[EAI 워킹페이퍼] 2022 Президентские условия успеха: ③ Разделите полномочия и управляйте страной с долгосрочной перспективой

1. Как улучшить благосостояние народа

Новоизбранный президент ожидает от народа простого: он должен обеспечить надлежащее функционирование экономики сообщества и социальную стабильность как глава государства. Таким образом, он должен управлять страной так, чтобы улучшить благосостояние каждой семьи и каждого человека, а также дать надежду на будущее сообщества и личности. Для этого президент должен, прежде всего, уделять пристальное внимание социально-экономической политике. Так как же добиться успеха в социально-экономической политике? Очевидно, что необходимо выполнить условия для разработки хорошей социально-экономической политики, а также создать прочную институциональную основу для ее реализации.

Итак, каковы условия разработки хорошей политики? Давайте рассмотрим этапы разработки политики пошагово. Разработка политики проходит 5 этапов: «Постановка политической повестки дня» ⇀ «Постановка политических целей и сроков» ⇀ «Выбор политических средств» ⇀ «Принятие политического решения» ⇀ «Исполнение и контроль». Поэтому давайте сначала рассмотрим условия успеха президента на каждом этапе разработки политики.

Достаточно ли просто пройти этапы разработки политики? Кроме того, необходимо создать институциональную основу для разработки хорошей политики. Поэтому далее следует рассмотреть институциональную основу для разработки хорошей политики. Эта институциональная основа останется и после срока полномочий президента, что делает ее еще более важной для успеха следующего президента. Институциональная основа состоит из трех этапов: сначала определение функций, которые должно выполнять правительство, затем распределение этих функций между субъектами, и, наконец, их реализация. Вышеизложенное обсуждение обобщено в Таблице 1. В этой главе мы подробно рассмотрим условия успеха, разделив этот процесс на 8 этапов.

2. Разработайте процесс создания хорошей политики

Во-первых, учитывайте оптимальное время для выбора повестки дня

В начале срока полномочий президента обычно высок уровень общественной поддержки. Именно в это время следует проводить реформы. В частности, срок полномочий 20-го президента начинается 10 мая 2022 года, и через год, к середине 2023 года, нельзя не учитывать парламентские выборы 22-го созыва в апреле 2024 года. Учитывая эти временные особенности, реформы, вызывающие сильные конфликты, должны быть утверждены в течение первого года после вступления в должность. Поскольку недостаточно одного года для назначения ключевых политических должностей, таких как министры, и для выявления и планирования новых задач, необходимо утвердить план реализации в течение первого года. Для этого требуется институциональное положение, позволяющее разделить президентские полномочия, и роль средств массовой информации и общественности, объективно оценивающих президента, становится как никогда важной. Автор рекомендует президенту четко разделять то, что следует делать, а что нет во время своего срока, и утверждает, что Корее, пережившей эпоху экономического развития, теперь необходимо снизить бюджет и функции в экономической сфере, чтобы сосредоточиться больше на задачах социальной интеграции для экономического роста.

Таблица 1. Подход к поиску условий успеха в социально-экономической политике

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

Задачи, уже включенные в предвыборные обещания, могут сократить время, необходимое для их реализации. Однако в нашей стране большинство предвыборных обещаний президента разрабатываются в предвыборных штабах. Некоторые обещания, сделанные без глубоких размышлений, были созданы в результате длительного обсуждения в партии. Многие обещания были включены, потому что ожидалось, что они помогут получить голоса, даже зная о серьезных побочных эффектах и низкой вероятности реализации. Поэтому процесс конкретизации предвыборных обещаний кандидата в «100 национальных задач» комитетом по передаче власти президента очень важен. Однако за менее чем 2 месяца сложно глубоко обсудить множество задач. Комитет по передаче власти должен определить только общее направление, а конкретный план реализации должен быть утвержден после вступления президента в должность путем консультаций с заинтересованными сторонами. Активное вмешательство президента необходимо в этом процессе координации, и поэтому сложно одновременно заниматься множеством задач в начале срока полномочий. Следовательно, в начале срока полномочий необходимо сосредоточиться на сложных задачах. Здесь есть момент, на который следует обратить внимание.

Народ не поддерживает все предвыборные обещания. Причины, по которым люди голосуют, очень разнообразны. Однако, как правило, одна или две причины определяют направление голосования. Часто люди голосуют по важным причинам, даже если им не нравятся некоторые обещания. Следовательно, победа на выборах не гарантирует общественной поддержки всех предвыборных обещаний.

Например, президент Мун Чжэ Ин создал комитет по общественному обсуждению для строительства блоков 5 и 6 АЭС Сингори, чтобы постепенно снизить долю атомной энергетики. Комитет принял снижение доли атомной энергетики как свершившийся факт и спросил мнение народа о строительстве АЭС Сингори. Однако не все избиратели, проголосовавшие за президента Муна, согласились с сокращением доли атомной энергетики. Прежде чем спрашивать о строительстве АЭС Сингори, следовало спросить народ о поэтапном отказе от атомной энергетики. Хотя было решено остановить строительство АЭС Сингори, до сих пор нет общественного консенсуса о поэтапном отказе от атомной энергетики, что еще важнее. Этот вопрос может быть пересмотрен в зависимости от того, кто станет следующим президентом.

Есть еще один пример. Президент Ли Мён Бак включил приватизацию государственных предприятий в свои предвыборные обещания. И, опираясь на убедительную победу на выборах, он приступил к приватизации государственных предприятий. После экономического кризиса 1997 года народ оказал подавляющую поддержку приватизации государственных предприятий.[1] Однако после этого, столкнувшись с углублением поляризации и финансовым кризисом 2008 года, общественное мнение о приватизации стало меняться в негативную сторону. Хотя продажа акций Международного аэропорта Инчхон не была приватизацией, тогдашняя администрация назвала это приватизацией. Они думали, что это необходимо для выполнения предвыборных обещаний. Однако они не знали, что тогдашний фрейм приватизации был невыгоден для реализации предвыборных обещаний. Они упустили из виду тот факт, что общественное мнение меняется с течением времени, и народ не поддерживает все предвыборные обещания.

Итак, что следует делать в начале срока полномочий? Прежде всего, с точки зрения укрепления национального хозяйства, я хочу подчеркнуть реформу государственных финансов в начале срока полномочий. В начале срока полномочий, сосредоточившись на создании аппаратной части, такой как реформа правительственной организации, существует большая вероятность пренебрежения реформой государственных финансов. Прежде чем проводить реформу государственных финансов, необходимо повысить налоговую осведомленность народа для увеличения налогов. Для этого в первую очередь необходимо решительно провести структурную реформу расходов. Только тогда народ будет спокоен, зная, что уплаченные им налоги не тратятся впустую. Кроме того, когда правительство предоставляет услуги народу, вместо того чтобы предоставлять их бесплатно, следует оказывать поддержку через ваучеры, чтобы сократить расходы на социальное обеспечение и повысить воспринимаемость социального обеспечения. Наконец, необходимо более точно определить доходы самозанятых и профессионалов. Если люди считают, что налогообложение несправедливо, они теряют желание платить налоги. Поскольку вышеупомянутые реформы для повышения налоговой осведомленности не могут быть завершены в короткие сроки, необходимо проводить увеличение налогов одновременно с реформой государственных финансов. Кроме того, необходима реформа социального страхования. В настоящее время Национальная служба медицинского страхования и страхование занятости получают огромную финансовую поддержку.[2] Пенсионный фонд в настоящее время прибылен, но в будущем ожидается, что он станет основным бременем для народа. Необходимо исправить дефицитную структуру социального страхования, чтобы минимизировать увеличение налогов.

С другой стороны, к концу срока полномочий становится трудно проводить повестку дня, связанную с большим политическим бременем. В это время лучше сосредоточиться на реформе государственных служащих. Примером может служить создание специального комитета по электронному правительству во время пребывания у власти президента Ким Дэ Чжуна в 2001-2002 годах. При постановке повестки дня на конец срока полномочий следует учитывать неявное сотрудничество между уходящим и новым президентами. Задача уходящего президента — подготовить задачи для следующего президента или заранее создать атмосферу. Это позволит следующему президенту сделать многое в начале срока полномочий, что является оптимальным временем для реформ.

Германия смогла стать лидером Европы благодаря тому, что канцлер Ангела Меркель продолжила реформы своего предшественника Шрёдера. В Корее также есть пример, когда продвижение конкуренции на железных дорогах во время правительства Ли Мён Бака привело к результатам в виде SRT Сусо во время правительства Пак Кын Хе.

Во-вторых, ориентируйтесь на историческую оценку, а не на сиюминутную популярность

Существуют непопулярные, но необходимые реформы. Примерами являются реформа пенсионного фонда, отмена системы должностных окладов и реструктуризация компаний. Ни один президент не захочет делать то, что не нравится народу. Более того, примеры Николя Саркози, бывшего президента Франции, и Герхарда Шрёдера, бывшего канцлера Германии, которые потеряли власть из-за падения популярности при проведении пенсионной реформы, достаточно, чтобы отпугнуть президентов, стремящихся к реформам. Если у системы президентства с одним сроком есть преимущество, то это возможность проводить реформы, не беспокоясь о переизбрании. Но мы почти не пользуемся этим преимуществом. Лидеры, проводящие непопулярные реформы, могут столкнуться с низким уровнем популярности во время своего пребывания у власти, но история оценит их чувство долга. Однако, если президент сосредоточится на краткосрочной популярности с недальновидным взглядом, проведение непопулярных реформ будет затруднено.

Недальновидные президенты, вместо того чтобы стремиться к фундаментальным изменениям в стране, сосредоточиваются на делах, которые приносят немедленные результаты. Например, бюджет правительства на исследования и разработки, который должен проводиться с долгосрочной перспективой, как видно из корейской версии «Новой сделки», также ориентирован на создание рабочих мест. Исследования включают три этапа: фундаментальные ⇀ прикладные ⇀ разработка, и исследования в области разработки напрямую связаны с коммерциализацией и имеют наибольший эффект в краткосрочном создании рабочих мест. С другой стороны, фундаментальные исследования часто проводятся в университетах. Однако исследования и разработки, порученные университетам, получают мало поддержки, поскольку не приводят к увеличению занятости.[3] В конечном итоге, для создания рабочих мест, поддержка исследований малых и средних предприятий является решением. В этом процессе интерес к фундаментальным исследованиям отходит на второй план. Однако для того, чтобы стать ведущей страной, государство должно поддерживать фундаментальные исследования. Если правительство, охваченное недальновидностью, ставит целью создание рабочих мест для исследований и разработок, стать ведущей страной будет невозможно. Более того, учитывая, что поддержка предприятий часто злоупотребляется как «слепые» субсидии, а не как инновации, проблемы, вызванные недальновидностью правительства, серьезны.

Другая особенность недальновидных президентов заключается в том, что они не боятся дефицита бюджета. Дефицит — это заимствование будущего дохода, и управление страной, которое подрывает будущий доход ради пятилетних достижений, неправильно. Дефицит, вызванный мерами по борьбе с COVID-19, является временным, но дефицит, вызванный социальным обеспечением, становится постоянным. Поскольку однажды введенные социальные льготы трудно отменить. Европейский союз рекомендует, чтобы соотношение дефицита бюджета к ВВП не превышало 3%. Мы уже достигли 2,8% в 2019 году, и даже без COVID-19 мы бы превысили 3% с 2020 года. Многие страны ЕС, как ожидается, вернутся к уровню ниже 3% к 2024 году, но наша цель на 2024 год составляет 4,3%.

Конечно, рост расходов на социальное обеспечение неизбежен. Однако президенты, стремящиеся к краткосрочной популярности, склонны предоставлять универсальные социальные льготы всем гражданам. Поскольку избирательные социальные льготы, предоставляемые только части населения, непопулярны среди тех, кто не получает льгот. Однако универсальные социальные льготы — это модель, возможная только в странах с высоким уровнем налогообложения. В странах, таких как Корея, где уровень налогообложения ниже среднего по ОЭСР, это приведет к серьезному дефициту бюджета. Базовый доход — пример этого. Для обеспечения базового дохода в размере 500 000 вон в месяц для всех взрослых и 300 000 вон для лиц младше 18 лет потребуется бюджет в 290 триллионов вон. Это составляет 52% от национального бюджета в 558 триллионов вон в 2021 году. Утверждается, что это будет покрыто за счет значительного сокращения других расходов, но это сомнительно при ситуации, когда обязательные расходы составляют 48%. Реалистично говоря, следует принять подход, при котором чем ниже доход, тем больше поддержки. Решение заключается в постепенном расширении круга бенефициаров и сумм выплат на основе существующей системы базового жизнеобеспечения.

При недальновидности цели забываются, и основное внимание уделяется достижению средств. Например, цель повышения минимальной заработной платы — улучшить жизнь работников. Однако для этого необходимо увеличить сумму, равную объему занятости, умноженному на среднюю заработную плату. Но недальновидный президент сосредоточивается на самом повышении минимальной заработной платы, чтобы немедленно достичь своей цели — средней заработной платы. Однако резкое повышение минимальной заработной платы приводит к сокращению занятости. Жизнь работников, которые сохраняют свои места после резкого повышения минимальной заработной платы, улучшится, но жизнь безработных будет полностью разрушена. Ставка повышения минимальной заработной платы должна быть установлена на уровне, который не приводит к сокращению общей занятости. Резкое повышение минимальной заработной платы в 2018 году стало результатом забвения более важной цели — занятости — ради достижения средства как достижения.

В-третьих, не пытайтесь победить рынок для достижения политических целей

Президент неизбежно испытывает желание вмешаться в рынок для достижения политических целей. Однако правительство должно дополнять рынок, а не заменять его. Суть рынка — это права собственности и цены. Конечно, права собственности могут быть ограничены в общественных интересах, и правительство может вмешиваться в цены. Однако, если толковать сферу применения слишком широко, это противоречит рыночным принципам. Минимальная заработная плата — это вопрос, в который правительство должно вмешаться для обеспечения минимального уровня жизни работников. Однако, если она установлена слишком высоко по сравнению с рыночным равновесием, возникают побочные эффекты в виде сокращения занятости.

Правительство Мун Чжэ Ина вмешалось в цены на арендное жилье посредством так называемого Закона о трех арендных договорах.[4] Когда такие правила вводятся, арендаторы, продлившие договор до вступления закона в силу, получают выгоду, но новые арендаторы или существующие арендаторы, не сумевшие продлить договор, часто несут убытки. Это связано с тем, что из-за сокращения предложения арендного жилья цены на новое арендное жилье резко растут. Ограничение максимальной цены продажи также вызывает спекулятивный спрос, сокращая при этом предложение квартир. В долгосрочной перспективе это не способствует стабилизации цен на квартиры.

Чрезмерный контроль над университетами и местными органами власти аналогичен. Правительство контролирует университеты и местные органы власти, делая их зависимыми от центрального правительства, а затем контролирует их с помощью финансовой поддержки. Поскольку университеты столкнулись с финансовыми трудностями из-за низкой платы за обучение, правительство контролирует университеты, связывая финансовую поддержку с оценкой. Однако изменения или ликвидация университетов — это дело потребителей, а не Министерства образования. Если вы хотите помочь местным университетам, увеличьте стипендии для студентов местных университетов. Замена выбора потребителей оценкой — это попытка победить рынок.[5]Местные органы власти должны конкурировать за привлечение людей и компаний посредством самостоятельных решений, однако их зависимость от центрального правительства в административном и финансовом отношении углубляется. Необходимо позволить университетам и местным органам власти развиваться посредством конкуренции.

Вершиной рыночно-ориентированной политики является дерегулирование. Однако это сложнее, чем кажется. Все президенты до сих пор проводили дерегулирование. Примерами служат «столб регулирования» президента Ли Мён Бака, «заноза под ногтем» президента Пак Кын Хе и «красный флаг» президента Мун Чжэ Ина. Однако ни одна из этих реформ не увенчалась особым успехом. Среди 20 критериев оценки, определяющих рейтинг национальной конкурентоспособности Международного института развития менеджмента (IMD, 2021), самый низкий балл Корея получила по пункту «эффективность правительства в отношении условий ведения бизнеса». Это связано с тем, что наша система регулирования является позитивной, то есть перечисляет то, что разрешено. Конечно, для социальных норм, таких как безопасность, и для регулирования добросовестной конкуренции позитивный подход по-прежнему необходим. Однако в отношении регулирования входа необходимо перейти к негативному подходу, то есть разрешать то, что не запрещено. Но и это непросто. Если возникнет проблема, не запрещенная заранее, стрелы критики будут направлены на правительство. Кроме того, негативный подход ослабляет полномочия исполнительной власти, главой которой является президент. Если ослабнет исполнительная власть, ослабнет и законодательная власть, которая ее контролирует. Президенту придется бороться с Национальным собранием, одновременно ослабляя свою власть. Однако президент, который искренне уважает рынок, должен ввести негативное регулирование для новых видов бизнеса.

Другой способ вмешательства правительства в рынок — это бюджетные расходы. Правительство широко поддерживает компании под предлогом «продвижения». В результате увеличивается число компаний с низкой конкурентоспособностью, которые выживают благодаря государственной поддержке. По состоянию на 2020 год, среди 1244 малых и средних предприятий доля компаний, которые не могли покрыть даже проценты своей операционной прибылью, составила 50,9%. Хотя шок от COVID-19 также был значительным фактором, компании, которые должны были уйти с рынка, выживают как зомби и нарушают рынок низкими ценами в ходе торгов. Необходимо, чтобы экосистема компаний функционировала гладко. Если неконкурентоспособные компании не будут выведены с рынка, новым перспективным компаниям будет трудно на него выйти. Государственная поддержка компаний имеет тенденцию получать общественную поддержку под предлогом «создания рабочих мест и оживления экономики». Однако президент (20-го созыва) должен помнить, что нынешняя поддержка компаний приближается к уровню, наносящему ущерб экосистеме.

В-четвертых, усилить функцию общего руководства для принятия политических решений.

Для принятия политических решений важно согласование разногласий между ведомствами. Экономическими вопросами может заниматься заместитель премьер-министра по экономике. Однако, когда экономические и социальные проблемы сталкиваются, как в случае с телемедициной, заместителю премьер-министра по экономике трудно проявить лидерство. Было бы хорошо, если бы премьер-министр координировал, но его полномочий недостаточно. Полномочия премьер-министра включают рекомендацию об увольнении министра, но поскольку увольнение министра является исключительной прерогативой президента, премьер-министру трудно давать такие рекомендации. Кроме того, существует право оценки ведомств, но этого недостаточно. Для этого предлагается создать при премьер-министре Управление по планированию и бюджету, отделив функции планирования и бюджета от Министерства экономики и финансов. Тогда министр Управления по планированию и бюджету сможет комплексно координировать экономические и социальные вопросы, опираясь на бюджетные полномочия. Функции планирования и бюджета не являются экономическими функциями и должны использоваться для общего руководства государственной политикой. Таким образом, координационная способность Канцелярии премьер-министра, куда входит Управление по планированию и бюджету, естественно, усилится.

Более того, возможен вариант создания Управления по управлению и бюджету, которое будет включать в себя функции управления организацией и электронного правительства Министерства внутренних дел и безопасности, помимо функций Управления по планированию и бюджету. Это похоже на Управление по вопросам менеджмента и бюджета (OMB) при президенте США. Это дает преимущество в усилении общей координационной функции путем концентрации централизованного управления исполнительной властью. В частности, для проведения реформы государственного управления, меняющей роль правительства, есть основания полагать, что необходимо задействовать как бюджетные, так и организационные функции. В настоящее время ведомствам приходится обращаться как в Министерство внутренних дел и безопасности (организация), так и в Министерство экономики и финансов (бюджет) для увеличения штата. Однако следует учитывать, что интеграция несколько разнородных функций потребует времени для урегулирования, и Министерство внутренних дел и безопасности, отвечающее за Закон о государственной организации, будет решительно против.

Вопросы, которые трудно согласовать даже премьер-министру, должны решаться администрацией президента. Однако разногласия между ведомствами в большинстве случаев сводятся к разногласиям между советниками администрации президента. В конечном итоге решение должен принять президент, что является большой нагрузкой для него. Однако нельзя уклоняться от этой нагрузки. По вопросам, по которым существуют значительные разногласия между ведомствами и советниками, президент должен выслушать все «за» и «против» и принять решение. Для этого рекомендуется, чтобы президент совместно с премьер-министром и главой администрации президента создал неформальный совещательный орган для решения важных вопросов.

Иногда администрация президента призывает ведомства к согласию, но следует понимать, что существуют вопросы, по которым согласие принципиально невозможно. Если цели совпадают, а средства различаются, возможно сотрудничество. Однако, если цели различаются, необходимо не сотрудничество, а арбитраж или посредничество. Для этого, если согласие не достигнуто, статус-кво не должен быть итогом. Если в результате несогласия будет установлен статус-кво, сторона, желающая сохранить статус-кво, никогда не пойдет на компромисс. В конечном итоге изменения ради будущего станут невозможными. Администрация президента должна играть роль посредника, поддерживая одну из сторон в случае несогласия ведомств, или роль координатора, достигающего согласия путем урегулирования интересов. Президент, пренебрегающий этой ролью, не сможет добиться перемен.

В-пятых, контролируйте исполнение политики и измеряйте результаты.

Пятилетний срок полномочий президента короток. Тем более это касается завершения реформ, которые нежелательны для бюрократической системы, то есть «государственной службы». К концу срока полномочий президента государственная служба ожидает, что следующий президент может полностью пересмотреть задачи. Поэтому желательно завершить задачи с высокой степенью обратимости в течение срока полномочий. Для этого необходимо контролировать выполнение планов.

Интеграция Корейской корпорации жилищного строительства и Корейской корпорации земельных ресурсов во время правления Ким Дэ Чжуна является типичным примером неудачи. В 1998 году Государственный совет принял решение об интеграции Корейской корпорации жилищного строительства и Корейской корпорации земельных ресурсов к 2001 году. Министерство строительства и транспорта в то время выступало против интеграции, но неохотно согласилось из-за сильной воли президента. Однако Министерство строительства и транспорта не проводило подготовительных работ по интеграции, что было выявлено только в конце 2000 года, и план интеграции был спешно подготовлен. Однако из-за спешки не было достигнуто согласия между сторонами, в частности, мнение Корейской корпорации земельных ресурсов не было учтено, что привело к продолжению лоббирования против интеграции со стороны Корейской корпорации земельных ресурсов даже после внесения законопроекта об интеграции в Национальное собрание в конце 2001 года. Поскольку оппозиция как правящей, так и оппозиционной партии была сильна, а профсоюзы решительно выступали против, президент Но Му Хён в 2003 году отозвал законопроект об интеграции. Если бы Министерство экономики и планирования в середине 2000 года проверило подготовку к интеграции Министерства строительства и транспорта, результат был бы иным.[6]

Исполнение не всегда означает результат. Часто люди делают вид, что усердно работают, но на самом деле никаких результатов нет. Из-за короткого срока полномочий многие чиновники избегают задач, требующих длительного времени для получения результатов. Они думают, что главное — делать вид, что усердно работают, и не нести ответственности во время своего пребывания в должности. Например, ведомство, отвечающее за программы создания рабочих мест для уязвимых слоев населения, заинтересовано только в расходовании выделенных средств, а не в том, получают ли уязвимые слои населения реальную выгоду.[7]Если таких чиновников много, государственные средства и людские ресурсы тратятся впустую, а решение реальных проблем отдаляется. Чтобы президент добился успеха, необходимо оценивать результаты, а не фокусироваться на исполнении.

Поскольку оценка результатов государственной службы осуществляется не должным образом, процветают показуха и избегание ответственности. Показуха и избегание ответственности имеют общую черту — сосредоточение на демонстрации усердной работы, а не на реальной эффективности. Показуха направлена на получение похвалы, в то время как избегание ответственности направлено на избежание наказания. Показуха часто проявляется в виде ненужных мероприятий или бюджетных расходов, а избегание ответственности — в виде чрезмерного предварительного регулирования, что приводит к серьезным последствиям. Президент должен проверять, не является ли каждый отчет чиновника показухой или избеганием ответственности. И необходимо усилить оценку результатов политики для фундаментального решения этой проблемы.

3. Создайте инфраструктуру для разработки хорошей политики.

Сначала определите, что должно делать правительство, а что нет.

Каждый президент после вступления в должность проводил реорганизацию государственного аппарата. Однако в основном это сводилось к перемещению функций из одного ведомства в другое или к слиянию ведомств. Это был просто способ изменить группировку существующих функций, сохраняя их неизменными. Однако для успеха президента прежде всего необходимо сосредоточиться на том, что должно делать правительство. Не следует выделять ресурсы и усилия на то, что неэффективно или даже вредно для страны. Усердная работа над тем, что делать не следует, наоборот, противоречит национальным интересам. Поэтому необходимо сначала разделить задачи, которые следует расширить, и задачи, которые следует сократить, и отразить это в реорганизации государственного аппарата.

Кларк Г. и Мир М. (1984) делят функции исполнительной власти на четыре основные категории. ① Функция обеспечения социальной интеграции и счастья граждан. Это функция предоставления правительством общественных благ, таких как окружающая среда, образование и социальное обеспечение. ② Функция поддержания порядка. Это функция обеспечения национальной безопасности и порядка, такая как полиция, прокуратура, налоговая служба, оборона и дипломатия, при которой правительство налагает определенные обязательства на граждан. ③ Функция координации внутри правительства. Это функция самоуправления правительства, такая как Канцелярия премьер-министра, бюджет, местное самоуправление, государственное управление, кадры и аудит. ④ Экономическая функция. Это функция вмешательства правительства в рынок посредством регулирования, стимулирования бизнеса и предоставления инфраструктуры. Сюда же относятся случаи, когда правительство фактически выступает в роли поставщика через государственные предприятия.

В прошлом, в период экономического развития, наша экономическая функция была относительно развита. Министерство торговли, промышленности и энергетики, Министерство малого и среднего бизнеса, Министерство земельных ресурсов, инфраструктуры и транспорта, Министерство науки и информационно-коммуникационных технологий, Министерство сельского хозяйства, продовольствия и сельских дел, Министерство океанов и рыболовства в основном выполняют экономические функции. Другие ведомства также имеют функции поддержки соответствующих отраслей. Примерами являются фармацевтическая промышленность в Министерстве здравоохранения и социального обеспечения, культурная индустрия в Министерстве культуры, спорта и туризма, пожарная промышленность в Министерстве внутренних дел и безопасности, экологическая промышленность в Министерстве окружающей среды. В результате доля экономики в бюджете, доля финансового кредитования по отношению к ВВП и т. д. у нас одни из самых высоких среди стран ОЭСР. В будущем эта экономическая функция должна быть сокращена. Конечно, необходима поддержка исследований и разработок в университетах, поддержка стартапов и поддержка будущих отраслей. Однако следует сократить поддержку компаний, нуждающихся в реструктуризации, инвестиции в низкоэффективную инфраструктуру и прямые поставки, которые вытесняют частный рынок.

С другой стороны, остальные три функции должны быть усилены. В будущем ① государственное предоставление общественных благ, напрямую связанных со счастьем граждан, включая функцию социального обеспечения, должно быть расширено. ② Для укрепления социального капитала необходимо усилить наше чувство порядка, и для этого следует увеличить бюджет и численность персонала для строгого соблюдения законов и налогов. Кроме того, ③ функция управления внутри правительства должна быть усилена с упором на координацию разногласий между ведомствами и реформирование правительства. И эти изменения должны быть отражены при реорганизации государственного аппарата.

До сих пор цели экономического роста и социальной интеграции часто противоречили друг другу. Однако в будущем социальная интеграция будет еще более необходима для экономического роста. Социальная интеграция способствует экономическому росту за счет укрепления социального капитала и снижения различных транзакционных издержек. Кроме того, она сама по себе способствует повышению чувства общности и напрямую влияет на счастье. Социальная интеграция требует многогранных усилий со стороны правительства, включая повышение справедливости через социальное обеспечение, повышение социальной мобильности, повышение социального доверия за счет справедливости и верховенства права, повышение прозрачности государственного сектора и усиление способности правительства управлять конфликтами. В будущем первоочередной задачей президента станет социальная интеграция. Только так президент сможет добиться успеха.

Разделите власть президента.

Хотя президентская власть и исполнительная власть постепенно меняются в процессе демократизации, они по-прежнему преобладают над законодательной властью. В результате Национальное собрание часто разделяется по признаку поддержки или оппозиции президенту. Существование так называемого «императорского президента» препятствует формированию консенсуса в Национальном собрании и не позволяет стране выйти из культуры «приказ сверху — исполнение снизу». Хотя трудно ослаблять собственную власть, для успешного управления государством президент должен делиться своей властью с Национальным собранием и местными органами власти.

Прежде всего, необходимо разделить власть исполнительной власти с Национальным собранием. В частности, функции исполнительной власти, где важно формирование консенсуса, должны быть переданы Национальному собранию. Поскольку консенсус между правящей и оппозиционной партиями отражает голос всего народа, он может повысить удовлетворенность избирателей по сравнению с решениями исполнительной власти, возглавляемой президентом от одной партии. Кроме того, решения, достигнутые Национальным собранием, имеют преимущество преемственности независимо от смены президента. Типичным примером является Комитет по экономике, труду и социальным вопросам (далее — КЭТС) при президенте. В настоящее время, даже если КЭТС достигнет соглашения, неизбежно потребуется повторное обсуждение в процессе законодательства Национального собрания. Для Федерации корейских профсоюзов нет особого стимула участвовать, поскольку большинство обсуждаемых вопросов КЭТС ослабляют их привилегии. Если будет принято неблагоприятное решение, его можно заблокировать в Национальном собрании. Однако, если КЭТС будет принадлежать Национальному собранию, будет трудно отказаться от участия. Потому что это решение будет окончательным. Кроме того, вопрос отказа от атомной энергетики также должен решаться Национальным собранием.

Общий объем бюджета и темпы роста по секторам должны определяться Национальным собранием по согласованию между правящей и оппозиционной партиями. Нынешняя роль Национального собрания заключается лишь в увеличении или уменьшении примерно на 1% бюджета, установленного исполнительной властью. Правящая партия обычно хочет увеличения бюджета, а оппозиционная — его сокращения. Однако нынешний способ согласования общего объема бюджета между исполнительной властью и правящей партией приводит к исключению оппозиционной партии. В результате существует глубокая обеспокоенность по поводу закрепления бюджетного дефицита. Президент должен уступить свою власть Национальному собранию и оппозиционной партии. Аналогично, необходимо добавить процедуру рассмотрения долгосрочных планов, определяемых исполнительной властью, Национальным собранием. В настоящее время только основные направления плана управления государственными финансами представляются на рассмотрение постоянным комитетам Национального собрания. Важные планы должны рассматриваться Национальным собранием, чтобы придать им обязательную силу и преемственность.

Кроме того, администрация президента должна признавать полномочия премьер-министра. Повседневная координация политики должна решаться Управлением по координации политики, а вопросы с большим влиянием, по которым нет согласия между ведомствами, должны решаться президентом совместно с премьер-министром и главой администрации президента. Если администрация президента вмешивается во все вопросы и определяет направление, скорость принятия решений замедляется, и в конечном итоге это ложится бременем на президента. Президент может получить историческую оценку, сосредоточившись на внешней политике и нескольких важных и трудных реформах. В этом отношении подходит кадр, обладающий глубоким пониманием политики и контролем над работой, в качестве премьер-министра. Премьер-министр, выполняющий роль «маски для лица» с хорошим имиджем, приведет только к концентрации власти в администрации президента.

Право назначения кадров администрацией президента также должно быть разделено. Закон об управлении государственными учреждениями различает руководителей, назначаемых президентом, и руководителей, назначаемых министрами. Однако это в основном не соблюдается. Президент должен уважать право министра на назначение. Это относится и к назначению руководителей на уровне директоров и начальников отделов в ведомствах. Единственное право министра с коротким сроком полномочий — это право назначения, но если администрация президента вмешивается и в это, министру будет трудно руководить своим ведомством.

Кроме того, функции исполнительной власти должны быть разделены с местными органами власти. Семь стран с самой высокой конкурентоспособностью, выбранные Международным институтом развития менеджмента (IMD), — это Швейцария, Швеция, Дания, Нидерланды, Сингапур, Норвегия и Гонконг, население которых составляет от 5 до 17 миллионов человек. Если мы объединим мегаполисы для увеличения масштаба и будем стимулировать конкуренцию между местными органами власти, конкурентоспособность всей Республики Корея может резко возрасти. Для этого значительная часть полномочий центральных ведомств должна быть передана местным органам власти. Например, минимальная заработная плата и 52-часовая рабочая неделя могут определяться на уровне каждого мегаполиса. Образование также должно быть передано каждому образовательному управлению. Если мы думаем, что должны предоставлять одинаковые услуги по всей стране, мы не сможем децентрализовать власть. Кроме того, деятельность специальных местных административных органов (местных управлений) центральных ведомств, за исключением некоторых случаев, должна быть в основном передана местным органам власти. Все президенты прилагали усилия для такой децентрализации власти, но в целом безуспешно. Наиболее активным правительством в области децентрализации власти было правительство Но Му Хёна. В то время было передано семь учреждений в провинцию Чеджу.[8] Этот успех в Чеджу должен быть применен и к другим мегаполисам.

Финансы также должны быть децентрализованы. Во-первых, бюджетные проекты, которые центр осуществляет для местных органов власти, должны быть переданы местным органам власти. Типичным примером является бюджет на развитие региональной промышленности. Поскольку центральное правительство осуществляет проекты для местных органов власти, ни центр, ни местные органы власти не несут ответственности. Кроме того, при передаче бюджета местным органам власти следует внедрить систему пакетных субсидий по ведомствам. Например, субсидии, предоставляемые Министерством сельского хозяйства, продовольствия и сельских дел местным органам власти, разделены по проектам, но их следует объединить в один пакет, позволяя местным органам власти самостоятельно распределять средства по проектам. Это повысит эффективность проектов и предотвратит растрату.

На самом деле, наиболее важной передачей власти является передача налоговых поступлений. При нынешней системе, когда центр собирает большую часть налогов и распределяет их местным органам власти, невозможно преодолеть зависимость местных органов власти. Однако, если просто увеличить долю местных налогов, выгоду получит только столичный регион с большим налоговым потенциалом. Одним из способов является преобразование корпоративного налога в совместный налог, который делится между центром и местными органами власти, с введением системы, которая увеличивает долю распределения для местных органов власти в зависимости от степени отсталости региона. Введение такого совместного налога с дифференцированным распределением позволит одновременно достичь децентрализации власти и сбалансированного развития.

Создайте систему продвижения реформ.

Реформы начинаются в администрации президента, но администрация президента не может заниматься всеми задачами реформ. Было бы лучше, если бы каждое ведомство проводило свои собственные реформы, но такого не происходит. Реформы часто затрагивают привилегии каждого ведомства. Примерами являются передача функций местным органам власти, отмена регулирования и сокращение бюджетных проектов. Поэтому необходим орган, ответственный за продвижение реформ, который устанавливает направление реформ и стимулирует каждое ведомство. Предлагается создать комитет при президенте, условно называемый Комитетом по реформе государственного управления, для продвижения этих реформ. Желательно, чтобы председатель был штатным сотрудником, но может быть и внештатным. Рекомендуется модель, при которой будет создан отдельный секретариат, а его руководитель будет назначен секретарем администрации президента, а старший секретарь будет участвовать в качестве члена комитета.[9] Опыт уже был реализован в Комитете по реформе государственного управления и децентрализации власти при правительстве Но Му Хёна. Было бы полезно использовать его в качестве образца.

Система человеческих ресурсов для продвижения реформ в бюрократической организации также является важной институциональной основой. Прежде всего, важно правильно назначать министров, которые будут осуществлять эти реформы. Министрам должна быть поставлена четкая задача по реформированию своего ведомства. Если речь идет о поддержании существующей работы и внесении незначительных улучшений, директора и начальники отделов справятся сами. Министр должен выполнять задачи, которые сотрудники ведомства не могут выполнить добровольно. И срок полномочий министра должен быть гарантирован. В настоящее время средний срок пребывания министра составляет 14 месяцев, что делает невозможным проведение реформ министром, который должен уйти в отставку сразу после ознакомления с работой.

Однако реформировать государственную службу только министрами сложно. Рекомендуется назначить в каждое ведомство заместителя министра по реформам, который будет помогать министру в проведении реформ. Это можно сделать путем упразднения существующих должностей директоров и создания вместо них должностей заместителей министров или изменения роли существующих заместителей министров. Поскольку эту должность трудно занимать внутренним государственным служащим, министру необходимо предоставить право назначения для привлечения внешних кадров. Компетентные внешние кадры, которые могут работать с министром, также необходимы на уровне директоров и начальников отделов. В этом отношении необходимо постепенно увеличивать долю открытых вакансий, которая в настоящее время составляет 20% от общего числа должностей директоров и начальников отделов. В этом случае недопустимо, чтобы администрация президента назначала политических деятелей с низкой компетентностью в качестве «парашютистов». Министр должен иметь возможность набирать людей, с которыми он хочет работать, через открытые вакансии. Открытые вакансии имеют преимущество более длительного пребывания в должности, чем обычные директора и начальники отделов, поскольку они заключают трехлетний контракт.

4. Имейте долгосрочную перспективу для истинного успеха президента.

До сих пор условия успеха президента были представлены в основном в области экономики и социальной сферы.

В <Таблице 2> обобщены предложения, представленные в основном тексте. Наиболее важным предложением является то, что президент должен делиться своей властью с Национальным собранием, министрами, местными органами власти и рынком, а также осуществлять государственное управление с долгосрочной перспективой. Однако все это трудные задачи. Как это сделать возможным?

Во-первых, требование к президенту поделиться своей властью может слишком игнорировать природу власти, которую нельзя разделить даже между отцом и сыном. В этом смысле это вопрос, который должен регулироваться институционально, а не полагаться на добрую волю отдельного президента. В этом отношении необходима активная роль Национального собрания. Однако Национальное собрание может быть активно в усилении своих полномочий, но может не приветствовать усиление полномочий местных органов власти. В настоящее время Национальное собрание имеет право проводить парламентские расследования в отношении государственных делегированных дел мегаполисов и провинций, а также бюджетных проектов, финансируемых из государственных субсидий. Расширяя делегирование полномочий местным органам власти и одновременно усиливая надзор Национального собрания за ними, можно уменьшить сопротивление Национального собрания. Однако по-прежнему трудно продвигать передачу полномочий, против которой президент решительно возражает.[10] В таких случаях давайте отложим срок вступления в силу после изменения системы до следующего президента. Например, Закон о создании и функционировании Национального комитета по образованию был опубликован в июле 2021 года, но срок его вступления в силу был установлен на год позже, в июле 2022 года.

Во-вторых, цели президента должны быть правильно установлены с долгосрочной перспективой, чтобы другие условия успеха стали возможными. Как президент с однократным пятилетним сроком может иметь долгосрочную перспективу? Это зависит от средств массовой информации и граждан. Необходимо не только подчеркивать важность долгосрочной перспективы во время пребывания президента в должности, но и находить примеры прошлых президентов, которые преодолели ограничения однократного срока и проводили правильную политику с долгосрочной перспективой, и широко распространять их среди общественности. Только тогда у президента появится желание оставить след в истории. В конечном итоге важно, чтобы средства массовой информации и граждане объективно и строго оценивали президента. Безоговорочно благоприятная или враждебная оценка президента не может изменить его поведение. Президент зависит от народа.

Сводка предложений по успеху в экономической и социальной политике <Таблица 2>

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

f2e34dd1a320d063

Список литературы

Национальное агентство по связям с общественностью. 2000. «Опрос общественного мнения о приватизации государственных предприятий».

Ким Бён Ук, член Национального собрания от Демократической партии. 2018. «Анализ оценки государственных программ занятости, финансируемых правительством в 2017 году». Материалы парламентских слушаний.

Пак Чжун Хун и др. 2016. «Размышления об организационных реформах правительств Кореи». Корейский институт государственного управления. Пак Чжин. 2021. «Направления и задачи реформы государственного управления». Аппарат Национального собрания.

Пак Чжин. 2021. «5 вещей, которые президент Мун должен сделать перед передачей эстафеты XXX». «Maeil Business Newspaper Big Picture». 21.07.

Пак Чжин. 2020. «Как изменить Республику Корея». Издательство «Ихакса».

Hangil Research. 2002. "Public Opinion Survey on Power Plant Privatization."

Clark, G. and M. Dear (1984), "State Apparatus: Structures and Languages of Legitimacy", Boston: Allen & Unwin

[1] Согласно опросу, проведенному Корейским управлением по связям с общественностью в 2000 году, 71% респондентов высказались за приватизацию государственных предприятий, а 21% — против. Опрос общественное мнение о приватизации электростанций, проведенный Hangil Research (2002) по заказу Федерации корейских профсоюзов (FKTU), показал, что 51% граждан поддержали приватизацию, а 44% выступили против.

[2] Поскольку 14% доходов системы медицинского страхования субсидируются из государственного бюджета, сумма государственных субсидий на медицинское страхование в 2020 году превысила 9 трлн вон, а субсидии на страхование занятости в 2021 году составили чуть более 1 трлн вон.

[3] Финансирование университетов частично распределяется между аспирантами и докторантами, но в большинстве случаев на них не распространяется действие 4 видов страхования, поэтому они не способствуют созданию рабочих мест. Хотя корейская новая сделка также предусматривает поддержку университетов, ответственным отделом в Министерстве образования является отдел политики трудоустройства в сфере промышленно-академического сотрудничества. Это означает, что исследования, поддерживаемые университетами, ориентированы на создание рабочих мест в компаниях.

[4] В соответствии с этим арендаторы могут требовать продления договора на два года, и домовладелец должен согласиться, если нет особых причин, таких как собственное проживание. Арендная плата также может быть повышена только в пределах 5% от предыдущей.

[5] Кроме того, уровень поступления выпускников средних школ в высшие учебные заведения в 2020 году составил 72,5%, что выше, чем в Европе (около 40%). Нет необходимости снижать плату за обучение, чтобы больше студентов поступали в университеты. Студенты из малообеспеченных семей должны быть обеспечены стипендиями.

[6] Правительство Ли Мён Бака вновь предприняло попытку объединить Корейскую корпорацию жилищного строительства и Корейскую корпорацию земельных ресурсов, в результате чего в 2009 году было создано Корейское жилищно-земельное агентство (LH).

[7] В 2017 году в рамках программы создания прямых рабочих мест (48 проектов) было израсходовано 2,8538 трлн вон, при этом доля участия уязвимых групп населения составила всего 36,3%. (Ким Бён Ук, 2017)

[8] К ним относятся: Региональное управление по строительству Чеджу, Региональное управление морских дел и рыболовства Чеджу, Региональное управление малого и среднего бизнеса Чеджу, Отдел по охране окружающей среды Чеджу, Региональное отделение трудовой инспекции Чеджу, Региональный комитет по трудовым спорам Чеджу, Окружное управление по делам ветеранов Чеджу.

[9] На момент создания в 2003 году в качестве членов по должности были назначены министры экономики и финансов, внутренних дел и информации, планирования и бюджета, а также глава Управления государственного управления, председатель Центрального комитета по управлению персоналом и глава отдела политики администрации президента.

[10] В соответствии со статьей 53 Конституции Президент может потребовать повторного рассмотрения законопроекта, принятого Национальным собранием. Если Национальное собрание примет то же решение большинством голосов от общего числа депутатов при наличии кворума и более чем двумя третями голосов присутствующих депутатов, законопроект вступает в силу как закон.

■ Автор: Пак Чжин_ Профессор KDI School of Public Policy and Management. Получил докторскую степень по экономике в Университете Пенсильвании (США) и с 1992 года работает в KDI или KDI School. Трижды брал отпуск для работы в качестве руководителя группы административной реформы Министерства планирования и бюджета (1998–2001), директора Центра исследований государственных учреждений Института налогово-бюджетных исследований (2012–2013) и первого директора Исследовательского института будущего Национального собрания (2018–2020). Его пожизненная цель — достижение консенсуса между левыми и правыми как умеренная альтернатива, и он безвозмездно занимал должности директора Исследовательского института будущего, неправительственной исследовательской организации, и председателя Комитета по политике Анмин. Его области интересов включают реформу государственного управления и государственные финансы, футурологию, урегулирование конфликтов и теорию экономического развития, и он консультировал многие отечественные и зарубежные правительства. Среди его публикаций — «Как изменить Республику Корея» (2020, издательство Ихак).

■ Ответственный редактор: Чон Джу Хён _ Исследователь EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr