[EAI Working Paper] Série des conditions de succès présidentiel de 2022 : ② Abolir le gouvernement de la Maison-Bleue

1. La Maison-Bleue, premier jalon du succès au-delà de l'élection

L'élection présidentielle, qui a lieu tous les cinq ans, offre aux électeurs l'espoir d'un changement. Sous un nouveau leadership, on s'attend à ce que les problèmes et les conflits non résolus soient réglés et que des progrès soient réalisés vers une société meilleure. Les candidats qui participent à la compétition électorale présentent également diverses promesses pour répondre à ces attentes des électeurs.

Cependant, la satisfaction du public à l'égard des présidents qui terminent leur mandat de cinq ans n'est jamais très élevée. Ils sont plus souvent évalués comme des présidents « ayant échoué » que comme des présidents « ayant réussi ».

La difficulté d'être évalué comme un « président qui a réussi » est probablement due à la limite intrinsèque de ce qui peut être résolu ou réalisé au cours d'un mandat de cinq ans. De plus, le président élu fait des promesses pendant la campagne pour obtenir un maximum de voix, mais il est pratiquement difficile de satisfaire tout le monde pendant le mandat, ce qui conduit inévitablement à la déception de nombreux électeurs (Mueller 1970; Moon Woo-jin 2012).

Malgré ces limites et problèmes intrinsèques, l'évaluation négative des présidents est également liée au fait que les présidents récents n'exercent pas un leadership adéquat pour une gouvernance réussie ou une mise en œuvre efficace des politiques. Par exemple, l'une des critiques les plus fréquentes concernant la manière dont les présidents sud-coréens gouvernent est celle du soi-disant « gouvernement de la Maison-Bleue » (Park Sang-hoon 2018). L'expression « gouvernement de la Maison-Bleue » est étroitement liée à la concentration excessive du pouvoir à la Maison-Bleue et à la dépendance excessive du président. Le secrétariat présidentiel, communément appelé la « Maison-Bleue », est, comme son nom l'indique, un organe censé assister le président. Cependant, il est intervenu dans la gestion du pays au premier plan. Le qualificatif « impérial » accolé au terme « président » est lié à la manière dont l'opposition et la critique sont bloquées, contrôlées et supprimées par les « organes du pouvoir ». Mais surtout, la Maison-Bleue a dirigé la gestion globale du pays, affaiblissant l'autonomie des différentes institutions et concentrant le pouvoir entre les mains du président et de la Maison-Bleue.

Cependant, le gouvernement de la Maison-Bleue ne contribue pas à la réussite du président. La concentration du pouvoir à la Maison-Bleue augmente la fermeture du processus de prise de décision tout en diminuant la spécialisation de la mise en œuvre. De plus, la concentration du pouvoir présidentiel qui en résulte rend la communication libre et l'expression d'opinions difficiles, et par conséquent, réduit l'acceptation des politiques par le public. La concentration du pouvoir à la Maison-Bleue contribue de manière significative à l'évaluation des présidents comme ayant échoué. À cet égard, la concentration du pouvoir ou la fermeture de la Maison-Bleue ont été soulevées pendant le gouvernement Park Geun-hye, mais peu de choses ont changé sous le gouvernement Moon Jae-in, et cette tendance s'est même aggravée pendant le mandat du président Moon Jae-in. Le gouvernement de la Maison-Bleue est un facteur très important de l'« échec présidentiel ».

Pour qu'un président réussisse, le rôle de la Maison-Bleue dans le processus de gouvernance doit changer. Cet article abordera les problèmes d'une gouvernance centrée sur la Maison-Bleue et les conditions pour qu'un président réussisse en surmontant ces problèmes.

2. Le gouvernement de la Maison-Bleue limite les ressources dont dispose le président

Le président dispose de diverses ressources pour gouverner. Pour être un président qui réussit, il est important de bien allouer et de faire fonctionner de manière organique les diverses ressources dont il dispose. Premièrement, le président est le chef de l'administration dans le cadre de la séparation des pouvoirs. Les fonctionnaires de l'administration possèdent une expertise dans leurs domaines respectifs, une expérience institutionnalisée et accumulée, et disposent de nombreuses informations pertinentes. La bureaucratie est une ressource institutionnelle très importante dont le président peut disposer. D'autre part, bien que la bureaucratie soit responsable de la prestation des services publics, elle a également ses propres intérêts, tels que l'expansion du budget et du personnel (Nisjkanen 1971; Dunleavy 1991). La capacité de gérer et de diriger ces fonctionnaires pour qu'ils ne tombent pas dans la bureaucratie, l'égoïsme ministériel ou l'apathie est une condition importante pour qu'un président réussisse.

Une autre ressource dont dispose le président est le parti au pouvoir. Depuis le gouvernement Kim Dae-jung, la pratique consistant pour le président à contrôler directement et ouvertement le parti en tant que président du parti au pouvoir a disparu. Cependant, comme le montre l'échec de l'expérience de « séparation parti-gouvernement » sous le gouvernement Roh Moo-hyun, la définition de la relation entre le président et le parti au pouvoir est très importante. Les principales politiques ou promesses du président doivent être légalisées par l'Assemblée nationale pour être mises en œuvre. La coopération avec le parti au pouvoir est importante dans le traitement de ces budgets et des lois importantes. En Corée, depuis le président Park Chung-hee, les réunions de coordination parti-gouvernement ont eu une importance dans le processus de prise de décision (Ga Sang-jun, Ahn Soon-chul 2012; Kwon Chan-ho 2007). Le rôle du parti au pouvoir est également important en termes d'évolution et de réaction de l'opinion publique, ainsi que dans les relations avec le parti d'opposition.

En plus de la bureaucratie et du parti au pouvoir, le secrétariat de la Maison-Bleue est également l'une des principales ressources du président. C'est-à-dire que le secrétariat de la Maison-Bleue est l'une des ressources du président. Pour qu'un président réussisse, l'harmonie et la coopération entre les trois ressources institutionnelles du président sont essentielles. Or, l'expression « gouvernement de la Maison-Bleue » suggère que l'équilibre entre elles est rompu. Par sa fonction, le secrétariat présidentiel est en contact quotidien, plus fréquent et plus étroit avec le président. Cependant, si le président dépend fortement du secrétariat, divers problèmes surgiront inévitablement. La Maison-Bleue elle-même est intrinsèquement plus fermée que les autres institutions, et si le président donne du pouvoir à cette organisation, elle finira par dominer les autres institutions. L'équilibre entre les trois institutions, qui sont des ressources de gouvernance importantes pour le président, est rompu.

Bien sûr, l'expansion du secrétariat présidentiel n'est pas un phénomène propre à la Corée. Aux États-Unis, la taille du personnel de la Maison-Blanche n'a cessé d'augmenter depuis le président Franklin D. Roosevelt (Burke 2000). En Corée, la taille du secrétariat a considérablement augmenté sous le régime de Park Chung-hee, et cette tendance s'est poursuivie après la démocratisation (Kim Jeong-hae 2013). Cependant, le problème dans la politique coréenne ne réside pas simplement dans l'augmentation de la taille, mais dans le fait que son influence a considérablement augmenté après la démocratisation (Kang Won-taek 2018 : 53-54).

La raison en est d'abord liée au mandat unique de cinq ans. Dans un mandat de cinq ans, le président souhaite obtenir des résultats tangibles et concrets, et pense donc qu'il est préférable de superviser et de diriger les principales politiques par l'intermédiaire de ses secrétaires à la Maison-Bleue, qui l'assistent de près, plutôt que de s'appuyer sur l'organisation bureaucratique de l'administration.

Une autre raison est la méfiance à l'égard de la bureaucratie. Sous le régime autoritaire passé, le pouvoir de l'État dominait la société civile et les opposants politiques, de sorte que le contrôle ou la critique des actions de l'État n'étaient pas effectués correctement. Par conséquent, la bureaucratie pouvait exécuter efficacement les demandes du pouvoir. Cependant, après la démocratisation, les exigences de transparence et de responsabilité dans la prise de décision et la mise en œuvre des politiques administratives ont augmenté, et le rôle de surveillance et de critique des médias, des groupes civiques et de l'opposition s'est également renforcé. De plus, lors des changements de régime, les fonctionnaires responsables des questions politiques du gouvernement précédent ont parfois été tenus responsables, ce qui a conduit les fonctionnaires à agir passivement sur des questions politiquement sensibles.

Parallèlement, un autre problème lié à la bureaucratie est le risque de conflits d'intérêts ou de désaccords entre les organisations bureaucratiques. Lorsque les intérêts ou les positions des ministères responsables de différentes fonctions de mise en œuvre des politiques divergent, la coordination peut prendre beaucoup de temps, et dans certains cas, la mise en œuvre de la politique elle-même peut échouer pour cette raison. Pour ces raisons, on pense qu'il est préférable de gérer et de mettre en œuvre directement les politiques par l'intermédiaire du secrétariat présidentiel plutôt que de s'appuyer sur l'organisation bureaucratique de l'administration.

Une autre raison de l'émergence du gouvernement de la Maison-Bleue est liée à la « politique de campagne ». Ces dernières années, les élections présidentielles se sont de plus en plus centrées sur les équipes de campagne personnelles plutôt que sur les partis politiques. Cela est également lié à l'introduction de primaires pour la sélection des candidats présidentiels par les partis. Au cours des primaires internes, les membres importants du parti, y compris les membres de l'Assemblée nationale, et les partisans se sont divisés et ont concouru autour du candidat présidentiel, ce qui a abouti à une situation où le parti ne peut pas soutenir collectivement le candidat sélectionné par les primaires. Le candidat présidentiel du parti, sélectionné par les primaires, s'appuie sur l'équipe de campagne composée des « personnes qui m'ont aidé » depuis les primaires internes, plutôt que sur le parti, pendant la campagne principale. Le problème est que les personnes liées à la campagne sont nommées à des postes importants après l'accession au pouvoir. Le président a tendance à nommer les membres de son équipe de campagne qui l'ont aidé depuis sa candidature à des postes clés du secrétariat et à vouloir diriger les politiques autour d'eux.

Cependant, une méthode de gouvernance qui dépend fortement uniquement du secrétariat présidentiel, parmi les diverses ressources dont dispose le président, ne peut que générer de nombreux problèmes. Elle marginalise ou rend passifs le cabinet et le parti au pouvoir dans le processus de prise de décision majeur, et en outre, elle engendre la concentration du pouvoir présidentiel et le problème du « président impérial » qui en résulte. Cela conduit également le secrétariat présidentiel, fort du pouvoir et de l'autorité du président, à tendre à fonctionner comme une institution supérieure à l'administration, au pouvoir législatif et au pouvoir judiciaire. À cet égard, pour qu'un président réussisse, il est nécessaire de réduire la dépendance excessive à l'égard du secrétariat présidentiel et de s'efforcer d'atteindre un équilibre approprié entre les ressources de gouvernance du président, y compris l'administration et le parti au pouvoir.

3. Utilisez la Maison-Bleue comme une organisation de conseillers, pas comme une organisation d'exécution

Les questions importantes ont été traitées lors des réunions de ministres concernés présidées par le président et des réunions de coordination parti-gouvernement. Le Premier ministre, le vice-Premier ministre et ministre de la Planification économique, les ministres concernés, le président de la commission politique du Parti républicain et les présidents des commissions permanentes de l'Assemblée nationale concernées y ont assisté. Le chef de cabinet et les conseillers principaux concernés étaient présents à ces réunions mais n'ont pas pris la parole. C'était pour empêcher le secrétariat présidentiel d'intervenir dans le travail de l'administration. La seule fois où j'ai pris la parole lors de telles réunions, c'était lors de la réunion de coordination parti-gouvernement sur l'introduction de la TVA le 13 juin 1977.[10]

Le fait que le Conseil des ministres soit au centre signifie qu'il doit être utilisé comme un lieu de discussion réelle pour les affaires gouvernementales. Sous le président Park Geun-hye, le Conseil des ministres semblait occupé à enregistrer les instructions du président. Il est important que le président « préside » la réunion lui-même, plutôt qu'une communication unilatérale basée sur des « notes de discours » préparées par le secrétariat.

Le président Park Chung-hee a géré les réunions de manière efficace. Le président Park tenait des réunions importantes environ quatre fois par semaine. Avant les réunions, le président Park lisait les ordres du jour pertinents, se familiarisait avec leur contenu, puis assistait à la réunion. Après avoir écouté l'explication du ministre responsable, le président Park demandait l'avis des participants. Pendant que les participants exprimaient leurs opinions, le président Park prenait des notes. Une fois que les participants avaient terminé de parler, le président Park demandait à nouveau l'avis du ministre responsable. Au cours de ce processus, une solution au problème était généralement trouvée. Ce qui est important ici, c'est que la réunion ne s'est pas déroulée comme un débat libre. Le président Park désignait les participants un par un pour qu'ils prennent la parole. Par conséquent, la réunion ne s'est pas déroulée de manière chaotique et a été gérée de manière ordonnée. En général, une réunion de deux heures permettait de parvenir à une conclusion.[11]

Le président doit avoir beaucoup de temps pour la réflexion et rencontrer diverses personnes

Le président a la responsabilité de lire les tendances de l'époque et d'élaborer une vision et une stratégie pour l'avenir de la nation. Bien qu'il y ait beaucoup d'apprentissage pendant la période électorale pour préparer les promesses, l'environnement et la situation après la gouvernance ne sont souvent pas suffisants. De plus, pendant la gouvernance, le président peut développer sa propre perception des orientations de changement et des objectifs futurs de notre société. Pour que cette perception du président se traduise par un grand projet de développement national, il faut disposer de suffisamment de temps pour la réflexion. De plus, le président ne doit pas être « enfermé » à la Maison-Bleue, mais doit entrer en contact avec des personnes de divers domaines. Être enfermé à la Maison-Bleue peut limiter la perception de la réalité et le jugement de la situation du président. En fait, la raison pour laquelle le président Moon Jae-in a promis un « gouvernement de Gwanghwamun » pendant la campagne était probablement due à cette raison.

Le 24, le candidat présidentiel Moon Jae-in du Parti démocrate a promis de déplacer le bureau présidentiel de la Maison-Bleue au bâtiment du gouvernement de Gwanghwamun, déclarant : « Je mettrai fin à l'ère d'un président injuste et incommunicatif et deviendrai un président qui communique avec le peuple au sein du peuple ». Le candidat Moon a tenu une conférence de presse au siège du parti à Yeouido, Séoul, et a déclaré : « Je serai un président qui peut s'arrêter au marché de Namdaemun sur le chemin du retour et boire un verre de soju avec les citoyens, un président du peuple qui est comme un ami et un voisin ». « Nous rendrons la Maison-Bleue comme un espace de repos pour les citoyens ».[12]

Le président Moon Jae-in considérait le gouvernement de la Maison-Bleue comme « le président de l'injustice et de l'incommunicabilité », mais le gouvernement de Gwanghwamun n'a pas été réalisé. La raison invoquée était la difficulté de déplacer le bureau présidentiel à Gwanghwamun pour des raisons de sécurité, de circulation et d'administration. Cependant, l'importance du « gouvernement de Gwanghwamun » réside peut-être dans sa signification. On peut y voir l'intention de ne pas enfermer les informations et les canaux de communication du président dans le secrétariat présidentiel. Pour qu'un président réussisse, il est très important qu'il ait du temps pour la réflexion et qu'il rencontre diverses personnes à l'extérieur de la Maison-Bleue.

4. Le succès du président dépend de l'utilisation de l'administration

Chaque fois qu'une élection se termine et qu'un nouveau président entre en fonction, on espère qu'il sera un président qui réussit, mais contrairement aux aspirations du public, les évaluations des présidents après leur départ sont négatives. Il y a plusieurs raisons à cela, mais les attentes excessives concernant le pouvoir et l'influence de la présidence y contribuent également.

Le président élu ou ses assistants ont tendance à penser qu'ils peuvent tout faire une fois qu'ils ont pris le pouvoir. Cependant, l'influence et le mandat du président sont très limités. Pour qu'un président réussisse, il doit être capable d'utiliser correctement les diverses ressources institutionnelles qui lui sont confiées. Cependant, ces derniers temps, le président a montré une tendance à dépendre excessivement de l'organisation du secrétariat. Cette méthode de gouvernance centrée sur le « gouvernement de la Maison-Bleue », bien qu'elle puisse sembler efficace et pratique à court terme, n'est pas appropriée pour produire des résultats politiques efficaces. Ce chapitre a discuté des conditions pour qu'un président réussisse en ce qui concerne le secrétariat présidentiel.

Les points clés de cette discussion sont les suivants.

Premièrement, la taille et le rôle de la Maison-Bleue doivent être réduits. En fait, l'organisation de la Maison-Bleue n'a cessé de s'étendre depuis l'époque de Park Chung-hee. Sous le gouvernement Moon Jae-in, la Maison-Bleue a encore augmenté en taille et en budget par rapport à auparavant. Il est temps de réduire le rôle de la Maison-Bleue. Le concept de « Maison-Bleue qui travaille » est erroné. Seuls les principaux programmes du président doivent être gérés par la Maison-Bleue, et le rôle doit être confié aux départements concernés pour tout le reste.

Deuxièmement, le Conseil des ministres doit être activé plutôt que la Maison-Bleue. Il faut abandonner la gestion du pays où les secrétaires dirigent de facto les ministres, renforcer l'autonomie de chaque administration et activer le Conseil des ministres. Si la réunion de tous les membres du Conseil des ministres est inutile, on peut envisager une solution consistant à activer des réunions restreintes du Conseil des ministres impliquant uniquement les ministres concernés. On peut envisager de diviser en réunions de ministres des affaires étrangères et de sécurité, réunions relatives à l'économie, etc., et de les faire présider directement par le président. Les discussions sur les politiques majeures doivent avoir lieu au Conseil des ministres, qui est constitutionnellement chargé de discuter des affaires gouvernementales, plutôt que lors de réunions avec les secrétaires de la Maison-Bleue.

Troisièmement, la gouvernance centrée sur la Maison-Bleue peut aboutir à ce que le président soit « enfermé » dans la composition du personnel de la Maison-Bleue. La raison pour laquelle le président Moon Jae-in a promis un « gouvernement de Gwanghwamun » pendant la campagne était probablement due à la reconnaissance de ce problème. En particulier, comme la Maison-Bleue est souvent pourvue de personnel issu des équipes de campagne et des relations personnelles avec le président, sa composition tend à être homogène. Par conséquent, il est difficile d'avoir des discussions sur des opinions diverses et des alternatives politiques concurrentes.

Quatrièmement, il est souhaitable de limiter le rôle du conseiller en personnel de la Maison-Bleue et d'abolir le poste de conseiller politique. Le système de comité permanent du Bureau de la sécurité nationale doit être aboli et le Conseil de sécurité nationale doit être réorganisé pour jouer un rôle substantiel.

En résumé, pour qu'un président réussisse, il est nécessaire de renoncer au pouvoir concentré de la Maison-Bleue, de lui faire assumer son rôle initial de planification et de coordination, et de renforcer l'autonomie de chaque institution dans une direction de gouvernance décentralisée. ■

Références

Ga Sang-jun, Ahn Soon-chul. 2012. « Problèmes et solutions institutionnelles de la coordination parti-gouvernement après la démocratisation ». *Études politiques coréennes*. 21(2), 87-112.

Kang Won-taek. 2018. *Théorie de la politique coréenne*. Édition révisée. Park Young Sa. Kim Jeong-ryeom. 1997. *Ah, Park Chung-hee*. JoongAng M&B.

Kwon Chan-ho. 2007. « Une étude sur les facteurs d'influence de la relation de coopération parti-gouvernement : axée sur l'analyse du système de coordination parti-gouvernement pour chaque régime ». *Journal de la gestion publique coréenne*. 21(4), 279-302.

Moon Woo-jin. 2012. « La loi de la baisse inévitable de la popularité présidentielle : Qui et pourquoi change le soutien au président ? ». *Journal de la science politique coréenne*. 46(1), 175-201.

Park Sang-hoon. 2018. *Le gouvernement de la Maison-Bleue : Réflexions sur ce qu'est un gouvernement démocratique*. Humanitas. Baek Chang-jae. 2018. « Les ressources de pouvoir et le leadership des présidents américains ». *Stratégie nationale*. 24(4), 135-173.

Burke, John. 2000. Institutional Presidency: Organizing and Managing the White House from FDR to Clinton. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Dunleavy, P. 1991. Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, New York: Harvester-Wheatsheaf.

Mueller, John. 1970. “Presidential Popularity from Truman to Johnson.” American Political Science Review 64(1), 18-34.

Niskanen, W. A. 1971, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton.

[1] 2000 postes choisis par le président… Les fidèles du camp attendent un coup de fil ». *JoongAng Ilbo* 2017. 18.07. https://www.joongang.co.kr/article/21765735#home

[2] Kim Yong-ho. « La mauvaise pratique de la « politique de campagne » des candidats présidentiels ». *JoongAng Ilbo* 2021.08.12.

[3] « Administrateur de la Maison-Bleue, quel genre de poste est-ce… Centre de contrôle au niveau opérationnel… Critiqué pour être un « parachuté dans une organisation affiliée » après la retraite ». *Mensuel Chosun* 2014.12. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?ctcd=&nNewsNumb=201412100016

[4] De Gwanghwamun à – Gil Jin-gyun. « Le bureau des conseillers en personnel est devenu un dinosaure… Le ministre responsable n'est qu'une façade ». *Dong-A Ilbo* 2019.16.01.

[5] « Le poste de directeur général décidé par la Maison-Bleue… un ministre sans pouvoir de nomination peut-il promulguer un décret ? ». *Maeil Business Newspaper*, 13 juin 2019. https://www.mk.co.kr/news/economy/view/2019/06/411735/

[6] Kim Jeong-ryeom. « Conseils du plus ancien chef de cabinet présidentiel – Conditions d'un président qui réussit : Le président Park Chung-hee n'a pas approuvé beaucoup de documents. Le président doit avoir beaucoup de temps pour la réflexion ». *Chosun Monthly*, janvier 2008. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[7] Jang Ha-sung et Kim Dong-yeon. « Conflit sur la « croissance axée sur le revenu »… le « quartier général » est-il Jang et Kim, ou Kim et Jang ? ». *Sunday JoongAng*, 11 août 2018. https://www.joongang.co.kr/article/22877564#home

[8] « Affaires politiques au chef de cabinet, politique au chef de cabinet politique… distribution des pouvoirs du bureau du chef de cabinet de la Maison-Bleue ». *Chosun Ilbo*, 12 mai 2017. https://www.chosun.com/site/data/html_dir/2017/05/12/2017051200211.html

[9] « La situation dans la péninsule coréenne fluctue, le ministère des Affaires étrangères est invisible ». *JoongAng Ilbo*, 12 mars 2018. https://w zww.joongang.co.kr/article/22434190#home

[10] Kim Jeong-ryeom. « Conseils du plus ancien chef de cabinet présidentiel – Conditions d'un président qui réussit : Le président Park Chung-hee n'a pas approuvé beaucoup de documents. Le président doit avoir beaucoup de temps pour la réflexion ». *Chosun Monthly*, janvier 2008. http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?nNewsNumb=200801100014

[11] Article cité. Kim Jeong-ryeom.

[12] « Moon Jae-in : « Je vais déplacer le bureau présidentiel pour ouvrir l'ère du « président de Gwanghwamun » ». *News1*, 24 avril 2017. https://www.news1.kr/articles/?2975947

■ Auteur : Kang Won-taek_ Professeur au Département de science politique et de relations internationales de l'Université nationale de Séoul. Titulaire d'un doctorat en sciences politiques de la London School of Economics (LSE). Ancien président de la Korean Political Science Association et de la Korean Association of Party Studies. Ses principaux domaines de recherche comprennent la politique coréenne, le parlement, les élections et les partis politiques. Ses principales publications incluent *Critical Moments in Korean Politics* (2019), *Social Science Writing* (2019), *Korean Politics* (2019), *Democracy Made by Citizens* (2018, co-auteur), *Evaluation of 30 Years of Democratization in the Republic of Korea* (2017, co-auteur), *Presidential System, Parliamentary System, and Semi-Presidential System* (2016).

■ Responsable et éditeur : Jeon Ju-hyun _ Chercheur à l'EAI

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