[EAI Рабочий документ] Серия «Условия успеха президента в 2022 году»: ② Реорганизовать правительство Чхонвадэ

1. Чхонвадэ — первый рубеж на пути от избрания к успеху

Президентские выборы, проходящие каждые пять лет, дают избирателям надежду на перемены. Вероятно, это связано с ожиданием того, что при новом руководстве будут устранены нерешенные проблемы и конфликты, и общество продвинется к лучшему. Кандидаты, участвующие в предвыборной борьбе, также выдвигают различные предвыборные обещания, чтобы удовлетворить эти ожидания избирателей.

Однако удовлетворенность граждан президентом, покидающим свой пост после пятилетнего срока, никогда не бывает очень высокой. Чаще их оценивают как «неудачных» президентов, а не как «успешных».

Трудно оценить президента как «успешного» из-за объективных ограничений того, что можно решить или осуществить за короткий пятилетний срок. Более того, избранный президент представляет максимально возможные обещания для получения голосов в ходе предвыборной кампании, но в процессе управления практически невозможно удовлетворить всех, что приводит к разочарованию многих избирателей (Mueller 1970; Му У Джин 2012).

Несмотря на эти существенные ограничения и проблемы, низкая оценка президентов во многом связана с тем, что в последнее время президенты не проявляют должного лидерства для успешного правления или эффективного осуществления политики. Например, одна из наиболее частых критик в адрес стиля правления корейских президентов в последнее время — это так называемое «правительство Чхонвадэ» (Пак Сан Хун, 2018). Появление термина «правительство Чхонвадэ» тесно связано с чрезмерной концентрацией власти в Чхонвадэ и чрезмерной зависимостью президента, особенно от него. Секретариат президента, обычно называемый «Чхонвадэ», — это, по сути, орган, призванный помогать президенту. Однако на практике он вмешивался в государственное управление, выступая на переднем плане. Термин «императорский» перед словом «президент» связан с блокированием, сдерживанием и подавлением возражений и критики через так называемые «органы власти». Но прежде всего, поскольку Чхонвадэ руководил всем государственным управлением, автономия каждого органа ослабла, и власть сконцентрировалась у президента и Чхонвадэ.

Однако правительство Чхонвадэ не способствует успешной работе президента. Концентрация власти в Чхонвадэ повышает закрытость принятия решений и неизбежно снижает профессионализм в их исполнении. Более того, концентрация власти на президенте затрудняет свободное общение и выражение мнений, что, в свою очередь, снижает приемлемость политики для общественности. Проблемы, связанные с концентрацией власти в Чхонвадэ, в значительной степени способствуют оценке президента как «неудачного». В этом смысле концентрация власти в Чхонвадэ и ее закрытость поднимались во время правления Пак Кын Хе, но мало изменились после прихода к власти правительства Мун Чжэ Ина, и даже усилились во время президентства Мун Чжэ Ина. Правительство Чхонвадэ является очень важным фактором «неудачи президента».

Чтобы стать успешным президентом, роль Чхонвадэ в процессе правления должна измениться. В данной статье будут рассмотрены проблемы, связанные с правлением, ориентированным на Чхонвадэ, и условия для того, чтобы стать успешным президентом, преодолевая их.

2. Правительство Чхонвадэ ограничивает ресурсы, используемые президентом

Президенту предоставляются различные ресурсы для управления. Чтобы стать успешным президентом, важно эффективно распределять имеющиеся ресурсы и направлять их на слаженное функционирование. Прежде всего, президент является главой исполнительной власти в системе разделения властей. Чиновники исполнительной власти обладают экспертизой в своих областях, имеют институционализированный и накопленный опыт, а также владеют большим объемом соответствующей информации. Бюрократия является очень важным институциональным ресурсом, который может использовать президент. В то же время, хотя бюрократия отвечает за предоставление государственных услуг, она также имеет собственные интересы, такие как расширение бюджета и штата (Nisjkanen 1971; Dunleavy 1991). Управление ими и руководство ими таким образом, чтобы они не впадали в бюрократизм, ведомственный эгоизм или бездействие, является важным условием для успешного президентства.

Другим ресурсом президента является правящая партия. После правления Ким Дэ Чжуна практика прямого и явного контроля и влияния президента на правящую партию в качестве ее лидера исчезла. Однако, как показывает провал эксперимента по «разделению партии и правительства» во время правления Но Му Хёна, установление отношений между президентом и правящей партией имеет большое значение. Основные политики и обещания президента могут быть реализованы только через законодательство в Национальном собрании. Сотрудничество с правящей партией важно в процессе рассмотрения бюджета и основных законопроектов. С момента правления Пак Чон Хи в Корее обсуждение между партией и правительством имело значение в процессе принятия решений (Ка Сан Чжун, Ан Сун Чхоль 2012; Квон Чхан Хо 2007). Кроме того, правящая партия играет важную роль в отслеживании общественного мнения и реакции, а также в отношениях с оппозицией.

Помимо бюрократии и правящей партии, секретариат Чхонвадэ также является одним из основных ресурсов президента. То есть секретариат Чхонвадэ — один из ресурсов, имеющихся у президента. Для успешного президентства необходима гармония и сотрудничество между тремя институциональными ресурсами президента. Однако появление термина «правительство Чхонвадэ» указывает на нарушение этого баланса. По своей функциональной природе секретариат президента неизбежно контактирует с президентом ежедневно, более часто и тесно. Однако чрезмерная зависимость президента от секретариата неизбежно порождает ряд проблем. Сам аппарат Чхонвадэ изначально более закрыт, чем другие органы, и если президент наделяет этот орган силой, он неизбежно подавляет другие органы. Баланс между тремя органами, являющимися важными управленческими ресурсами президента, нарушается.

Конечно, расширение секретариата президента — это не только проблема нашей страны. В США также численность персонала Белого дома постоянно росла с момента президентства Франклина Рузвельта (Burke 2000). В Корее размер секретариата значительно увеличился во время правления Пак Чон Хи, и эта тенденция сохраняется и после демократизации (Ким Чон Хэ 2013). Однако проблема в нашей политике заключается не просто в увеличении масштабов, а в значительном усилении его влияния после демократизации (Кан Вон Тэк 2018: 53-54).

Одна из причин связана с пятилетним одномандатным сроком. В течение короткого пятилетнего срока президент хочет добиться ощутимых и конкретных результатов, поэтому он предпочитает напрямую заниматься и руководить основными политическими решениями через своих секретарей в Чхонвадэ, которые находятся рядом с ним, а не полагаться на бюрократические организации исполнительной власти.

Другой фактор — недоверие к бюрократии. В прошлом авторитарном режиме государственная власть подавляла гражданское общество и политических оппонентов, поэтому сдерживание или критика действий государства не осуществлялись должным образом. В результате бюрократия могла эффективно выполнять требования власти. Однако после демократизации возросли требования к прозрачности и ответственности в принятии и исполнении политики исполнительной властью, а также усилились функции надзора и критики со стороны оппозиции, СМИ и гражданских организаций. Более того, в случае смены режима, когда ответственность за политические вопросы предыдущего правительства возлагается даже на ответственных чиновников, чиновники начинают действовать пассивно в политически чувствительных вопросах.

Кроме того, еще одна проблема, связанная с бюрократией, заключается в том, что могут возникать конфликты интересов или разногласия между бюрократическими организациями. В случаях, когда интересы или позиции различных министерств, отвечающих за разные функции исполнения политики, различаются, для их координации требуется значительное время, а в некоторых случаях реализация политики может быть сорвана по этой причине. По этим причинам возникает желание напрямую управлять и продвигать политику через секретариат Чхонвадэ, а не полагаться на бюрократические организации исполнительной власти.

Еще одна причина возникновения «правительства Чхонвадэ» связана с «политикой предвыборного штаба». В последнее время президентские выборы все больше ориентируются на предвыборные штабы кандидатов, а не на партии. Это связано с введением системы праймериз для выдвижения кандидатов в президенты от партий. В процессе внутрипартийных праймериз основные партийные деятели, включая членов Национального собрания, и сторонники разделяются и конкурируют вокруг кандидата в президенты, что в результате приводит к тому, что партия не может коллективно поддержать кандидата, выдвинутого на праймериз. Кандидат в президенты от партии, выдвинутый на праймериз, в процессе предвыборной кампании полагается на предвыборный штаб, состоящий из «своих людей», которые помогали ему с момента праймериз, а не на партию. Проблема в том, что эти люди из предвыборного штаба получают высокие должности после прихода к власти. Президент имеет тенденцию назначать на ключевые должности в секретариате людей из предвыборного штаба, которые помогали ему с момента выдвижения кандидатуры, и стремится продвигать политику через них.

Однако стиль правления, чрезмерно полагающийся только на секретариат среди различных ресурсов президента, неизбежно порождает множество проблем. Он может привести к тому, что Кабинет министров и правящая партия окажутся в изоляции или пассивной позиции в процессе принятия основных политических решений, а также к концентрации власти у президента и проблеме «императорского президента». Это, в свою очередь, приводит к тому, что секретариат Чхонвадэ, используя усиленную власть и авторитет президента, стремится функционировать как орган, стоящий выше исполнительной, законодательной и судебной власти. В этом смысле, чтобы стать успешным президентом, необходимо приложить усилия для сокращения чрезмерной зависимости от секре Pриата Чхонвадэ и достижения надлежащего баланса между управленческими ресурсами президента, включая исполнительную власть и правящую партию.

3. Используйте Чхонвадэ как консультативный орган, а не исполнительный

Важные вопросы обсуждались на совещаниях министров, проводимых президентом, и на совещаниях партии и правительства. На этих встречах присутствовали премьер-министр, заместитель премьер-министра и министр экономического планирования, соответствующие министры, председатель комитета по политике Республиканской партии и председатели соответствующих постоянных комитетов Национального собрания. Руководитель секретариата и соответствующие старшие секретари присутствовали на этих совещаниях, но не выступали. Это было сделано для того, чтобы секретариат Чхонвадэ не вмешивался в работу исполнительной власти. Я выступал на таких встречах только один раз, 13 июня 1977 года, на совещании партии и правительства по введению налога на добавленную стоимость.[10]

Центральная роль Государственного совета означает, что он должен использоваться как площадка для реального обсуждения государственных дел. Во время президентства Пак Кын Хе Государственный совет был занят записью указаний президента. Важно, чтобы президент лично «председательствовал» на совещаниях, а не одностороннее общение, основанное на «материалах для выступлений», подготовленных секретариатом.

Президент Пак Чон Хи эффективно проводил совещания. Президент Пак Чон Хи проводил важные совещания примерно четыре раза в неделю. Перед совещаниями президент Пак читал соответствующие повестки дня и ознакамливался с их содержанием перед совещанием. Выслушав объяснения ответственного министра, президент Пак спрашивал мнения присутствующих. Во время высказывания мнений присутствующими президент Пак делал записи. После того как присутствующие высказывались, президент Пак снова спрашивал мнения ответственного министра. В ходе этого процесса обычно находились решения проблем. Важно то, что совещание не проходило в форме свободной дискуссии. Президент Пак вызывал присутствующих по очереди для выступления. Поэтому совещание не было хаотичным и проводилось в упорядоченном порядке. Обычно за два часа совещания удавалось прийти к заключению.[11]

Президенту следует уделять много времени размышлениям и встречаться с разными людьми

Президент несет ответственность за понимание тенденций эпохи и разработку видения и стратегии для будущего страны. Хотя в период предвыборной кампании проводится много учебы для подготовки обещаний, окружающая среда и ситуация после вступления в должность часто не являются достаточными. Кроме того, в процессе управления у президента могут возникнуть собственные представления о направлении развития общества и будущих целях. Чтобы эти представления президента воплотились в конкретную картину развития страны, необходимо иметь достаточно времени для размышлений. Кроме того, президент не должен «запираться» в Чхонвадэ, а должен контактировать с людьми из различных сфер. Если президент будет заперт в Чхонвадэ, его восприятие реальности и оценка ситуации могут быть ограничены. Собственно, именно по этой причине президент Мун Чжэ Ин во время предвыборной кампании обещал «правительство Квангхвамун».

Кандидат в президенты от Демократической партии «Тобуро» Мун Чжэ Ин 24-го числа пообещал «положить конец эпохе президента несправедливости и некоммуникабельности и стать президентом, который общается с народом среди народа», перенеся свой рабочий кабинет из Чхонвадэ в правительственное здание Квангхвамун. В тот день кандидат Мун на пресс-конференции в штаб-квартире партии в Йоидо, Сеул, заявил: «Я стану президентом, который сможет зайти на рынок Намдэмун по пути домой и выпить соджу с гражданами, президентом, который будет как друг и сосед для простых людей», и добавил: «Мы вернем Чхонвадэ в качестве места отдыха для граждан».[12]

Президент Мун Чжэ Ин считал «правительство Чхонвадэ» «президентом несправедливости и некоммуникабельности», но «правительство Квангхвамун» не было реализовано. Это было связано с трудностями переноса рабочего кабинета президента в Квангхвамун по причинам безопасности, транспорта и административным причинам. Однако, возможно, важность «правительства Квангхвамун» заключается в его значении. Это можно рассматривать как выражение намерения не запирать информационные и коммуникационные каналы президента в секретариате Чхонвадэ. Чтобы стать успешным президентом, очень важно иметь время для размышлений и контактировать с различными людьми за пределами Чхонвадэ.

4. Успех президента зависит от использования исполнительной власти

Каждый раз после выборов, когда вступает в должность новый президент, люди надеются на успешное президентство, но, вопреки этим народным чашеяниям, оценка президентов после ухода с поста в основном негативна. Тому есть много причин, но чрезмерные ожидания власти и влияния президентской должности также играют свою роль.

Избранный президент или его помощники склонны думать, что после прихода к власти они смогут сделать все. Однако влияние и срок полномочий президента очень ограничены. Чтобы стать успешным президентом, необходимо уметь надлежащим образом использовать предоставленные ему институциональные ресурсы. Однако в последнее время президент демонстрирует чрезмерную зависимость от аппарата секретариата. Такой стиль правления, ориентированный на «правительство Чхонвадэ», может казаться эффективным и удобным в данный момент, но он не подходит для достижения эффективных политических результатов. В этой главе обсуждаются условия для успешного президентства в связи с секретариатом Чхонвадэ.

Основные положения данного раздела можно обобщить следующим образом.

Во-первых, необходимо сократить масштабы и роль Чхонвадэ. Фактически, после эпохи Пак Чон Хи организация Чхонвадэ постоянно расширялась. Во время правления Мун Чжэ Ина Чхонвадэ снова увеличился по масштабам и бюджету по сравнению с предыдущим периодом. Теперь необходимо сократить роль Чхонвадэ. «Работающий Чхонвадэ» — это ошибочная концепция. Чхонвадэ должен заниматься только ключевыми повестками дня президента, а остальные задачи должны быть переданы соответствующим отделам.

Во-вторых, необходимо активизировать работу Государственного совета, а не Чхонвадэ. Необходимо отказаться от модели государственного управления, при которой секретари фактически руководят министрами, укреплять автономию каждого исполнительного органа и активизировать работу Государственного совета. Если участие всех членов Государственного совета нецелесообразно, можно рассмотреть возможность активизации работы небольших Государственных советов, состоящих только из соответствующих министров. Можно рассмотреть возможность разделения на совещания министров иностранных дел и безопасности, совещания по экономическим вопросам и проводить их под председательством президента. Основные политические дискуссии должны проводиться в Государственном совете, который по Конституции предназначен для обсуждения государственных дел, а не на совещаниях с секретарями Чхонвадэ.

В-третьих, правление, ориентированное на Чхонвадэ, может привести к тому, что президент «запрется» в кадровом составе Чхонвадэ. Президент Мун Чжэ Ин, вероятно, осознавал эту проблему, когда обещал «правительство Квангхвамун» во время предвыборной кампании. В частности, поскольку Чхонвадэ часто формируется за счет людей из предвыборного штаба и личных связей с президентом, его состав имеет тенденцию быть однородным. В результате трудно проводить дискуссии по различным мнениям и конкурирующим политическим альтернативам.

В-четвертых, желательно ограничить роль начальника отдела кадров Чхонвадэ и упразднить должность начальника отдела политики. Необходимо упразднить систему постоянных комитетов Национального совета по безопасности и реорганизовать Национальный совет по безопасности для выполнения своей фактической роли.

Таким образом, для успешного президентства необходимо отказаться от концентрированной власти Чхонвадэ, передать ему роль планирования и координации, и вместо этого перейти к децентрализованному правлению, повышающему автономию каждого органа. ■

Список литературы

Ка Сан Чжун, Ан Сун Чхоль. 2012. «Проблемы и институциональные решения обсуждений между партией и правительством после демократизации». *Исследования корейской политики*. 21(2), 87-112.

Кан Вон Тэк. 2018. *Теория корейской политики*. Переработанное издание. Издательство Пак Ён. Ким Чон Нём. 1997. *Ах, Пак Чон Хи*. Чунъан M&B.

Квон Чхан Хо. 2007. «Факторы, влияющие на отношения сотрудничества между партией и правительством: анализ системы сотрудничества между партией и правительством в каждом режиме». *Вестник корейского государственного управления*. 21(4), 279-302.

Му У Джин. 2012. «Закон неизбежного падения поддержки президента: кто и почему меняет поддержку президента?». *Вестник Корейской ассоциации политологии*. 46(1), 175-201.

Пак Сан Хун. 2018. *Правительство Чхонвадэ: Размышления о том, что такое демократическое правительство*. Хуманитас. Пэк Чхан Чжэ. 2018. «Ресурсы власти и лидерство президента США». *Национальная стратегия*. 24(4), 135-173.

Burke, John. 2000. Institutional Presidency: Organizing and Managing the White House from FDR to Clinton. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Dunleavy, P. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, New York: Harvester-Wheatsheaf.

Mueller, John. 1970. “Presidential Popularity from Truman to Johnson.” American Political Science Review 64(1), 18-34.

Niskanen, W. A. 1971, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton.

[1] 2000 должностей, назначаемых президентом… «Свои люди» из предвыборного штаба ждут звонка». *Чунъан Ильбо* 2017. 18.07. https://www.joongang.co.kr/article/21765735#home

[2] Ким Ён Хо. «Неправильная практика «политики предвыборного штаба» кандидатов в президенты». *Чунъан Ильбо* 2021.12.08.

[3] «Сотрудник администрации Чхонвадэ, что это за должность… Координатор практической работы… Критика «парашютиста» в дочерние организации после ухода на пенсию». *Ежемесячный Чосон* 2014.12. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?ctcd=&nNewsNumb=201412100016

[4] С Квангхвамуна — Киль Чжин Гюн. «Отдел кадров, ставший динозавром… Ответственный министр, оставшийся только на бумаге». *Донъа Ильбо* 2019.16.01.

[5] «Глава администрации был назначен 청wada… Может ли министр без полномочий по назначению издавать указы?» «Maeil Business Newspaper», 13.06.2019.https://www.mk.co.kr/news/economy/view/2019/06/411735/

[6] Ким Чон Рём. «Совет самому долгосрочному главе администрации президента — условия успешного президента: Президент Пак Чон Хи утверждал немного документов. Президент должен иметь много времени для размышлений». «Monthly Chosun», 01.2008.http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[7] Чан Ха Сон, Ким Дон Ён. «Столкновение «роста, обусловленного доходом»… Командный центр: «Чан и Ким или Ким и Чан?» «Sunday JoongAng», 11.08.2018.https://www.joongang.co.kr/article/22877564#home

[8] «Политические вопросы — глава администрации, политика — глава отдела политики… Распределение полномочий администрации 청wada». «Chosun Ilbo», 12.05.2017.https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2017/05/12/2017051200211.html

[9] «Колеблющаяся обстановка на Корейском полуострове, невидимое Министерство иностранных дел». «JoongAng Ilbo», 12.03.2018.https://w zww.joongang.co.kr/article/22434190#home

[10] Ким Чон Рём. «Совет самому долгосрочному главе администрации президента — условия успешного президента: Президент Пак Чон Хи утверждал немного документов. Президент должен иметь много времени для размышлений». «Monthly Chosun», 01.2008.http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[11] Там же. Ким Чон Рём.

[12] «Мун Чжэ Ин: «Я перенесу кабинет 청wada, чтобы открыть эпоху «президента Кванхвамун»». «News1», 24.04.2017.https://www.news1.kr/articles/?2975947

■ Автор: Кан Вон Тэк_ Профессор факультета политологии и международных отношений Сеульского национального университета. Получил докторскую степень по политологии в Лондонской школе экономики (LSE). Ранее занимал должности председателя Корейской ассоциации политологии и Корейской ассоциации партийной политики. Основные области исследований включают корейскую политику, парламент, выборы и партии. Среди основных публикаций: «Решающие моменты корейской политики» (2019), «Написание научных текстов» (2019), «Теория корейской политики» (2019), «Демократия, создаваемая гражданами» (2018, в соавторстве), «Оценка 30 лет демократизации Республики Корея» (2017, в соавторстве), «Президентская система, парламентская система и полупрезидентская система» (2016).

■ Редактор и составитель: Чон Джу Хён _ Исследователь EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr