato es la cooperación tácita entre el presidente saliente y el entrante. Lo que debe hacer el presidente saliente es preparar las tareas para el próximo presidente o crear un ambiente propicio de antemano. De esta manera, el próximo presidente podrá hacer mucho al principio de su mandato, que es el momento oportuno para las reformas.

Alemania pudo convertirse en líder en Europa gracias a que la canciller Angela Merkel continuó las reformas de su predecesor Schröder. En Corea, también tuvimos el caso de que la introducción de la competencia ferroviaria durante el gobierno de Lee Myung-bak dio frutos en el gobierno de Park Geun-hye con el SRT de Suk-seo.

Segundo, apunte a una evaluación histórica, no a un índice de aprobación inmediato

Hay reformas necesarias aunque no sean populares. La reforma del sistema de pensiones, la abolición del sistema salarial basado en la antigüedad y la reestructuración de empresas son ejemplos. No habrá presidente que quiera hacer cosas que desagraden al público. Además, el hecho de que los ex presidentes franceses Nicolas Sarkozy y Gerhard Schröder perdieran el poder tras caer en su índice de aprobación al impulsar reformas de pensiones es suficiente para disuadir aún más a los presidentes que buscan impulsar reformas. Si bien la ventaja de un sistema presidencial de un solo mandato es que se pueden impulsar reformas sin preocuparse por la reelección, apenas lo estamos aprovechando. Los líderes que impulsan reformas impopulares pueden experimentar un bajo índice de aprobación durante su mandato, pero la historia evaluará su sentido del deber. Sin embargo, si el presidente se aferra al índice de aprobación a corto plazo con una visión limitada, será difícil impulsar reformas impopulares.

Un presidente miope se centra solo en las cosas que producen resultados inmediatos, en lugar de buscar cambios fundamentales en el país. Por ejemplo, el presupuesto de investigación y desarrollo del gobierno, que debe ser impulsado con una visión a largo plazo como se ve en el New Deal coreano, se centra en la creación de empleo. La investigación tiene tres etapas: básica, aplicada y de desarrollo, y la investigación de desarrollo está directamente relacionada con la comercialización, por lo que tiene el mayor efecto de creación de empleo a corto plazo. Por el contrario, la investigación básica suele ser realizada por las universidades. Sin embargo, la investigación y el desarrollo subcontratados a las universidades son descuidados porque no aumentan el empleo.[3] Al final, para crear empleo, se recurre a apoyar la investigación de las pequeñas y medianas empresas. En el proceso, la atención a la investigación básica queda en un segundo plano. Sin embargo, para convertirse en un país líder, el país debe apoyar la investigación básica. Si el gobierno se deja atrapar por la miopía y establece la creación de empleo como objetivo de investigación y desarrollo, convertirse en un país líder será una quimera. Además, dado que el apoyo a las empresas a menudo se malinterpreta como subsidios ciegos en lugar de conectarse con la innovación, los problemas causados por la miopía del gobierno son graves.

Otra característica de un presidente miope es que no teme al déficit fiscal. El déficit es gastar los ingresos futuros por adelantado, y la gestión del gobierno que corroe los ingresos de las generaciones futuras por el bien de los logros durante 5 años no es correcta. El déficit debido a la respuesta al COVID-19 es temporal, pero el déficit debido a la seguridad social se vuelve crónico. Una vez que se implementa un programa de bienestar, es difícil revertirlo. La Unión Europea recomienda que la relación entre el déficit fiscal y el PIB no supere el 3%. Ya alcanzamos el 2,8% en 2019, y habríamos superado el 3% a partir de 2020, incluso sin el COVID-19. Muchos países de la Unión Europea esperan recuperar el 3% o menos para 2024, pero nuestro objetivo para 2024 es del 4,3%.

Por supuesto, la tendencia al aumento del gasto en bienestar social es inevitable. Sin embargo, los presidentes que buscan la popularidad a corto plazo tienden a querer proporcionar bienestar universal a todos los ciudadanos. Esto se debe a que el bienestar selectivo, proporcionado solo a algunos ciudadanos, no es popular entre los que no lo reciben. Sin embargo, el bienestar universal es un modelo factible solo en países con una alta tasa de carga fiscal. En países como Corea, donde la tasa de carga fiscal está por debajo del promedio de la OCDE, se producirá un grave déficit fiscal. La renta básica es un ejemplo. Para garantizar una renta básica de 500.000 wones al mes para todos los adultos y 300.000 wones para los menores de 18 años, se necesitan 290 billones de wones en presupuesto. Esto equivale al 52% del presupuesto nacional de 558 billones de wones en 2021. Se dice que se cubrirá reduciendo drásticamente otros gastos, pero la posibilidad es dudosa cuando los gastos obligatorios representan el 48%. En la práctica, la solución es adoptar un enfoque de mayor apoyo a quienes tienen menores ingresos. La respuesta es ampliar gradualmente la cobertura y las cantidades de los beneficiarios basándose en el sistema actual de garantía de subsistencia mínima.

Con una visión limitada, uno olvida el objetivo y se concentra en la consecución de los medios. Por ejemplo, el objetivo del aumento del salario mínimo es mejorar la vida de los trabajadores. Sin embargo, para ello, es necesario aumentar el número de empleados multiplicado por el salario promedio. Pero un presidente miope se centra en el aumento del salario promedio, que es el objetivo inmediato, y en el aumento del salario mínimo en sí. Sin embargo, el aumento drástico del salario mínimo reduce el empleo. La vida de los trabajadores que conservan sus puestos de trabajo después de un aumento drástico del salario mínimo mejorará, pero la vida de los despedidos se arruinará por completo. La tasa de aumento del salario mínimo debe fijarse a un nivel que no reduzca el empleo total. El drástico aumento del salario mínimo en 2018 fue el resultado de olvidar el objetivo más importante, la creación de empleo, para destacar la consecución de los medios como un logro.

Tercero, no intente vencer al mercado para lograr los objetivos de la política

El presidente inevitablemente tendrá el deseo de intervenir en el mercado para lograr los objetivos de la política. Sin embargo, el gobierno debe complementar el mercado, no reemplazarlo. El núcleo del mercado son los derechos de propiedad y los precios. Por supuesto, los derechos de propiedad pueden limitarse por necesidades públicas y el gobierno puede interferir en los precios. Sin embargo, si se interpreta el alcance de manera demasiado amplia, se va en contra de los principios del mercado. El salario mínimo es un asunto en el que el gobierno debe intervenir para garantizar la subsistencia mínima de los trabajadores. Sin embargo, si se fija a un nivel excesivamente alto en comparación con el equilibrio del mercado, se producirán efectos secundarios como la reducción del empleo.

El gobierno de Moon Jae-in intervino en los precios de los alquileres a través de las llamadas 'Tres Leyes de Arrendamiento'.[4] Cuando surgen tales regulaciones, los inquilinos que renovaron sus contratos antes de la entrada en vigor de la ley se benefician, pero los nuevos inquilinos o los inquilinos existentes que no pudieron renovar el contrato sufren. Esto se debe a que la cantidad de propiedades en alquiler disminuye y los nuevos precios de alquiler se disparan. El límite de precios de venta también induce la especulación y reduce la oferta de apartamentos. A largo plazo, no contribuye a la estabilidad de los precios de los apartamentos.

El control excesivo sobre las universidades y los gobiernos locales es similar. El gobierno controla las universidades y los gobiernos locales, que dependen del gobierno central, utilizando el apoyo financiero como arma. Cuando las universidades se enfrentan a dificultades financieras debido a las bajas tasas de matrícula, el gobierno las controla vinculando el apoyo financiero a la evaluación. Sin embargo, el cambio o la salida de las universidades no es asunto del Ministerio de Educación, sino de los consumidores. Si desea ayudar a las universidades locales, debería ampliar las becas para los estudiantes universitarios locales. Sustituir la elección del consumidor por la evaluación es un intento de vencer al mercado.[5]Los gobiernos locales también deben competir para atraer personas y empresas mediante decisiones autónomas, pero su dependencia administrativa y fiscal del gobierno central se está profundizando. Debemos permitir que las universidades y los gobiernos locales crezcan a través de la competencia.

El epítome de las políticas orientadas al mercado es la reforma regulatoria. Sin embargo, esto es más difícil de lo que parece. Todos los presidentes hasta ahora han impulsado la reforma regulatoria. El 'poste de regulación' del presidente Lee Myung-bak, la 'espina bajo la uña' de la presidenta Park Geun-hye y la 'bandera roja' del presidente Moon Jae-in son ejemplos. Sin embargo, ninguna de las medidas de reforma ha tenido mucho éxito. El ítem con la puntuación más baja en la clasificación de competitividad nacional del International Institute for Management Development (IMD, 2021) es la 'eficiencia gubernamental relacionada con el entorno empresarial'. Esto se debe a que nuestro sistema regulatorio es de tipo positivo, es decir, enumera lo que se puede hacer. Por supuesto, las regulaciones sociales como la seguridad y las regulaciones de competencia justa todavía requieren un enfoque positivo. Sin embargo, las regulaciones de entrada deben pasar a un enfoque negativo, es decir, permitir lo que no está prohibido. Pero esto tampoco es fácil. Si surge un problema con el enfoque negativo, las críticas se dirigen al gobierno. Además, el enfoque negativo debilita la autoridad del poder ejecutivo, cuyo jefe es el presidente. Si el poder del ejecutivo se debilita, el poder legislativo que lo controla también se debilita. El presidente tendrá que luchar contra la Asamblea Nacional mientras su propio poder se debilita. Sin embargo, un presidente que realmente respete el mercado debe introducir regulaciones negativas para los nuevos negocios.

Otra forma en que el gobierno interviene en el mercado es a través del gasto fiscal. El gobierno apoya ampliamente a las empresas bajo el nombre de 'promoción'. Como resultado, cada vez más empresas de baja competitividad sobreviven con el apoyo del gobierno. A partir de 2020, el 50,9% de las 1.244 PYMES no pudieron cubrir ni siquiera los intereses con sus beneficios operativos. Si bien el impacto de la COVID-19 fue un factor importante, las empresas que deberían haber salido del mercado sobreviven como zombis y perturban el mercado con licitaciones a bajo precio. El ecosistema empresarial debe ser fluido. Si las empresas no competitivas no salen del mercado, será difícil para las nuevas empresas prometedoras entrar. El apoyo del gobierno a las empresas tiende a recibir apoyo público bajo el pretexto de 'creación de empleo y revitalización económica'. Sin embargo, el presidente (de la 20ª legislatura) debe recordar que el apoyo actual a las empresas se acerca a un nivel que daña el ecosistema.

Cuarto, fortalezca la función de coordinación general para la toma de decisiones políticas.

Para la toma de decisiones políticas, es importante coordinar las diferencias de opinión entre los ministerios. Las cuestiones económicas pueden ser coordinadas por el Viceprimer Ministro de Economía. Sin embargo, cuando los problemas económicos y sociales chocan, como en el caso de la telemedicina, es difícil para el Viceprimer Ministro de Economía ejercer su liderazgo. Sería bueno que el Primer Ministro coordinara, pero no tiene suficiente poder. El poder del Primer Ministro es la recomendación de destitución de ministros, pero la destitución de ministros es una prerrogativa del presidente, por lo que es difícil para el Primer Ministro recomendarla a la ligera. Además, tiene el poder de evaluar a los ministerios, pero esto es débil. Para ello, propongo crear una Oficina de Planificación y Presupuesto, separando la función de planificación y presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas, y transferirla a la Oficina del Primer Ministro. De este modo, el Ministro de Planificación y Presupuesto podrá coordinar integralmente los problemas económicos y sociales basándose en el poder presupuestario. La función de planificación y presupuesto no es una función económica, sino que debe utilizarse para coordinar la totalidad de la gestión del Estado. De este modo, la capacidad de coordinación de la Oficina del Primer Ministro, a la que pertenece la Oficina de Planificación y Presupuesto, se fortalecerá naturalmente.

Además, es posible crear una Oficina de Gestión y Presupuesto que incluya las funciones de gestión organizativa y gobierno electrónico del Ministerio de Administración y Asuntos Internos, además de las funciones de planificación y presupuesto. Esto sería similar a la Oficina de Gestión y Presupuesto (OMB) adscrita a la Oficina del Presidente de los Estados Unidos. Tiene la ventaja de concentrar la función de gestión central del poder ejecutivo y fortalecer la función de coordinación general. En particular, para lograr una reforma gubernamental que cambie el papel del gobierno, tiene sentido que tanto las funciones presupuestarias como las organizativas deban ser movilizadas. Actualmente, cada ministerio tiene la molestia de tener que visitar tanto el Ministerio de Administración y Asuntos Internos (organización) como el Ministerio de Economía y Finanzas (presupuesto) para aumentar personal. Por otro lado, hay que tener en cuenta que la integración de funciones algo heterogéneas llevará tiempo en asentarse y que el Ministerio de Administración y Asuntos Internos, que rige la Ley de Organización Gubernamental actual, se opondrá firmemente.

Los asuntos que incluso el Primer Ministro tiene dificultades para coordinar deben ser abordados por la Casa Azul. Sin embargo, la mayoría de las diferencias de opinión entre los ministerios se reducen a diferencias de opinión entre los secretarios de la Casa Azul. Al final, el presidente debe tomar una decisión, lo que supone una gran carga para él. Sin embargo, no se debe eludir esa carga. En asuntos importantes con diferencias de opinión significativas entre ministerios y secretarios, el presidente debe escuchar atentamente los pros y los contras y tomar una decisión. Para ello, recomiendo que el presidente ponga en marcha un foro informal de toma de decisiones con el Primer Ministro y el Jefe de Gabinete.

A veces, la Casa Azul puede presionar a los ministerios para que lleguen a un acuerdo, pero hay que entender que hay asuntos en los que el acuerdo es fundamentalmente difícil. La cooperación es posible si los objetivos son los mismos y los medios son diferentes. Sin embargo, si los objetivos son diferentes desde el principio, no se trata de cooperación, sino de arbitraje o mediación. Para ello, no debe ser que el statu quo sea la conclusión si no se llega a un acuerdo. Si el statu quo se convierte en la conclusión en caso de desacuerdo, quienes desean el statu quo nunca transigirán. En última instancia, el cambio para el futuro será imposible. La Casa Azul debe actuar como mediador, inclinándose por una de las partes en caso de desacuerdo entre los ministerios, o como conciliador para llegar a un acuerdo ajustando los intereses. Un presidente que descuide este papel no podrá generar cambios.

Quinto, supervise la ejecución de las políticas y mida los resultados.

El mandato de cinco años del presidente es corto. Y más aún para completar reformas que la burocracia, es decir, la 'administración pública', no desea. La administración pública espera que el próximo presidente pueda revisar por completo las tareas al final del mandato presidencial. Por lo tanto, es mejor completar las tareas con alta reversibilidad dentro del mandato. Para ello, es necesario supervisar la implementación del plan.

La fusión de la Corporación de Vivienda de Corea y la Corporación de Tierras de Corea durante el gobierno de Kim Dae-jung es un ejemplo representativo de fracaso. En 1998, el Consejo de Ministros decidió fusionar la Corporación de Vivienda de Corea y la Corporación de Tierras de Corea para 2001. En ese momento, el Ministerio de Construcción y Transporte se oponía a la fusión, pero la aceptó a regañadientes debido a la fuerte voluntad del presidente. Sin embargo, el Ministerio de Construcción y Transporte no llevó a cabo los preparativos para la fusión, lo que se confirmó a finales de 2000 y se preparó apresuradamente un plan de fusión. Sin embargo, debido a la prisa, faltó el consenso entre las partes, especialmente la opinión de la Corporación de Tierras de Corea no se reflejó, lo que resultó en que la Corporación de Tierras de Corea continuara haciendo lobby en contra incluso después de que el proyecto de ley de fusión fuera presentado a la Asamblea Nacional a finales de 2001. Dado que los legisladores del partido gobernante y de la oposición eran negativos a la fusión y los sindicatos se oponían firmemente, el presidente Roh Moo-hyun retiró el proyecto de ley de fusión en 2003. Si el Ministerio de Economía y Finanzas hubiera supervisado los preparativos de fusión del Ministerio de Construcción y Transporte a mediados de 2000, la situación habría sido diferente.[6]

La ejecución no siempre equivale a resultados. Hay muchos casos en los que la gente finge trabajar duro pero en realidad no produce ningún resultado. Dado que el mandato es corto, muchos burócratas evitan las tareas que requieren mucho tiempo para producir resultados. Piensan que basta con fingir trabajar duro y no tener responsabilidades durante su mandato. Por ejemplo, el ministerio encargado de los programas de creación de empleo para los grupos vulnerables está más interesado en agotar el presupuesto relacionado que en si los grupos vulnerables están recibiendo los beneficios.[7]Si hay muchos burócratas de este tipo, el presupuesto y los recursos humanos del país se desperdician y la solución del problema se aleja. Para que el presidente tenga éxito, debe centrarse no en la ejecución, sino en la evaluación de los resultados.

Dado que la evaluación del desempeño en la administración pública no se realiza adecuadamente, abundan la 'administración de exhibición' y la 'administración de evitación de responsabilidades'. La administración de exhibición y la administración de evitación de responsabilidades tienen en común que se centran en mostrar un esfuerzo diligente en lugar de un efecto real. Mientras que la administración de exhibición tiene como objetivo recibir elogios, la administración de evitación de responsabilidades tiene como objetivo evitar la censura, solo difiere en eso. La administración de exhibición a menudo se manifiesta en eventos innecesarios o gastos fiscales, y la administración de evitación de responsabilidades a menudo se manifiesta en regulaciones previas excesivas, lo que resulta en graves daños. El presidente debe verificar si los informes de los funcionarios públicos son administración de exhibición o de evitación de responsabilidades cada vez que los escucha. Y debe fortalecer la evaluación del desempeño de las políticas para resolver esto de manera fundamental.

3. Construya la infraestructura para formular buenas políticas.

Determine primero lo que el gobierno debe hacer y lo que debe dejar de hacer.

Cada presidente ha llevado a cabo una reorganización de la estructura gubernamental inmediatamente después de asumir el cargo. Sin embargo, la mayoría de las veces se trataba de trasladar funciones de un ministerio A a un ministerio B o de fusionar y fusionar ministerios. Se trata de cambiar la forma de agrupar las funciones existentes sin cambiar las funciones actuales. Sin embargo, para que el presidente tenga éxito, ante todo debe centrarse en lo que el gobierno debe hacer. No se deben asignar competencias y recursos a tareas que no tienen mucho efecto o que incluso son perjudiciales para el país. Hacer diligentemente lo que no se debe hacer es, de hecho, contrario al interés nacional. Por lo tanto, primero debemos distinguir entre lo que se debe aumentar y lo que se debe disminuir, y reflejarlo en la reorganización de la estructura gubernamental.

Clark y Dear (1984) dividen las funciones del poder ejecutivo en cuatro categorías principales. ① Función para la integración social y la felicidad de los ciudadanos. Es la función del gobierno de proporcionar bienes públicos a los ciudadanos, como el medio ambiente, la educación y el bienestar. ② Función de mantenimiento del orden. Es la función de seguridad y orden del estado, como la policía, la fiscalía, la hacienda, la defensa y la diplomacia, y el gobierno a menudo impone ciertas obligaciones a los ciudadanos. ③ Función de coordinación dentro del gobierno. Es la función de autogestión del gobierno, como la Oficina del Primer Ministro, el presupuesto, la autonomía local, la gestión gubernamental, la personal y la auditoría. ④ Función económica. Es la función del gobierno de intervenir en el mercado a través de regulaciones, promover empresas y suministrar infraestructura. También incluye los casos en que el gobierno actúa como proveedor a través de empresas públicas.

Hemos desarrollado relativamente bien la función económica a través de la era del desarrollo económico del pasado. El Ministerio de Comercio, Industria y Energía, el Ministerio de Pequeñas y Medianas Empresas y Startups, el Ministerio de Tierra, Infraestructura y Transporte, el Ministerio de Ciencia y TIC, el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Asuntos Rurales, y el Ministerio de Océanos y Pesca desempeñan principalmente funciones económicas. Otros ministerios también tienen funciones de apoyo a las industrias relacionadas. Ejemplos incluyen la industria farmacéutica del Ministerio de Salud y Bienestar, la industria cultural del Ministerio de Cultura, Deportes y Turismo, la industria de bomberos del Ministerio de Administración y Asuntos Internos, y la industria ambiental del Ministerio de Medio Ambiente. Como resultado, la proporción del sector económico en el presupuesto y la proporción de financiación política en relación con el PIB se encuentran entre las más altas de la OCDE. En el futuro, estas funciones económicas deben reducirse. Por supuesto, el apoyo a la investigación y el desarrollo en universidades, el apoyo a startups y el apoyo a industrias futuras son necesarios. Sin embargo, el apoyo a las empresas que necesitan reestructuración, la inversión en infraestructura de baja eficiencia y el papel de suministro directo que invade el mercado privado deben reducirse.

Por el contrario, las tres funciones restantes deben fortalecerse. En el futuro, ① el suministro de bienes públicos por parte del gobierno, directamente relacionado con la felicidad de los ciudadanos, incluido el bienestar, debe ampliarse. ② Para fortalecer el capital social, nuestra conciencia del orden debe fortalecerse, y el presupuesto y el personal para la estricta aplicación de las leyes y los impuestos deben aumentarse. ③ Además, la función de gestión dentro del gobierno debe fortalecerse, centrándose en la función de coordinar las diferencias de opinión entre los ministerios y la función de reformar el gobierno. Y ese cambio debe reflejarse en la reorganización de la estructura gubernamental.

Hasta ahora, los objetivos de crecimiento económico e integración social a menudo han entrado en conflicto. Sin embargo, en el futuro, la integración social será aún más necesaria para el crecimiento económico. La integración social fortalece el capital social y reduce los diversos costos de transacción, lo que contribuye al crecimiento económico. También contribuye directamente a la felicidad al aumentar el sentido de comunidad. La integración social requiere los esfuerzos multifacéticos del gobierno, incluida la mejora de la equidad a través del bienestar, el aumento de la movilidad social, el aumento de la confianza social a través de la mejora de la equidad y el estado de derecho, el aumento de la transparencia del sector público y el fortalecimiento de la capacidad de gestión de conflictos del gobierno. La principal prioridad para el presidente en el futuro será la integración social. Solo así el presidente podrá tener éxito.

Comparta el poder del presidente.

Aunque ha ido cambiando gradualmente con la democratización, el presidente y el poder ejecutivo todavía dominan al poder legislativo. Como resultado, la Asamblea Nacional a menudo se divide según si apoya o se opone al presidente. La existencia del llamado 'presidente déspota' obstaculiza la formación de consensos en la Asamblea Nacional y evita que el país escape de la cultura de 'orden y obediencia' a nivel nacional. Aunque es difícil debilitar el propio poder, para que el presidente lleve a cabo la gestión del Estado con éxito, debe compartir su poder con la Asamblea Nacional y los gobiernos locales.

Primero, el poder del poder ejecutivo debe ser compartido con la Asamblea Nacional. En particular, las funciones del poder ejecutivo que requieren la formación de consensos deben transferirse a la Asamblea Nacional. Dado que el consenso entre los partidos gobernante y de oposición representa la voz de todo el pueblo, puede aumentar la satisfacción de todos los votantes en comparación con las decisiones del poder ejecutivo encabezado por un presidente de un solo partido. Además, las decisiones tomadas por la Asamblea Nacional tienen la ventaja de la continuidad, incluso si cambia el presidente. Un ejemplo representativo es el Comité Económico y Social para el Diálogo (en adelante, Comité Económico y Social para el Diálogo), adscrito directamente al presidente. Actualmente, incluso si se llega a un acuerdo en el Comité Económico y Social para el Diálogo, es inevitable una nueva deliberación en el proceso legislativo de la Asamblea Nacional. Para la Confederación Coreana de Sindicatos, no hay mucho incentivo para participar, ya que la mayoría de los temas discutidos en el Comité Económico y Social para el Diálogo debilitan sus derechos adquiridos. Si se toma una decisión desfavorable, pueden bloquearla en la Asamblea Nacional. Sin embargo, si el Comité Económico y Social para el Diálogo perteneciera a la Asamblea Nacional, sería difícil no participar. Porque esa decisión sería final. Además, es correcto que la Asamblea Nacional decida sobre la cuestión de la energía nuclear.

El monto total del presupuesto y la tasa de crecimiento por sector deben ser decididos por la Asamblea Nacional a través de un consenso entre los partidos gobernante y de oposición. El papel actual de la Asamblea Nacional es apenas aumentar o disminuir alrededor del 1% del presupuesto preparado por el poder ejecutivo. El partido gobernante tiende a querer una expansión presupuestaria, mientras que el partido de oposición tiende a querer un recorte, pero la forma actual en que el monto total del presupuesto se acuerda entre el poder ejecutivo y el partido gobernante resulta en la exclusión del partido de oposición. Como resultado, existe una profunda preocupación por la persistencia del déficit fiscal. El presidente debe ceder su poder a la Asamblea Nacional y al partido de oposición. Del mismo modo, se debe agregar un procedimiento para que la Asamblea Nacional delibere sobre los planes a mediano y largo plazo decididos por el poder ejecutivo. Actualmente, solo el plan de gestión financiera del estado se informa a la comisión permanente de la Asamblea Nacional sobre su dirección general. Los planes importantes deben ser deliberados por la Asamblea Nacional para que tengan fuerza vinculante y continuidad.

Además, la Casa Azul debe reconocer la autoridad del Primer Ministro. La coordinación política rutinaria debe ser resuelta por la Oficina de Coordinación Política, y los asuntos de gran impacto que no puedan ser acordados entre los ministerios deben ser decididos por el presidente en consulta con el Primer Ministro y el Jefe de Gabinete de la Casa Azul. Si la Casa Azul interviene en cada asunto y determina la dirección, la velocidad de toma de decisiones se ralentizará y, en última instancia, recaerá sobre el presidente. El presidente puede recibir una evaluación histórica centrándose en asuntos exteriores y algunas reformas importantes y difíciles. En este sentido, es adecuada una persona con un alto nivel de comprensión política y dominio del trabajo como Primer Ministro. Un Primer Ministro que actúa como 'cara visible' con una buena imagen solo conducirá a la concentración de poder en la Casa Azul.

El poder de nombramiento de la Casa Azul también debe ser compartido. La Ley de Administración de Organismos Públicos distingue entre los jefes de organismo nombrados por el presidente y los nombrados por el ministro. Sin embargo, esto en su mayoría no se cumple. El presidente debe respetar el poder de nombramiento del ministro. Esto también se aplica al nombramiento de directores y subdirectores dentro de los ministerios. El único poder que tiene un ministro con un mandato corto es el poder de nombramiento, y si la Casa Azul interviene incluso en esto, el ministro tendrá dificultades para dirigir el ministerio.

Además, la función del poder ejecutivo debe ser compartida con las regiones. Los siete países más competitivos seleccionados por el IMD (Instituto Internacional para el Desarrollo de la Gestión) son Suiza, Suecia, Dinamarca, Países Bajos, Singapur, Noruega y Hong Kong, y todos tienen una población de entre 5 y 17 millones de habitantes. Si integramos las áreas metropolitanas para aumentar su tamaño y hacemos competir a los gobiernos locales, la competitividad de toda Corea del Sur puede dar un salto. Para ello, una parte considerable de la autoridad de los ministerios centrales debe transferirse a las regiones. Por ejemplo, el salario mínimo y el límite de 52 horas semanales pueden determinarse por región metropolitana. La educación también debe transferirse a cada junta educativa. Si pensamos que debemos proporcionar el mismo servicio a nivel nacional, no podemos descentralizar. Además, la mayor parte del trabajo realizado por las agencias especiales de gobierno local (agencias regionales) de los ministerios centrales debe transferirse a las regiones, con algunas excepciones. Todos los presidentes han hecho esfuerzos por esta descentralización, pero en general no han tenido éxito. El gobierno más activo en la descentralización fue el gobierno de Roh Moo-hyun. En ese momento, se transfirieron siete agencias a la Provincia Autónoma Especial de Jeju.[8] Este éxito en Jeju debe aplicarse a otras áreas metropolitanas.

Las finanzas también deben descentralizarse. Primero, los proyectos presupuestarios que el centro gasta para las regiones deben transferirse a las regiones. Un ejemplo típico es el presupuesto de promoción industrial regional. Dado que el centro está llevando a cabo proyectos para las regiones, ni el centro ni las regiones tienen sentido de responsabilidad. Además, al asignar presupuestos a las regiones, se debe introducir un sistema de subvenciones globales por ministerio. Por ejemplo, las subvenciones que el Ministerio de Agricultura y Bosques otorga a las regiones están divididas por proyecto, pero si se eliminan todas estas divisiones y se otorgan como una sola, permitiendo la asignación por proyecto según se decida, el efecto del proyecto aumentará y se evitará el desperdicio.

De hecho, la transferencia de ingresos fiscales más importante es la transferencia de ingresos fiscales. En el sistema actual, en el que el centro recauda la mayor parte y la distribuye a las regiones, no se puede superar la dependencia de las regiones. Sin embargo, si simplemente se aumenta la proporción de impuestos locales, solo las áreas metropolitanas con fuentes de ingresos más amplias se beneficiarán. Una forma es convertir el impuesto de sociedades en un impuesto conjunto, que se comparte entre el centro y las regiones, e introducir un sistema que aumente la tasa de distribución a las regiones cuanto más atrasada sea la región. Al introducir un impuesto conjunto de distribución diferenciada de este tipo, se pueden lograr simultáneamente la descentralización y el desarrollo equilibrado.

Cree un sistema de promoción de reformas.

El inicio de la reforma es la Casa Azul, pero la Casa Azul no puede encargarse de todas las tareas de reforma. Sería mejor si cada ministerio llevara a cabo su propia reforma, pero eso no sucede. Esto se debe a que la reforma a menudo perjudica los derechos adquiridos de cada ministerio. Ejemplos incluyen la transferencia de funciones a las regiones, la abolición de regulaciones y la reducción de proyectos presupuestarios. Por lo tanto, se necesita un organismo promotor de reformas que establezca la dirección de la reforma y anime a cada ministerio. Propongo crear un comité adscrito directamente al presidente, denominado provisionalmente Comité de Innovación Gubernamental, para promover esto. Sería bueno que el presidente fuera permanente, pero también podría ser no permanente. Se debe establecer una secretaría separada, y se recomienda un modelo en el que un secretario de la Casa Azul sea el jefe de la secretaría y un secretario principal participe como miembro 간사.[9] El Comité de Innovación Gubernamental y Descentralización de la era Roh Moo-hyun ya tiene experiencia en esto. Sería bueno tomarlo como referencia.

El sistema de promoción de recursos humanos dentro de la organización de funcionarios públicos también es una base institucional importante. Primero, es importante nombrar bien a los ministros que lo ejecutarán. Se debe dar al ministro una misión clara de reformar el ministerio correspondiente. Las tareas existentes y las pequeñas mejoras son cosas que los directores y subdirectores pueden hacer bien sin necesidad de un ministro. El ministro debe hacer lo que los funcionarios del ministerio no pueden hacer voluntariamente. Y el mandato del ministro debe ser garantizado adecuadamente. El mandato promedio actual de un ministro es de 14 meses, y es imposible que un ministro que debe renunciar tan pronto como comprende el trabajo impulse reformas.

Sin embargo, es difícil reformar la administración pública solo con ministros. Recomiendo establecer un viceministro de innovación en cada ministerio para ayudar al ministro a impulsar la reforma. Se puede hacer eliminando los puestos de director actuales y estableciendo en su lugar viceministros, o cambiando el papel que desempeñan los viceministros actuales. Dado que este puesto es difícil de desempeñar para los funcionarios públicos internos, es necesario otorgar al ministro el poder de nombramiento para reclutar personal del exterior. También se necesita personal externo competente a nivel de director y subdirector que pueda trabajar en sintonía con el ministro. En este sentido, la tasa de nombramiento abierto, que actualmente es del 20% de los puestos de director y subdirector, debe aumentarse gradualmente. En este caso, es inapropiado que la Casa Azul descienda a políticos de bajo nivel de competencia. El ministro debe poder reclutar personas con las que trabajar a través de nombramientos abiertos. Los nombramientos abiertos tienen la ventaja de una mayor duración del mandato en comparación con el mandato típico de director y subdirector, ya que tienen un contrato de tres años.

4. Tenga una perspectiva a largo plazo para el verdadero éxito del presidente.

Hasta ahora, hemos presentado las condiciones para el éxito del presidente centrándonos en las áreas económica y social.

En el <Tabla 2>, hemos resumido las sugerencias presentadas en el cuerpo del texto. La sugerencia más importante entre ellas es que el presidente debe compartir su poder con la Asamblea Nacional, los ministros, las regiones y el mercado, y llevar a cabo la gestión del Estado con una perspectiva a largo plazo. Sin embargo, todas estas son tareas difíciles. ¿Cómo podemos hacer que esto sea posible?

Primero, la exigencia de que el presidente comparta su poder puede ignorar demasiado la naturaleza del poder, que ni siquiera se puede compartir entre padre e hijo. En ese sentido, no es un asunto que deba dejarse a la buena voluntad del presidente individual, sino un asunto que debe regularse institucionalmente. En ese sentido, se necesita un papel activo de la Asamblea Nacional. Sin embargo, la Asamblea Nacional puede ser activa en fortalecer su propio poder, pero puede no dar la bienvenida al fortalecimiento del poder de los gobiernos locales. Actualmente, la Asamblea Nacional tiene el poder de supervisar los asuntos delegados por el estado y los proyectos presupuestarios de subvenciones nacionales de las áreas metropolitanas y las provincias. Si se amplía la delegación de poder a las regiones y se fortalece la supervisión de la Asamblea Nacional, se pueden reducir las objeciones de la Asamblea Nacional. Sin embargo, sigue siendo difícil impulsar la transferencia de poder que el presidente se opone firmemente.[10] En tales casos, pospongamos la fecha de entrada en vigor después de cambiar el sistema al próximo presidente. Por ejemplo, la Ley sobre el Establecimiento y Operación del Comité Nacional de Educación se promulgó en julio de 2021, pero su entrada en vigor se fijó para un año después, en julio de 2022.

Segundo, las condiciones de éxito de otras políticas serán posibles si los objetivos del presidente se establecen correctamente desde una perspectiva a largo plazo. ¿Cómo puede un presidente de un solo mandato de cinco años tener una perspectiva a largo plazo? Esto depende de los medios de comunicación y del público. No solo se debe enfatizar la importancia de una perspectiva a largo plazo durante el mandato presidencial, sino que también se deben descubrir y difundir ampliamente entre el público casos de presidentes pasados que superaron las limitaciones del mandato único y implementaron políticas correctas con una visión a largo plazo. Solo así el presidente tendrá el deseo de lograr logros que perduren en la historia. En última instancia, es importante que los medios de comunicación y el público evalúen al presidente de manera objetiva y estricta. Las evaluaciones incondicionalmente favorables u hostiles hacia el presidente no pueden cambiar la actitud del presidente. El presidente depende de lo que haga el pueblo.

Resumen de sugerencias para el éxito de las políticas económico-sociales <Tabla 2>

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Referencias

Oficina de Promoción Gubernamental. 2000. "Encuesta al público sobre la privatización de empresas públicas".

Kim Byung-wook, miembro del Partido Democrático de Corea. 2018. "Análisis de evaluación del proyecto de empleo financiado por el gobierno en 2017". Documentos de auditoría gubernamental.

Park Joong-hoon et al. 2016. "Reflexión sobre la reorganización de la estructura gubernamental de gobiernos coreanos anteriores". Instituto Coreano de Administración Pública. Park Jin. 2021. "Direcciones y tareas para la innovación de la estructura gubernamental". Secretaría de la Asamblea Nacional.

Park Jin. 2021. "5 cosas que el presidente Moon debe hacer antes de pasar el testigo a XXX". "Maekyung Big Picture". 21 de julio.

Park Jin. 2020. "Cómo cambiar Corea". Haksa Lee.

Hangil Research. 2002. "Public Opinion Survey on Power Plant Privatization".

Clark, G. and M. Dear (1984), State Apparatus: Structures and Languages of Legitimacy,Boston: Allen & Unwin

[1]A survey by the Korean Information Service in 2000 showed that 71% favored the privatization of public enterprises and 21% opposed it. A public opinion survey on power plant privatization by Hangil Research (2002), commissioned by the Korean Confederation of Trade Unions, revealed that 51% of the public favored it and 44% opposed it.

[2]The national treasury supports 14% of health insurance revenue, with health insurance support exceeding 9 trillion won in 2020, and employment insurance support amounting to just over 1 trillion won as of 2021.

[3]Support for universities is partially distributed to graduate students, but most are not covered by the four major insurances, thus not creating employment. The Korean New Deal also includes university support, but the responsible department within the Ministry of Education is the Industry-Academia Cooperation Job Policy Division. This indicates that research support for universities is focused on corporate job creation.

[4]Accordingly, tenants can request a two-year lease extension, and landlords must accept it unless there are special reasons such as personal occupancy. Rent increases are also limited to within 5% of the previous rate.

[5]Furthermore, the rate of high school graduates advancing to higher education was 72.5% in 2020, which is high compared to Europe (around 40%). There is no need to lower tuition fees to encourage more students to attend university. Low-income individuals can be supported through scholarships.

[6]The Lee Myung-bak administration pursued the merger of Korea Land Corporation and Korea National Housing Corporation again, leading to the launch of Korea Land and Housing Corporation (LH) in 2009.

[7]The direct job creation program (48 projects), which disbursed 2.8538 trillion won in 2017, had a participation rate of only 36.3% among vulnerable employment groups. (Kim Byung-wook, 2017)

[8]These include the Jeju Regional Construction and Management Office, Jeju Regional Maritime Affairs and Fisheries Office, Jeju Regional Small and Medium Business Administration, Jeju Environmental Office, Jeju Regional Labor Office, Jeju Regional Labor Relations Commission, and Jeju Veterans Affairs Office.

[9]At the time of its launch in 2003, the ex officio members included the ministers of the Ministry of Finance and Economy, Ministry of Government Administration and Home Affairs, Ministry of Information and Communication, and Ministry of Planning and Budget, as well as the Minister of Government Policy Coordination, the Chairman of the Central Personnel Committee, and the Senior Secretary to the President for Policy.

[10]According to Article 53 of the Constitution, the President may request a reconsideration of a bill passed by the National Assembly. If the National Assembly passes the bill again with the concurrence of a majority of the members present and with the affirmative vote of two-thirds or more of the members present, the bill becomes law.

■ Author:Park Jin_ Professor at the KDI School of Public Policy and Management. He received his Ph.D. in Economics from the University of Pennsylvania and has been affiliated with KDI or the KDI School since 1992. He took three leaves of absence to serve as the Head of the Administrative Reform Team at the Ministry of Planning and Budget (1998-2001), Director of the Center for Public Institutions Research at the Korea Development Institute (2012-13), and the inaugural President of the Korea Future Strategy Institute (2018-20). His lifelong goal is to build consensus between the left and right as a centrist alternative, and he has served concurrently without compensation as the Director of the Future Strategy Institute, an NGO research institution, and Chairman of the Anmin Policy Forum. His areas of interest include government reform and public finance, future studies, conflict resolution, and economic development, and he has consulted for numerous domestic and international governments. His publications include How to Change the Republic of Korea (2020, Haksa).

■ Editor: Jeon Ju-hyun _ EAI Research Fellow

    Inquiries: 02 2277 1683 (ext. 204) | jhjun@eai.or.kr