[EAI工作论文] 2022总统成功条件系列：② 废除青瓦台政府

1. 从当选到成功的第一块里程碑：青瓦台

每五年一次的总统选举为选民带来了变革的希望。人们期待在新领导力下，能够解决长期未解决的问题或冲突，并朝着更美好的社会迈进。参选的候选人也纷纷提出各种能够满足选民期望的承诺。

然而，对任期届满离任的总统的民意满意度却始终不高。他们更多地被评价为“失败的”总统，而非“成功的”总统。

之所以难以被评价为“成功的总统”，现实上是因为在五年这一短暂的任期内，能够解决或推进的事项本身就存在局限性。更何况，当选总统在竞选过程中为了获得尽可能多的选票而提出各种承诺，但在执政过程中，要满足所有人的政策在现实中难以执行，因此会产生大量感到失望的选民（Mueller 1970；文宇镇 2012）。

尽管考虑到这些固有的局限性和问题，但对总统评价如此之低，与近期总统未能发挥成功的执政或有效政策执行的适当领导力有关。例如，对近期韩国总统执政方式最频繁的批评之一就是所谓的“青瓦台政府”（朴相勋 2018）。“青瓦台政府”说法的出现，与权力过度集中于青瓦台以及总统的过度依赖有着密切的联系。通常被称为“青瓦台”的总统秘书室，顾名思义是辅佐总统的机构。但实际上，它却冲在执政第一线，干预国政。“帝王式”这一修饰语被置于“总统”之前，也与通过“权力机关”阻碍、制约、压制反对和批评有关。但最重要的是，青瓦台主导整个国政，导致各机构的自主性减弱，权力集中于总统和青瓦台。

然而，青瓦台政府无助于总统的成功履职。权力集中于青瓦台会提高政策决策的封闭性，同时必然降低执行的专业性。更重要的是，由此产生的对总统的权力集中会阻碍自由沟通和意见表达，结果降低了政策的民众接受度。所谓“失败的总统”的评价中，因青瓦台权力集中而产生的问题占有很大比重。从这个意义上说，这种权力集中于青瓦台或封闭性问题在朴槿惠政府时期就已提出，但在文在寅政府上台后并未有太大改变，反而文在寅总统在任期间这种倾向更加严重。青瓦台政府是“总统失败”的一个非常重要的因素。

要成为成功的总统，总统的执政过程中的青瓦台作用必须改变。本文将指出青瓦台中心执政的问题，并探讨克服这些问题、成为成功总统的条件。

2. 限制总统可利用资源的青瓦台政府

总统拥有各种执政资源。要成为成功的总统，重要的是要将自己可利用的各种资源妥善配置到恰当的位置，并引导它们有机地运作。首先，总统是三权分立体制下行政部的首长。行政部的官僚们在其领域拥有专业知识，具备制度化和积累的经验，并掌握大量相关信息。官僚体系是总统可以利用的非常重要的制度性资源。另一方面，尽管官僚体系负责提供公共服务，但同时它也拥有自身的利益，如预算和人员的扩大（Nisjkanen 1971；Dunleavy 1991）。如何管理和引导他们不陷入官僚主义、部门主义、不作为，是成为成功总统的重要条件。

总统拥有的另一项资源是执政党。自金大中政府以来，总统作为执政党总裁直接、露骨地控制和影响政党的做法已经消失。然而，正如卢武铉政府时期“党政分离”实验的失败所表明的那样，总统与执政党的关系设定非常重要。总统的主要政策或承诺必须经过国会的立法才能实现。在预算或主要法案处理过程中，与执政党的合作至关重要。朴正熙总统之后，韩国的党政协议会在政策决策过程中具有重要意义（佳尚俊、安顺哲 2012；权灿浩 2007）。此外，在舆论动向和反应、与在野党的关系等方面，执政党的作用也很重要。

除了官僚体系和执政党，青瓦台秘书室也是总统拥有的主要资源之一。也就是说，青瓦台秘书室是总统拥有的资源之一。要成为成功的总统，总统拥有的三种制度性资源之间的协调与合作是必不可少的。然而，“青瓦台政府”的说法暗示了它们之间的平衡被打破了。总统秘书室因其功能，不可避免地要比其他机构更频繁、更密切地与总统接触。但是，如果总统过度依赖秘书室，就会产生各种问题。青瓦台组织本身在根本上比其他机构更封闭，而且如果总统赋予该组织权力，它就必然会压倒其他机构。总统重要的执政资源——这三个机构之间的平衡就会被打破。

当然，总统秘书室的扩大并非韩国独有。在美国，白宫幕僚的规模自富兰克林·罗斯福总统以来一直在稳步增长（Burke 2000）。韩国在朴正熙执政时期，秘书室的规模大幅增加，这种增长趋势在民主化之后仍在继续（金正海 2013）。然而，我们政治中的问题不在于规模的简单扩大，而在于其影响力在民主化之后大幅增强（姜元泽 2018: 53-54）。

原因首先与五年单任制有关。在五年这一短暂的任期内，总统希望取得可见的具体成果，因此倾向于通过近身辅佐自己的青瓦台秘书来直接跟进和推动主要政策，而不是依赖行政部的官僚组织。

另一个因素是对官僚体系的不信任。过去在威权体制下，国家权力压倒了公民社会和政治反对派，对国家行为的制约和批评未能得到有效进行。因此，官僚体系能够有效地执行掌权者的要求。然而，民主化之后，对行政部政策决策和执行的透明度和责任的要求提高，在野党、媒体、市民团体等的监督和批评功能也得到加强。更重要的是，随着政权更迭的发生，有时会追究前政府时期政策问题的责任到相关官僚，导致官僚在政治敏感问题上采取消极行动。

与此同时，与官僚体系相关的另一个问题是官僚组织之间可能发生利益冲突或矛盾。在负责不同政策执行职能的部门之间，如果存在利益或立场差异，协调它们需要相当长的时间，有时甚至可能导致政策推进本身受挫。因此，人们倾向于通过青瓦台秘书室直接管理和推进政策，而不是依赖行政部官僚组织。

青瓦台政府产生的另一个原因是与“竞选团队政治”有关。近年来，总统选举过程主要围绕候选人个人及其竞选团队进行，而非政党。这与各政党引入总统候选人党内初选制度有关。在党内初选过程中，包括所属国会议员在内的党内主要人士和支持者围绕总统候选人分裂竞争，结果导致政党无法集体支持通过初选选出的党内候选人。通过初选选出的政党总统候选人，在正式竞选过程中，依赖的是从初选时就帮助自己的“自己人”组成的竞选团队，而不是政党。问题在于，这些竞选团队相关人士在执政后得到重用。总统倾向于任命从候选人时期就帮助自己的竞选团队成员担任秘书室要职，并以此为核心推进政策。

然而，在总统拥有的多种资源中，过度依赖秘书室的执政方式必然会产生许多问题。它会立即将内阁、执政党排除在主要政策决策过程之外，或使其处于被动地位，更重要的是，会导致权力集中于总统以及由此产生的“帝王式总统”问题。这反过来又导致总统秘书室利用总统被强化的权力和权威，倾向于发挥比行政部、立法部、司法部更高级的机构的作用。从这个意义上说，要成为成功的总统，就需要努力减少对青瓦台秘书室的过度依赖，并努力在包括行政部和执政党在内的总统执政资源之间取得适当的平衡。

3. 将青瓦台作为参谋组织而非执行组织来利用

重要问题是在总统主持的有关部门长官会议或党政协议会上讨论的。会议由国务总理、副总理兼经济企划院部长、有关部长、共和党政策委员会主席、有关国会常任委员会委员长等出席。秘书室长及有关首席秘书官出席了会议，但未发言。这是为了防止青瓦台秘书室干预行政部门的工作。我唯一一次在这样的场合发言是在1977年6月13日关于增值税引入的党政会议上。[10]

国务会议的中心地位意味着它必须能够被用作实质性的国政讨论场所。在朴槿惠总统时期，国务会议忙于记录总统的指示。与秘书室准备的、基于“讲话材料”的单方面沟通方式相比，总统亲自“主持”会议更为重要。

朴正熙总统高效地组织会议。朴正熙总统每周召开四次左右的重要会议。开会时，朴总统会事先阅读相关议题并熟悉内容后才参加会议。听取主管部长的说明后，朴总统会询问与会者的意见。与会者发表意见时，朴总统会将其内容记下。与会者发言结束后，朴总统会再次询问主管部长的意见。在此过程中，通常会得出解决方案。这里重要的是会议并非以自由讨论的形式进行。朴总统会点名与会者依次发言。因此，会议不会混乱，而是有条理地进行。通常开会两小时左右就能得出结论。[11]

总统应有更多的时间进行思考并会见各种人士

总统负有解读时代潮流、制定国家未来愿景和战略的责任。虽然在竞选期间会进行大量学习以准备承诺，但执政后所面临的环境或情况往往不足以应对。此外，在执政过程中，总统可能会自己感受到我们社会的变化方向和未来目标。要使总统的这种认识转化为具体的国家发展蓝图，就必须有充足的时间进行思考。此外，总统不应“被困”在青瓦台，而应与各领域的人士接触。一旦被困在青瓦台，总统对现实的认识和情况判断可能会受到限制。事实上，文在寅总统在竞选期间提出“光化门政府”的承诺，很可能也是出于这个原因。

文在寅，共同民主党总统候选人，于24日承诺将总统办公室从青瓦台迁至光化门政府大楼，并表示“将结束不义和不沟通的总统时代，成为在国民中与国民沟通的总统”。文候选人当天在首尔汝矣岛党部举行记者会，并表示“下班路上可以去南大门市场与市民喝一杯烧酒，成为像朋友、像邻居一样的亲民总统”，并表示“青瓦台将归还给市民作为休息空间”。[12]

文在寅总统将青瓦台政府视为“不义和不沟通的总统”，但“光化门政府”并未实现。理由是出于警卫、交通和行政上的原因，将总统办公室迁至光化门很困难。然而，“光化门政府”的重要性或许在于其含义。我们可以将其理解为总统不愿将信息和沟通的窗口局限于青瓦台秘书室的意愿。要成为成功的总统，自己有思考的时间并接触青瓦台以外的各种人士就非常重要。

4. 总统的成功取决于行政部的运用

尽管每次选举结束后，新总统就职时，人们都希望他能成为成功的总统，但与国民的愿望相反，卸任总统的评价往往是否定的。原因有很多，但对总统职位的权力和影响力的过度期待也是其中一个因素。

总统当选人或其周围的助手倾向于认为，获得权力后就可以为所欲为。然而，总统的影响力和任期都非常有限。要成为成功的总统，必须能够妥善运用赋予自己的各种制度性资源。然而，近年来总统却表现出过度依赖秘书室的倾向。这种以“青瓦台政府”为中心的执政方式，虽然短期内看似高效便捷，但并不适合创造有效的政策成果。本章讨论了与青瓦台秘书室相关，成为成功总统的条件。

在此总结论点如下。

第一，应缩小青瓦台的规模和作用。事实上，自朴正熙时代以来，青瓦台的组织规模一直在不断扩大。文在寅政府时期，青瓦台的规模和预算也比以往有所增加。现在应该缩小青瓦台的作用。“工作的青瓦台”是一个错误的观念。青瓦台应只负责总统的核心议程，其余则应委托给相关部门。

第二，应激活国务会议而非青瓦台。应摆脱秘书班子实际上指挥各部长的国政运营模式，加强各行政部门的自主性，并激活国务会议。如果全体国务委员都参加不必要，可以考虑激活只有相关部长参加的小型国务会议。可以考虑将其改为区分外交安保长官会议、经济相关会议等，并由总统亲自出席主持。主要政策讨论应在宪法上规定讨论国政的国务会议中进行，而不是在青瓦台秘书班子会议中进行。

第三，以青瓦台为中心的执政可能导致总统被“困”在青瓦台内部的人员构成中。文在寅总统在竞选时提出“光化门政府”，正是出于对这一问题的认识。特别是，由于青瓦台容易通过竞选团队以及与总统的个人关系来充实人员，其构成容易趋于同质化。因此，很难进行关于各种意见和竞争性政策备选方案的讨论。

第四，限制人事首席秘书的职责，并废除政策首席秘书职位是可取的。应取消国家安保室的常任委员会体制，并重组国家安全保障会议使其发挥实质性作用。

总而言之，放下青瓦台集中的权力，承担其原有的策划和协调作用，同时提高各机构的自主性，实行分权式治理，是成为成功总统所必需的。■

参考文献

佳尚俊、安顺哲。2012. 《民主化以后党政协议的问题点与制度性对策》。《韩国政治研究》。21(2), 87-112。

姜元泽。2018. 《韩国政治论》。修订版。朴英社。金正廉。1997. 《啊，朴正熙》。中央M&B。

权灿浩。2007. 《关于党政合作关系影响因素的考察：以历代政权党政合作制度分析为中心》。《韩国公共管理学报》。21(4), 279-302。

文宇镇。2012. 《总统支持率必然下降的法则：谁以及为何改变对总统的支持？》。《韩国政治学会报》。46(1), 175-201。

朴相勋。2018. 《青瓦台政府：“思考民主政府是什么”》。人文社。白昌宰。2018. 《美国总统的权力资源与领导力》。《国家战略》。24(4), 135-173。

Burke, John. 2000. Institutional Presidency: Organizing and Managing the White House from FDR to Clinton. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Dunleavy, P. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, New York: Harvester-Wheatsheaf.

Mueller, John. 1970. “Presidential Popularity from Truman to Johnson.” American Political Science Review 64(1), 18-34.

Niskanen, W. A. 1971, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton.

[1] 总统任命的2000个职位……等待电话的竞选功臣们”。《中央日报》2017. 7. 18。https://www.joongang.co.kr/article/21765735#home

[2] 金容浩. “总统候选人‘竞选团队政治’这一错误惯例”。《中央日报》2021.8.12。

[3] “青瓦台行政官，到底是什么职位……实务级指挥塔……离职后‘下属机构空降’的指责”。《月刊朝鲜》2014. 12。http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?ctcd=&nNewsNumb=201412100016

[4] 光化门随笔-吉振均. “变成恐龙的人事首席秘书室……徒有其名的责任部长”。《东亚日报》2019. 1. 16。

[5]《每日经济》 2019年6月13日 “局长까지 青瓦台决定…没有人事权的长官能发布命令吗”https://www.mk.co.kr/news/economy/view/2019/06/411735/

[6]金正濂. “最长寿总统秘书室长的忠告 - 成功总统的条件：朴正熙总统批准的文件不多。总统应有更多的时间进行思考”.http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[7]张夏成·金东兖. “‘收入主导增长’的冲突…控制塔是‘张金组合还是金张组合’”.https://www.joongang.co.kr/article/22877564#home

[8]《朝鲜日报》 2017年5月12日 “政务由秘书室长，政策由政策室长…青瓦台秘书室权限分散”https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2017/05/12/2017051200211.html

[9]《中央日报》 2018年3月12日 “动荡的朝鲜半岛局势，看不见的外交通商部”https://w zww.joongang.co.kr/article/22434190#home

[10]金正濂. “最长寿总统秘书室长的忠告 - 成功总统的条件：朴正熙总统批准的文件不多。总统应有更多的时间进行思考”.http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[11]同上. 金正濂.

[12]《News1》 2017年4月24日 “文在寅 ‘将搬迁青瓦台办公室，开启‘光化门总统’时代’”https://www.news1.kr/articles/?2975947

■ 作者:姜元泽_ 首尔大学政治外交学系教授。在英国伦敦政治经济学院（LSE）获得政治学博士学位。曾任韩国政治学会会长、韩国政党学会会长。主要研究领域为韩国政治、议会、选举、政党等。主要论著包括《韩国政治的关键时刻》（2019）、《社会科学写作》（2019）、《韩国政治论》（2019）、《市民创造的民主》（2018，合著）、《大韩民国民主化30年的评价》（2017，合著）、《总统制、内阁制与二元政府制》（2016）等。

■ 负责及编辑: 全周炫 _EAI 研究员

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