[EAIワーキングペーパー] 2022年大統領の成功条件シリーズ：③権限を分担し、長期的な視点で国政を運営せよ

1. 国民の生活を向上させるためには

新たに就任した大統領に国民が望むことは単純である。国の財政を責任を負う大統領として、共同体の経済がうまく回るようにし、社会的な安定を成し遂げてほしいということである。これにより、各家庭と個人の生活が向上し、共同体と個人の未来への希望を持てるように国政を運営してほしいということである。このために、大統領は何よりも経済社会政策に心血を注がなければならない。では、経済社会政策で成功するにはどうすればよいか。言うまでもなく、良い経済社会政策立案のための条件を満たさなければならず、またそれが可能となるよう制度的基盤を整えなければならない。

ではまず、良い政策立案の条件とは何か。良い政策立案を段階別に見ていこう。政策立案は、「政策議題設定」→「政策目標と期間設定」→「政策手段の選択」→「政策決定」→「執行と点検」の5段階を経る。したがって、まず政策立案の各段階別に大統領の成功条件を見ていこう。

政策立案の段階をうまく経るだけで十分だろうか。それに加えて、良い政策立案のための制度的基盤が整備されなければならない。したがって、次に良い政策立案のための制度的基盤について検討しなければならない。このような制度的基盤は、大統領の任期後にも残り、次の大統領の成功にも役立つ（であろうため、さらに重要である）。制度的基盤は、まず政府が遂行すべき機能を設定し、次にその機能を遂行主体別に配分した後、最終的にそれを稼働させるという3段階で構成される。以上の議論を要約すると表1のようになる。本章では、このような過程を計8つの段階に分けて、その成功条件を提示しながら詳細に提示したい。

2. 良い政策を立案する過程を設計せよ

第一に、議題選択の適切な時期を考慮せよ

大統領が就任した初期は、通常国民の支持が高い時期である。まさにこの時が改革を推進する適切な時期である。特に第20代大統領の任期は2022年5月10日に始まるが、そこから1年が経過する2023年半ばになれば、2024年4月の第22代総選挙を考慮せざるを得ない。このような時期的特性を考慮すると、大きな対立を引き起こす改革は、就任後1年以内に実行計画を確定しなければならない。就任後、長官などの主要政務職を任命し、新しい課題を発掘して実行計画を立てるには、1年という期間は十分な時間ではない。

表1 経済社会政策の成功条件を見つけるためのアプローチ方法

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すでに大統領選挙公約に含まれた課題は、実行までの所要時間を短縮できる。しかし、我が国では大統領の公約の多くはキャンプで作られる。政党で長期間熟成されたものではなく、少数の頭脳から出て深い考察なしに作られた公約もある。大きな副作用、低い実現可能性などを知りながらも、得票に役立つと期待して含めた公約も数多い。そのため、候補者の公約が大統領職引き継ぎ委員会で「100大国政課題」などに具体化される過程は非常に重要である。しかし、2ヶ月足らずの期間に多くの課題を深く議論することは難しい。引き継ぎ委員会では基本方向だけを決定し、大統領就任後に利害関係者との協議を経て具体的な実行計画を確定しなければならない。この調整過程で大統領の積極的な介入が必要となるが、そうなると任期初めに多くの課題を同時に推進することは難しい。したがって、任期初めには困難な課題に選択と集中をしなければならない。まさにこの時に注意すべき点がある。

国民がすべての公約を支持するわけではないという事実である。国民が一票を行使する理由は非常に多様である。しかし、概して一つか二つの公約が投票の方向を決定するものである。特定の公約は気に入らないが、他のより重要な理由で一票を投じた場合が多い。したがって、大統領選挙での勝利がすべての公約に対する国民的支持を保証するわけではないということである。

例えば、文在寅（ムン・ジェイン）大統領は原子力発電の比率を徐々に低減するという公約を実行するために、新古里（シンゴリ）原発5・6号機公論化委員会を構成した。委員会は原発比率の縮小を既成事実とし、新古里原発の建設の有無について国民の意思を問うた。しかし、文大統領に一票を投じた国民がすべて原発比率縮小に同意したわけではない。新古里原発の建設を問う前に、脱原発の是非を国民に問うべきだった。新古里原発は建設中止で決定されたが、それよりも重要な脱原発に対する国民的合意はまだない。この問題は、次期第20代大統領が誰になるかによって再検討される可能性を持っている。

もう一つの事例がある。李明博（イ・ミョンバク）大統領は、公企業の民営化を公約に含めた。そして大統領選挙での圧勝を基盤に、公企業の民営化を推進した。1997年の経済危機以降、国民は公企業の民営化に圧倒的な支持を送ったことがある。[1]しかし、その後の二極化の深化と2008年の金融危機を経て、民営化に対する国民の意見は否定的に変わっていった。当時、青瓦台は仁川国際空港公社の株式売却が民営化ではなかったにもかかわらず、これを民営化と名付けた。そうしなければ公約を達成できると考えたからである。しかし、当時の民営化というフレームが公約推進に不利であるという点を理解していなかった。時代が変われば民心も変わり、国民が公約すべてを支持するわけではないという点を看過したのである。

では、任期初めにすべきことは何か。何よりも国の財政を健全にするという観点から、任期初めにすべきこととして財政改革を強調したい。任期初めには、政府組織改編などハードウェア構築に焦点を当てるあまり、財政改革がおろそかになる可能性が大きい。財政改革を推進する前に、増税のための国民の負担意識を高めなければならない。そのためには、まず支出構造の調整を強力に推進しなければならない。そうすれば、国民は自分が納めた税金が無駄に使われていないと安心する。また、政府が国民にサービスを提供する際に、無償で提供するのではなくバウチャーで支援すべきである。そうすれば、福祉支出も減らし、福祉の実感度も高めることができる。最後に、自営業者と専門職の所得をより正確に把握しなければならない。税務処理が不公平だと考えられれば、税金を納める意欲が失われる。負担意識強化のための以上の改革は短期間で完結するものではないため、財政改革と同時に増税を推進しなければならない。また、社会保険改革も必要である。現在、国民健康保険、雇用保険は莫大な財政支援を受けている。[2]国民年金はこれまで黒字だが、将来国民負担の核心となる見通しである。このような社会保険の赤字構造を是正しなければ、増税も最小限に抑えることができる。

一方、任期末に向かうにつれて、政治的負担の大きい議題を推進するのは難しくなる。この時期には、公務員内部の改革に焦点を当てるのが良い。金大中（キム・デジュン）大統領が任期末の2001～02年に電子政府特別委員会を設置して力量を集中したのがその例である。任期末の議題設定で考慮すべき点は、新旧大統領間の暗黙の協力である。退任する大統領がすべきことは、次の大統領が遂行する課題を準備したり、あらかじめ雰囲気を作っておくことである。そうすれば、次期大統領は改革の適切な時期である任期初めに多くの仕事ができる。

ドイツはアンゲラ・メルケル首相が前任者のシュレーダー首相の改革を引き継いだおかげで、欧州のリーダーになることができた。我が国でも李明博（イ・ミョンバク）政府で鉄道競争導入を推進し、朴槿恵（パク・クネ）政府で水西発SRTとして結実を見た事例がある。

第二に、目先の支持率ではなく、歴史的な評価を目標とせよ

人気はないが、ぜひ必要な改革がある。国民年金改革、俸給表廃止、企業構造調整などがその例である。国民が嫌うことをしたい大統領はいないだろう。さらに、ニコラ・サルコジ元フランス大統領やゲアハルト・シュレーダー元ドイツ首相が年金改革を推進して支持率が低下し政権を失った事例は、改革を推進しようとする大統領をさらに萎縮させるのに十分である。単任制大統領制の長所があるとすれば、再選を心配せずに改革を推進できる点である。しかし、我々は、その長所をほとんど享受できていない。人気のない改革を推進する指導者は、在任中は低い支持率に苦しむかもしれないが、歴史はその使命感を評価するだろう。しかし、大統領が短い視野で短期的な支持率に固執すれば、人気のない改革は推進しにくい。

短期的視野の大統領は、国家の根本的な変化を図るよりも、目先の成果が出ることにのみ集中する。例えば、韓国型ニューディルで見られるように、長期的な視野で推進すべき政府の研究開発予算も、雇用創給出に焦点を当てるようになる。研究には基礎→応用→開発の3段階があるが、開発研究は商品化と直結しており、短期的な雇用創出効果が最も大きい。一方、基礎研究は、一般的に大学が行う場合が多い。しかし、大学に委託する研究開発は雇用が増えないため、冷遇される。[3]結局、雇用創出のためには中小企業の研究を支援することに帰結する。その過程で、基礎研究への関心は後回しにされる。しかし、先進国に跳躍するためには、国家は基礎研究を支援しなければならない。政府が短期的視野にとらわれて研究開発の目標を雇用創出に設定すれば、先進国への道は遠い。さらに、企業への支援がイノベーションに結びつくよりも、盲目的な補助金として誤用されるケースが多いことを考慮すると、政府の短期的視野がもたらす問題は深刻である。

短期的視野の大統領のもう一つの特徴は、財政赤字を恐れないことである。赤字とは未来の所得を前借りすることだが、5年間の業績のために未来世代の所得を食い潰す国政運営は正しくない。コロナ19対応による赤字は一時的だが、社会保障による赤字は固定化される。一度実施した福祉は撤回することが難しいからである。欧州連合は、GDP比財政赤字率が3%を超えないように勧告している。我々は2019年にすでに2.8%を記録し、コロナ19がなくても2020年から3%を超えていただろう。多くの欧州連合諸国は2024年には3%以内に回復すると見られるが、我々の2024年の目標は4.3%である。

もちろん、社会福祉支出が増加する傾向は避けられない。しかし、短期的な人気に迎合する大統領は、すべての国民に普遍的な福祉を提供しようとする傾向がある。一部の国民にのみ提供する選択的福祉は、非受給層から人気がないからである。しかし、普遍的福祉は、租税負担率の高い国でなければ不可能なモデルである。韓国のように租税負担率がOECD平均に満たない国では、深刻な財政赤字を招くことになる。ベーシックインカムがその例である。すべての成人には月50万ウォン、18歳以下には30万ウォンをベーシックインカムとして保障するには、290兆ウォンの予算が必要である。これは2021年の国家本予算558兆ウォンの52%に相当する。他の支出を大幅に削減して充当するとのことだが、義務支出が48%を占める状況で、その可能性は疑問である。現実的に見ると、所得が低いほどより多く支援する方式を選択すべきである。現行の基礎生活保障制度を根幹とし、その受給層と支給額を漸進的に拡大することが答えである。

視野が狭いと、目標を見失い、その手段を貫徹することに没頭してしまう。例えば、最低賃金引き上げの目標は労働者の生活を改善することである。しかし、そのためには雇用規模と平均賃金を掛けた数値を高めなければならない。しかし、短期的視野の大統領は、目先の目標である平均賃金を上げるために、最低賃金引き上げ自体に焦点を当てることになる。しかし、低賃金の急激な引き上げは雇用を減少させる。最低賃金の急激な引き上げ後も職を維持できる労働者の生活は向上するだろうが、失職者の生活は完全に疲弊する。最低賃金の引き上げ率は、全体の雇用を減少させない水準で設定されなければならない。2018年の最低賃金の急激な引き上げは、手段達成を業績として掲げるために、雇用というより重要な目標を忘却した結果である。

第三に、政策目標達成のために市場に勝とうとするな

大統領は政策目標を達成するために市場に介入したいという欲求が生じるのは当然である。しかし、政府は市場を補完すべきであり、市場に取って代わるべきではない。市場の核心は財産権と価格である。もちろん、財産権は公共の必要性に応じて制限することができ、政府が価格にも干渉することができる。しかし、その範囲を広範に解釈すると、市場原理に逆らうことになる。最低賃金は、労働者の最低生計を保障するために政府が介入すべき事案である。しかし、その水準が市場均衡に比べて過度に高く設定されると、雇用縮小という副作用が発生する。

文在寅（ムン・ジェイン）政府は、いわゆる賃貸借3法を通じて、家賃に介入した。[4]このような規制が生じると、法の施行前に契約を更新した借主は恩恵を受けるが、新規借主や再契約できなかった既存の借主は被害を受けやすい。賃貸住宅の供給が減り、新規の家賃が暴騰するためである。分譲価格の上限制も、投機需要を誘発する一方で、マンションの供給は減少させる。長期的にはマンション価格の安定に役立たない。

大学と地方政府に対する過度な統制も同様である。政府は大学と地方政府が中央政府に依存するように仕向けた後、財政支援を武器にこれらを統制している。低い学費で大学が財政難に直面すると、政府は財政支援を評価と連動させて大学を統制する。しかし、大学の変化あるいは退出は、教育部ではなく需要者の몫である。地方大学を支援したいのであれば、地方大学の学生に奨学金を拡大すればよい。消費者の選択を評価に置き換えることは、市場に勝とうとする試みである。[5]地方政府も自律的な決定で人と企業を誘致する競争をしなければならないが、行政的、財政的に中央政府への依存が 심화されている。競争を通じて大学と地方政府が成長するようにしなければならない。

市場志向的政策の代名詞は規制改革である。しかし、これは思ったより難しい。これまで全ての 대통령が規制改革を推進した。李明博（イ・ミョンバク）大統領の「規制の電柱」、朴槿恵（パク・クネ）大統領の「爪の先の棘」、文在寅（ムン・ジェイン）大統領の「赤い旗」がその例である。しかし、どのような改革案もそれほど成功しなかった。国際経営開発研究所（IMD、2021）の国家競争力ランキングを決定する20の評価項目の中で、韓国が最も低い点数を示した項目は「企業環境に関する政府の効率性」である。これは、私たちの規制システムがポジティブ方式、すなわち、できることを列挙する方式であるためだ。もちろん、安全などの社会規制、公正取引規制は依然としてポジティブ方式が必要である。しかし、参入規制についてはネガティブ方式、すなわち、禁止されていないことは許容する方式に転換しなければならない。しかし、これも容易ではない。事前に禁止せず問題が発生すれば、非難の矢が政府に向かう。また、ネガティブ方式は大統領が首班である行政部の権限を弱化させる。行政部の力が弱まれば、それを 견제する立法部も弱体化する。大統領としては、自身の力が弱まるのと同時に国会とも争わなければならない。しかし、真に市場を尊重する大統領であれば、新規事業についてはネガティブ規制を導入しなければならない。

政府が市場に介入するもう一つの方法は財政支出である。政府は「振興」という名目で企業を広範に支援している。その結果、競争力の低い企業が政府の支援で延命する事例が増えている。2020年基準で中小企業1,244社のうち、営業利益で利子も払えない企業の割合が50.9%であることが分かった。もちろん、新型コロナ19による衝撃も大きな要因だったが、淘汰されるべき企業がゾンビのように生き残り、低価格入札で市場をかく乱している。企業エコシステムが円滑でなければならない。競争力のない企業が淘汰されなければ、新しい有望企業が市場に参入しにくくなる。政府の企業支援は「雇用創出、経済活性化」という名分を持っており、国民的 지지를受ける傾向がある。しかし、現在の企業支援はエコシステムを훼損するレベルに近づいているという点を（第20代）大統領は 기억해야 한다。

第四に、政策決定のために総括調整機能を強化せよ

政策決定のためには、部処間の異見調整が重要である。経済問題は経済副総理が調整すればよい。しかし、遠隔医療のように経済と社会問題が衝突すると、経済副総理がリーダーシップを発揮するのは難しい。国務総理が調整すれば良いが、力が十分でない。総理が持つ権限は長官解任勧告権だが、長官解任は大統領の固有権限であり、総理が 함부로 勧告するのは難しい。その他、部処評価権があるが、これでは弱い。このため、企画財政部から企画予算機能を分離した企画予算処を設置し、総理室に移管することを提案する。そうすれば、企画予算処長官が予算権を基に経済と社会問題を総合的に調整できる。企画予算機能は経済機能ではなく、国政全般を総括する機能として活用されなければならない。そうなれば、企画予算処が属する国務総理室の調整力も自然に強化されるだろう。

さらに、企画予算処の機能に、行政安全部の組織管理および電子政府機能まで含めて管理予算処を設置する 방안も考えられる。これは、米国の 대통령室所属の予算管理局（OMB: Office of Management and Budget）と同様の形態である。行政府に対する中央管理機能を集中させ、総括調整機能を強化する 장점이 있다。特に、政府の役割を変えるレベルの政府改革を成し遂げるためには、予算と組織機能の両方が動員されなければならないという 논지도 일리가 있다。現在、各部処が増員するためには、行政安全部（組織）と企画財政部（予算）の両方を訪れなければならないという煩わしさがある。一方、やや異質な機能の統合であるため、定着に時間がかかること、そして現在の政府組織法を管轄する行政安全部が強く反対するという点は 고려해야 한다。

国務総理も調整が難しい案件は、青瓦台が 나서なければならない。しかし、部処間の異見はほとんど青瓦台の首席間異見に帰結する。結局、大統領が決断を下さなければならないが、これは大統領として大きな負担となることである。しかし、その負担を 회피해서는 안 된다。部処間、首席間の異見が大きい事案については、大統領が長短所を十分に聞き、決定を下さなければならない。そのためには、大統領が国務総理、秘書室長と共に重要事案を解決するための非公式な会議体を 가동することを 권한다。

時折、青瓦台が部処間の合意を 종용することがあるが、合意が根本的に難しい事案があるという点を理解しなければならない。互いに目標が同じで手段が異なれば協力が可能である。しかし、目標から異なれば協力ではなく判定をしたり、調整調停をしなければならない。そのためには、合意が得られない場合、現状維持が結論となってはならない。もし合意が得られない場合、現状維持で結論が出れば、現状維持を望む側は決して妥協しないだろう。結局、未来のための変化は不可能になる。青瓦台は、部処の合意が得られない場合、どちらか一方の肩を持つ仲裁者の役割をしたり、利害関係を調整して合意に至るようにする 조정자の役割をしなければならない。この役割を 소홀히 する大統領は、変化を生み出すことができない。

第五に、政策執行を 점검し、効果を測定せよ

大統領の5年の任期は短い。さらに、官僚組織、すなわち「公職社会」が望まない改革を完遂するには、なおさらである。公職社会は、大統領任期の後半になると、次の大統領がその課題を全面見直しできるという期待を抱く。したがって、可逆性の大きい課題は任期内に完成するのが良い。そのためには、計画の履行を 점검しなければならない。

金大中（キム・デジュン）政府の韓国土地住宅公社と韓国土地公社の統合が代表的な失敗事例である。1998年、国務会議は韓国土地住宅公社と韓国土地公社を2001年までに統合することを決定する。当時、建設交通部は統合に反対する立場だったが、大統領の意志が強かったため、仕方なくこれを受け入れた状態だった。しかし、建設交通部は統合準備作業を進めず、これは2000年末になってようやく確認され、急いで統合案が準備された。しかし、急いだため当事者間の合意が不足しており、特に韓国土地公社の意見が反映されなかったため、2001年末に統合法案が国会に提出された後も、韓国土地公社の反対ロビーが 지속される結果を招いた。与野党議員が統合に否定的で、労組の反対が 심하자、2003年、盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領は統合法案を 철회하기에 이르렀다。2000年代初頭に企画予算処が建設交通部の統合準備を 점검していれば、状況は異なっただろう。[6]

執行が 곧 成果を意味するわけではない。熱心に働くふりをしても、実際には何も成果がない場合も多い。在任期間が短いため、成果が出るのに長い時間がかかることは避ける官僚が多い。彼らは熱心に働くふりをしながら、在任中に責任を負うことがなければ良いと考えている。例えば、脆弱階層に対する雇用創出事業を担当する部処は、関連予算を 소진하는 데に関心があるだけで、脆弱階層がその恩恵を受けているかには関心がない。[7]このような官僚が多いと、国家予算と人材が浪費され、本来の問題解決は遠のく。大統領が成功するためには、執行に焦点を当てるのではなく、成果（outcome）を評価しなければならない。

公職社会の成果評価が 제대로 이루어지지 않다 보니、実際の展示行政や면피行政が 넘쳐나고 있다。展示および면피行政は、実際の効果よりも熱心に努力したことを見せることに 주력한다는 공통点がある。展示行政が称賛を受けることを目的とする 반면、면피行政は問責を避けることを目的とする点だけが異なる。展示行政は不必要な 행사や財政支出で、면피行政は過度な事前規制で 구현되는 경우가 많아 그 폐해가 크다。大統領は公務員の報告を聞くたびに、これが展示または 면피行政ではないかを 체크해야 한다。そして、これを根本的に解決するための政策別成果評価を 강화해야 한다。

3. 良い政策を樹立できるインフラを構築せよ

政府がすべきこと、やめるべきことをまず設定せよ

歴代大統領ごとに就任直後に政府組織改編を行ってきた。しかし、ある機能をA部処からB部処に移したり、部処を統合・廃止するようなものがほとんどだった。現在行っている機能をそのまま維持したまま、そのグルーピング方法を変えたのである。しかし、大統領が成功するためには、何よりもまず政府がすべきことに集中しなければならない。してもあまり効果がなかったり、むしろ国家的に損害であることには、力量と資源を配分してはならない。やらないといけないことを熱心にやることは、むしろ国益に反する。したがって、もっと増やすべきことと減らすべきことをまず 구분し、これを政府組織改編に反映しなければならない。

Clark, G. and M. Dear(1984)は行政部の機能を大きく四つに区分する。①社会統合と国民幸福のための機能である。環境、教育、福祉など、政府が国民に公共財を提供する機能である。②秩序維持機能である。警察、検察、国税、国防、外交など、国家の安寧と秩序のための機能であり、政府が国民に一定の義務を 부과하는 경우가 많다。③政府内調整機能である。国務総理室、予算、地方自治、政府管理、人事、監査など、政府が 스스로를 관리하는 기능이다。④経済機能である。政府が規制などを通じて市場に介入し、企業を振興し、インフラを供給する機能である。公営企業を通じて実際に供給者としての役割を 수행하는 경우도 이에 속한다。

私たちは過去の経済開発時代を経て、相対的に経済機能が発達している。産業通商資源部、中小ベンチャー企業部、国土交通部、科学技術情報通信部、農林畜産食品部、海洋水産部は、概ね経済機能を 수행하고 있다。他の部処も関連産業に対する支援機能を持っている。保健福祉部の医薬産業、文化体育観光部の文化産業、行政安全部の消防産業、環境部の環境産業がその例である。その結果、私たちは予算における経済分野の比重、GDP 대비政策金融の比重などがOECDで最も高い方である。今後、このような経済機能は減らさなければならない。もちろん、大学に対する研究開発支援、創業支援、未来型産業に対する支援は必要である。しかし、構造調整が必要な企業支援、効率性の低いインフラ投資、民間市場を蚕食する直接供給役割は減らさなければならない。

一方、残りの三つの機能は強化されなければならない。今後、①福祉機能をはじめ、国民の幸福と直結した政府の公共財供給は拡大されなければならない。②社会的資本強化のために、私たちの秩序意識は強化されなければならず、そのためには法と税金の 엄정성을 위한予算と人材を増やさなければならない。また、③政府内管理機能は、今後、部処間の異見を調整する機能、政府を改革する機能を 중심으로 강화해야 한다。そして、その変化を政府組織改編時に反映しなければならない。

これまで経済成長と社会統合の目標が 상충되는 경우도 많かった。しかし、今後は経済成長のためにも社会統合がより必要になるだろう。社会統合は、社会的資本を強化し、各種取引費用を 낮추어 経済成長に 도움을 준다。また、それ自体で共同体の 유대감을 상승시켜 幸福度にも直接寄与する。社会統合は、福祉を通じた衡平性向上、社会的移動性向上、公正性と法治強化を通じた社会的信頼向上、公共部門の透明性向上、政府の葛藤管理 역량強化など、政府の多角的な 노력을 필요로 한다。今後、大統領がもっとすべきことの第一順位は社会統合である。 그래야 大統領が成功できる。

大統領の力を分けよ

民主化を経て徐々に変化してはいるが、依然として大統領と行政部は立法部を 압도する。そのため、国会は大統領に対する賛否によって対立する場合が多い。いわゆる帝王的な大統領の存在は、国会の合意形成を 저해하며、国家全体として 상명하복の文化から 벗れられなくする。自身の力を弱めることは難しいことだが、大統領が成功的に国政を 수행하려면、自身の力を国会および地方政府と 나누어야 한다。

まず、行政部の力を国会と分けなければならない。特に、合意形成が重要な行政部の機能は国会に移管されなければならない。与野党の合意は、全体国民の声を表すものであるため、一政党出身大統領が首班である行政部の決定に比べて、全体の有権者の満足度をより高くすることができる。また、国会が合意した内容は、大統領が変わっても連続性を持つという 장점이 있다。代表的なものが、大統領直属の経済社会労働委員会（以下、経社労委）である。今は経社労委の合意であっても、国会立法過程で再議論が 불가피하다。民主労総の立場からは、経社労委の議論事項が既得権益を弱化させるものがほとんどであるため、参加する 유인이 별로 없다。もし不利な決定が下されれば、国会で阻止すればよい。しかし、経社労委が国会所属であれば、不参加するのは難しい。その決定が最終だからである。加えて、脱原発問題も国会が決定するのが正しい。

予算総額と部門別増加率は、国会が与野党の合意で決定しなければならない。今の国会の役割は、行政部が定めた予算案から1%程度を増減するのがせいぜいである。与党は予算の膨張を、野党は削減を望むのが常だが、今のように予算総額を行政部と与党の間で合意する 방식は、野党を 배제する結果を招く。その結果、財政赤字が 고착화될 우려も深まる。大統領は自身の力を国会と野党に譲歩しなければならない。同様に、行政部が決定する中長期計画についても、国会が 심의하는 절차を追加しなければならない。今は国家財政運用計画程度のみ、国会常任委員会にその基本方向を報告するようにしている。重要な計画は国会が 심의하도록 해야 계획에 구속력과 지속력이 생긴다。

また、青瓦台は国務総理の権限も 인정해 주어야 한다。日常的な政策調整は国務調整室が解決するようにし、部処間の合意が得られない波及力の大きい事案についてのみ、大統領が国務総理、大統領秘書室長と共に 협의하여 決定する慣行を築かなければならない。青瓦台が 사사건건介入し、方向を決めてしまうと、意思決定の速度が遅くなるだけでなく、結局大統領の負担として返ってくる。大統領は外交と合わせて、重要で困難な改革をいくつか中心にしなければ、歴史的な評価を受けることはできない。このような点で、国務総理には政策に対する理解度と業務掌握力に優れた人材が 적합하다。良いイメージで、いわゆる顔마담をする国務総理は、青瓦台への権力集中を招くだけである。

青瓦台の人事権も分けなければならない。公共機関の運営に関する法律には、大統領が任命する機関長と長官が任命する機関長が 구분되어 있다。しかし、これはほとんど守られていない。大統領は長官の任命権を 존중해야 한다。これは部処内の실국장級任命にも適用される。任期が短い長官が持つ唯一の権限は人事権だが、これすら青瓦台が介入すれば、長官は部処を統率しにくくなる。

これに加えて、行政部の機能を地方と分けなければならない。国際経営開発研究所（IMD）が選んだ競争力最強7カ国は、スイス、スウェーデン、デンマーク、オランダ、シンガポール、ノルウェー、香港であり、これらの人口はいずれも500万～1700万人程度である。広域圏を統合して規模を大きくし、地方政府間の競争をさせれば、大韓民国全体の競争力が 도약할 수 있다。そのためには、中央部処の権限の相当部分を地方に移譲しなければならない。例えば、最低賃金と週52時間制は、広域団体別に定めることができる。教育も各教育庁に機能を移譲しなければならない。全国的に同じサービスを提供しなければならないと考えれば、地方分権はできない。また、中央部処の特別地方行政機関（地方庁）が 수행하는 일은 일부를 제외하면 대부분 지방에 이양해야 한다。全ての 대통령がこのような地方分権に 노력했으나、概して成功しなかった。地方分権に最も積極的な政府は盧武鉉（ノ・ムヒョン）政府だった。当時、済州特別自治道に7つの機関を 일괄 이관한 바 있다。[8]このような済州での成功を他の広域圏にも適用しなければならない。

財政も地方分権しなければならない。まず、中央が地方のために支出する予算事業は地方に移譲しなければならない。代表的なものが地域産業振興予算である。地方のための事業を中央で 수행하고 있으니、中央も地方も責任感があるはずがない。また、地方に予算を与える際には、部処別 포괄보조금制を導入しなければならない。例えば、農林部が地方に与える補助金は事業別に 칸막이があるが、これを全て 풀어一つで与え、事業別配分は 알아서하도록 하는 것이다。そうすれば事業効果も上がり、浪費も防ぐことができる。

事実、最も核心的な地方移譲は税収移譲である。現在のよう​​に中央が大部分を徴収して地方に配分する 방식으로는、地方の依存性を克服することはできない。かといって無闇に地方税の比重を増やせば、税源の多い首都圏だけが 덕을 보게 된다。法人税を共同税に転換し、中央・地方が 나누도록 하면서、開発が遅れた地域ほど地方への配分率を高める制度を導入するのも一つの方法である。このような 차등 배분 공동세를導入すれば、地方分権と均衡発展を同時に達成できる。

改革の推進体制を構築せよ

改革の始まりは青瓦台だが、全ての改革課題を青瓦台が챙ることはできない。各部処がそれぞれの改革を推進すれば最も良いが、そのようなことは起こらない。改革は各部処の既得権益を훼損することが多いためである。例えば、機能の地方移譲、規制の撤廃、予算事業の縮小などがそれである。したがって、改革の方向を定め、各部処を 독려していく改革の推進主体が必要である。これを推進する大統領直属委員会、仮称「政府革新委員会」を設置することを提案する。委員長は常任が良いだろうが、非常任でも構わない。別途の事務局を置き、事務局長は青瓦台の秘書官が担当し、首席秘書官が 간사위원として参加するモデルを 추천する。[9]盧武鉉（ノ・ムヒョン）政府の政府革新地方分権委員会で既に実行した経験がある。これをベンチマーキングすれば良いだろう。

公務員組織内の人的推進体制も重要な制度的基盤である。まず、これを実行する長官を 잘 임명することが重要である。長官に 해당部処を改革するという明確なミッションを与えなければならない。既存の業務を 잘 챙り、若干の改善を行うことは、굳이 장관がいなくても실국長たちが 알아서 잘 한다。長官は部処の公務員たちが自発的にできないことを成し遂げなければならない。そして、長官の任期を十分に 보장해야 한다。現在の長官の平均在任期間は14ヶ月だが、業務を把握するやいなや辞めなければならない長官が改革を推進するというのは不可能である。

しかし、長官だけでは公職社会を改革するのは難しい。長官を助け、改革を推進する革新次官補を部処ごとに置くことを 권한다。既存の실長 자리をなくし、代わりに次官補を設置するか、既存の次官補が 수행하는 역할을変えればよい。この 자리には内部公務員が 수행하기 어려しいので、外部から 수혈하도록 장관에게 인사권을 부여할 필요がある。실국長級でも長官と呼吸を合わせる力量のある外部人材が必要である。このような点で、現在の실국長級の20%로 되어 있는 開放型任用制を 점진적으로 늘려가야 한다。 이때、力量の低い政界関係者を青瓦台が낙하산で下ろすのは곤란하다。長官が自身と共に仕事をする人を開放型を通じて 충원할 수 있어야 한다。開放型人事には3年の契約を結ぶため、一般的な실国長の任期に比べて2倍も長く在任するという 장점もある。

4. 大統領の真の成功のための長期的視点を持て

これまで大統領の成功条件を経済社会分野を中心に紹介した。

<表2>に本文で紹介した提言を 정리して見た。この中で最も重要な提言は、大統領が自身の力を国会、長官、地方、市場（市 場）と分け、長期的な視点で国政を 수행해야 한다는 점である。しかし、これらはすべて難しいことである。どうすればこれを可能にできるか。

第一に、大統領に自身の権限を分けるように求めることは、親子間でも分けられない権力の特性を 너무 無視したものであるかもしれない。そのような点で、これは大統領個人の善意に 맡길 사안ではなく、制度的に 규정해야 할 사안である。そのような点で、国会の積極的な役割が必要である。しかし、国会は国会の権限強化には積極的になれるが、地方政府の権限強化は 반기지 않을 수 있다。現在の国会は、広域市道の国家委任事務と国庫補助金予算事業に対する国政監査権限を持っている。地方に対する権限移譲を拡大しつつ、これに対する国会の監視を 강화할 경우、国会の反発も減らすことができるだろう。しかし、大統領が強く反対する権限移譲を推進するのは、依然として難しいことである。[10]このような場合には、制度を変更した後、その施行時期を次の大統領に 미루도록 하자。例えば、国家教育委員会設置及び運営に関する法律も公布は2021年7月に行われたが、施行は1年後の2022年7月と規定しているように。

第二に、大統領の目標が長期的な視点で正しく設定されなければ、他の成功条件も可能になる。どうすれば5年単任の大統領が長期的な視点を持てるのか？これは 언론と国民にかかっている。大統領在任中に長期的な視点の重要性を強調するのはもちろん、過去の大統領の中で単任制の限界を克服し、長期的な視野で正しい政策を 펼친事例を発掘し、これを国民に広く知らせなければならない。そうすれば、大統領が歴史に残る業績を成し遂げたいという 바람を持つようになる。結局、언론と国民が 대統領を客観的に 엄정하게 評価することが重要である。大統領に対する無条件の友好的または敵対的な評価では、大統領の態度を変えることはできない。大統領は国民次第である。

<表2> 経済社会政策の成功のための提言要約

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参考文献

国政広報処. 2000. 「国民対象公営企業民営化アンケート調査」.

金秉旭（キム・ビョンウク）共に民主党議員. 2018. 「2017年度政府財政支援雇用事業評価分析」. 国政監査資料.

朴重勲（パク・ジュンフン）他. 2016. 「韓国歴代政府組織改編の省察」. 韓国行政研究院. 朴珍（パク・ジン）. 2021. 「政府組織革新の方向と課題」. 国会事務処.

朴珍（パク・ジン）. 2021. 「○○○にバトンを渡す前に、文大統領がすべき5つのこと」. 『毎日経済 Big Picture』. 7. 21.

朴珍（パク・ジン）. 2020. 『大韓民国はいかに変えるべきか』. 李学社.

ハンギルリサーチ. 2002. 「発電所民営化世論調査」.

Clark, G. and M. Dear (1984), State Apparatus: Structures and Languages of Legitimacy, Boston: Allen & Unwin

[1]2000年の国政広報処調査では、公営企業の民営化に対して賛成が71%、反対が21%であった。ハンギルリサーチの発電所民営化世論調査（2002年）は、民主労総の依頼により行われたにもかかわらず、国民の51%が賛成、44%が反対であることが示された。

[2]健康保険収入の14%を国庫で支援することになっており、2020年の健康保険支援額は9兆ウォンを超え、雇用保険支援額は2021年基準で1兆ウォン余りである。

[3]大学への支援は、修士・博士課程の学生に一部配分されるが、ほとんどが4大保険に適用されないため、雇用を創出しない。韓国型ニューディールも大学支援を含んでいるが、教育部内の担当部署は産学協力雇用政策課である。大学への研究支援が企業の雇用創出に焦点を当てていることを意味する。

[4]これにより、借主は2年間の契約延長を要求でき、家主は実居住など特別な理由がない限りこれを受け入れなければならない。家賃も従前の5%以内でのみ引き上げることができる。

[5]さらに、我々は高校生の進級率が2020年基準で72.5%であり、ヨーロッパ（40%前後）に比べて高い水準にある。学費を下げて大学への進学を促す必要はない。低所得層は奨学金で保護すればよい。

[6]李明博（イ・ミョンバク）政府は再び 대한주택공사（韓国住宅公社）と 한국토지공사（韓国土地公社）の統合を推進し、2009年に 한국토지주택（LH）公社が発足する。

[7]2017年に2兆8538億ウォンが執行された直接雇用事業（48件）は、就業脆弱階層の参加率が36.3%にとどまった。（キム・ビョンウク、2017年）

[8]済州地方国土管理庁、済州地方海洋水産庁、済州地方中小企業庁、済州環境出張所、済州地方労働事務所、済州地方労働委員会、済州報勲支庁などがそれである。

[9]2003年の発足当時、当然職の委員として財政経済部、行政自治部、情報通信部、企画予算処の長官と国務調整室長、中央人事委員会委員長、大統領秘書室政策室長が委嘱された。

[10]憲法第53条により、大統領は国会が議決した法律案に対して再議を要求することができる。国会が在籍議員過半数の出席と出席議員の3分の2以上の賛成で前と同じ議決をすれば、その法律案は法律として確定される。

■著者:パク・ジン_ KDI国際政策大学院教授。米国ペンシルベニア大学（Univ. of Pennsylvania）で経済学博士号を取得後、1992年よりKDIあるいはKDI大学院に在職中。3度休職し、企画予算処の行政改革チーム長（1998～2001年）、租税財政研究院公共機関研究センター所長（2012～13年）、国会未来研究院初代院長（2018～20年）を務めた。中道的な代替案として左右の合意形成を生涯の目標とし、NGO研究機関である未来戦略研究院長、安民政策フォーラム会長などを無報酬で兼任した。関心分野は政府改革および財政学、未来研究、紛争調整、経済発展論であり、多くの国内外の政府をコンサルティングした。著書に『大韓民国いかに変えるか』（2020年、梨花（イファ）出版社）などがある。

■担当・編集: チョン・ジュヒョン _EAI研究員

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