[EAI工作论文] 2022 EAI新政府外交政策建议系列 ⑧_韩国对21世纪世界贸易秩序变化的多元应对

[编者按]

在本期工作论文中，东亚研究院贸易•技术•转型中心所长（兼中央大学教授）李升周指出，拜登政府的多边主义战略与特朗普政府的保护主义有所区别，并且该战略的目标是中国。他补充说，传统的保护主义表现为限制他国进口，但随着新冠疫情的全球蔓延，出现了一种新的现象，即在限制出口的同时也追求扩大进口。在美中技术竞争以及因新冠疫情而加剧的贸易秩序不确定性中，他强调韩国下届政府必须制定系统性应对战略，以加强在双边、地区和多边层面的国际合作，并在国内制度层面实现经济与安全领域的联动。

三大贸易政策课题

1. 鉴于美中战略竞争导致供应链重组，韩国有必要通过提升战略价值来富有成效地升级韩美合作，并逐步寻求贸易和生产关系多元化，以应对中国。在此战略基调下，为在制定21世纪贸易规则的过程中发挥领导作用，有必要同时寻求与中等强国的合作。

2. 随着RCEP在亚洲地区生效，为先发制人地消除两个巨型自由贸易协定（FTA）运行可能带来的功能性低效和地缘政治竞争，韩国需要付出努力。为此，应在韩美日合作框架内解决加入CPTPP的问题，并积极寻求与区域内国家的团结外交，以便在区域经济秩序稳定方面发挥领导作用，缩小CPTPP与RCEP之间的差距。

3. 面对美中战略竞争的扩大以及经济与安全联动日益加强的全球趋势，韩国需要迅速建立战略性应对的国内制度基础。建立整合经济与安全的制度，应始于以跨部门合作为基础的“全政府” 접근，并构建官民常态化沟通与合作的“全国家”体系。

I. 导论

特朗普政府的单边主义引发的保护主义和新冠疫情将21世纪世界贸易秩序推入了不确定性的漩涡。随着拜登政府宣布加强美国领导力以恢复多边主义，围绕重塑贸易秩序的美中竞争预计将在双边、地区和多边等各个层面扩大。在双边层面，美国正寻求一种战略，即在更精细的范围内扩大对华攻势并提高施压水平。在贸易方面，美中两国并未进行关税战，而是提高了经济与安全的联动水平，并在核心技术和产业领域维持或进一步加强出口管制。在美中两国进行双边竞争的同时，它们也在进一步加强国际合作以制定地区和多边贸易秩序，这使得围绕重塑未来世界贸易秩序的美中竞争将更加显现。

贸易秩序的不确定性在地区层面也在加剧。在地区层面，随着继现有的CPTPP之后RCEP的达成，亚洲地区的经济秩序变化不可避免。在美国未参与这两个巨型FTA的情况下，RCEP的达成预计将对维持或扩大以中国为中心的供应链产生一定影响。对于以“回流”（reshoring）为中心的供应链重组战略的拜登政府而言，其必须寻求制度性替代方案以应对地区经济秩序的重塑。韩国作为能够为拜登政府的供应链重组战略和亚洲地区秩序重塑提供制度性通道的国家，具有极高的战略价值。2021年5月的韩美首脑会谈在此意义上，超越了双边经济合作，具有了关于地区和多边合作的广泛协议。半导体和电池领域的合作不仅是韩美双边经济合作，也与地区供应链重组密切相关，因此也是地区合作战略的一部分。全球疫苗伙伴关系是应对全球挑战的多边合作，同时由于其侧重于印太地区的疫苗生产和分发，因此也具有地区合作的性质。今后韩美经济合作应寻求在双边、地区和多边层面进行复合式合作。

II. 贸易秩序现状

1. 拜登政府的多边主义

拜登政府对外政策的核心是加强多边主义和恢复美国领导力。拜登政府的对外政策立场从根本上修正了特朗普政府的单边主义，受到了世界各国的欢迎。多边主义恢复的信号体现在美欧合作的加强上。2021年6月举行的G7峰会上，美欧就波音（Boeing）与空客（Airbus）之间长达17年的补贴争端达成五年延期协议，象征性地表明了美欧恢复和重塑多边贸易秩序的决心。

拜登政府加强多边主义的目标指向中国，这一点非常明确。美欧在新冠疫情蔓延和香港国安法通过的背景下，就补贴、国有企业、政府采购、环境、劳动等广泛领域中国对多边贸易秩序的侵犯，形成了基于普世价值和规范进行应对的共识。拜登政府禁止向59家军事和侦察技术产业部门的企业投资，以及欧盟决定推迟批准《欧中全面投资协定》（EU-China CAI），都属于相似的范畴。

拜登政府为加强供应链韧性，积极推进与亚洲国家的经济合作。根据拜登总统的“100天供应链审查”行政命令，于2021年6月发布了题为《构建有韧性的供应链，振兴美国制造业，促进广泛增长》（Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth）的报告，该报告的前提是美国“经济安全”（economic security）需要稳定且有韧性的供应链。报告认为，美国要构建有韧性的供应链，必须形成无与伦比的创新、技术和生产设施生态系统，并得出结论认为必须构建由多样化、健康的供应商组成的生态系统。因此，包括韩国在内的日本、台湾等拥有技术和生产能力的国家之间的合作变得比以往任何时候都重要。

另一方面，由于拜登政府将对外政策与国内政治议程紧密联系，因此将在一定范围内推进多边主义。如上所述的供应链审查报告，也侧重于通过提高美国创新基础设施来创造高质量就业机会、缓解收入不平等以及重建中小制造企业以防止美国制造业空心化。拜登政府积极推动主要产业的“回流”也是因为这可以直接有助于创造高质量就业机会，而这正是恢复中产阶级的重要因素。拜登政府不仅将“美国制造”（Made in All of America）停留在政治口号上，还设立了“美国制造办公室”（Made in America Office），并于2021年4月任命了工会出身的塞莱斯特·德雷克（Celeste Drake）为主任，这充分表明了拜登政府所倡导的多边主义和国际合作的范围。由此可见，拜登政府在美中战略竞争这一对外层面与恢复中产阶级这一国内政治层面之间寻求平衡。

2. 新冠疫情与不确定性下的多边贸易秩序

世界贸易秩序的危机已非新鲜事。2018年美中贸易战始于双方的关税和报复性关税，并引发了主要国家的保护主义，这使得自2008年全球金融危机以来勉强维持的世界贸易秩序的不确定性进一步加剧。在美中贸易战引发的保护主义扩散过程中，世界贸易组织（WTO）陷入功能失调，加速了世界贸易秩序的危机。WTO的功能失调导致多边贸易秩序漂流，而以全球化和经济一体化为反弹的保护主义则在缺乏制度性过滤的情况下直接爆发。多边贸易秩序的危机意味着需要新的意识形态和制度基础来解决“全球化-民主主义-主权之间的三难困境”。

新冠疫情进一步推高了保护主义的浪潮，加剧了世界贸易秩序的动荡。根据国际货币基金组织（IMF）的估计，2020年世界贸易下降了3.5%。世界贸易的缩减一方面是由于供应链的干扰，另一方面也是主要国家以新冠疫情为由竞相推行本国优先主义的结果。新冠疫情的迅速蔓延导致全球价值链（global value chains: GVCs）的主要节点出现瓶颈，由此造成的供应延迟和短缺暴露了以优化效率为中心形成和运营的全球价值链的脆弱性。

新冠疫情后，世界主要国家出现了不同于以往限制他国进口的传统保护主义形式，即在限制出口的同时也追求扩大进口的现象。由于新冠疫情严重扰乱了全球价值链，生产个人防护装备、药品、医疗器械、生活必需品的国家限制了这些产品的出口，而对这些产品进口需求急剧增加的国家则采取了大量自由化措施以迅速扩大进口。从2020年1月到2020年9月，91个国家采取了202项出口限制措施，105个国家采取了228项进口扩大措施。由于大多数保护贸易措施没有设定终止期限，这表明未来的新保护主义可能不会仅仅是暂时现象。更重要的是，与基于经济得失的保护主义不同，新冠疫情后的保护主义将全球价值链的脆弱性烙印在普通大众心中，并将其视为国家安全问题，这使得问题性质发生了转变，从而区别于以往的保护主义。

3. 巨型FTA的主舞台亚洲

RCEP谈判的达成是巨型FTA时代全面开启的信号。继2018年12月CPTPP生效之后，随着2020年11月RCEP谈判的达成，亚洲地区将出现两个巨型FTA并存的局面。亚洲国家正面临新的机遇和挑战。RCEP和CPTPP在许多方面存在差异。RCEP具有“泛亚洲FTA”（pan Asian FTA）的象征意义，由亚洲国家组成，并以东盟为主导，其结果是中国的影响力得到实质性扩大，这一点值得关注。特别是，RCEP的累积原产地规则可以作为参与国企业在供应链重组中的补偿，从而可能成为巩固现有以中国为中心的供应链的制度性因素。这可能成为中国缓解美国在供应链重组方面施压的重要制度基础。

亚洲地区巨型FTA时代的到来具有重大的战略意义。RCEP涵盖了在区域合作领导力竞争中的中国和日本，并且是美国未参与、印度已退出的巨型FTA。尽管拜登政府表达了加强多边主义的强烈意愿，但在亚洲地区，用于遏制中国的经济联系的制度性手段却很薄弱，这构成了美国的困境。美国在印太战略框架下推进基础设施合作和四方安全对话（Quad）框架下的5G合作等，但对经济版印太战略的需求依然存在。日本、澳大利亚、印度推进“有韧性的供应链倡议”（Resilient Supply Chain Initiative: RSCI）是试图通过多元化来加强供应链韧性的尝试。从战略层面来看，这是为了缓解区域供应链中中国的中心性而加强四方安全对话（Quad）框架下的合作。

III. 韩国政策评估

1. 追求国际合作以遏制保护主义

随着美中战略竞争和新冠疫情导致世界经济不确定性加剧，韩国贸易政策的首要任务是遏制保护主义的蔓延。美中战略竞争始于贸易争端，随后迅速扩大到尖端技术的出口管制、海外投资审查加强、提升创新能力等技术竞争领域。在不确定性加剧的情况下，主要国家优先推行保护主义，导致21世纪多边贸易秩序的构建变得遥遥无期。韩国为遏制保护主义，在双边、地区和多边层面付出了努力。首先，韩国迅速处理了韩美FTA修订谈判，并努力缩小韩美贸易逆差，展现了积极应对特朗普政府单边主义攻势的姿态。在地区层面，通过“新南方政策”等，韩国在呼吁与理念相近的国家（like-minded countries）加强国际合作以遏制保护主义方面发挥了建设性作用。东南亚国家作为新冠疫情后全球价值链重组过程中的新投资对象而崛起，因此维持地区和全球层面的自由贸易秩序的必要性日益增加。另一方面，韩国在多边层面于2019年10月21日决定不再主张其发展中国家地位，此举表明韩国遏制保护主义的努力不会停留在口头层面。

然而，21世纪的保护主义与以往不同，呈现出技术保护主义的特点，对此的准备和多边层面的努力今后需要得到补充。21世纪贸易规则制定的核心在于弥合“21世纪贸易现实与20世纪贸易规则”之间的差距。在多边层面，“WTO电子商务谈判”正在就数字贸易相关的规范和规则进行讨论，这是21世纪贸易的核心，如数据跨境流动、个人信息保护、数字税等，这些议题也是美中战略竞争的主要焦点。韩国需要为这些日益重要的议题在WTO层面展开激烈讨论做好准备，同时在建立先例方面，需要在双边和地区层面主导数字贸易规则的制定。

2. 持续签署和升级FTA

政府一直将签署FTA作为应对保护贸易主义的主要手段。韩英FTA（2019/6）、韩以FTA（2019/8）、韩印尼全面经济伙伴关系协定（CEPA）（2019/10实质性达成）是这些努力的结果。尽管中国和日本坚持各自原有立场，印度退出等情况不佳，但韩国以与东盟的合作为基础，发挥了积极作用，促成了RCEP谈判的达成。此外，政府还推进韩厄瓜多尔战略经济互补协定（SECA）、韩南方共同市场（MERCOSUR）FTA、韩菲FTA、韩俄服务投资FTA、韩马FTA谈判，并为韩-太平洋自由贸易协定（PA FTA）、韩欧亚经济联盟（EAEU）FTA谈判创造条件，持续推进FTA的扩大。同时，政府推进韩-东盟FTA追加自由化、韩-CEPA改进、韩-智利FTA改进、韩中FTA服务投资后续谈判等，这些都是为反映变化的经济现实所做的努力。持续推进FTA作为应对保护贸易主义的手段，在短期内可以期待一定的效果，因此是可优先推进的替代方案。然而，考虑到以主要国家为中心的“相互依存武器化”现象正在扩大，迫切需要以多边合作为替代方案来缓解这种情况，因此需要并行推进现有的FTA战略和多边贸易战略。

3. 应对美中技术竞争：从战略模糊到全面伙伴关系

随着美中战略竞争扩大到技术领域，韩国面临着在5G和半导体等个别尖端技术，以及供应链重组和参与四方安全对话（Quad）等问题上，需要在美中之间做出具体决策的局面。从2020年上半年开始，随着响应美国5G国际合作要求的国家增加，韩国维持原有立场的难度日益加大。此外，对于美国国务院提出的参与“清洁网络”（Clean Network）的要求，韩国的KT和SKT也加入了“清洁电信公司”（Clean Telcos）。

另一方面，随着拜登政府进一步加速供应链重组并更加强调国际合作，韩国正在探索一种新的方法，以取代以往在寻求与美国合作和避免中国经济报复之间寻求平衡的被动方式。韩美首脑会谈的召开标志着变革的动向开始显现。在拜登政府为加强供应链韧性、扩大主要尖端产业生产能力而努力的同时，韩国也同意在双边合作和全球疫苗伙伴关系构建方面加强地区和多边合作。韩国政府之所以能够寻求韩美合作方向的转变，是因为利用了拜登政府所追求的基于普世价值和规范的国际合作新环境。

IV. 对下届政府的建议

1. 双边层面

1) 结合双边-地区合作，构建“技术-生产-消费生态系统”

拜登政府在美中技术竞争过程中，正在双边、地区和多边层面加强国际合作，对此需要制定系统性的应对战略。预计拜登政府将在多边层面推行“技术民主国家”（techno-democracies）与“技术专制国家”（techno-autocracies）的格局，在地区层面则推行以印太战略为基础、对应“一带一路”的“技术-生产”生态系统构建战略。拜登政府预计将在双边层面灵活寻求与技术-生产伙伴关系相关的国家合作，并利用反映美国偏好的双边FTA（涉及数字贸易、环境、劳动等主要议题）作为多边贸易谈判的先例。

拜登政府要推行其主导的多边主义，仍有许多挑战需要克服，特别是与包括韩国在内的盟国的国际合作至关重要。韩国需要在细致理解拜登政府推行其主导的多边主义的战略意图的基础上，寻求与拜登政府多边主义的战略合作。拜登政府在战略竞争层面，以技术为媒介提高对华施压战略的水平，并提高供应链的稳定性，同时寻求国际合作以扩大美国国内生产能力和实现“回流”或“近岸外包”（near-shoring）。

韩国首先应寻求与美国在技术和生产领域建立伙伴关系的战略合作方向。韩国需要根据拜登政府的对外经济政策和国内政治需求，确定合作的优先顺序。拜登总统召开半导体CEO峰会，三星电子认真考虑在美国投资半导体生产设施，这是满足与中国战略竞争和扩大美国国内生产能力这两个内外目标的最有力方式。美国在半导体市场份额为47%，但生产份额仅为12%，这让美国感到担忧。因此，拜登政府一方面为弥合这一差距向国内半导体产业提供500亿美元的援助，另一方面为确保供应链稳定而寻求与韩国和台湾建立伙伴关系。这解释了为何拜登政府的对外经济政策中“回流”和国际合作能够并存。韩国需要在此方向上寻求与美国的合作。

在电池领域，鉴于拜登政府通过重新加入《巴黎气候变化协定》来强调多边主义 접근，因此为了在国内层面扶持环保产业并减少对华依赖，扩大美国国内生产能力和构建供应链对美国而言是必不可少的。LG能源解决方案、SK创新、三星SDI等韩国电池制造商与通用汽车（GM）、福特（Ford）、Stellantis等美国汽车制造商形成供应链，建立长期合作关系，这与拜登政府在“100天供应链审查”中强调“确保先进电池的端到端国内供应链”（secure an end-to-end domestic supply chain for advanced batteries）的举措相吻合。

韩国需要以“技术-生产”合作为基础，扮演协助者的角色，促使拜登政府推进构建更完整的“技术-生产-消费”生态系统的国际合作。考虑到2019年美国半导体出口中中国占比高达36%，因此构建包括消费在内的合作生态系统，不仅对韩国企业，对美国企业也同样重要。缺乏消费支撑的技术-生产合作难以保证其可持续性。扩大国际合作，作为在美国国内层面扩大生产能力和提高对华施压效果的手段，在可持续性方面是必不可少的。

2) 为供应链多元化提供政策支持

美国试图重组供应链，这对韩国来说既是挑战。2021年3月，美国国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）访问韩国和日本期间，虽然强调了供应链的稳定性，但也表示完全的“脱钩”（decoupling）既不可能也不可取。考虑到这一点，美国未来的“脱钩”战略很可能是部分“脱钩”（partial decoupling）或部分“脱钩”后的“战略性重新连接”（strategic recoupling）。

韩国需要对美中产业的解体和重组进行多方面考察，并将其置于美中战略竞争的背景下，从加强供应链韧性和恢复力的角度进行 접근，而非将其视为美中之间的选择问题。具体而言，韩国需要为应对美中供应链的重组而追求“中国+α”。根据美国商会2020年3月进行的一项调查，84%的企业表示短期内没有计划将生产设施和供应链转移到中国其他地区或第三国，而计划转移到中国其他地区或第三国的企业仅占12%。尽管美中战略竞争正在加剧，但中国境内的美国企业至少在短期内并未试图“脱华”。这是因为中国作为消费市场规模和供应链中心仍然具有吸引力。然而，有24%的企业计划从中国境内其他地区或第三国采购零部件，这表明美国企业正在追求供应链的多元化，而非“脱华”。此外，认为美中“脱钩”不可能的美国企业比例从2019年的66%降至44%，一年内下降了20%以上，这表明企业对美中战略竞争的看法正在发生变化。在此背景下，韩国需要从加强供应链多元化以提高韧性的角度出发，推进“中国+α”。但是，韩国需要发出细致而一致的信号，以免这些举措被解读为“脱华”或“封锁中国”。

3) 加强韩美日合作，恢复韩日合作以重塑地区经济秩序

韩国需要积极应对CPTPP生效和RCEP达成本轮巨型FTA时代。韩国以与东盟的合作为基础，在印度退出谈判等不利条件下，发挥了主导作用，促成了RCEP谈判的达成。巨型FTA时代韩国的应对可以从两个层面进行审视。韩国政府应制定加入CPTPP的具体路线图和战略。韩国政府已确定了加入CPTPP的方针，因此加入的时间和具体方法论成为待解决的问题。CPTPP不仅美国未参与，中国也表达了加入意向，因此韩国加入CPTPP的战略选择负担相对较小。韩国单独加入CPTPP可带来1.09%的GDP增长效果，若美中两国一同加入，GDP增长效果将增至6.39%。由于澳大利亚、加拿大、新西兰、智利、新加坡等国对韩国加入持积极态度，韩国需要利用这一点来说服日本。

为确保韩国能够加入CPTPP并积极应对巨型FTA，与日本的合作至关重要。首先，在美退出TPP的情况下，日本在促成CPTPP谈判达成和生效方面发挥了“例外性领导力”。在内容方面，对于可能影响美国利益的议题，通过冻结条款处理，为美国回归留下了可能性。此外，日本参与RCEP，使其成为韩中日三国中唯一同时参加CPTPP和RCEP的“枢纽国家”（pivotal state）。韩国需要持续传递信息，即韩国加入CPTPP有助于提高未来地区经济秩序重塑的可预测性，特别是韩国在设定与RCEP的关系方面发挥作用是必要的。通过提升韩国的战略价值，以地区秩序重塑为契机，探索改善与日本关系和合作的可能性。

其次，在难以找到恢复韩日双边合作的现实方案的情况下，韩国需要寻求通过加强韩美日合作来改善与日本关系。通过首脑会谈，韩美就包括5G、半导体、疫苗等核心议题在内的广泛合作达成一致。这些合作成果在很大程度上扩大了韩美合作与美日合作的共同点，为加强韩美日合作奠定了基础。加强韩美日合作将间接对恢复韩日合作产生积极影响。韩国需要在此方向上寻求通过韩美合作与韩美日合作的联动来加强韩日合作。

2. 地区层面

1) 应对巨型FTA的双重影响

美国和中国在多边贸易秩序上的 접근方式截然不同，这种差异在反映美国意愿的TPP和反映中国意愿的RCEP中表现得尤为明显。TPP基本上包含了在WTO多边贸易谈判中达成协议时遇到困难的所谓“WTO plus”议题相关规定，而RCEP追求中等水平的贸易自由化，并在新议题方面包含大量例外规定，因此与WTO的符合性相对较高（WTO-consistent）。这是美国和中国在重塑多边贸易秩序方面可能发生冲突的领域。

在WTO DDA陷入僵局的情况下，巨型FTA作为维持自由贸易和经济一体化动力的因素，是积极的。但是，有必要认识到巨型FTA所固有的风险，并为此做好战略性准备。首先，巨型FTA是克服双边FTA问题的有力途径，但其伴随着巨大的经济效益和安全外部效应。由于世界主要国家将巨型FTA作为紧密联系经济与安全的手段，因此需要周密应对巨型FTA的过度安全化。

其次，在数字经济时代，技术企业以全球服务为导向。然而，随着美中技术竞争的加剧，追求相互冲突范式的美国和中国形成各自独立区块的“分裂互联网”（splinternet）的可能性日益增加。欧洲和印度在数字或数据产业方面也采取与美中两国不同的 접근方式，这增加了问题的复杂性。在多边贸易秩序尚未确立的情况下，巨型FTA的扩散可能为相互冲突或歧视性 접근提供制度性外延。韩国需要通过主导数字贸易相关规则的集体努力，在巨型FTA扩大过程中，先发制人地阻止世界贸易秩序的分裂，乃至碎片化。

2) 为平衡RCEP与CPTPP而进行中等强国合作

韩国在加入CPTPP后，需要主导努力平衡和协调RCEP与CPTPP。RCEP和CPTPP在贸易自由化范围和新议题包含程度等方面存在显著差异。CPTPP在数字贸易、劳动、环境、国有企业等新贸易议题方面大胆引入了具体的规范和规定。而RCEP在累积原产地规则方面预计将产生显著的经济效益。在数字贸易等新议题方面，RCEP的达成意味着中国能够接受RCEP水平的数字贸易规范，这在确认中国能够接受的数字贸易规范的未来发展中具有重要意义，并可能与美国展开激烈竞争。RCEP的基本规定将电子商务作为独立章节，这本身就是一种进步，而且中国接受了数字贸易相关规范，这具有重要意义。

然而，RCEP规定将计算设施要求安装在本国境内，并将判断权留给了成员国，这是一个巨大的差异。虽然原则上支持数据的自由流动，但实际上允许成员国自行实施数据本地化。此外，允许采取任何措施以保护“基本安全利益”（essential security interests）。电子商务章节决定将数据本地化留给各成员国自行实施，是因为排除了中国无法接受的措辞。另一方面，亚洲地区的另一个巨型FTA CPTPP的电子商务章节基本上基于美国主导的TPP，并遵循了美日数字贸易协定和美墨加协定（USMCA）的电子商务章节，因此强烈反映了美国的偏好。在此背景下，要求高度数据自由化的美国与以安全利益和主权为由要求广泛承认例外情况的中国之间的冲突将全面展开。

巨型FTA以不同水平和范围共存，从韩国的角度来看，这意味着经济效益的减半和地缘政治风险的增加。如果拜登政府在中长期内决定回归CPTPP，围绕数字贸易等新议题的美中竞争可能会加剧。韩国需要与主要成员国一起努力，缩小CPTPP与RCEP之间的差距，以应对可能发生冲突的议题。在美中两国为制定有利于本国利益的多边贸易秩序而展开的“前哨战”式竞争全面展开之前，韩国需要加强与立场相似国家的合作。韩新数字贸易协定、新西兰-新加坡-智利数字经济伙伴关系协定（Digital Economy Partnership Agreement）、澳新数字经济协定等可以作为数字贸易相关先例，在一定程度上缓解美中之间的冲突。

3. 多边层面

1) 应对21世纪型议题的出现

拜登政府在RCEP达成后不久就宣称，规则制定者应该是美国而非中国。这表明未来美中两国不仅在地区层面，而且在多边层面都可能争夺秩序制定的主导权。多边贸易秩序的恢复将始于WTO争端解决机制的正常化，正如特朗普政府瘫痪上诉机构所显示的。考虑到会员国拒绝及时提供补贴等信息的现象日益增多，争端解决机制的正常化刻不容缓。争端解决机制（包括上诉机构）的正常化可以期待会员国提供信息和履行贸易自由化等多种效果。更根本的改革是WTO作为多边贸易谈判论坛和制定新贸易规则的本质功能。WTO需要制定规则的议题繁多，从数字贸易、气候变化、劳动、环境、竞争等21世纪型议题，到美中贸易战的核心议题，如知识产权盗窃、强制技术转让、补贴和国有企业等。

短期来看，美国和欧洲预计将首先将针对中国的补贴问题摆上多边贸易谈判的议程。美欧就波音和空客补贴争端达成暂时延期协议，这反过来也表明了优先解决中国补贴问题的意愿。美国的认识是，由于WTO现有补贴规定仅狭隘地定义为“政府和公共机构”，中国国有企业正在利用这一漏洞。拜登政府预计将寻求扩大补贴的定义，降低补贴的证明负担，并加强补贴报告义务等改革。为应对新议题可能在多边贸易谈判中全面展开，需要对各种可能性进行周密审查并制定立体的应对战略。

2) 准备应对多边谈判方式的变化可能性

由于在制定新议题规则的谈判方式上也可能发生变化，因此有必要制定针对这种可能性、具有前瞻性和多方面性的应对战略。由于制定新规则的冲突正处于发达国家 vs. 发展中国家或美国 vs. 中国的重叠冲突结构中进行，因此问题解决并非易事。为此，预计将寻求一种方式，即秉持“在一切都达成一致之前，任何事情都未达成一致”（Nothing is agreed until everything is agreed）的WTO一揽子协议方式，并为将各种议题（如电子商务、数字贸易、气候变化、补贴、国有企业、与非市场经济体的贸易等）的相同规则应用于所有成员国的谈判方式赋予弹性，从而发挥运作的精妙之处。

在与数字贸易相关的WTO电子商务谈判中，已表明参与WTO电子商务谈判意愿的80多个国家提交了立场文件。虽然对电子商务谈判的必要性本身已形成广泛共识，但发展中国家要求扩大数字贸易惠及可持续发展的方案。在电子商务谈判方面，发达国家和发展中国家在通往最终目标的路径上持有不同立场，而非在目标上。韩国在推进电子商务谈判时，需要为WTO在现有诸边谈判（multilateral negotiations）方式和诸边谈判（plurilateral negotiations）方式上灵活处理的可能性做好准备，并在必要时为实现有效的谈判方式创造环境。

3) 经济合作的质的升级

为了使韩国能够敏捷地应对21世纪世界经济秩序的剧烈变化，有必要积极努力提升现有经济合作的质量。韩国直到最近为止，在大对外经济政策中一直保持着重商主义倾向。为了在自由贸易协定（FTA）竞赛中获得先发优势，韩国与许多国家签署了FTA，并且在此之后，仍在努力寻找FTA的空白地带并持续扩大FTA。与厄瓜多尔、南方共同市场（MERCOSUR）、乌兹别克斯坦、欧亚经济联盟（EAEU）等进行谈判或为创造谈判条件而努力是典型的例子。作为这些努力的结果，韩国也取得了所谓的“经济领土世界第三”的成就。另一方面，在需要重塑21世纪世界经济规则的情况下，经济合作的质的升级与横向扩张同等重要。考虑到劳动、环境、投资、政府采购、补贴、数字贸易、国有企业等许多议题，尽管其重要性不言而喻，但尚未被确立为多边贸易规则。鉴于此，为了使韩国能够在21世纪贸易规则的制定过程中发挥领导作用，需要制定持续升级已签署FTA的战略。

4. 国内制度层面

1) 建立经济-安全联动一体化战略体系

21世纪经济与安全的界限正变得模糊。尽管WTO第21条也以国家安全为由例外性地允许贸易制裁，但经济与安全界限的模糊化意味着国家安全条款的利用可能并非例外，而是常态化。特朗普政府以国家安全为由，对中国乃至同盟国实施关税措施，这已经使这种可能性成为现实。在经济-安全联动日益加强的背景下，韩国需要在国内建立积极应对的制度基础，并在对外方面加强与在维持自由贸易秩序方面具有生死攸关利益的国家之间的合作。

中美战略竞争正导致经济与安全挂钩的“非常态化常态化”。特别是，对于经历过因“萨德”反导系统（THAAD）部署决定而遭受中国经济制裁的韩国而言，中美战略竞争越发激烈，选择的负担就越重。特别是，在拜登政府推进供应链重组和加强“四方安全对话”（Quad）合作的过程中，韩国因加强与美国合作而将承担的后果的负担再次加重。在中美战略竞争中，以技术为媒介，经济与安全紧密挂钩，并且在5G网络设备采用方面，相当多的国家已经纳入了“安全”考量。

继日本在国家安全保障局（NSS）新设经济部门之后，决定设立由国家安全保障局、经济产业省等政府部门以及包括经团联在内的经济团体和主要企业参与的经济安全中长期战略制定会议。据悉，该会议将从经济安全角度制定关于半导体、稀土等战略物资的确保和供应链构建等问题的综合对策。澳大利亚政府也于2017年开始在外交部设立了网络与关键技术大使（Ambassador for Cyber Affairs and Critical Technology），这表明经济与安全的联动已不再是美国和中国等大国的专属领域。基于经济与安全联动而非分离是现实这一前提，有必要在国家战略层面建立经济-安全联动的一体化体系。对于经历过因制约中国而加强对美技术合作要求、因部署“萨德”而遭受中国经济制裁、日本政府将韩国排除在白名单之外等经济-安全联动带来的压力，韩国有必要探讨在21世纪技术竞争时代超越经济-安全分离，制定经济治理策略的必要性。

21世纪是主要国家将经济与安全联动的综合战略时代。在此背景下，政府和企业有必要积极共享对中美战略竞争现状及其过程中经济-安全联动情况的认识。与特朗普政府不同，后者以遏制中国为由推行出口管制和保护主义，并单方面要求企业合作；拜登政府在追求供应链审查和重组方面，得到了民间企业的响应，这一点值得注意。认识的共享是应对战略的第一步，其重要性无论如何强调都不为过。

在经济与安全联动的背景下，政府有必要通过减轻企业可能面临的风险来拓宽企业的选择范围。供应链重组对企业而言是一项不确定性极大的工作。政府政策的一贯性、透明性、开放性等将有助于减轻企业决策的不确定性，从而拓宽其选择范围。虽然企业配合拜登政府的供应链重组政策，在美国扩大生产设施构建供应链，从企业角度来看，确实会增加供应链远程化带来的风险。政府有必要通过减轻风险的增加，来侧面支持企业应对经济与安全联动现象。■

■ 作者：李承周_ EAI贸易•技术•转型中心所长 • 韩国中央大学政治国际学系教授。在美国加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。主要研究领域为国际政治经济学、通商的国际政治、全球数字治理等。主要著作及合著有《网络空间的国际政治经济学》（李承周 编著）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 《东北亚：准备好一体化了吗？》（合著）、《亚太贸易政策：思想、利益和国内制度的作用》（合著）等。

■ 负责及编辑：白珍景 EAI研究室长

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