[EAIワーキングペーパー] 2022 EAI新政府外交政策提言シリーズ⑨_グローバルパンデミックと新協力外交

【編集者注】

本ワーキングペーパーにおいて、キム・テギュンソウル大学教授は、世界的に拡散した新型コロナウイルス問題が、単なる保健危機にとどまらず、食糧、気候環境などより広範な危機を引き起こし、新興安全保障問題へと拡大していると説明しています。このような状況下で、グローバル・ガバナンスは米中両国間の戦略競争の産物となる可能性が高く、その後のグローバル秩序と対応は「民主主義対全体主義」となるだろうと著者は強調します。これに伴い、新政府は韓国の協力外交における位置づけを再設定する必要があり、多様なイシュー領域を相互に連携させる統合的な外交戦略が必要だと主張します。また、同盟、地域協力、多国間協力の戦略的な連携が重要だと付け加えています。

新協力外交の3大政策課題

1. 深化する米中の戦略競争構造において選択を強いられる前に、韓国は自らグローバル規範の忠実な履行主体であり、中道的な価値を目指す国際社会の主要なアクターであることを強調しなければならない。米中の選択において、パンデミック時代にグローバルな課題を解決するためのパートナーとして米国または中国と協力できるという規範的な妥当性を強調し、グローバル規範に従ってグローバルな問題を解決するという韓国の積極的な位置設定戦略が必要である。

2. 政府はグローバルレベルで韓国の位置を再設定するにあたり、内部的に統合された方式の協力外交を準備しなければならない。現在、分断的に運営されている政策レベルおよび履行レベルの開発協力推進体制を統合する努力が必要であり、イシュー領域間の連携と統合にも必要である。パンデミック時代の保健危機は、気候、食糧、開発など多様な協力外交のイシューと連携するため、単に保健協力のみを計画するよりも、保健と連携しうる多様なイシュー領域を巨視的なフレーム内で連携させる統合的な戦略が必要である。

3. 政府は同盟、地域協力、多国間協力を個別のレベルで独立した運営メカニズムとして対応するのではなく、相互のインターフェースを強化しなければならない。米韓間で合意した新興安全保障協力策は、東アジア地域レベルでの協力外交、そしてグローバルレベルでの多国間協力と体系的に連結され、統合的に管理されるシステムの下で運営されなければならないだろう。

I. 序論：コロナパンデミックと韓国の協力外交対応課題

2020年初頭から始まったコロナパンデミックは、単なるグローバルレベルの保健危機にとどまらず、食糧危機・気候環境危機など複合的な危機局面へと転換しており、これは国際秩序の変化と力の均衡を動かす新興安全保障（emerging security）イシューへと拡大している。次期政府は、パンデミックが終息していない国際政治秩序の再編過程に直面する可能性が高いため、グローバルな新興安全保障イシューであるパンデミックにおける協力外交への準備が、これまで以上に重要な課題として浮上すると予想される。保健危機から始まったグローバル危機に対し、現在機能しているグローバル・ガバナンス・システムでは効果的な対応が困難な状況下で、パンデミック期間が長引くほど、新たな方式のグローバル協力体制が競争する可能性が大きい。現在、米中戦略競争が尖鋭化している中で、一帯一路を中心とする中国型協力体制と、G7を中心とする米国が提案した「ビル・バック・ベター・ワールド（Build Back Better World: B3W）」協力体制が対立する様相を呈している。特に、グローバル・サウス（Global South）と総称される低開発国との保健、インフラなど開発協力イシューに連結される協力外交が、米中によってその基本方向とアプローチが異なって展開されているため、このような葛藤構造の中で韓国がどのような戦略的立場を選択するかが、次期政府の懸案となるだろう。

パンデミック危機が当分の間継続するという仮定の下、今後次期政府がグローバル舞台で追求すべき協力外交の新たな戦略を大きく3つに絞って提案したい。グローバルパンデミック時代における韓国協力外交の新たな位置づけ、これまでの分断的な政策履行構造からイシュー連携のための統合化への転換、そして韓国のグローバル協力への包括的な関与のために同盟・地域協力・多国間協力のインターフェース強化がこれに該当する。このような戦略的方向を提案するために、コロナパンデミック現象と新興安全保障の台頭に代表されるグローバル環境の変化を検討し、現在韓国が直面している協力外交の問題を、次期政府の新協力外交構想と提言に必要な諸条件として分析する。

II. コロナパンデミック現象と新興安全保障の台頭

1. パンデミックの創発と各国の「自力救済」外交

コロナパンデミックの創発により、2020年初頭から世界は新たなニューノーマルの国際政治秩序へと急速に進んだ。2019年12月に中国・武漢で発生した新型コロナウイルス（COVID-19）が、急速にアジア、欧州、米国へと拡散し、WHOが公式に2020年3月11日、新型コロナウイルスを世界的大流行、すなわちパンデミックと宣言した。コロナパンデミックにより、低開発国および先進国に至るまで例外なく、全方位でパンデミックとの困難な戦いを繰り広げている。国家レベルでのコロナパンデミックは、既存の民主主義国家が権威主義国家よりも国政管理において優れているという認識に正面から挑戦している。米国、EU、日本など民主主義の代表的な先進国の多くが新型コロナウイルスの苦境に立たされている一方で、中国、シンガポールなどの権威主義国家は、新型コロナウイルス対策の成功事例として挙げられている。パンデミックへの効果的な対応は、結局のところ政治体制の問題ではなく、過去に感染症被害の経験があるかどうかが、コロナパンデミック対応の成功と失敗を決定する重要な尺度となるという解釈が出ている。

このような議論がグローバルレベルに拡大すると、コロナパンデミックに対する国際社会の多国間協力によるグローバル・ガバナンスの国際協調が崩壊し、個別の国家が自国国民保護という名目で、それぞれの「自力救済」戦略を選択する現象と結びつく。新自由主義的世界化と自由主義的国際秩序（liberal international order: LIO）で具現されるグローバル・ガバナンスの文明基準が、パンデミックによって自由秩序と市場主義が衰退し、国民国家が復活する国家主義の「城壁時代」へと転換している。新型コロナウイルス問題を初期から対応できなかったWHOが中国寄りであるという理由で、WHOから脱退したトランプ政権をはじめとするグローバル・ノルディックの先進国の「自力救済」戦略は、多国間協力を根幹とするグローバル・ガバナンスが一斉に停止するという逆効果を生んだ。パンデミックによるグローバル・ガバナンスの後退は、国際秩序の空白につながるため、新たに登場したバイデン政権のLIO回復努力は、中国主導のポスト・パンデミック世界秩序および文明基準と競合する見通しである。今後、多国間機構を通じた多国間協力外交の歩みは、単に米中間の戦略競争に影響を受けるだけでなく、パンデミックによって同時多発的に創発されるグローバルレベルの複合的な新興安全保障の影響を受ける可能性が高い。

コロナパンデミック現象をいわゆる「シンデミック」（Syndemic）と新たに表現するほど、パンデミックは保健危機にとどまらず複合的な新興安全保障の問題へと拡大している。人間の保健イシューは、動物や生態系の健康と密接に結びついているという認識の下、地域、国家、世界的なレベルで、すべての人の保健安全保障を達成するために多分野で協力する必要がある包括的なアプローチが求められる。同じ文脈で、最近「人新世」（Anthropocene）の概念も注目を集めているが、これはコロナパンデミックが単に保健安全保障にとどまらず、環境安全保障・食糧安全保障・開発安全保障など複合的な社会的関係と文脈の中で持続的に拡大・再生産されるという意味を内包している。コロナパンデミックによる複合的な新興安全保障の出現は、コロナウイルス以前の新興安全保障領域をさらに複合的な空間へと拡大させる効果をもたらし、それに伴い共生のための協力外交とグローバル・ガバナンスの再編も複合的に進められなければならない状況に置かれている。

2. パンデミック時代の米中戦略競争とグローバル・ガバナンスの危機

2021年1月、トランプ政権からバイデン政権への米国の政権交代という変数により、多国間主義協調が再建されるという見通しが出ている。新型コロナウイルス発生後、トランプ政権はWHOの中国寄り姿勢を批判し、加盟国地位から脱退するという決定を下し、気候環境レジームであるCOP21からも脱退したが、バイデン政権は発足直後にCOP21加盟国地位復帰とWHO再加入のための行政命令に署名した。バイデン大統領は主要同盟国と協力国に「米国が帰ってきた」というメッセージを強調しており、2021年6月に英国コーンウォールで開催されたG7サミットに韓国、インド、オーストラリア、南アフリカ共和国まで招待し、米国中心のパンデミック後の自由民主主義を中心とした国際政治秩序とグローバル・ガバナンスの再編を予告した。バイデン大統領は、トランプ前大統領の「米国第一主義」、孤立主義と決別し、米国の国際的地位回復と同盟復帰を推進すると同時に、ワクチン外交においても自国ワクチンの需給を超えて同盟国や低開発国にも米国のワクチンを供給するという意思を表明した。このような米国の積極的な介入は、パンデミック後の国際秩序を既存のLIOを中心に回復させようとするバイデン政府の意図と共に、中国との戦略競争で優位を占めようとする意図と解釈できる。

1) 米国の新協力外交

米国の場合は、今回のG7サミットの結果から、ポスト・コロナパンデミックの国際関係秩序と中国との戦略競争の方向性をより明確に把握できる。何よりも、米国が中国の一帯一路プロジェクトを牽制するための大規模なグローバルインフラ投資プロジェクトを推進し、これに対する主要7カ国加盟国の合意を引き出した点に注目すべきである。中国の台頭に対抗し、強硬な対中政策を推し進めてきた米国が、G7を通じて中国の大規模対外経済協力構想である一帯一路を標的に、西側同盟国の結集を図ったのである。米国をはじめとするG7加盟国は、首脳会議を通じてB3W計画と呼ばれるグローバルインフラプロジェクトに合意したが、これはバイデン大統領の選挙キャンペーンであった「ビル・バック・ベター」（Build Back Better）から取られた名称である。グローバル・ノルディックの先進国が中国の一帯一路プロジェクトの代替案を議論したのは今回が初めてであり、民間企業の開発金融方式などで推進されるB3Wの規模は数千億ドルに達する見込みで、第二次世界大戦後、欧州復興のために米国が進めたマーシャルプランの規模を大きく上回ると分析されている。

B3Wを通じた米国の対中戦略競争は、G7諸国が民主主義の富裕国として中国の影響力に対抗できる代替案を提示できるという新たな価値競争とも結びつく。今回のコーンウォール会議でバイデン大統領が言及したように、これは民主主義対全体主義という巨視的な文明基準とも結びつき、対中戦線を拡大しながらパンデミック後の時代の米国主導の秩序再編と共に、パンデミック現象に対応するための新たな規範的価値を民主主義の回復に集中させる効果を生む。米国と世界中の多くのパートナーは、中国の一帯一路構想に長年懐疑的であり、中国政府は透明性の不足、貧弱な環境・労働基準、そして多くの国々をさらに劣悪な状況に陥れるアプローチを取ったという批判的な見方をしている。これは突然新たに考案された戦略というよりは、クアッド（Quad）戦略を通じてインド、日本、オーストラリアのような対中牽制のためにインド太平洋協力と持続性を持つものであり、特にパンデミック後、バイデン政権はクアッド内で人道支援と開発協力を強調している点からもその連続性を見出すことができる。また、最近パンデミック後に急速に接近したEUのインドに対するインフラ開発協力支援の拡大、そして中国の人権侵害に関与した人物8名に対する制裁をEUが2021年5月に決定するなど、中国の台頭に対する牽制と米国の対中政策との整合性を高める傾向を目の当たりにできる。

2) 中国の新協力外交

一方、中国は一帯一路プロジェクトを見直し、新たにコロナパンデミック時代に合わせて最新化する構想を示している。中国の一帯一路プロジェクトはいわゆる「新シルクロード戦略」と呼ばれるグローバル経済協力構想であり、中国西部から内陸と海上それぞれを結ぶ経済ベルトを構築し、周辺国との経済・貿易協力を拡大するというものである。2013年に習近平主席の提案で始まり、現在アフリカ、欧州、東南アジアなどの100カ国余りが2600件に上る鉄道、港湾、高速道路などのインフラ構築事業に参加している。現在までに3300億ドルが投資されたと推算される一方、途上国の債務規模は約3800億ドルと推定されている。中国が提供する資金の融資金利が高いため、実施国に深刻な債務問題が発生し、債務の罠に陥る問題が継続的に発生した。これにより、港湾の運営権などを中国に譲渡するケースが多数発生しており、パキスタンはグワダル港の運営権を43年間、ギリシャはピレウス港を35年間、スリランカはハンバントタ港を99年間、運営権を中国に譲渡し、ジブチには中国の海外軍事基地が建設された。

このような債務問題を解決し、中国の一帯一路政策に対する外部の批判に対応するため、中国は第2回一帯一路国際協力サミットフォーラムを2019年4月に北京で開催し、一帯一路が抱える問題点を認め、透明で開放的な「一帯一路2.0」を提案した。習近平主席は、一帯一路を国際基準に合致する事業へと改善することを表明し、一帯一路参加国との債務交渉過程で債務国の立場を相当部分受け入れる包容的な立場を維持した。この過程でコロナパンデミック事態が発生し、これにより国境が封鎖され、人的・物的交流が中断され、事業実施国の経済が低迷し、一帯一路事業に大きな打撃を受けた。コロナ事態による一帯一路事業への打撃にもかかわらず、中国はデジタルシルクロードと保健シルクロードの構築を加速し、攻撃的なワクチン外交を通じて一帯一路参加国にワクチンを供給している。米国をはじめとする先進国が自国内のパンデミック事態解決に集中することで、グローバル・ガバナンスの保健協力における空白が生じる隙間を利用し、中国はコロナ対策過程で蓄積した臨床データと防疫経験、そして莫大な医療物資を途上国に供給し、コロナ対策を主導する責任ある大国のイメージを構築しようと努力している。

3) グローバル・ガバナンスの危機

パンデミック時代のグローバル・ガバナンスは、米中間の戦略競争の産物として戦略化される可能性が、現時点では濃厚である。グローバル・サウスの盟主国としての地位を確立するため、中国は一帯一路の改編を通じて努力を進めており、米国はG7を通じてグローバル・ノルディックの民主主義回復と世界秩序を再び米国中心のLIOへと回帰させようとする努力を重ねている。米国は、中国の保健シルクロードおよびデジタルシルクロードに対抗し、B3Wを環境および反腐敗、自由な情報の流入とコミュニケーションなど、複合的なパンデミック時代の新たな協力外交のプラットフォームとして強調している。一部の国々が中国の一帯一路プロジェクトに参加したものの、過度な債務を負ったり、中国の圧力と影響下に入ったりした状況と比較し、これに対する代替案としてB3Wを提示するという意図と解釈される。特に、米国は透明なインフラパートナーシップを通じて、2035年までに途上国が格差を縮小するために必要な40兆ドルを確保するのに貢献できるという青写真を示している。それにもかかわらず、B3Wイニシアチブに投入された大規模な資金をどのように調達するのかについての具体的なロードマップが提示されていないため、今後どのように推進計画が具体化されるかは未知数である。

これは、パンデミック後のグローバル秩序と対応が「民主主義対全体主義」となる構図を意味する。言い換えれば、米国中心の民主主義と中国中心の全体主義が衝突する中で、ポスト・パンデミック時代の文明基準間の衝突へと拡大する可能性が高い。これは、パンデミック事態に国際社会が統合されたグローバル・ガバナンス・システムで対応するのではなく、分断された状態で葛藤と協調が交差する複雑な構造で対応システムが構造化されることを意味する。ワクチン外交とワクチン・ナショナリズムに象徴される自国中心のワクチン供給網独占競争が、米中間の対立へと拡大する可能性が高まっており、多国間外交の舞台で利害関係国間の政策が妥協され、協力方案を模索できる可能性が低くなっているのが現状である。したがって、ポスト・コロナ時代に多国間イシューを多国間外交空間に再び回復させる努力が必要となり、多国間協力秩序を新たに枠組み直す上で、米中間の競争が拡大する可能性が高まっている。

何よりも、WHOなど既存の伝統的な国際機関の役割に対する信頼度が低下したことにより、G7ないしD-10のような少数の先進国が集まったクラブ外交が、ポスト・コロナ危機局面に対する協力外交の解決策を提示したり、グローバル・ガバナンスを代表したりするという問題がある。インド太平洋戦略など4カ国の協力プラットフォーム、米国の既存のブルードットネットワーク（Blue Dot Network）、G7のB3Wなど、国連のように全世界の国家を代表する正統性が低い少数の協議体が持つ限界は、クラブメンバーではない国々に疎外感を与える可能性があり、核心層に含まれない途上国や中国のような国々に対して、対応メカニズムが国際社会ではなく一部国家が主導する別の小多国間協議体方式で展開される可能性が高い。したがって、伝統的な多国間協力機構（UN、World Bank、WTOなど）の正統性（legitimacy）と代表性を高めるための改革努力が必要であるという問題は、パンデミック時代に発生する複合的なグローバル危機において必ず考慮すべきグローバル・ガバナンスの危機問題である。

3. 新興安全保障の出現と新協力外交の必要性

先に強調したように、コロナパンデミックがもたらした問題のイシュー領域は複合的である。ミクロレベルでは、新型コロナウイルス事態を個人の健康と保健問題として扱い、適切な防疫政策と医療サービス提供で解決できるとアプローチできるが、中範囲レベルでは個人の問題を超えて地域社会と国家全体の保健問題へと拡大し、さらに単なる保健問題ではなく社会問題、失業問題、経済問題へと瞬時に拡大する。よりマクロ的に見ると、個人と国内の保健問題が量的に拡大することを繰り返すと質的変化の臨界点に達し、これは国家の範疇を超えて国家安全保障と国際社会共同の問題へと拡大し、その破壊力と危険度はグローバルレベルに上昇する。新興安全保障と見なされる新型コロナウイルス事態は、すでに保健安全保障の臨界点を超えており、周辺の他の安全保障イシューと連携してその領域を拡大し続けている複雑系の危機と見なすべきである。最近の新型コロナウイルス事態は、まさにこのようなメカニズムに乗って創発し、マクロ的な次元で国家の生存を論じるほどの重大な性格を帯びていると解釈できる。

同じ文脈で、グテーレス国連事務総長が予見しているように、新型コロナウイルスによって発生した保健安全保障（health security）の危機が食糧安全保障（food security）の危機へ、食糧安全保障の危機が再び気候安全保障（climate security）の危機へ、さらに全世界の開発安全保障（development security）危機という総体的なグローバル危機へと拡大しうるという診断が出ている。2020年中、パンデミックによって拡大した新型コロナウイルス事態は、危険の水位が他のイシューと連携するほど、その臨界点をすでに過ぎた状態であるため、グテーレス事務総長はもはやコロナパンデミックではなく「COVID-19 global food emergency」という表現を使用している。もはや保健安全保障、食糧安全保障、気候環境安全保障、開発安全保障がそれぞれ個別のイシュー領域として扱われることはできないため、複合的な現象として多様なイシューが連携した一つの危機としてアプローチすることが望ましいだろう。

このような多次元的な安全保障危機は、一国が解決できるイシューではないため、ポスト・コロナ時代に新たな多国間協力が必要な状況となるだろう。これは、もはや保健安全保障の問題ではなく、総体的かつ複合的なグローバル危機の問題に国際社会が直面することになるからである。したがって、パンデミックによって発生した複合危機に対するグローバル・ガバナンスの対応戦略も、適切に変化が必要であり、個別のイシュー対応という分断的な構造ではなく、複合危機にふさわしい統合的な管理方式とイシュー連携が動員されなければならない。それにもかかわらず、現在のパンデミック対応構図は、米国のB3W対中国の一帯一路へと収斂される強硬対立構造という点で、統合的なグローバル・ガバナンス体制が構築されるには困難が存在する。グローバル・ガバナンスを主導できる代表性を持つ国連は、財政構造の問題をはじめ、実質的に米国と中国を指導し規制できる権限を付与されていないのが現状である。したがって、グローバルレベルで米中戦略競争を仲裁し、これを統合するグローバル・ガバナンスの構造調整が必要であり、これを支持し強化する新協力外交が必要な時期である。

III. 韓国の新協力外交の課題

1. 韓国新協力外交の指標：米韓首脳会談結果の分析

韓国政府が2021年の米韓首脳会談を契機に米韓間で合意した内容は、現政府の最後の1年だけでなく、次期政府の今後5年間を通じて韓国が推進すべき新協力外交の根幹となりうるほど、その影響力は絶大である。今後、韓国がパンデミック時代に新興安全保障に適切に対応できる新協力外交の指標として、今回の米韓首脳会談の共同声明結果を分析することが必要である。米韓首脳会談共同声明文を見ると、以下のようにパンデミック後の新興安全保障に対する米韓間の新協力外交イシュー領域と協力内容を大きく3つに整理できる。

まず、朝鮮半島を越えて米韓協力外交がインド・太平洋地域へと拡大し、両同盟国の共同価値に基づいていることを明確にしている。特に、韓国のニューノーマル政策と米国の自由で開かれたインド・太平洋構想を連携させ、米韓両国はASEAN中心性とASEAN主導の地域構造に対する支持を再確認した。ASEAN地域の新協力外交は、複合的な側面が強化されており、法執行、サイバーセキュリティ、公衆衛生、グリーンリカバリー促進、デジタル革新、メコン地域の持続可能な開発、水資源管理、エネルギー安全保障、ミャンマーへの武器販売禁止など、多様なイシュー領域が連携しており、クアッドなど、開放的で透明、包容的な地域多国間主義の重要性が共有された。

次に、「より良い未来に向けた包括的協力」というモットーの下、コロナパンデミック時代における国際社会の挑戦課題として、気候環境、グローバル保健、5Gおよび6G技術と半導体を含む新興技術、サプライチェーンの回復力、移住と開発、人的交流など、両国間の新たな絆のためのパートナーシップ強化の必要性を共有した。特に、コロナパンデミック関連のグローバル保健課題が強調され、相互の国際ワクチン協力強化を通じて新種感染病共同対応能力の強化と包括的な米韓グローバルワクチンパートナーシップを構築することに合意した。また、WHOの役割強化を支援し、COVAX（新型コロナウイルスワクチン普及のための国際的枠組み）やCEPI（感染症流行対策イノベーション連合）との調整などを含め、全世界の国々への新型コロナワクチン供給を大幅に拡大することに協力することに合意した。

第三に、米韓両国は、WHOの保健危機に対する早期かつ効果的な予防・診断・対応を通じたパンデミック防止能力の強化、透明性の促進、独立性の保障を通じてWHOの改革に協力することに合意した。また、インド・太平洋地域内での感染症パンデミック準備態勢の改善を支援するために努力し、すべての国が感染症予防・診断・対応能力を構築できるよう、多国間協力を強化する。このため、韓国はグローバル・ヘルス・セキュリティ・アジェンダ（Global Health Security Agenda: GHSA）およびアクションパッケージ・ワーキンググループ（Action Package Working Groups）への関与を拡大し、2021年から2025年までGHSAに2億ドルを支援することを公約した。また、両国は新たな保健安全保障財源確保のためのメカニズムを創設するため、類似立場国（like-minded countries）と協力することを確認した。

したがって、韓国は今後3つの程度の新協力外交の方向性を準備できるだろう。第一に、パンデミック時代の新興安全保障は、個別のイシュー領域における協力ではなく、複合的に連携しているという特徴を反映しなければならない。第二に、WHO改革など国連のグローバル・ガバナンス改善作業に積極的に参加しなければならない。第三に、新興安全保障とそれのための新協力外交は、単に国際社会のイシューであると同時に、インド・太平洋のような地域多国間主義に積極的に結合できる重要な外交的資産となる。

2. パンデミック対応の光と影：広報外交としてのK-防疫

結論として、コロナパンデミックは多国間外交の舞台で韓国に新たな危機と機会という複合的な空間が開かれる効果を生み出している。韓国の場合、K-防疫が国際社会で成功的な防疫事例として語られることもあるが、ワクチン需給問題によりK-防疫の成果が色褪せる問題も発生している。現在は初期の防疫段階を超え、ワクチン需給へとパンデミック対応方式が転換されているが、韓国は対外的にも一貫してワクチンのグローバル公共財化を主張しており、COVAX体制が発足した2020年6月以降、ワクチン供給の多国間協力を擁護し、オーストラリアのような防疫成功事例を持つ中堅国との協力を議論してきた。ワクチン・ナショナリズムに象徴される現在の保健安全保障危機のガバナンス問題を、韓国が積極的な多国間協力外交を通じて、次期政府が韓国の国格を高め、既存のLIOが再び定着し、ポスト・コロナ時代に適切に調整される役割を戦略化することが、重要な外交政策となるだろう。

韓国のコロナ防疫経験が今後新協力外交において重要な資産であるにもかかわらず、これまで韓国は過度に韓国の防疫システムの成功事例を「K-」という接頭語を通じて強調する傾向が強かった。韓国的な経験が他の国にもそのまま適用できるわけではないという事実に慣れる必要があり、すべてを韓国的な成果として解釈し広報する方式は、望ましい広報外交の手段となりえない。また、K-防疫という概念は、他のイシュー領域に連携しうる拡張性を低くする効果を生み出すことができないため、新たに登場する複合新興安全保障に複合的に対応できる新協力外交のアプローチとしては適切ではない。今後、韓国の防疫成果を広報し戦略化し、他のイシューとの積極的な連携のために、韓国的な思考に根差した概念化作業を改善する努力が必要である。

3. 中堅国としての韓国の新協力外交の問題

米中間の競争構図が両陣営に分かれ、勢力圏内でも他の国家が再編される可能性も排除できないため、中間地帯の真空状態となる領域を誰がどのように埋めていくのかという問題が発生しうる。特に、米国中心のB3W戦略と中国中心の一帯一路の競争関係において、中堅国としての韓国の選択がどのように戦略化されなければならないのかという問題に韓国は直面するだろう。韓国が保有するODAなど開発協力政策が、どのような戦略で米中間の戦略競争構図で生き残り、その領域を拡大して韓国の役割を強化できるのかについての考察が続く予定である。韓国はすでに中国と一帯一路協力のためのMOUを締結したことがあると同時に、今回のG7会議に出席し、B3W戦略の影響力から完全に脱することはできない状況になった。米中戦略競争は、もはや伝統的な外交政策レベルの選択問題に限定されず、開発協力をはじめとする新興安全保障イシューにおいても、ある程度の路線を設定し、選択と集中をしなければならない課題へと拡大している。

また、米国中心のグローバル・ノルディック先進国グループと中国中心のグローバル・サウス途上国グループとの間に生じる隔たりと不平等問題は、パンデミック後の時代にさらに尖鋭なイシューになると予想される。新興安全保障に対応する方法と価値の違いから生じる両グループ間の韓国の位置選定における困難が発生し、これに対する戦略的考慮が必要な状況である。一方、このような中間地帯に韓国のような防疫に成功した中堅国連合体が新たな小多国間協力の枠組みを形成していくという見通しが可能である。

4. 協力外交の分断化問題

これまでの韓国の代表的な協力外交は、国際開発協力政策と事業に集約できる。広い意味での開発協力政策には多様なイシューが含まれるが、代表的なものとして気候環境イシュー、保健医療イシュー、平和維持活動イシュー、広報外交イシューなどがこれに該当する。多様なイシュー領域で構成される国際開発協力政策は、未だに相互のイシュー領域間で有機的に統合されたり、一つのフレームで事業化されたりしておらず、持続的な分断化問題に苦しんでいる。このような協力外交の分断化問題は、大きく二つに分けて分析が可能である。

第一に、開発協力の方式による分断化の問題である。国際開発協力基本法によると、二国間援助のうち無償援助および多国間援助のうち国連機関への拠出金は外交部が主管機関であり、外交部傘下の韓国国際協力団（KOICA）が施行機関となっている。一方、二国間援助のうち譲許性融資である有償援助および多国間援助のうち多国間開発銀行への拠出金は企画財政部が主管機関であり、企画財政部傘下の韓国輸出入銀行対外開発協力基金（Economic Development Cooperation Fund: EDCF）が施行機関である。無償援助対有償援助、国連拠出金対多国間開発銀行拠出金間の分断化問題は、2010年に韓国がOECD開発援助委員会（Development Assistance Committee: DAC）に加入して以来、一貫して提起されてきた慢性的なイシューであった。分断化を最小化するための努力が継続的に動員されてきたが、未だに修正されておらず、外交部と企画財政部の上に、国務総理室傘下の国際開発協力委員会が「屋上屋」のように配置され、法的に上位機関の役割を遂行しているに過ぎない。このような分断化問題は、コロナパンデミックによって決定的な挑戦を受けているが、これはパンデミック関連途上国支援がもはや有償か無償かの問題ではなく、対面か非対面かに転換されたからである。また、パンデミックの場合、病院建設支援（有償）と医療サービス支援（無償）が同時に投入されなければならず、これに加えて食糧援助などの他のイシュー領域の協力外交と統合的に実施される必要性が高まっている。もう一つの問題は、韓国のODA規模がOECD DAC加盟国の平均よりも少ない状況で、有償と無償の比率が4対6に分かれているため、相互間の協力可能性が小さく、どの事業を施行してもその可視性が中国、日本、米国に比べて著しく低いということである。小規模な予算を分断化された構造でいかに効率的に活用するかも、今後解決すべき課題の一つである。

第二に、もう一つの分断化問題は、開発協力のイシュー領域で発生する。現在まで韓国は、中長期かつ複合的な協力方式であるプログラム方式を採用せず、短期かつ個別のイシューに限定されたプロジェクト方式を採用している。プロジェクト方式は通常1年単位で実施されるため、事業の連携性の側面で問題が発生し、保健医療に割り当てられたプロジェクトが気候環境または食糧・農業開発事業と連携することが非常に困難な構造で運営されている。現在、プログラム方式への転換に向けた努力が開始されているが、複合性を帯びる新興安全保障イシューに統合的に対処するためには、構造的な転換が必要な状況である。

このような分断化問題に加え、韓国の開発協力は非常に低い有償援助の可視性という問題を抱えている。パンデミック後の非対面状況により、有償援助を通じたインフラ事業が実施されにくい条件に置かれており、一帯一路やB3Wと韓国の有償援助プロジェクトが結合された場合、米国と中国の資本に埋もれて韓国の役割と貢献が協力対象国の立場からは明確に認識されにくい可能性が濃厚である。このような問題のため、今後韓国は有償援助を通じたインフラ支援を小規模に企画し、ここに無償援助のノウハウを積極的に活用して統合管理を試みることが望ましいだろう。

IV. 次期政府の新協力外交戦略

1. グローバルパンデミック時代における韓国協力外交の位置再設定

先に分析したパンデミック時代に展開されるグローバル協力外交の当面の課題に基づき、次期政府の新協力外交戦略の中で最も優先的に韓国の協力外交の位置を再設定する戦略を提案したい。協力外交の領域では、米中戦略競争が一帯一路とB3Wへと収斂される可能性が大きいため、米中の間で対立する国際政治構造において、韓国の戦略的な選択と集中が何よりも必要な時期が近づいている。米中の間で選択を強いられる前に、韓国は自らグローバル規範の忠実な履行主体であり、中道的な価値を目指す国際社会の主要なアクターであることを強調しなければならない。米中の間で韓国の協力外交の重心が米国中心のB3Wへと傾く可能性が大きいが、このような選択においても、米国の同盟国であるから参加するという消極的な戦略よりも、パンデミック時代にグローバルな課題を解決するためのプラットフォームとしてB3Wを選択するという規範的な妥当性を強調し、グローバルな問題にグローバル規範に従って韓国の戦略が企画されるという点を積極的に強調する位置設定戦略が必要である。

これはすなわち、韓国の新協力外交がどのレベルまで韓国の役割の可視性（visibility）を高めることができるのかとも直結する問題である。B3Wと一帯一路はいずれも開発協力分野におけるインフラ構築と連結されるイシューであるため、韓国がインフラ支援の有償援助分野で米国と中国のどちらの側に立つかによって、韓国の役割と立場が強化されたり弱化されたりする可視性の問題につながるだろう。韓国の有償援助、特にインフラ支援の場合、まだ中国と日本に比べてその比重と予算規模が大きくないため、実際に一帯一路またはB3Wのいずれかの戦略と協力したとしても、その可視性は高くない公算が大きい。したがって、韓国は両方の選択肢の間で有償援助を協力カードとして活用し、同時に韓国が保有する最も効果的な開発協力戦略である無償援助の中の知識共有（knowledge sharing）のような方式を積極的にインフラ支援と統合的に連携させ、韓国の貢献をレバレッジとして活用しなければならないだろう。

米国と中国という二分法的な外交から脱し、東南アジア、ロシア、オーストラリア、インドなど、他の主要地域および国家との外交多角化が必要であるという観点から、小多国間協力を試みることができる。既存のMIKTA（メキシコ、インドネシア、韓国、トルコ、オーストラリア間の協議体）およびニューノーマル政策がこれに含まれる。新興安全保障に効果的に対応でき、戦略的に連帯体を拡大できる媒介体として小多国間協力を活用する方案を次期政府が考慮できる。MIKTAの場合、これまで特別な成果が見られないため、より積極的な韓国の先導的役割が要求されると見ることができる。重要な考慮事項は、このような小多国間協力体が多層的に拡大するのは良いが、相互連携性を確保してインターフェースを強化できるよう、統合的な管理が要求されることである。事案に応じて個別に運営されることはありうるが、全体として巨視的なフレーム内で小多国間協力が他のプラットフォーム、すなわち同盟・地域協力・グローバル協力のように有機的に連携される時に、より効果性が高まるからである。パンデミック時代を迎えて保健医療、ワクチン、防疫、気候環境問題が主要なイシューとして扱われるように、戦略的なフレームを準備することが望ましいだろう。

最後に、中堅国協力によるグローバル・ガバナンス改革に積極的に参加し、パンデミック後の国際政治秩序再編過程で韓国の立場を構築することが重要である。韓国が次期政府で模索する多国間協力外交は、単に韓国を知らせ、韓国のグローバルな役割を見つけていく消極的なアプローチから、グローバル・ノルディックとサウスを結ぶ橋渡しの役割を拡大するという積極的なロードマップを構築しなければならないだろう。ポスト・コロナ局面で米国がノルディックの代弁者として戦略的な多国間外交を、そして中国がサウスの代弁者として多国間外交を拡大するならば、米中間の葛藤局面が伝統的な南北問題へと帰結する可能性があり、南北葛藤のイシューを担当する主体が不明確になる可能性を排除できない。実際に米国はワクチンを米国の同盟国を中心に配布している一方、中国は積極的にサウスの低開発国に供給しているという点で、米中間のワクチン外交は南北問題へと拡大しうる。

これに向けた方策として、パンデミック時代に適切な役割を果たせていない国連のガバナンス改革を韓国と、これに賛同する中堅国が主導し、これにより韓国が中堅国としての価値を再確立することを提案する。中堅国に分類できる北欧諸国が積極的な多国間外交戦略で国際社会での国格を高め、国連機構内で北欧諸国の影響力と立場を持続的に拡大している事例を韓国が参考にする必要がある。多国間外交において北欧諸国ほどではないにしても、韓国のイメージと影響力に対する国際社会の評価が向上するほど、韓国の二国間外交において韓国が持つ行動の幅が拡大する可能性が高いという肯定的な見通しを立てることができる。

2. 分断的な構造を越えたイシュー連携中心の統合化強化

既存の韓国の協力外交は、分断的に計画され、相互連携が不足した状態で執行される傾向が強いという内在的な問題がある。次期政府は、グローバルレベルで韓国の位置を再設定するにあたり、内部的に統合された方式の協力外交を準備しなければ、韓国協力外交の可視性は半減するという結果を招くだろう。今後、次期政府の初期に、現在分断的に運営されている政策レベルおよび執行レベルの開発協力推進体制を統合する努力が必要であり、2022年には4兆ウォンを超える規模のODAが策定されるほど、開発協力の財政規模は独立した部として統合するに値する対象となる。OECD加盟国の中で、韓国のように二重に – 政策レベル（外交部対企画財政部）および執行レベル（KOICA対EDCF） – 分断化された協力外交推進体制を持つ国はないほど、韓国の分断化の程度は非常に深刻な状況であり、韓国協力外交の効果性、効率性、持続可能性、責任性などを保障するという側面からも統合化努力は重要な課題である。

このような統合化戦略は、協力外交推進機関間の統合にも適用されるが、イシュー領域間の連携と統合にも必要である。先に強調したように、グローバルパンデミック時代の保健危機は、気候、食糧、開発など多様な協力外交のイシューと連携する創発性を有しているため、単に保健協力のみを計画・執行するよりも、保健と連携しうる多様なイシュー領域をあらかじめ巨視的なフレーム内で連携させる統合的な戦略が必要である。

このような文脈で見た場合、ニューノーマル政策の場合、「共に豊かに生きる、人間中心の平和共同体」を実現するという巨大な普遍的ビジョンを持っているが、実際にはASEANの市場開拓を通じたTHAAD（終末高高度防衛ミサイル）問題により中国一辺倒の貿易構造を克服し、新たな経済パートナーを見つけるという現実主義的な国益の思考から出発した地域協力プロジェクトであった。ニューノーマル政策に経済協力とODAを通じた開発協力が主となり、ASEAN諸国の心をつかむことができる広報外交と平和共同体を実現できる平和外交、そしてCOP21以降の炭素中立に向けた気候環境外交は含まれなかった。低いレベルでの地域住民とのコミュニケーションと協力は広報外交が担当し、国家発展の多様なイシュー領域と交差する地点では開発協力外交を提供し、韓国との貿易伸長イシューは経済協力を通じて推進し、グローバルイシューである気候環境問題は気候関連外交政策を通じて新南方諸国との協力を高めることができる。新北方政策も同じ文脈で再検討が必要である。次期政府は、新協力外交という観点から、パンデミック以降変化する安全保障の地形、すなわち新興安全保障に対応するために、一つの統合されたパッケージとして韓国が活用できる多様なイシュー領域での協力外交を有機的に連携させて進めることが望ましい。

最後に、K-방역という現政権の成果を次期政権は、ワクチン需給はもとより、保健安全保障のグローバル協力、そして保健安全保障と連携した多様なイシュー領域を包括する大きな絵の戦略へと転換する必要がある。非対面時代の協力外交が求められている。現在、米国など国際社会と協力してCOVAXなどを通じてワクチンのグローバル公共財化を標榜しているが、問題の核心は、コロナパンデミック以前のように対面で韓国が推進してきた協力外交を進めることが困難であるという点だ。これを解決するために、次期政権は協力外交のあり方をパンデミック状況下でどのように推進していくかについての代替案の準備が必要となるだろう。コロナパンデミックは、アンタックト（Untack）という新たな条件が新たな協力外交に必ず反映されなければならない状況をもたらしたため、従来の二国間援助中心のODA政策の履行は困難な状況にある。非対面中心の新たな協力外交を強化するという側面から考慮すべき事項として、デジタル技術を通じた韓国の貢献外交を強化する方策を検討することができる。開発協力に関する韓国の歴史的経験と知識を共有する方式として、直接開発途上国の公務員が韓国に来たり、韓国から派遣されたりするのではなく、知識共有をデジタル化し、パッケージとして開発途上国に提供する方式を考慮することができる。また、インフラ支援事業の場合、直接人的資源が現場に派遣されなければならないため、無償援助中心の保健医療支援、再生可能エネルギー支援、現地市民社会支援など、デジタルを活用した非対面方式が重要な伝達体系として制度化されうる。これまで韓国の多国間機構への支援規模は、他の先進国に比べて少ない方であったが、ポスト・パンデミック時代には多国間協力基金を増額して国連および多国間開発銀行を支援し、国際機関を通じた韓国の役割と地位を拡大していく戦略的思考の転換も必要である。

3. 包括的関与のインターフェイス強化：同盟、地域協力、多国間協力の戦略的連携

パンデミック時代に新興安全保障と韓国が結びついている地政学的状況は多層的である。韓米両国間の同盟関係、インド太平洋戦略と一帯一路のような地域レベルの多国間協力、そして国際レベルのグローバル・ガバナンス参加を通じた多国間協力に区分してアプローチできるが、これらの協力外交の全ての方式は相互に連携している。同盟・地域協力・多国間協力のそれぞれの地政学的状況もパンデミックによって急速に進化しており、そのほとんどがパンデミックによる複合的なイシューと連携し、新たな価値と規範を確立する方向へと動いている。韓米同盟は、今回の韓米首脳会談を通じて、より良い未来に向けた包括的協力というフレームの中に、保健医療、デジタル、気候環境、エネルギー、貧困、インフラまで複合的な協力イシュー領域が包括されている。インド太平洋戦略も、人道的支援と開発途上国の開発協力が重要な協力イシューとして含まれており、一帯一路はインフラ協力中心で一貫している。今回のG7会議で標榜されたように、B3W戦略もトランプ政権のブルードットネットワークのように、大規模なインフラ投資を通じた一帯一路の代替戦略として浮上しており、互いに交差しない協力方式は一つもない。最後に、最も最上位レベルである国連中心の国際社会が推進しているCOVAXなどのパンデミック対応プラットフォームと、2030年までに達成すべき持続可能な開発目標（SDGs）は、複合的にグローバルイシューをカバーしているという点で、下位レベルである同盟から地域協力までを包括していると解釈できる。

次期政府は、同盟、地域協力、多国間協力をそれぞれ個別のレベルで独立した運営メカニズムで対応することが困難なパンデミック時代に入っているため、分離された方式で戦略を企画することは賢明な選択ではない。韓米間で合意した新興安全保障協力策は、結局、東アジア地域レベルでの協力外交とグローバルレベルでの多国間協力と体系的に連携し、統合的に管理するシステムの下で運営されなければならないだろう。多層的なレベルの協力間のインターフェイスを強化し、韓国の新協力外交の原則と立場が明確に構築されて初めて、米中の戦略競争という変数によって揺らぐことなく、持続可能な多国間協力政策を一貫して推進することができるだろう。

これは、分節的な協力外交という過去の方式から脱却することを意味し、一帯一路とインド太平洋戦略またはB3Wの間での選択というよりは、韓国の強みである無償援助中心の技術援助、知識共有、価値外交が米中の戦略に必要であれば積極的に結合し、可視性の低い有償援助中心のインフラ支援は、米中の間の共通分母として協力の空間を確保する資産として活用されることが望ましいだろう。したがって、協力レベル別のインターフェイスを強化しつつ、次期政府の協力方式が明確に決定され、有償と無償が戦略的に結合されうるように企画することが重要である。

最後に、協力レベル間のインターフェイスを強化するために、次期政府はインターフェイス強化のための明確な原則的価値を設定しなければならない。韓国独自の国益を優先することも重要な原則の一つであるが、地球的課題である新興安全保障への対応基準として、国際社会で通用する価値と規範を根本的に排除することはできないだろう。パンデミック対応のための保健医療提供、貧困問題解決のための食糧援助、気候環境および生態系破壊解決のための再生可能エネルギーと炭素中立支援などは、韓国だけのための協力外交ではないため、多層的なレベルのインターフェイス強化において、現実的な国益拡大と共に普遍的な国際規範が同時に統合されなければならない。このような包括的関与は、韓国が中道的な価値を普遍的価値と現実的国益の間に戦略的に配置し、同盟国や地域協力国、そして国際社会がいずれも韓国の新協力外交の中道的な価値を否定できないように戦略化することと一脈相通じる。 ■

■ 著者: キム・テギュン_ ソウル大学国際大学院教授。英国オックスフォード大学と米国ジョンズ・ホプキンス大学高等国際関係大学院（SAIS）で博士号を取得した。主な研究分野は国際開発学、平和学、国際政治社会学、グローバル・ガバナンスなどである。主な著書および共著書に《The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy》（Oxford University Press, 2011）、《対抗的共存：グローバル責任性の韓国的再生産》（ソウル大学出版文化院、2018）、《韓国批判的国際開発論：国際開発の発展的省察》（박영사、2019）などがある。

■ 担当および編集: ペク・ジンギョン EAI研究室長

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