[EAIワーキングペーパー] 2022年大統領の成功条件シリーズ：②大統領府政府を打破せよ

1. 当選を超えて成功へ向かう最初の道標、大統領府

5年ごとに訪れる大統領選挙は、有権者に新たな変化の希望を与えます。新しいリーダーシップの下では、これまで解決されなかった問題や対立が解消され、より良い社会に向けた進展が 이루어질 수 있을 것이라는期待感からでしょう。選挙競争に参加した候補者たちも、そのような有権者の期待に応える様々な公約をそれぞれ提示しています。

しかし、5年の任期を終えて去る大統領に対する国民の満足度は、常にそれほど高くありませんでした。成功した大統領というよりも、むしろ「失敗した」大統領と評価される場合が多いのです。

このように「成功した大統領」と評価されにくいのは、現実的に5年という短い任期中に解決したり推進したりできることには、そもそも限界があるからでしょう。さらに、当選した大統領は、選挙過程では最大限の票を得るための公約を提示しますが、統治過程では、それほど多くの人々をすべて満足させられる政策の執行は現実的に難しいため、失望を感じる有権者が多数生じるのは避けられません（Mueller 1970; 文宇鎮 2012）。

このような本質的な限界と問題点を考慮しても、大統領に対してこのように低い評価が下されるようになったことには、最近大統領が成功的な統治や効率的な政策執行のための適切なリーダーシップを発揮していないという事実と関連があります。例えば、最近の韓国大統領の統治方式を巡って提起される最も頻繁な批判の一つは、いわゆる「大統領府政府」（パク・サンフン 2018）に対するものです。大統領府政府という表現が出てきたのは、大統領府への過度な権力集中と大統領の過度な依存、特に緊密な関連があります。通称「大統領府」と呼ばれる大統領秘書室は、文字通り大統領の役割を補佐する機関です。しかし実際には、統治の前面に立ち国政に介入してきました。「帝王的」という修飾語が「大統領」の前に置かれるようになったことには、いわゆる「権力機関」を通じた反対や批判に対する遮断、牽制、抑圧とも関連があります。しかし何よりも、大統領府が国政全般を主導することで、各機関の自律性が弱まり、権力が大統領と大統領府に集中する現象が現れたからです。

しかし、大統領府政府は大統領の成功的な業務遂行に役立ちません。大統領府への権力集中は、その分政策決定の閉鎖性を高める一方で、執行の専門性を低下させるしかありません。さらに、それによる大統領への権力集中は、自由な疎通と意見表明を困難にし、結果的に政策に対する国民の受容性を低下させます。「失敗した大統領」という評価の中には、このような大統領府への権力集中による問題点が大きな割合を占めています。そのような点で、このような大統領府への権力集中や閉鎖性は、パク・クネ政府の時期にも提起されましたが、ムン・ジェイン政府が入ってきてからもあまり変わらず、むしろムン・ジェイン大統領の在任中にその傾向はさらに深刻化しました。大統領府政府は「大統領の失敗」の非常に重要な要因です。

成功する大統領になるためには、大統領の統治過程において大統領府の役割が変化しなければなりません。本稿では、大統領府中心の統治が持つ問題点を指摘し、それを克服しながら成功する大統領になるための条件について論じます。

2. 大統領が活用する資源を制限する大統領府政府

大統領には統治のための様々な資源が与えられています。成功する大統領になるためには、自身が活用できる様々な資源を適材適所に配置し、有機的に機能するように導くことが重要です。まず、大統領は三権分立体制において行政部の首長です。行政部の官僚たちは、その分野に専門性を持ち、制度化され蓄積された経験を持ち、関連する多くの情報を持っています。官僚制は、大統領が活用できる非常に重要な制度的資源です。一方、公共サービスの提供を担当するのが官僚制ですが、同時に予算や人員拡大など官僚自体の利害も持ちます（Nisjkanen 1971; Dunleavy 1991）。彼らが官僚主義、部署の利己主義、福祉不動に陥らず、 제대로 일하도록 관리し導くことは、成功的な大統領になるための重要な条件となります。

大統領が持つもう一つの資源は与党です。金大中（キム・デジュン）政府以降、大統領が与党の党総裁として党を直接的かつ露骨に統制し影響力を行使する慣行は消滅しました。しかし、盧武鉉（ノ・ムヒョン）政府時代の「党政分離」実験が失敗に終わったことからも分かるように、大統領と与党との関係設定は非常に重要です。大統領の主要政策や公約は、国会での立法化を経て初めて実現されます。このような予算や主要法案の処理過程において、与党との連携は重要です。朴正熙（パク・チョンヒ）大統領以降、韓国では党政協議会は政策決定過程で重要性を持っていました（仮想準、安淳哲 2012; 権燦浩 2007）。また、世論の動向と反応、野党との関係などにおいて、与党の役割は重要です。

官僚制、与党に加え、大統領府秘書室もまた、大統領が持つ主要な資源の一つです。すなわち、大統領府秘書室は大統領が持つ資源の一つです。成功する大統領になるためには、大統領が持つ3つの制度的資源間の調和と協力が不可欠です。ところが、「大統領府政府」という言葉が出てくるのは、これら間のバランスが崩れたことを示唆しています。大統領秘書室は、その機構の機能上、大統領と日常的に、そしてより頻繁に緊密に接触せざるを得ません。しかし、大統領が秘書室に大きく依存するようになると、様々な問題が生じるのは避けられません。大統領府組織自体が、元来他の機関に比べて閉鎖性が強いだけでなく、大統領がこの組織に力を与えれば、他の機関を圧倒せざるを得なくなります。大統領の重要な統治資源である3つの機関間のバランスが崩れるのです。

もちろん、大統領秘書室の拡大は、単に我が国だけのことではありません。米国でもホワイトハウスのスタッフの規模は、フランクリン・ルーズベルト大統領以降、着実に増大しました（Burke 2000）。我が国では、朴正熙（パク・チョンヒ）執権期を経て秘書室の規模が大きく増加しましたが、このような増加傾向は民主化後も続いています（金正海 2013）。しかし、我が国の政治における問題は、単純な規模の拡大ではなく、その影響力が民主化以降大きく増大した点に見出すことができます（姜元澤 2018: 53-54）。

その理由は、まず5年単任制と関連があります。5年という短い任期内に、大統領は可視的で具体的な成果を出したいと考え、行政部の官僚組織に依存するよりも、自身を近侍する大統領府の秘書を通じて主要政策を直接担当し、推進していこうという考えを持ちます。

もう一つの要因は、官僚制への不信です。過去の権威主義体制では、国家権力が市民社会や政治的反対者を圧倒し、国家行為に対する牽制や批判は 제대로 이루어지지ませんでした。このため、官僚制は権力者の要求を効率的に遂行することができました。しかし、民主化以降は、行政部の政策決定と執行に対する透明性と責任に対する要求が高まり、野党をはじめとする言論、市民団体などの監視と批判の機能も強化されました。さらに、政権交代が発生すると、以前の政府時代の政策問題について担当官僚にまで責任を問う場合が生じ、政治的に敏感な事案については官僚が消極的に行動する現象も見られます。

これと共に、官僚制に関連するもう一つの問題は、官僚組織間の利害衝突や対立が生じうるという点です。互いに異なる政策執行の機能を持つ部署間の利害や立場が異なる場合、それを調整するのに相当な時間がかかり、場合によってはそのような理由で政策推進自体が挫折することもあります。このような理由から、行政部官僚組織に依存するよりも、大統領府秘書室を通じて直接政策を管理し推進しようという考えを持つようになるのです。

大統領府政府が生まれるもう一つの理由は、「キャンプ政治」と関連があります。最近、大統領選挙過程は、政党よりも候補者個人を中心とした選挙キャンプを中心に進められています。このようになったのは、各政党の大統領候補を選出するための党内予選制度の導入とも関連があります。党内予選過程で、所属国会議員を含む党内の主要人士や支持者たちが大統領候補を中心に分かれて競争するようになり、結果的に政党が予選を経て選ばれた党候補を集合的に支援できなくなる現象が現れました。予選を経て選ばれた政党の大統領候補は、本選選挙運動過程で、政党よりも党予選の時から助けてくれた「私の人々」が集まった選挙キャンプに依存するようになるのです。問題は、このようなキャンプ関連の人々が執権後に重用されるという点です。大統領は候補時代から自身を助けたキャンプの人々を秘書室の要職に任命し、彼らを中心に政策を推進していこうという傾向が生じるようになりました。

しかし、大統領が持つ様々な資源の中で、秘書室だけに大きく依存する統治方式は、多くの問題を生じさせるしかありません。すぐに内閣、与党を主要政策決定過程から疎外させたり、受動的な位置に置いたりし、さらに大統領への権力集中とその結果としての「帝王的大統領」の問題を生み出します。これは再び、大統領秘書室が強化された大統領の権力と権威を利用して、事実上行政部、立法部、司法部よりも上位の機関として機能しようとする傾向も見せています。そのような点で、成功する大統領になるためには、大統領府秘書室への過度な依存を減らし、行政部や与党などを含む大統領の統治資源間の適切なバランスを 이루う努力が必要です。

3. 大統領府を実行組織ではなく参謀組織として活用せよ

重要な問題は、大統領が主宰する関係長官会議や党政協議会で扱われました。この場には、国務総理、副総理兼経済企画院長官、関連長官、共和党政策委員会議長、関連国会常任委員長らが出席しました。秘書室長と関連首席秘書官は、この会議に陪席しましたが発言はしませんでした。これは、大統領府秘書室が行政府の仕事に介入しないようにするためでした。私がそのような場で発言したのは、1977年6月13日の付加価値税導入関連党政会議の時だけでした。[10]

国務会議が中心となるということは、実質的な国務の議論の場として活用されなければならないということです。パク・クネ大統領の時期、国務会議は、大統領の指示事項を書き取るのに忙しい様子でした。そのような秘書室が用意した「話材」に基づいた一方的なコミュニケーション方式よりも、大統領が直接会議を「主宰」することが重要です。

朴正熙（パク・チョンヒ）大統領は会議を効率的に運営しました。朴正熙大統領は週に4回程度、重要な会議を開きました。会議の際には、朴大統領は事前に関連案件を読み、その内容を熟知した上で会議に出席しました。担当長官の説明を聞いた後、朴大統領は出席者の意見を尋ねました。出席者が意見を表明する間、朴大統領はその内容をメモしました。出席者の発言が終わると、朴大統領は再び担当長官の意見を尋ねました。その過程で、大抵は問題解決策が出ました。ここで重要なのは、会議が自由討論式で進行されなかったという点です。朴大統領は出席者を順番に指名して発言させました。そのため、会議は中途半端に流れることなく、秩序正しく運営されました。大抵2時間程度の会議をすれば、結論を導き出すことができました。[11]

大統領は思索の時間を多く持ち、多様な人々に会え

大統領は時代の流れを読み、国家の未来に対するビジョンと戦略を 마련しなければならない責任を負っています。選挙期間中の公約準備のために多くの学習をしますが、統治に入ってから直面する環境や状況は、それだけでは十分でない場合が多いです。また、統治をしながら大統領自身が痛感する、我が社会の変化の方向と未来の目標が生じることがあります。このような大統領の認識が具体的な国家発展の大きな絵図につながるためには、思索の時間を十分に持つことができるようにしなければなりません。また、大統領は「大統領府に閉じこもって」おらず、多様な領域の人物と接触しなければなりません。大統領府に閉じこもると、大統領の現実認識と状況判断が制限される可能性があります。事実、文在寅（ムン・ジェイン）大統領が選挙期間中に「光化門政府」を公約として掲げたのも、まさにこのような理由からでしょう。

文在寅（ムン・ジェイン）共に民主党大統領候補は24日、大統領執務室を大統領府から光化門政府庁舎に移し、「不正と不通の大統領時代を終わらせ、国民の中で国民と疎通する大統領になる」と公約しました。文候補は同日、ソウル汝矣島（ヨイド）の党本部で記者会見を開き、「退勤途中に南大門市場に立ち寄り、市民と焼酎一杯酌み交わせる大統領、友人や隣人のような庶民大統領になる」とし、「大統領府は市民の休息空間としてお返しする」と明らかにしました。[12]

文在寅（ムン・ジェイン）大統領は、大統領府政府を「不正と不通の大統領」と見なしていましたが、光化門政府は実現しませんでした。警護、交通、行政上の理由で光化門への大統領執務室移転が困難であるという理由からでした。しかし、もしかしたら「光化門政府」の重要性は、その含意にあると言えるかもしれません。大統領府秘書室に大統領の情報とコミュニケーションの窓が閉じ込められないようにするという意志の表れとして、その表現を見ることができるからです。成功する大統領になるためには、自ら思索の時間を持つこと、そして大統領府外部の多様な人々と接することが非常に重要です。

4. 大統領の成功は行政部の活用にかかっている

これまで、毎選挙が終わって新しい大統領が就任すると、成功する大統領になることを希望しますが、国民のそのような願いとは異なり、退任後の大統領に対する評価は否定的です。そこには様々な理由があるでしょうが、大統領職の権力と影響力に対する過度な期待感も一因しています。

大統領当選者や周囲の協力者は、権力を握った後、もうすべてができると思う傾向があります。しかし、大統領の影響力や任期は非常に限定的です。成功する大統領になるためには、自身に与えられた様々な制度的資源を適切に活用できる能力が必要です。しかし最近、大統領は秘書室組織に過度に依存する姿を見せてきました。このような「大統領府政府」中心の統治方式は、当面は効率的で便利に見えても、効率的な政策成果を生み出すには適していません。本章では、大統領府秘書室に関連して、成功的な大統領になるための条件について論じました。

ここで論点を整理すると、以下のようになります。

第一に、大統領府の規模と役割を縮小しなければなりません。事実、朴正熙（パク・チョンヒ）時代以降、大統領府組織は絶えず拡大してきました。文在寅（ムン・ジェイン）政府の時も、大統領府は再び以前よりもその規模と予算が増加しました。今こそ、大統領府の役割を縮小しなければなりません。「働く大統領府」は間違った概念です。大統領の核心アジェンダのみを大統領府が担当し、それ以外は担当部署にその役割を任せなければなりません。

第二に、大統領府よりも国務会議を活性化しなければなりません。秘書陣が事実上閣僚を指揮する形の国政運営から脱却し、各行政部の自律性を強化し、国務会議を活性化しなければなりません。全員の国務委員が集まることが不必要な場合は、関連分野の閣僚のみの小規模国務会議を活性化する案を考えられます。外交安保長官会議、経済関連会議などに分け、大統領が直接出席し主宰する方向に変える案を考えられます。主要政策の議論は、大統領府秘書陣との会議よりも、憲法上国務を議論するように定められた国務会議で行われるべきです。

第三に、大統領府中心の統治は大統領が「大統領府内の人的構成に閉じ込められる」結果を招く可能性があります。文在寅（ムン・ジェイン）大統領が選挙時に「光化門政府」を公約したのは、まさにこのような問題点に対する認識からだったのでしょう。特に、大統領府が選挙キャンプをはじめ、大統領との個人的な関係によって補充されやすいため、その構成が同質的になりやすいです。それだけ多様な意見や競争的な政策代替案に対する議論は 이루어지기 어렵습니다。

第四に、大統領府人事首席の役割を制限し、政策首席職は廃止するのが望ましいです。国家安保室の常任委員会体制を廃止し、国家安全保障会議が実質的な役割を果たすように再編されなければなりません。

要約すると、大統領府が持つ集中された権力を手放し、本来の企画と調整の役割を担当し、代わりに各機関の自律性を高める方向の分権的な統治が、成功する大統領になるために必要なことです。■

参考文献

仮想準、安淳哲. 2012. 「民主化以降の党政協議の問題点と制度的代替案」. 『韓国政治研究』. 21(2), 87-112.

姜元澤. 2018. 『韓国政治論』. 改訂版. 朴英社. 金正렴. 1997. 『ああ、朴正熙』. 中央M&B.

権燦浩. 2007. 「党政協力関係の影響要因に関する考察：歴代政権別の党政協力制度分析を中心に」. 『韓国公共官리학報』. 21(4), 279-302.

文宇鎮. 2012. 「大統領支持率の必然的な下落の法則：誰がなぜ大統領への支持を変えるのか？」. 『韓国政治学会報』. 46(1), 175-201.

朴相勲. 2018. 『大統領府政府 : 「民主政府とは何か」を考える』. Humanitas. 白昌宰. 2018. 「米国大統領の権力資源とリーダーシップ」. 『国家戦略』. 24(4), 135-173.

Burke, John. 2000. Institutional Presidency: Organizing and Managing the White House from FDR to Clinton. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Dunleavy, P. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, New York: Harvester-Wheatsheaf.

Mueller, John. 1970. “Presidential Popularity from Truman to Johnson.” American Political Science Review 64(1), 18-34.

Niskanen, W. A. 1971, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton.

[1] 大統領が選ぶポスト2000個…電話を待つキャンプ功臣たち」. 『中央日報』 2017. 7. 18. https://www.joongang.co.kr/article/21765735#home

[2] キム・ヨンホ. 「大統領選候補「キャンプ政治」という間違った慣行」. 『中央日報』2021.8.12.

[3] 「大統領府行政官、一体どんな 자리기에…実務級コントロールタワー…退職後「傘下機関への天下り」指摘も」. 『月刊朝鮮』2014. 12. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?ctcd=&nNewsNumb=201412100016

[4] 光化門から - キル・ジングン. 「恐竜になった人事首席室…見かけ倒しの責任長官」. 『東亜日報』2019. 1. 16.

[5]「局長まで大統領府が決定…人事権のない長官令が効力を持つか」. 『毎日経済』 2019. 6. 13. https://www.mk.co.kr/news/economy/view/2019/06/411735/

[6] キム・ジョンリョム. 「最長寿大統領秘書室長の助言 - 成功した大統領の条件：朴正熙大統領が裁可した書類は多くない。大統領は思索する時間を多く持つべきだ」. 『月刊朝鮮』 2008. 1. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[7] チャン・ハソン、キム・ドンヨン. 「『所得主導成長』の衝突…コントロールタワーは『チャン＆キムかキム＆チャンか』」. 『中央サンデー』 2018. 8.11. https://www.joongang.co.kr/article/22877564#home

[8]「政務は秘書室長、政策は政策室長…青瓦台秘書室の権限分散」. 『朝鮮日報』 2017. 5. 12. https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2017/05/12/2017051200211.html

[9]「揺れ動く朝鮮半島情勢、見えない外交部」. 『中央日報』 2018. 3. 12. https://w zww.joongang.co.kr/article/22434190#home

[10] キム・ジョンリョム. 「最長寿大統領秘書室長の助言 - 成功した大統領の条件：朴正熙大統領が裁可した書類は多くない。大統領は思索する時間を多く持つべきだ」. 『月刊朝鮮』 2008. 1. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[11] 上記の文. キム・ジョンリョム.

[12]「文在寅『青瓦台執務室を移転し『光化門大統領』時代を開く』」. 『ニュース1』 2017. 4. 24. https://www.news1.kr/articles/?2975947

■著者: カン・ウォンテク_ ソウル大学政治外交学部教授。英国ロンドン・スクール・オブ・エコノミクス（LSE）で政治学博士号を取得。韓国政治学会長、韓国政党学会長を歴任。主な研究分野は韓国政治、議会、選挙、政党など。主な論著に『韓国政治の決定的な瞬間』（2019）、『社会科学ライティング』（2019）、『韓国政治論』（2019）、『市民が作る民主主義』（2018、共著）、『大韓民国民主化30年の評価』（2017、共著）、『大統領制、内閣制と二元政府制』（2016）などがある。

■担当および編集: チョン・ジュヒョン _EAI研究員

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