[EAI工作论文] 2022 EAI新政府外交政策建议系列⑨_全球大流行与新合作外交

编者按

在本期工作论文中，首尔大学教授金泰均阐述了在全球蔓延的新冠疫情已超越单纯的卫生危机，并扩展为粮食、气候环境等更广泛领域危机的新兴安全议题。作者强调，在此背景下，全球治理很可能成为中美战略竞争的产物，而随后的全球秩序和应对将是“民主阵营对集权阵营”的对决。因此，新政府需要重新定位韩国的合作外交立场，并提出需要一种整合性的外交战略，将各种议题领域相互联系起来。他还补充说，联盟、区域合作和多边合作的战略性联系至关重要。

新合作外交三大政策课题

1. 在日益加剧的“中美战略竞争”结构下，在被迫做出选择之前，韩国应首先强调自己是全球规范的忠实执行者，也是致力于中间价值观的国际社会主要参与者。在选择与中美合作的问题上，应强调与美国或中国在解决大流行病时代全球问题方面的合作，这具有规范上的正当性，因此，需要一种战略，根据全球规范来积极解决全球性问题。

2. 政府在重新定位韩国在全球的地位时，应在内部以整合的方式准备合作外交。目前，需要努力整合分散运行的政策层面和执行层面的发展合作推进体系，并需要整合议题领域之间的联系。大流行病时代的卫生危机与气候、粮食、发展等各种合作外交议题相联系，因此，与其仅仅规划卫生合作，不如制定一种整合性战略，将可能与卫生相关的各种议题领域纳入宏观框架。

3. 政府应加强联盟、区域合作和多边合作的相互接口，而不是将它们作为独立运行机制来应对。韩美就新兴安全合作达成的方案，应在系统化的整合管理框架下运行，并与东亚地区层面的合作外交以及全球层面的多边合作相协调。

I. 引言：新冠大流行与韩国的合作外交应对课题

自2020年初开始的新冠大流行，不仅是全球层面的卫生危机，也正转变为粮食危机、气候环境危机等复合型危机局面，并由此扩展为影响国际秩序变化和力量平衡的新兴安全（emerging security）议题。下一届政府很可能将面临后大流行时代国际政治秩序重塑的过程，因此，为应对大流行这一全球新兴安全议题而准备合作外交，将比以往任何时候都更加重要。在现有全球治理体系难以有效应对始于卫生危机的全球性危机的背景下，随着大流行的持续，新的全球合作体系竞争的可能性越来越大。目前，中美战略竞争日趋激烈，以“一带一路”为中心中国的合作体系与以G-7为中心的美国提出的“重建美好世界”（Build Back Better World: B3W）合作体系形成了对峙。特别是，涉及与被称为“全球南方”的欠发达国家在卫生、基础设施等发展合作议题上的合作外交，正根据中美关系呈现出不同的基本方向和方法，因此，在这样的冲突结构中，韩国选择何种战略立场将成为下一届政府的紧迫课题。

假设大流行危机将持续一段时间，在此基础上，本文旨在浓缩并提出下一届政府在世界舞台上应追求的三大新的合作外交战略。这包括：重新定位韩国在大流行时代的合作外交地位；从以往分散的政策执行结构转向以议题联动为中心的整合化；以及加强联盟-区域合作-多边合作的接口，以全面参与韩国的全球合作。为提出这些战略方向，我们将审视以新冠大流行现象和新兴安全崛起为代表的全球环境变化，并将韩国当前面临的合作外交问题分析为下一届政府构想新合作外交和提出建议所必需的各项条件。

II. 新冠大流行现象与新兴安全的崛起

1. 大流行的爆发与各自为政的外交

随着新冠大流行的爆发，自2020年初以来，世界迅速进入了一个新常态的国际政治秩序。2019年12月在中国武汉爆发的新型传染病新冠肺炎（COVID-19）迅速蔓延至亚洲、欧洲和美国，世界卫生组织（WHO）于2020年3月11日正式宣布新冠肺炎为全球性流行病，即大流行病。受新冠大流行的影响，从欠发达国家到发达国家，无一例外地都在全方位地与大流行病进行艰苦斗争。国家层面的新冠大流行挑战了“民主国家比威权国家在国家管理上更优越”的传统观念。尽管美国、欧盟、日本等大多数发达民主国家都在经历新冠肺炎的严峻考验，但中国、新加坡等威权国家却被誉为防疫成功案例。一种解释是，有效应对大流行病最终并非政治体制的问题，而是过去是否有应对传染病的经验，这成为决定新冠大流行应对成败的重要因素。

如果将这种讨论扩展到全球层面，就会联系到国际社会通过多边合作应对新冠大流行的全球治理国际合作的崩溃，以及各国为了保护本国国民而采取“各自为政”战略的现象。以新自由主义全球化和自由主义国际秩序（liberal international order: LIO）为体现的全球治理的文明标准，正因大流行病而衰退，自由秩序和市场主义正在式微，并转向民族国家复活的国家主义“城堡时代”。以特朗普政府为代表，因未能从一开始就有效应对新冠肺炎问题，并以世卫组织（WHO）偏袒中国为由退出WHO，以及全球北方发达国家各自为政的战略，导致以多边合作为基础的全球治理出现停滞的负面效应。大流行病导致全球治理的后退，进而导致国际秩序的真空。新上任的拜登政府试图恢复LIO的努力，预计将与中国主导的后大流行时代世界秩序和文明标准展开竞争。今后，通过多边机构进行多边合作外交的走向，不仅会受到中美战略竞争的影响，更有可能受到大流行病同时引发的全球层面复合型新兴安全的影响。

新冠大流行现象被重新表述为“综合性流行病”（Syndemic），表明大流行病已不再局限于卫生危机，而是扩展为复合型新兴安全问题。在认识到人类的健康问题与动物及生态系统的健康密切相关的前提下，要求在地区、国家和世界层面采取多领域合作的综合性方法，以实现所有人的健康安全。在此背景下，近来“人类世”（Anthropocene）的概念也备受关注，它意味着新冠大流行不仅局限于健康安全，而且在环境安全、粮食安全、发展安全等复合型社会关系和背景下持续扩展和再生。新冠大流行导致的复合型新兴安全的出现，进一步扩展了新冠大流行前的新兴安全领域，使其成为更复杂的空间，因此，合作外交和全球治理的重塑也必须以复杂的方式进行。

2. 大流行时代的“中美战略竞争”与全球治理危机

随着美国政治在2021年1月从特朗普政府转向拜登政府，出现了多边主义合作将得以重建的预测。新冠肺炎爆发后，特朗普政府批评WHO偏袒中国并决定退出成员国资格，也退出了气候变化条约COP21。而拜登政府在上任后立即签署了恢复COP21成员国资格和重新加入WHO的行政命令。拜登总统强调“美国回来了”的信息，并向主要盟友和伙伴国传达。2021年6月在英国康沃尔举行的G7峰会，邀请了韩国、印度、澳大利亚、南非等国参加，预示着以美国为中心，在后大流行时代以自由民主主义为核心重塑国际政治秩序和全球治理。拜登总统不仅告别了前总统特朗普的“美国优先主义”和孤立主义，力图恢复美国的国际地位和修复同盟关系，还表示在疫苗外交方面，除了满足本国疫苗供应外，还将向盟友和欠发达国家提供美国疫苗。美国的这种积极干预，可以解读为拜登政府意图以现有LIO为中心恢复后大流行时代的国际秩序，并试图在中美战略竞争中占据优势。

1) 美国的“新合作外交”

从美国此次G7峰会的成果来看，可以更清晰地把握后新冠大流行时代的国际关系秩序和对华战略竞争方向。首先，值得注意的是，美国正在推进一项旨在制衡中国“一带一路”项目的大规模全球基础设施投资项目，并获得了主要七个成员国的同意。一直以来对中国崛起采取强硬政策的美国，正试图通过G7联合西方盟友，以针对中国的大规模对外经济合作构想——“一带一路”。以美国为首的G7成员国在峰会上就一项名为B3W（Build Back Better World）的全球基础设施项目达成一致，该名称源自拜登总统的竞选纲领“重建美好”（Build Back Better）。这是G7国家首次讨论中国“一带一路”项目的替代方案。B3W项目将通过民间公司以开发融资方式推进，预计规模将达数千亿美元，分析认为这远远超过了第二次世界大战后美国为重建欧洲而实施的马歇尔计划的规模。

通过B3W，美国的对华战略竞争也与“民主阵营对集权阵营”的宏观文明标准相联系，正如拜登总统在康沃尔会议上所言。这有助于扩大反华战线，并集中于民主的复兴，从而塑造后大流行时代的以美国为主导的秩序重塑，并赋予应对大流行病现象新的规范性价值。美国和全球许多伙伴长期以来对中国的“一带一路”构想持怀疑态度，批评中国政府在透明度、环境和劳工标准方面存在不足，并且其方法使许多国家陷入更糟的境地。这并非一个突然提出的新战略，而是在“四方安全对话”（Quad）战略中，与印度、日本、澳大利亚等国在印太地区持续合作以制衡中国，特别是拜登政府在大流行病后强调“四方安全对话”中的人道主义援助和发展合作，也可见其延续性。此外，近期大流行病后，欧盟加强了对印度的基础设施开发合作援助，并且欧盟于2021年5月决定制裁8名中国人权侵犯者，这些都表明了对中国崛起的制衡以及与美国对华政策的协调性日益增强的趋势。

2) 中国的“新合作外交”

另一方面，中国正在审查并更新其“一带一路”项目，以适应新冠大流行时代。中国的“一带一路”项目，被称为“新丝绸之路战略”，是一项全球经济合作构想，旨在通过构建连接中国西部内陆和海上经济带，来扩大与周边国家的经济和贸易合作。该项目自2013年由习近平主席提出以来，目前已有非洲、欧洲、东南亚等100多个国家参与了2600个铁路、港口、高速公路等基础设施建设工程。据估计，迄今已投资3300亿美元，而发展中国家的债务规模估计约为3800亿美元。由于中国提供的资金贷款利率较高，导致项目实施国出现严重的债务问题，陷入“债务陷阱”的情况持续发生。因此，许多国家被迫将港口等运营权转让给中国，例如，巴基斯坦将瓜达尔港的运营权转让给中国43年，希腊将比雷埃夫斯港的运营权转让给中国35年，斯里兰卡将汉班托塔港的运营权转让给中国99年，吉布提还建有中国海外军事基地。

为解决这些债务问题并应对外部对中国“一带一路”政策的批评，中国于2019年4月在北京召开了第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，承认了“一带一路”存在的问题，并提出了透明、开放的“一带一路2.0”。习近平主席宣布将把“一带一路”打造成符合国际标准的事业，并在与“一带一路”参与国的债务谈判过程中，采取了很大程度上接受债务国立场的包容性态度。在此过程中，新冠大流行事件发生，导致国境封锁，人员和物资交流中断，项目实施国的经济陷入衰退，对“一带一路”项目造成了巨大打击。尽管新冠疫情对“一带一路”项目造成了打击，但中国仍在加速推进“数字丝绸之路”和“健康丝绸之路”的建设，并通过积极的疫苗外交向“一带一路”参与国提供疫苗。利用美国等发达国家专注于解决本国疫情而造成的全球治理卫生合作空白，中国正努力通过提供在新冠防疫过程中积累的临床数据、防疫经验以及大量医疗物资给发展中国家，来树立其作为负责任大国在新冠防疫中的领导形象。

3) 全球治理危机

目前来看，大流行时代的全球治理很可能成为中美战略竞争的产物。中国正通过改革“一带一路”，努力成为全球南方国家的首要国家；而美国则通过G7，致力于恢复全球北方国家的民主，并试图让世界秩序回归以美国为中心的LIO。美国正通过B3W倡议，将其定位为环境、反腐败、信息自由流通等复合型大流行时代新合作平台，以对抗中国的“健康丝绸之路”和“数字丝绸之路”。这被解读为，旨在与部分国家因参与中国“一带一路”项目而背负沉重债务或受中国压力和影响的情况形成对比，从而提出B3W作为替代方案。特别是，美国提出了到2035年通过透明的基础设施伙伴关系，帮助欠发达国家弥合40万亿美元的差距的蓝图。然而，B3W倡议所投入的大规模资金如何筹集，尚未提出具体路线图，其未来推进计划仍不明朗。

这意味着后大流行时代的全球秩序和应对将形成“民主阵营对集权阵营”的格局。换言之，在中美民主与集权冲突的背景下，文明标准在后大流行时代发生冲突的可能性很高。这表明，国际社会应对大流行病的局面将不是以统一的全球治理体系来应对，而是将结构化为在碎片化的状态下，冲突与合作交织的复杂结构。以“疫苗外交”和“疫苗民族主义”为代表的、以本国为中心的疫苗供应链垄断竞争，有可能扩大为中美冲突，这使得各国在多边外交舞台上就政策进行折衷并寻求合作方案的可能性降低。因此，有必要努力在后新冠时代重新恢复多边议题在多边外交空间中的地位，而中美之间的竞争很可能将扩大到重塑多边合作秩序的格局。

最重要的是，WHO等现有传统国际组织的作用受到信任度下降的影响，G-7或D-10等少数发达国家组成的俱乐部外交，在后新冠危机局面下提出合作外交解决方案或代表全球治理存在问题。诸如印太战略等四国合作平台、美国的蓝色点网络（Blue Dot Network）、G7的B3W等，相比代表全球所有国家的联合国，这些代表性不足的少数国家协商体可能会让非成员国感到被排斥。这可能导致应对机制不是由国际社会而是由部分国家主导的、新的小型多边协商体来展开。因此，改革传统多边合作机构（UN、World Bank、WTO等）以提高其合法性（legitimacy）和代表性，是在大流行时代发生的复合型全球危机中必须认真考虑的全球治理危机问题。

3. 新兴安全的出现与新合作外交的必要性

正如前面所强调的，新冠大流行带来的问题领域是复合的。在微观层面，可以将新冠肺炎事件视为个人的健康和卫生问题，通过适当的防疫政策和医疗服务提供来解决。在中观层面，问题超越了个人，扩展到社区和整个国家的卫生问题，并迅速扩展为社会问题、失业问题、经济问题。在更宏观的层面，个人和国内的卫生问题在数量上不断扩展，达到质变临界点，超越国家范畴，扩展为国家安全和国际社会共同面临的问题，其破坏力和危险性将上升到全球水平。被视为新兴安全的新冠肺炎事件，已超越了健康安全的临界点，并与周边其他安全议题相联系，不断扩展其领域，应被视为复杂系统的危机。最近的新冠肺炎事件正是沿着这种机制爆发，并在宏观层面显露出足以讨论国家生存的严重性。

同样，正如联合国秘书长古特雷斯所预见的，由新冠肺炎引起的海上安全（health security）危机可能扩展为粮食安全（food security）危机，粮食安全危机又可能扩展为气候安全（climate security）危机，并进一步发展为全球范围内的发展安全（development security）危机，形成全面的全球性危机。在2020年，由于大流行病而扩展的新冠肺炎事件，其危险程度已与其他问题联系起来，跨过了临界点。因此，古特雷斯秘书长不再使用“新冠大流行”的说法，而是使用了“COVID-19全球粮食紧急状况”（COVID-19 global food emergency）的表述。由于健康安全、粮食安全、气候环境安全、发展安全不再能被视为各自独立的议题领域，因此，将其作为相互联系的复合型现象的单一危机来处理是可取的。

这种多维度的安全危机不是一国能够解决的问题，因此，后大流行时代将需要新的多边合作。因为这将不再仅仅是健康安全问题，而是国际社会将面临全面而复杂的全球性危机。因此，全球治理应对大流行病所致复合危机的策略也需要适时转变，不能再以应对单一议题的碎片化结构，而是需要动员符合复合危机的整合性管理方式和议题联动。尽管如此，当前的大流行病应对格局，以美国的B3W对抗中国的“一带一路”为代表的强强对抗结构，给构建整合性的全球治理体系带来了困难。作为全球治理领导者的联合国，面临财政结构问题，实际上并未获得足以引导和监管美国和中国的权力。因此，需要对全球治理结构进行调整，以在中美战略竞争中进行调解和整合，并且此时需要新合作外交来支持和加强这一调整。

III. 韩国的新合作外交现状

1. 韩国新合作外交的里程碑：韩美首脑会晤成果分析

韩国政府在2021年韩美首脑会晤之际，韩美之间达成的协议，其影响力之大，足以成为韩国在未来5年乃至本届政府最后一年所应推进的新合作外交的基石。因此，有必要分析此次韩美首脑会晤共同声明的结果，以作为韩国在大流行时代有效应对新兴安全的合作外交的里程碑。从韩美首脑会晤共同声明来看，大流行病后新兴安全方面韩美之间的合作外交议题领域和合作内容可大致归纳为以下三个方面。

首先，韩美合作外交已超越朝鲜半岛，扩展至印度-太平洋地区，并基于两国共同的价值观。特别是，韩国的“新南方政策”与美国的“自由开放的印度-太平洋构想”相联系，韩美两国重申了对东盟中心性和东盟主导的地区结构的重视。东盟地区的新合作外交呈现出复合性增强的特点，涉及法治、网络安全、公共卫生、绿色复苏促进、数字创新、湄公地区可持续发展、水资源管理、能源安全、禁止向缅甸销售武器等多个议题领域，并共享了以“四方安全对话”为代表的开放、透明、包容的地区多边主义的重要性。

其次，在“迈向更美好未来的全面合作”的口号下，双方认为有必要加强两国在气候环境、全球卫生、包括5G和6G技术以及半导体在内的新兴技术、供应链韧性、移民与发展、人文交流等领域的新伙伴关系，以应对大流行病时代国际社会的挑战。特别是，强调了与新冠大流行相关的全球卫生挑战，并同意通过加强相互的国际疫苗合作，增强共同应对新型传染病的能力，建立全面的韩美全球疫苗伙伴关系。此外，双方还同意支持加强WHO的作用，并通过与COVAX（全球疫苗免疫联盟）和CEPI（流行病预防创新联盟）等机构协调，大幅扩大向全球各国供应新冠疫苗。

第三，韩美两国同意合作改革WHO，以加强其在卫生危机方面的早期有效预防、诊断和应对能力，促进透明度，并保障其独立性。此外，两国将努力支持改善印度-太平洋地区应对传染病大流行的准备态势，并将加强多边合作，以帮助所有国家建立应对传染病预防、诊断和响应的能力。为此，韩国将扩大参与“全球卫生安全议程”（Global Health Security Agenda: GHSA）及其行动包工作组（Action Package Working Groups），并承诺在2021-2025年期间向GHSA提供2亿美元。两国还确认将与“志同道合的国家”（like-minded countries）合作，创建新的卫生安全融资机制。

因此，韩国在未来可以准备三个方面的新合作外交方向。第一，需要反映出大流行时代的新兴安全并非在各个议题领域进行合作，而是相互复合关联的特点。第二，应积极参与包括改革WHO在内的联合国全球治理改进工作。第三，新兴安全及其新合作外交不仅是国际社会的议题，也是能够积极融入印度-太平洋等区域多边主义的重要外交资产。

2. 大流行应对的功与过：作为公共外交的K-防疫

总而言之，新冠大流行在多边外交舞台上为韩国带来了新的机遇和挑战。韩国的K-防疫被视为国际社会成功的防疫案例，但也面临疫苗供应问题导致K-防疫成果受损的困境。目前，已超越了初期的防疫阶段，转向疫苗供应，但韩国一直对外倡导疫苗的全球公共产品化，自COVAX体系启动的2020年6月以来，一直主张疫苗供应的多边合作，并与澳大利亚等防疫成功的中等强国进行了合作讨论。在当前以“疫苗民族主义”为代表的卫生安全危机治理问题上，下一届政府通过积极的多边合作外交，提升韩国的国家形象，并战略化其在现有LIO重新确立和后新冠时代适当协调中的作用，将成为重要的外交政策。

尽管韩国的新冠防疫经验将成为未来新合作外交的重要资产，但迄今为止，韩国过度强调韩国防疫体系的成功案例，并冠以“K-”的修饰语。我们必须认识到，韩国的经验不能完全照搬到其他国家，将一切都解读并宣传为韩国的成就，并不是一种理想的公共外交手段。此外，“K-防疫”这一概念由于其扩展性较低，难以与其他议题领域联系起来，因此，不适合作为应对新兴复合型新兴安全的、新的合作外交方法。今后，为了宣传和战略化韩国的防疫成果并积极与其他议题挂钩，需要努力改进基于韩国式思维的概念化工作。

3. 中等强国韩国的新合作外交问题

中美竞争格局可能导致各国被划分为两大阵营，形成势力范围，由此产生的真空地带将由谁来填补，如何填补，这是个问题。特别是，在中美两大阵营战略竞争的背景下，中等强国韩国应如何制定战略，这是韩国将面临的问题。韩国如何制定ODA等开发合作政策，才能在中美战略竞争中生存并扩大其领域，从而加强韩国的作用，这是持续的课题。韩国已与中国签署了“一带一路”合作谅解备忘录（MOU），同时，此次出席G7会议也表明韩国无法完全摆脱B3W战略的影响。中美战略竞争已不再局限于传统外交政策层面的选择问题，而是扩展为在开发合作等新兴安全议题上，必须在一定程度上设定路线并进行选择和集中。

此外，以美国为首的全球北方发达国家集团与以中国为首的全球南方欠发达国家集团之间的差距和不平等问题，预计将在后大流行时代成为更加尖锐的议题。韩国在应对新兴安全的方式和价值观上的差异，将导致其在两大集团之间的定位出现困难，需要进行战略考量。另一方面，有预测认为，像韩国这样的防疫成功的中等强国联盟，可以在这一中间地带构建新的小型多边合作格局。

4. 合作外交的碎片化问题

迄今为止，韩国具有代表性的合作外交可归纳为国际发展合作政策和项目。广义的发展合作政策包括各种议题，如气候环境议题、卫生医疗议题、维和行动议题、公共外交议题等。由不同议题领域构成的国际发展合作政策，至今未能实现有机整合或以一个框架进行项目化，一直饱受碎片化问题的困扰。合作外交的这种碎片化问题可分为两大类进行分析。

第一，按发展合作方式划分的碎片化问题。根据《国际发展合作基本法》，属于双边援助中的无偿援助和多边援助中的联合国机构捐款，由外交部主管，并由外交部下属机构韩国国际合作团（KOICA）执行。另一方面，双边援助中的优惠性贷款，即有偿援助，以及多边援助中的多边开发银行捐款，由企划财政部主管，并由企划财政部下属的韩国进出口银行对外开发合作基金（EDCF）执行。无偿援助与有偿援助、联合国捐款与多边开发银行捐款之间的碎片化问题，自2010年韩国加入OECD发展援助委员会（DAC）以来，一直是长期存在的老问题。尽管一直在努力尽量减少碎片化，但尚未得到解决。法务部门上级机关——政府国策研究机构（GOSI）国际开发合作委员会，在外交部和企划财政部之上扮演着法律上级机构的角色。这种碎片化问题在大流行病时代受到了决定性的挑战，因为大流行病相关的对发展中国家的援助已不再是“有偿”或“无偿”的问题，而是转向了“面对面”与“非面对面”的转变。此外，在大流行病的情况下，医院建设援助（有偿）和医疗服务援助（无偿）必须同时进行，并且有必要与粮食援助等其他议题领域的外交合作进行整合。另一个问题是，韩国的ODA规模小于OECD DAC成员国的平均水平，其中有偿和无偿援助的比例为4:6，这使得相互合作的可能性很小，无论实施何种项目，其可见性都远低于中国、日本和美国。在小规模预算下，如何在碎片化的结构中有效利用，也是今后需要解决的课题之一。

第二，另一个碎片化问题发生在发展合作的议题领域。迄今为止，韩国采取的是短期且局限于个别议题的项目（project）方式，而非长期且复合型的合作方式——项目（program）方式。项目方式通常以一年为单位实施，因此在项目连结性方面存在问题，且将医疗保健项目与气候环境或粮食及农业发展项目联系起来非常困难。目前，虽然已开始努力转向项目方式，但为了整合应对具有复合性的新兴安全议题，需要进行结构性转变。

除了这种碎片化问题外，韩国的发展合作还面临着有偿援助可见性极低的问题。大流行病后，由于非面对面问题，通过有偿援助实施基础设施项目更加困难。当韩国的有偿援助项目与“一带一路”或B3W相结合时，韩国的作用和贡献很可能被淹没在美国和中国的资本之下，使合作对象国难以清晰地认识到。因此，今后韩国最好是将有偿援助基础设施支持规划为小规模，并积极利用无偿援助的经验来尝试整合管理。

IV. 下一届政府的新合作外交战略

1. 在全球大流行时代重新定位韩国的合作外交地位

基于前面分析的大流行时代将展开的全球合作外交的紧迫课题，我们提出下一届政府新合作外交战略中，最优先考虑重新定位韩国合作外交地位的战略。在合作外交领域，中美战略竞争很可能将汇聚为“一带一路”与B3W，因此，在与中美对峙的国际政治结构中，韩国进行战略选择和集中的时期即将到来。在被迫在中美之间做出选择之前，韩国应首先强调自己是全球规范的忠实执行者，也是致力于中间价值观的国际社会主要参与者。尽管韩国合作外交的重心可能倾向于以美国为中心的B3W，但在做出选择时，不应采取“因为是美国的盟友所以参与”的消极战略，而应积极强调，选择B3W是作为解决大流行时代全球问题的平台，这具有规范上的正当性，并突出韩国的战略是根据全球规范来制定的。

这直接关系到韩国新合作外交在多大程度上能够提高其作用的可见性（visibility）。“一带一路”和B3W都与开发合作领域的基础设施建设相关，韩国在基础设施支持的有偿援助领域选择与哪一方合作，将直接影响其作用和地位的可见性。韩国的有偿援助，特别是基础设施支持，与中国和日本相比，其比重和预算规模尚不大，因此，无论与“一带一路”还是B3W战略合作，其可见性都不会太高。因此，韩国应利用有偿援助作为与双方合作的筹码，同时积极将韩国最有效的开发合作战略——无偿援助中的知识共享等方式与基础设施支持进行整合，以发挥韩国的贡献。

可以尝试通过小多边合作来推进外交多元化，摆脱“非此即彼”的中美外交模式，与东南亚、俄罗斯、澳大利亚、印度等其他主要地区和国家开展外交。现有的MIKTA（墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其、澳大利亚间的协商体）和“新南方政策”可包含在内。下一届政府可以考虑利用小多边合作作为媒介，以有效应对新兴安全并战略性地扩大联盟。MIKTA迄今未取得显著成果，因此需要韩国发挥更积极的领导作用。重要的是，这些小多边合作体虽然可以多层级扩展，但需要进行整合管理，以确保相互联系并加强接口。虽然可以根据具体事项单独运作，但当它们与宏观框架内的其他平台——如联盟-区域合作-全球合作——有机地联系起来时，效果会更佳。在大流行时代，应准备将卫生医疗、疫苗、防疫、气候环境问题作为主要议题的战略框架。

最后，积极参与通过中等强国合作进行的全球治理改革，并在后大流行时代国际政治秩序重塑过程中确立韩国的地位至关重要。韩国在下一届政府寻求的多边合作外交，不应仅仅是宣传韩国、寻找韩国在全球作用的消极 접근，而应构建一个积极的路线图，以扩大其作为连接全球北方和南方的桥梁作用。在后新冠时期，如果美国以北方代言人的身份进行战略性多边外交，而中国以南方代言人的身份扩大其多边外交，那么中美冲突局面很可能回归传统的南北问题，并且南北冲突问题的承担者可能变得不明确。事实上，美国正将其疫苗优先分配给其盟友，而中国则积极向南方欠发达国家供应疫苗，这表明中美之间的疫苗外交可能扩展到南北问题。

为此，我们建议韩国和志同道合的中等强国主导对未能充分发挥作用的联合国疫情时代治理机制进行改革，从而重新确立韩国作为中等强国的价值。韩国有必要借鉴北欧国家（可被归类为中等强国）通过积极的多边外交战略提升其在国际社会中的地位，并持续扩大其在联合国机构内影响力和立场的案例。虽然韓国在多边外交方面不如北欧国家，但可以乐观地预测，随着国际社会对其形象和影响力的评价的提高，韩国在双边外交中可回旋的空间将有可能扩大。

2. 加强以议题联动为中心的整合化，超越碎片化结构

韩国现有的合作外交存在内在问题，即倾向于碎片化规划并缺乏相互联系的执行。下一届政府在重新定位韩国在全球的地位时，如果不在内部准备整合式合作外交，韩国合作外交的可见性将大打折扣。在下一届政府初期，需要努力整合目前分散运行的政策层面和执行层面的发展合作推进体系。2022年，ODA预算超过4万亿韩元，开发合作的财政规模足以进行独立部门的整合。在OECD国家中，韩国是唯一一个在政策层面（外交部对企划财政部）和执行层面（KOICA对EDCF）都存在双重碎片化合作外交推进体系的国家，这表明韩国的碎片化程度非常严重。因此，为了保障韩国合作外交的有效性、效率、可持续性和问责制，整合化努力是一项重要课题。

这种整合化战略不仅适用于合作外交推进机构之间的整合，也适用于议题领域之间的联系和整合。正如前面所强调的，全球大流行时代卫生危机具有与气候、粮食、发展等各种合作外交议题相联系的涌现性，因此，与其仅仅规划和执行卫生合作，不如制定一种整合性战略，将可能与卫生相关的各种议题领域提前纳入宏观框架。

从这个角度来看，“新南方政策”虽然拥有实现“共同繁荣、以人为本的和平共同体”的宏大普世愿景，但实际上是从克服对中国贸易结构过度依赖，寻找新的经济伙伴的现实主义国家利益出发的区域合作项目。新南方政策主要以经济合作和ODA为主，未能包含能够赢得东盟国家好感 Thus, the text suggests that it's important to improve the conceptualization work rooted in Korean thinking to promote and strategize Korea's epidemic prevention performance and to actively link it with other issues.公共外交和实现和平共同体的和平外交，以及COP21后的碳中和气候环境外交。公共外交负责与地区居民的低水平沟通与合作，开发合作外交则在与国家发展的各种议题交叉的节点上提供服务，贸易增长议题通过经济合作来推进，而全球议题气候环境问题则通过气候相关外交政策来提升与新南方国家的合作。新北方政策也需要在此背景下进行重新审视。下一届政府应以新合作外交的视角，有机地联系和推进韩国可动用的各种议题领域内的合作外交，作为应对大流行病后变化的安保格局——即新兴安全的——一个整体性方案。

最后，下一届政府需要将现任政府的“K-防疫”成就，转化为一个更大格局的战略，即与疫苗供应、更广泛的全球卫生安全合作以及与卫生安全相关的各种议题领域相结合的非接触式时代合作外交。目前，韩国正与美国等国际社会合作，通过COVAX等倡议推动疫苗的全球公共产品化，但问题的核心在于，与疫情大流行之前韩国所开展的面对面合作外交相比，现在难以推进。为解决此问题，下一届政府需要制定关于如何在疫情大流行背景下推进合作外交方式的对策。新冠疫情大流行带来了“非接触（Untack）”这一新条件，必须将其纳入新的合作外交中，因此，以传统双边援助为中心的ODA政策难以实施。从加强以非接触为中心的“新合作外交”的角度来看，可以考虑通过数字技术加强韩国的贡献外交。在知识共享方面，可以考虑不派遣发展中国家官员来韩或从韩国派遣官员，而是将知识共享数字化并打包提供给发展中国家，以分享韩国在发展合作方面的历史经验和知识。此外，对于基础设施援助项目，由于需要派遣人力资源到现场，因此以无偿援助为中心的医疗卫生援助、可再生能源援助、当地公民社会支持等，都可以通过利用数字技术以非接触方式进行制度化，成为重要的交付体系。迄今为止，韩国对多边机构的捐款规模与发达国家相比偏低，因此，在后疫情时代，需要战略性地转变思维，增加对联合国及多边开发银行的捐款，并通过国际组织扩大韩国的作用和地位。

3. 加强包容性参与的接口：联盟、区域合作、多边合作的战略联动

在疫情大流行时代，新兴安全与韩国的联系是多层次的。虽然可以区分韩美同盟关系、印太战略与“一带一路”等区域层面的多边合作，以及通过参与国际层面的全球治理进行的多边合作，但所有这些合作外交方式都是相互关联的。同盟-区域合作-多边合作的各自格局也因疫情大流行而迅速演变，大多数都朝着确立新价值和规范的方向发展，这与疫情大流行带来的复杂问题相关联。韩美同盟通过最近的韩美首脑会谈，在“迈向更美好未来的包容性合作”框架内，涵盖了医疗卫生、数字、气候环境、能源、贫困、基础设施等复杂合作议题领域。印太战略也包含人道主义援助和发展中国家发展合作等重要合作议题，“一带一路”则以基础设施合作为中心。正如G7会议所倡导的，B3W战略也作为特朗普政府“蓝点网络”等大规模基础设施投资的“一带一路”替代战略而出现，没有一种合作方式是完全独立的。最后，在最顶层，以联合国为中心的国际社会正在推进的COVAX等疫情大流行应对平台以及到2030年需要实现的“可持续发展目标”（SDGs），由于涵盖了复杂的全球议题，可以解释为涵盖了从同盟到区域合作的较低层级。

下一届政府进入了疫情大流行时代，难以在各自独立的层面上以独立的运作机制来应对同盟、区域合作和多边合作，因此，以分离的方式进行战略规划并非明智之举。韩美之间商定的新兴安全合作方案，最终应在系统性地连接和整合管理全球层面多边合作的体系下运作，并与东亚区域层面的合作外交相衔接。只有加强多层次合作之间的接口，并明确确立韩国“新合作外交”的原则和立场，才能在不被中美战略竞争这一变量所动摇的情况下，一贯地推进可持续的多边合作政策。

这意味着摆脱过去碎片化合作外交的模式，与其说是在“一带一路”与“印太战略”或B3W之间做出选择，不如说韩国的优势在于以无偿援助为中心的技能援助、知识共享和价值外交，若这些能够满足中美战略的需求，则应积极结合；而那些可见度较低的、以有偿援助为中心的基建支援，则应作为 확보中美之间共同点、拓展合作空间的资产来加以利用。因此，应加强各合作层级的接口，并重要的是，应规划明确的下一届政府的合作方式，以便有偿与无偿援助能够战略性地结合。

最后，为了加强各合作层级之间的接口，下一届政府应设定明确的原则性价值来加强接口。虽然优先考虑韩国自身的国家利益也是一项重要原则，但鉴于新安保问题是全球性问题，国际社会通用的价值和规范在根本上是无法排除的。应对大流行的医疗援助、解决贫困问题的粮食援助、以及为解决气候环境和生态系统破坏而提供的可再生能源和碳中和支援等，并非仅为韩国而进行的合作外交，因此在加强多层级接口时，必须将普遍的国际规范与现实的国家利益扩张同时纳入。这种包容性的参与，与韩国将中立价值战略性地置于普遍价值与现实国家利益之间，使同盟国、地区合作国及国际社会都无法否认韩国新合作外交的中立价值的战略，是一脉相承的。

■ 作者：金泰均_ 首尔大学国际大学院教授。曾在英国牛津大学和美国约翰霍普金斯大学高级国际关系学院（SAIS）获得博士学位。主要研究领域包括国际发展学、和平学、国际政治社会学、全球治理等。主要著作和合著包括《韩国国家与社会政策：韩国如何从贫困和独裁走向富裕和民主》（牛津大学出版社，2011年）、《对抗性共存：全球责任的亚洲再生》（首尔大学出版社，2018年）、《韩国批判国际发展论：国际发展的进步性反思》（朴英社，2019年）等。

■ 负责及编辑：白珍敬 EAI研究室长

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