[EAI Working Paper] Serie 2022 sobre las condiciones para el éxito presidencial: ② Desmantelar el gobierno de la Casa Azul

1. La Casa Azul, el primer hito para pasar de la victoria a la gestión exitosa

Cada cinco años, las elecciones presidenciales brindan a los votantes la esperanza de un nuevo cambio. Probablemente se deba a la expectativa de que, bajo un nuevo liderazgo, los problemas y conflictos no resueltos se resolverán y se avanzará hacia una sociedad mejor. Los candidatos que participan en la contienda electoral también presentan diversas promesas para satisfacer esas expectativas de los votantes.

Sin embargo, la satisfacción pública con los presidentes que terminan su mandato de cinco años nunca ha sido muy alta. Con más frecuencia se les evalúa como presidentes "fallidos" que como "exitosos".

La dificultad de ser evaluado como un "presidente exitoso" se debe probablemente a las limitaciones inherentes de lo que se puede resolver o impulsar en el corto período de cinco años. Además, aunque el presidente electo presenta promesas para obtener el máximo número de votos durante la campaña, en la práctica es difícil implementar políticas que satisfagan a todos en el proceso de gobierno, lo que genera decepción en muchos votantes (Mueller, 1970; Moon Woo-jin, 2012).

A pesar de estas limitaciones y problemas inherentes, la baja evaluación de los presidentes se relaciona con el hecho de que recientemente los presidentes no han ejercido un liderazgo adecuado para una gobernanza exitosa o una implementación política eficiente. Por ejemplo, una de las críticas más frecuentes al estilo de gobierno de los presidentes surcoreanos recientes es el llamado "gobierno de la Casa Azul" (Park Sang-hoon, 2018). La expresión "gobierno de la Casa Azul" surge de la excesiva concentración de poder en la Casa Azul y la excesiva dependencia del presidente, y está particularmente relacionada con esto. La Oficina Presidencial, comúnmente conocida como la "Casa Azul", es, como su nombre indica, un órgano de apoyo al presidente. Sin embargo, en la práctica, ha intervenido en la gestión del Estado, asumiendo un papel protagonista. El epíteto "monárquico" que se le atribuye al "presidente" también está relacionado con el bloqueo, la contención y la supresión de la oposición y las críticas a través de los "órganos de poder". Pero, sobre todo, la Casa Azul ha liderado la gestión general del Estado, debilitando la autonomía de las diversas agencias y provocando una concentración de poder en el presidente y la Casa Azul.

Sin embargo, el gobierno de la Casa Azul no ayuda al presidente a desempeñar sus funciones con éxito. La concentración de poder en la Casa Azul aumenta la opacidad en la toma de decisiones y, en consecuencia, reduce la profesionalidad en la implementación. Además, la concentración de poder resultante en el presidente dificulta la comunicación libre y la expresión de opiniones, lo que, a su vez, reduce la aceptación de las políticas por parte del público. Los problemas derivados de esta concentración de poder en la Casa Azul contribuyen en gran medida a la evaluación de "presidente fallido". En este sentido, aunque la concentración de poder en la Casa Azul se planteó durante el gobierno de Park Geun-hye, no cambió mucho después de la llegada del gobierno de Moon Jae-in, e incluso se intensificó durante el mandato del presidente Moon Jae-in. El gobierno de la Casa Azul es un factor muy importante del "fracaso presidencial".

Para ser un presidente exitoso, el papel de la Casa Azul en el proceso de gobierno debe cambiar. Este artículo señalará los problemas del gobierno centrado en la Casa Azul y discutirá las condiciones para convertirse en un presidente exitoso superando estos problemas.

2. El gobierno de la Casa Azul limita los recursos que puede utilizar el presidente

El presidente dispone de diversos recursos para gobernar. Para ser un presidente exitoso, es importante asignar adecuadamente los diversos recursos a su disposición a los lugares apropiados y dirigirlos para que funcionen de manera orgánica. En primer lugar, el presidente es el jefe del poder ejecutivo en el sistema de separación de poderes. Los burócratas del poder ejecutivo poseen experiencia en sus respectivos campos, tienen conocimientos institucionales y acumulados, y poseen mucha información relacionada. La burocracia es un recurso institucional muy importante que el presidente puede utilizar. Por otro lado, aunque la burocracia es responsable de la prestación de servicios públicos, también tiene sus propios intereses, como la expansión del presupuesto y del personal (Nisjkanen, 1971; Dunleavy, 1991). Gestionarlos y dirigirlos para que no caigan en el burocratismo, el egoísmo departamental o la inacción, es una condición importante para ser un presidente exitoso.

Otro recurso del presidente es el partido gobernante. Después del gobierno de Kim Dae-jung, la práctica de que el presidente, como líder del partido gobernante, controle e influya directamente en el partido ha desaparecido. Sin embargo, como demuestra el fracaso del experimento de "separación partido-gobierno" durante el gobierno de Roh Moo-hyun, la relación entre el presidente y el partido gobernante es muy importante. Las principales políticas y promesas del presidente deben pasar por la legislación en la Asamblea Nacional para ser implementadas. La cooperación con el partido gobernante es crucial en el proceso de aprobación de presupuestos y leyes importantes. En Corea, desde el gobierno de Park Chung-hee, las reuniones de consulta partido-gobierno han tenido importancia en el proceso de toma de decisiones (Ga Sang-jun, Ahn Soon-chul, 2012; Kwon Chan-ho, 2007). Además, el partido gobernante desempeña un papel importante en el seguimiento y la reacción de la opinión pública, y en las relaciones con el partido de oposición.

Además de la burocracia y el partido gobernante, la secretaría presidencial de la Casa Azul es también uno de los principales recursos del presidente. Es decir, la secretaría presidencial es uno de los recursos del presidente. Para ser un presidente exitoso, la armonía y la cooperación entre los tres recursos institucionales del presidente son esenciales. Sin embargo, la expresión "gobierno de la Casa Azul" sugiere que el equilibrio entre ellos se ha roto. Por su función, la secretaría presidencial de la Casa Azul tiene un contacto diario, más frecuente y estrecho con el presidente. Sin embargo, si el presidente depende en gran medida de la secretaría, inevitablemente surgirán varios problemas. La propia organización de la Casa Azul es intrínsecamente más cerrada que otras agencias, y si el presidente le da poder, inevitablemente dominará a las otras agencias. El equilibrio entre las tres agencias, que son recursos importantes para el gobierno del presidente, se rompe.

Por supuesto, la expansión de la secretaría presidencial no es exclusiva de nuestro país. En Estados Unidos, el tamaño del personal de la Casa Blanca ha aumentado constantemente desde el presidente Franklin D. Roosevelt (Burke, 2000). En Corea, el tamaño de la secretaría presidencial aumentó considerablemente durante el período de Park Chung-hee, y esta tendencia de aumento ha continuado incluso después de la democratización (Kim Jeong-hae, 2013). Sin embargo, el problema en nuestra política no reside simplemente en el aumento del tamaño, sino en el hecho de que su influencia ha aumentado significativamente después de la democratización (Kang Won-taek, 2018: 53-54).

Una razón es la relación con el sistema de mandato único de cinco años. Dentro del corto período de cinco años, el presidente desea obtener resultados visibles y concretos, por lo que en lugar de depender de la organización burocrática del poder ejecutivo, prefiere supervisar y dirigir las principales políticas directamente a través de sus secretarios de la Casa Azul que lo asisten de cerca.

Otro factor es la desconfianza hacia la burocracia. En el pasado, bajo el régimen autoritario, el poder estatal abrumaba a la sociedad civil y a la oposición política, por lo que el control o la crítica a las acciones del Estado no se realizaban adecuadamente. Por ello, la burocracia podía cumplir eficientemente las demandas de los gobernantes. Sin embargo, después de la democratización, han aumentado las demandas de transparencia y responsabilidad en la toma e implementación de políticas por parte del poder ejecutivo, y se ha fortalecido la función de supervisión y crítica de los medios de comunicación, incluidos los partidos de oposición, y las organizaciones civiles. Además, con los cambios de régimen, en ocasiones se ha exigido responsabilidad a los burócratas por las cuestiones políticas del gobierno anterior, lo que ha llevado a que los burócratas actúen de manera pasiva en asuntos políticamente sensibles.

Junto con esto, otro problema relacionado con la burocracia es el potencial conflicto de intereses o disputas entre las organizaciones burocráticas. Cuando existen intereses o posiciones diferentes entre los departamentos que desempeñan funciones de implementación de políticas distintas, la coordinación puede llevar mucho tiempo y, en algunos casos, la implementación de la política puede fracasar por ese motivo. Por estas razones, en lugar de depender de la organización burocrática del poder ejecutivo, se piensa en gestionar y dirigir directamente las políticas a través de la secretaría presidencial de la Casa Azul.

Otra razón del surgimiento del gobierno de la Casa Azul está relacionada con la "política de campaña". Recientemente, el proceso de elección presidencial se ha centrado en las campañas electorales centradas en el candidato individual en lugar de en el partido. Esto también está relacionado con la introducción de un sistema de primarias para la selección de candidatos presidenciales de cada partido. Durante el proceso de primarias dentro del partido, los miembros del partido, incluidos los legisladores, y los partidarios compiten divididos en torno al candidato presidencial, lo que resulta en que el partido no pueda apoyar colectivamente al candidato seleccionado a través de las primarias. El candidato presidencial del partido, seleccionado a través de las primarias, depende en la campaña electoral principal del "equipo de campaña" formado por "mis personas" que lo ayudaron desde las primarias del partido, en lugar del partido. El problema es que estas personas relacionadas con la campaña son nombradas para puestos importantes después de asumir el poder. El presidente tiende a nombrar a las personas de la campaña que lo ayudaron desde el período de candidato a puestos clave en la secretaría, y a dirigir las políticas en torno a ellas.

Sin embargo, un estilo de gobierno que depende en gran medida solo de la secretaría presidencial entre los diversos recursos del presidente inevitablemente genera muchos problemas. Inmediatamente, margina o pone en una posición pasiva al gabinete y al partido gobernante en el proceso de toma de decisiones políticas importantes, y además, genera la concentración de poder en el presidente y el problema del "presidente monárquico" resultante. Esto, a su vez, hace que la secretaría presidencial de la Casa Azul tienda a funcionar como una agencia superior, de hecho, superior al poder ejecutivo, legislativo y judicial, utilizando el poder y la autoridad fortalecidos del presidente. En ese sentido, para ser un presidente exitoso, es necesario reducir la dependencia excesiva de la secretaría presidencial de la Casa Azul y esforzarse por lograr un equilibrio adecuado entre los recursos de gobierno del presidente, incluidos el poder ejecutivo y el partido gobernante.

3. Utilizar la Casa Azul como una organización de personal, no como una organización ejecutiva

Los problemas importantes se trataron en las reuniones de ministros relacionadas presididas por el presidente y en las reuniones de consulta partido-gobierno. Asistieron el Primer Ministro, el Viceprimer Ministro y Ministro de Planificación Económica, ministros relacionados, el presidente del Comité de Política del Partido Republicano de Corea y presidentes de comités permanentes relacionados de la Asamblea Nacional. El jefe de la secretaría y los secretarios principales relacionados asistieron a estas reuniones, pero no hablaron. Esto se hizo para evitar que la secretaría presidencial de la Casa Azul interviniera en las tareas del poder ejecutivo. La única vez que hablé en tales reuniones fue en la reunión de consulta partido-gobierno sobre la introducción del impuesto al valor agregado el 13 de junio de 1977.[10]

Que el Consejo de Ministros sea el centro significa que debe utilizarse como un foro para la discusión sustantiva de los asuntos de Estado. Durante el gobierno de Park Geun-hye, el Consejo de Ministros estaba ocupado registrando las instrucciones del presidente. Es importante que el presidente "presida" la reunión en lugar de tener una comunicación unilateral basada en el "material de discurso" preparado por la secretaría.

El presidente Park Chung-hee dirigió las reuniones de manera eficiente. El presidente Park Chung-hee celebraba reuniones importantes aproximadamente cuatro veces por semana. Antes de las reuniones, el presidente Park leía los temas relacionados y se familiarizaba con su contenido antes de asistir a la reunión. Después de escuchar la explicación del ministro a cargo, el presidente preguntó la opinión de los asistentes. Mientras los asistentes expresaban sus opiniones, el presidente tomaba notas. Una vez que los asistentes terminaban de hablar, el presidente volvía a preguntar la opinión del ministro a cargo. En ese proceso, generalmente se encontraban soluciones a los problemas. Lo importante aquí es que la reunión no se llevó a cabo como un debate libre. El presidente designaba a los asistentes uno por uno para que hablaran. Por lo tanto, la reunión no se desarrollaba de manera caótica, sino que se gestionaba de forma ordenada. Generalmente, se podían llegar a conclusiones en unas dos horas de reunión.[11]

El presidente debe tener tiempo para la reflexión y reunirse con diversas personas

El presidente tiene la responsabilidad de leer las tendencias de la época y preparar una visión y estrategia para el futuro del país. Aunque se realiza una gran cantidad de estudio para preparar las promesas electorales durante la campaña, el entorno y las circunstancias que se encuentran después de asumir el gobierno a menudo no son suficientes. Además, durante el gobierno, pueden surgir direcciones de cambio y objetivos futuros de nuestra sociedad que el presidente perciba por sí mismo. Para que esta percepción del presidente se traduzca en un gran plan para el desarrollo nacional, debe tener tiempo suficiente para la reflexión. Además, el presidente no debe "encerrarse" en la Casa Azul, sino contactar con personas de diversos ámbitos. Si el presidente se encierra en la Casa Azul, su percepción de la realidad y su juicio de la situación pueden verse limitados. De hecho, el presidente Moon Jae-in probablemente prometió el "gobierno de Gwanghwamun" durante la campaña electoral precisamente por esta razón.

El candidato presidencial del Partido Democrático de Corea, Moon Jae-in, prometió el día 24 que trasladaría la oficina presidencial de la Casa Azul a la sede del gobierno de Gwanghwamun para "poner fin a la era de la injusticia y la falta de comunicación presidencial y convertirse en un presidente que se comunique con el pueblo entre el pueblo". El candidato Moon dijo en una conferencia de prensa en la sede del partido en Yeouido, Seúl, que "seré un presidente que pueda detenerse en el mercado de Namdaemun de camino a casa y tomar una copa de soju con los ciudadanos, un presidente del pueblo común que sea como un amigo o un vecino", y añadió: "Devolveremos la Casa Azul como un espacio de descanso para los ciudadanos."[12]

El presidente Moon Jae-in consideró el gobierno de la Casa Azul como "un presidente injusto y falto de comunicación", pero el gobierno de Gwanghwamun no se materializó. Esto se debió a la dificultad de trasladar la oficina presidencial a Gwanghwamun por razones de seguridad, tráfico y administrativas. Sin embargo, quizás la importancia del "gobierno de Gwanghwamun" reside en su implicación. Puede interpretarse como la voluntad de no dejar que las ventanas de información y comunicación del presidente se limiten a la secretaría de la Casa Azul. Para ser un presidente exitoso, es muy importante tener tiempo para la reflexión y contactar con diversas personas fuera de la Casa Azul.

4. El éxito del presidente depende de la utilización del poder ejecutivo

Cada vez que terminan las elecciones y asume un nuevo presidente, se espera que sea un presidente exitoso, pero a diferencia de los deseos del público, las evaluaciones de los presidentes después de dejar el cargo son negativas. Hay varias razones para esto, pero la excesiva expectativa sobre el poder y la influencia del cargo presidencial también contribuye.

Los presidentes electos o sus asesores tienden a pensar que ahora pueden hacerlo todo después de asumir el poder. Sin embargo, la influencia y el mandato del presidente son muy limitados. Para ser un presidente exitoso, es necesario poder utilizar adecuadamente los diversos recursos institucionales que se le otorgan. Sin embargo, recientemente, el presidente ha mostrado una dependencia excesiva de la organización de la secretaría presidencial. Este estilo de gobierno centrado en el "gobierno de la Casa Azul", aunque parezca eficiente y conveniente a corto plazo, no es adecuado para generar resultados políticos eficientes. En este capítulo, se discuten las condiciones para ser un presidente exitoso en relación con la secretaría presidencial de la Casa Azul.

Los puntos clave de esta discusión se resumen a continuación.

En primer lugar, se debe reducir el tamaño y el papel de la Casa Azul. De hecho, desde la era de Park Chung-hee, la organización de la Casa Azul se ha expandido continuamente. Incluso durante el gobierno de Moon Jae-in, la Casa Azul volvió a aumentar en tamaño y presupuesto en comparación con antes. Ahora es necesario reducir el papel de la Casa Azul. "Una Casa Azul que trabaja" es un concepto erróneo. La Casa Azul solo debe encargarse de la agenda principal del presidente, y las tareas restantes deben ser asignadas a los departamentos correspondientes.

En segundo lugar, se debe revitalizar el Consejo de Ministros en lugar de la Casa Azul. Se debe abandonar la operación del gobierno en la que los secretarios prácticamente dirigen a los ministros, se debe fortalecer la autonomía de cada agencia administrativa y se debe revitalizar el Consejo de Ministros. Si no es necesario que todos los miembros del Consejo de Ministros se reúnan, se puede considerar la posibilidad de revitalizar reuniones más pequeñas del Consejo de Ministros solo con los ministros relevantes. Se puede considerar la posibilidad de dividirlas en reuniones de ministros de relaciones exteriores y seguridad, y reuniones relacionadas con la economía, y cambiarlas a un formato en el que el presidente participe y presida directamente. Las discusiones sobre políticas importantes deben tener lugar en el Consejo de Ministros, que está constitucionalmente encargado de discutir los asuntos de Estado, en lugar de en reuniones con los secretarios de la Casa Azul.

En tercer lugar, el gobierno centrado en la Casa Azul puede dar lugar a que el presidente quede "atrapado" en la composición del personal de la Casa Azul. El presidente Moon Jae-in probablemente reconoció este problema cuando prometió el "gobierno de Gwanghwamun" durante la campaña electoral. En particular, dado que la Casa Azul tiende a ser cubierta por el personal de la campaña electoral y por relaciones personales con el presidente, su composición tiende a ser homogénea. Por lo tanto, es difícil tener discusiones sobre diversas opiniones y alternativas políticas competitivas.

En cuarto lugar, es deseable limitar el papel del jefe de personal de la Casa Azul y abolir el puesto de jefe de política. El sistema de comité permanente de la Oficina de Seguridad Nacional debe ser abolido y el Consejo de Seguridad Nacional debe ser reestructurado para que desempeñe un papel sustantivo.

En resumen, para que un presidente sea exitoso, es necesario que la Casa Azul renuncie a su poder concentrado y asuma su función original de planificación y coordinación, y al mismo tiempo, se implemente un gobierno descentralizado que aumente la autonomía de cada agencia. ■

Referencias

Ga Sang-jun, Ahn Soon-chul. 2012. "Problemas y alternativas institucionales de la consulta partido-gobierno después de la democratización". *Estudios de Política Coreana*. 21(2), 87-112.

Kang Won-taek. 2018. *Teoría de la Política Coreana*. Edición revisada. Park Young-sa. Kim Jeong-ryeom. 1997. *Ah, Park Chung-hee*. JoongAng M&B.

Kwon Chan-ho. 2007. "Un estudio sobre los factores que influyen en la relación de cooperación partido-gobierno: centrado en el análisis del sistema de cooperación partido-gobierno para cada régimen". *Boletín de Administración Pública de Corea*. 21(4), 279-302.

Moon Woo-jin. 2012. "La ley de la inevitable caída de la popularidad presidencial: ¿Quién y por qué cambia el apoyo al presidente?". *Boletín de la Academia Coreana de Ciencias Políticas*. 46(1), 175-201.

Park Sang-hoon. 2018. *Gobierno de la Casa Azul: Pensando en "¿Qué es un gobierno democrático?"*. Humanitas. Baek Chang-jae. 2018. "Recursos de poder y liderazgo del presidente de EE. UU.". *Estrategia Nacional*. 24(4), 135-173.

Burke, John. 2000. Institutional Presidency: Organizing and Managing the White House from FDR to Clinton. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Dunleavy, P. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, New York: Harvester-Wheatsheaf.

Mueller, John. 1970. "Presidential Popularity from Truman to Johnson." American Political Science Review 64(1), 18-34.

Niskanen, W. A. 1971, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton.

[1]"2000 puestos elegidos por el presidente... Cómplices de campaña esperando llamadas". *JoongAng Ilbo* 2017. 7. 18.https://www.joongang.co.kr/article/21765735#home

[2]Kim Yong-ho. "La mala práctica de la 'política de campaña' del candidato presidencial". *JoongAng Ilbo* 2021.8.12.

[3]"Administrador de la Casa Azul, ¿qué tipo de puesto es en realidad... centro de control de nivel práctico... Criticado por ser un 'paracaidista en una organización afiliada' después de jubilarse". *Chosun Mensual* 2014. 12.http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?ctcd=&nNewsNumb=201412100016

[4]Desde Gwanghwamun - Gil Jin-gyun. "La Oficina de Personal se convirtió en un dinosaurio... El Ministro responsable solo de nombre". *The Dong-a Ilbo* 2019. 1. 16.

[5] «Hasta el director general, la Casa Azul decidió… ¿Un decreto ministerial sin poder de nombramiento será respetado?». *Maeil Business Newspaper* 2019. 6. 13. https://www.mk.co.kr/news/economy/view/2019/06/411735/

[6] Kim, Jeong-ryeom. «Consejos del Jefe de Gabinete Presidencial de mayor duración: Condiciones para un presidente exitoso: El presidente Park Chung-hee aprobó pocos documentos. El presidente debe tener mucho tiempo para la reflexión». *Monthly Chosun* 2008. 1. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[7] Jang, Ha-sung y Kim, Dong-yeon. «Choque de ‘crecimiento impulsado por los ingresos’… ¿El ‘controlador’ es Jang y Kim o Kim y Jang?». *Sunday JoongAng* 2018. 8.11. https://www.joongang.co.kr/article/22877564#home

[8] «Asuntos políticos a cargo del Jefe de Gabinete, política a cargo del Jefe de Política… Distribución de poderes de la Oficina de Asesores Presidenciales». *Chosun Ilbo* 2017. 5. 12. https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2017/05/12/2017051200211.html

[9] «La inestable situación de la península de Corea, el Ministerio de Asuntos Exteriores invisible». *JoongAng Ilbo* 2018. 3. 12. https://w zww.joongang.co.kr/article/22434190#home

[10] Kim, Jeong-ryeom. «Consejos del Jefe de Gabinete Presidencial de mayor duración: Condiciones para un presidente exitoso: El presidente Park Chung-hee aprobó pocos documentos. El presidente debe tener mucho tiempo para la reflexión». *Monthly Chosun* 2008. 1. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[11] Obra citada. Kim, Jeong-ryeom.

[12] «Moon Jae-in: “Trasladaré la oficina presidencial para inaugurar la era del ‘Presidente de Gwanghwamun’”. *News1* 2017. 4. 24. https://www.news1.kr/articles/?2975947

■ Autor: Kang, Won-taek_ Profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la London School of Economics (LSE) del Reino Unido. Ha sido presidente de la Asociación Coreana de Ciencias Políticas y de la Asociación Coreana de Estudios de Partidos Políticos. Sus principales áreas de investigación incluyen la política coreana, el parlamento, las elecciones y los partidos políticos. Sus obras principales incluyen *Momentos Decisivos de la Política Coreana* (2019), *Escritura de Ciencias Sociales* (2019), *Teoría de la Política Coreana* (2019), *Democracia Creada por los Ciudadanos* (2018, coautor), *Evaluación de 30 Años de Democratización de la República de Corea* (2017, coautor), *Sistema Presidencial, Sistema Parlamentario y Gobierno de Coalición* (2016).

■ Editor y Redactor: Jun, Ju-hyeon _Investigador del EAI

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