[EAI Рабочий документ] Серия предложений по внешней политике нового правительства EAI на 2022 год, № 8: Многомерный ответ Кореи на изменения в мировом торговом порядке XXI века

[Примечание редактора]

В этом рабочем документе Ли Сын Джу, директор Центра торговли, технологий и трансформации Института восточноазиатских исследований (EAI) и профессор Университета Чунан, объясняет стратегию мультилатерализма администрации Байдена, которая отличается от протекционизма администрации Трампа, и утверждает, что эта стратегия нацелена на Китай. Он добавляет, что в то время как традиционный протекционизм заключался в ограничении импорта из других стран, из-за распространения COVID-19 по всему миру появился новый феномен, заключающийся в одновременном стремлении к мерам по расширению импорта наряду с ограничениями на экспорт. Он подчеркивает, что в условиях неопределенности в торговом порядке, усугубленной технологической конкуренцией между США и Китаем и COVID-19, новое правительство Кореи должно разработать систематическую стратегию реагирования для укрепления международного сотрудничества на двустороннем, региональном и многостороннем уровнях, а также для установления связи между сферами экономики и безопасности на внутреннем институциональном уровне.

Три основные задачи торговой политики

1. Необходимо использовать ситуацию перестройки цепочек поставок, вызванную стратегической конкуренцией между США и Китаем, для повышения стратегической ценности, продуктивного обновления сотрудничества между Кореей и США и постепенного стремления к диверсификации в торговых и производственных отношениях с Китаем. На основе этой стратегической ориентации необходимо одновременно стремиться к сотрудничеству средних держав, чтобы играть ведущую роль в процессе установления торговых правил XXI века.

2. В случае вступления RCEP в силу в Азиатско-Тихоокеанском регионе необходимо предпринять усилия для предотвращения функциональной неэффективности и возможной геополитической конкуренции, возникающей из-за функционирования двух мега-ЗСТ. Для этого необходимо как можно скорее решить вопрос о вступлении в CPTPP в рамках сотрудничества между Кореей, США и Японией, а также активно стремиться к дипломатии солидарности с региональными странами, чтобы иметь возможность проявить лидерство в сокращении разрыва между CPTPP и RCEP для стабилизации регионального экономического порядка.

3. В условиях обострения стратегической конкуренции между США и Китаем необходимо в срочном порядке создать национальную институциональную основу для стратегического реагирования на глобальную тенденцию усиления связи между экономикой и безопасностью. Учреждение институтов, объединяющих экономику и безопасность, должно начинаться с «общеправительственного» подхода, основанного на межведомственном сотрудничестве, а также с создания «общенациональной» системы, позволяющей постоянно общаться и сотрудничать правительству и частному сектору.

I. Введение

Протекционизм, спровоцированный односторонностью администрации Трампа, и COVID-19 погрузили мировой торговый порядок XXI века в пучину неопределенности. Ожидается, что поскольку администрация Байдена заявляет об усилении американского лидерства для восстановления мультилатерализма, конкуренция между США и Китаем за реорганизацию торгового порядка будет расширяться по всем направлениям: двустороннему, региональному и многостороннему. На двустороннем уровне США проводят стратегию, направленную на дальнейшее уточнение масштабов давления на Китай и усиление его интенсивности. В сфере торговли, вместо тарифной войны между США и Китаем, повышается уровень взаимосвязи между экономикой и безопасностью, и сохраняется или даже усиливается экспортный контроль в отношении ключевых технологий и отраслей промышленности. В то время как США и Китай конкурируют на двустороннем уровне, они также усиливают международное сотрудничество для установления регионального и многостороннего торгового порядка, что может привести к дальнейшей кристаллизации конкуренции между США и Китаем вокруг перестройки мирового торгового порядка.

Неопределенность торгового порядка также растет на региональном уровне. Поскольку после CPTPP в Азиатско-Тихоокеанском регионе было заключено соглашение RCEP, изменения в региональном экономическом порядке неизбежны. Поскольку США не участвуют ни в одном из двух мега-ЗСТ, заключение RCEP, как ожидается, окажет определенное влияние на поддержание или расширение цепочек поставок, ориентированных на Китай. Администрация Байдена, проводящая реструктуризацию цепочек поставок, ориентированную на решоринг (reshoring), не может не искать институциональные альтернативы для адаптации к перестройке регионального экономического порядка. Корея имеет очень высокую стратегическую ценность как страна, которая может предоставить институциональный канал для стратегии реструктуризации цепочек поставок администрации Байдена и для перестройки регионального порядка. Саммит Кореи и США в мае 2021 года имел значение всеобъемлющего соглашения, выходящего за рамки двустороннего экономического сотрудничества и охватывающего региональное и многостороннее сотрудничество. Сотрудничество в области полупроводников и аккумуляторов является как двусторонним экономическим сотрудничеством между Кореей и США, так и тесно связано с перестройкой региональных цепочек поставок, поэтому оно также является частью стратегии регионального сотрудничества. Глобальное партнерство по вакцинам является многосторонним ответом на глобальные вызовы, но также является региональным сотрудничеством, поскольку оно сосредоточено на производстве и распределении вакцин в Азиатско-Тихоокеанском регионе. В будущем экономическое сотрудничество между Кореей и США должно искать комплексное сотрудничество на двустороннем, региональном и многостороннем уровнях.

II. Текущее состояние торгового порядка

1. Мультилатерализм администрации Байдена

Центральным элементом внешней политики администрации Байдена является укрепление мультилатерализма и восстановление американского лидерства. Внешнеполитическая позиция администрации Байдена приветствуется странами по всему миру как фундаментальное исправление односторонности администрации Трампа. Сигнал о восстановлении мультилатерализма ощущается в усилении сотрудничества между США и Европой. Соглашение об отсрочке спора по субсидиям между Boeing и Airbus на пять лет, достигнутое на саммите G7 в июне 2021 года, символически демонстрирует волю США и Европы к восстановлению и новой трансформации многостороннего торгового порядка.

Цель усиления мультилатерализма администрацией Байдена — Китай — совершенно очевидна. США и Европа достигли консенсуса о необходимости реагировать на нарушения Китаем многостороннего торгового порядка в широком спектре областей, таких как субсидии, государственные предприятия, государственные закупки, окружающая среда и труд, на основе универсальных ценностей и норм, особенно после распространения COVID-19 и принятия Закона о национальной безопасности Гонконга. Аналогичным образом, США запретили инвестиции в 59 компаний в секторах военной и разведывательной техники, а ЕС отложил ратификацию «Всеобъемлющего соглашения об инвестициях между ЕС и Китаем (EU-China CAI)».

Администрация Байдена проявляет активность в экономическом сотрудничестве со странами Азии для повышения устойчивости цепочек поставок. В докладе «Построение устойчивых цепочек поставок, оживление американского производства и содействие широкому росту», опубликованном в июне 2021 года в рамках исполнительного приказа президента Байдена «100-дневный обзор цепочек поставок», излагается необходимость стабильных и устойчивых цепочек поставок для «экономической безопасности» США. В докладе делается вывод о необходимости создания разнообразной и здоровой экосистемы поставщиков, поскольку для построения устойчивых цепочек поставок необходимо формирование экосистемы, превосходящей по своим инновациям, технологиям и производственным мощностям. Именно поэтому сотрудничество со странами, обладающими технологическим и производственным потенциалом, такими как Япония, Тайвань и Корея, стало как никогда важной задачей.

Между тем, поскольку администрация Байдена тесно связывает внешнюю политику с повесткой дня внутренней политики, она будет продвигать мультилатерализм в определенных рамках. Упомянутый выше доклад об обзоре цепочек поставок также сосредоточен на создании качественных рабочих мест, снижении неравенства в доходах и восстановлении малых и средних производственных предприятий для предотвращения опустошения американской обрабатывающей промышленности путем улучшения инновационной инфраструктуры. Администрация Байдена активно стремится к решорингу основных отраслей промышленности, поскольку это может напрямую способствовать созданию качественных рабочих мест, что является ключом к восстановлению среднего класса. Назначение Селесты Дрейк (Celeste Drake) из AFL-CIO директором Управления «Сделано в Америке» (Made in America Office) в апреле 2021 года, а не просто политической риторикой «Сделано во всей Америке», позволяет нам в полной мере представить масштабы мультилатерализма и международного сотрудничества, провозглашаемые администрацией Байдена. Таким образом, администрация Байдена стремится к балансу между внешним измерением стратегической конкуренции между США и Китаем и внутренним политическим измерением восстановления среднего класса.

2. Многосторонний торговый порядок в условиях COVID-19 и неопределенности

Кризис мирового торгового порядка — уже не новость. Торговая война между США и Китаем, начавшаяся с введения пошлин и контрмер между двумя странами в 2018 году, спровоцировала протекционизм со стороны основных стран, что еще больше увеличило неопределенность мирового торгового порядка, который с трудом поддерживался после мирового финансового кризиса 2008 года. Дисфункция ВТО в процессе распространения протекционизма, вызванного торговой войной между США и Китаем, ускорила кризис мирового торгового порядка. Дисфункция ВТО привела к ситуации, когда протекционизм, начавшийся как реакция на глобализацию и экономическую интеграцию, выплеснулся напрямую, без институциональной фильтрации, в условиях, когда многосторонний торговый порядок дрейфовал.

COVID-19 еще больше усилил волну протекционизма, усугубив кризис мирового торгового порядка. По оценкам МВФ, мировая торговля в 2020 году сократилась на 3,5%. Сокращение мировой торговли было отчасти связано с нарушением цепочек поставок, но также было результатом того, что основные страны соревновались в проведении политики «своя страна прежде всего» под предлогом COVID-19. Быстрое распространение COVID-19 вызвало узкие места в ключевых узлах глобальных цепочек создания стоимости (GVCs), а вызванные этим задержки и дефицит поставок обнажили уязвимость глобальных цепочек создания стоимости, которые были сформированы и функционировали с акцентом на оптимизацию эффективности.

После COVID-19 среди основных стран мира появился феномен, заключающийся не только в ограничении импорта из других стран, но и в одновременном стремлении к мерам по расширению импорта наряду с ограничениями на экспорт. Серьезное нарушение GVCs из-за COVID-19 привело к тому, что страны, производящие средства индивидуальной защиты, лекарства, медицинское оборудование и товары первой необходимости, ввели ограничения на их экспорт, в то время как страны, которым срочно потребовался импорт этих товаров, приняли множество мер по либерализации для быстрого расширения импорта. С января по сентябрь 2020 года 91 страна ввела 202 меры экспортных ограничений, а 105 стран приняли 228 мер по расширению импорта. Поскольку большинство протекционистских мер не имеют установленного срока действия, это предполагает, что новый протекционизм в будущем может не ограничиваться временным явлением. Более того, протекционизм после COVID-19 отличается от предыдущего протекционизма тем, что, в отличие от протекционизма, вызванного экономическими выгодами и потерями, произошло смещение акцента на проблему национальной безопасности, поскольку уязвимость GVCs стала очевидной для широкой общественности.

3. Азия – главная сцена для мега-ЗСТ

Заключение переговоров по RCEP является сигналом о начале эпохи мега-ЗСТ. После вступления в силу CPTPP в декабре 2018 года и заключения переговоров по RCEP в ноябре 2020 года в Азиатско-Тихоокеанском регионе начали сосуществовать два мега-ЗСТ. Азиатские страны столкнулись с новыми возможностями и вызовами. RCEP и CPTPP неоднородны во многих аспектах. Стоит отметить, что RCEP имеет символическое значение «Всеазиатского ЗСТ» (pan Asian FTA), состоящего из азиатских стран, и, принимая формат, ведущую роль в котором играет АСЕАН, приводит к фактическому расширению влияния Китая. В частности, кумулятивные правила происхождения RCEP могут служить компенсацией для компаний-участниц при реструктуризации цепочек поставок, тем самым выступая в качестве институционального фактора, закрепляющего существующие цепочки поставок, ориентированные на Китай. Это может стать важной институциональной основой для смягчения давления США в отношении реструктуризации цепочек поставок.

Эпоха мега-ЗСТ в Азиатско-Тихоокеанском регионе также имеет значительные стратегические последствия. RCEP охватывает как Китай, так и Японию, которые конкурируют за лидерство в региональном сотрудничестве, при этом США не участвуют, а Индия вышла из переговоров. Несмотря на решительное намерение администрации Байдена укрепить мультилатерализм, существует дилемма для США, поскольку институциональные механизмы экономического сдерживания Китая в Азиатско-Тихоокеанском регионе слабы. США продвигают сотрудничество в области инфраструктуры в рамках Индо-Тихоокеанской стратегии и сотрудничество в области 5G в рамках Quad, но потребность в экономической Индо-Тихоокеанской стратегии остается. Инициатива «Реструктуризация устойчивых цепочек поставок» (Resilient Supply Chain Initiative: RSCI), продвигаемая Японией, Австралией и Индией, является попыткой повысить устойчивость цепочек поставок за счет диверсификации. В стратегическом плане это можно рассматривать как усиление сотрудничества в рамках Quad для смягчения центральной роли Китая в региональных цепочках поставок.

III. Оценка политики Кореи

1. Стремление к международному сотрудничеству для борьбы с протекционизмом

На фоне растущей неопределенности в мировой экономике из-за стратегической конкуренции между США и Китаем и COVID-19, первоочередной задачей торговой политики Кореи является сдерживание распространения протекционизма. Стратегическая конкуренция между США и Китаем быстро расширила свой фронт от торговых споров до контроля над экспортом передовых технологий, ужесточения проверки иностранных инвестиций и повышения инновационного потенциала. В условиях нарастающей неопределенности основные страны отдают приоритет протекционизму, что делает построение многостороннего торгового порядка XXI века отдаленной перспективой. Корея прилагает усилия на двустороннем, региональном и многостороннем уровнях для борьбы с протекционизмом. Во-первых, Корея продемонстрировала упреждающую реакцию на односторонние нападки администрации Трампа, оперативно завершив пересмотр Соглашения о свободной торговле между Кореей и США и работая над сокращением торгового дисбаланса с США. На региональном уровне, посредством Новой южной политики и других инициатив, Корея сыграла конструктивную роль в призыве к международному сотрудничеству для борьбы с протекционизмом с единомышленниками. Поскольку страны Юго-Восточной Азии становятся новыми объектами инвестиций в процессе реструктуризации GVCs после COVID-19, возрастает необходимость поддержания режима свободной торговли на региональном и глобальном уровнях. Между тем, на многостороннем уровне Корея заявила, что больше не будет настаивать на статусе развивающейся страны в ВТО 21 октября 2019 года, что свидетельствует о том, что усилия Кореи по борьбе с протекционизмом не останутся на уровне риторики.

Однако, поскольку протекционизм XXI века, в отличие от прошлого, принимает форму технологического протекционизма, необходимо в будущем дополнить подготовку к этому и усилия на многостороннем уровне. Ключ к установлению торговых правил XXI века заключается в преодолении разрыва между «торговой реальностью XXI века» и «торговыми правилами XX века». На многостороннем уровне в рамках «переговоров ВТО по электронной торговле» ведутся дискуссии по нормам и правилам, касающимся цифровой торговли, которая является ключевым элементом торговли XXI века, таким как трансграничное перемещение данных, защита персональных данных и цифровое налогообложение; эти вопросы также являются основными предметами споров в стратегической конкуренции между США и Китаем. Корее необходимо подготовиться к ожесточенным дискуссиям по этим вопросам, важность которых растет, на уровне ВТО, а также сыграть ведущую роль в установлении правил цифровой торговли на двустороннем и региональном уровнях в качестве прецедента.

2. Постоянное заключение и обновление ЗСТ

Правительство сосредоточилось на заключении ЗСТ в качестве основного средства противодействия протекционизму. Заключение Корейско-британского ЗСТ (2019/6), Корейско-израильского ЗСТ (2019/8) и Всеобъемлющего партнерства в области экономических отношений между Кореей и Индонезией (CEPA) (достигнуто в принципе в 2019/10) являются результатом этих усилий. RCEP было заключено благодаря активной роли Кореи, основанной на сотрудничестве с АСЕАН, несмотря на неблагоприятные обстоятельства, такие как упорство Китая и Японии в отстаивании своих прежних позиций и выход Индии из переговоров. Кроме того, правительство продолжает стремиться к расширению ЗСТ, ведя переговоры по Стратегическому соглашению об экономическом дополнении между Кореей и Эквадором (SECA), ЗСТ между Кореей и МЕРКОСУР (Южноамериканский общий рынок или Меркосур), ЗСТ между Кореей и Филиппинами, ЗСТ между Кореей и Россией в области услуг и инвестиций, а также создавая условия для переговоров по ЗСТ между Кореей и Малайзией, и переговоров по ЗСТ между Кореей и Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС). Кроме того, такие усилия правительства, как продвижение дополнительной либерализации Корейско-АСЕАНского ЗСТ, улучшение Корейско-CEPA, улучшение Корейско-Чилийского ЗСТ и последующие переговоры по ЗСТ между Кореей и Китаем в области услуг и инвестиций, можно рассматривать как попытку отразить меняющуюся экономическую реальность. Постоянное продвижение ЗСТ является альтернативой, которую можно реализовать в первую очередь в краткосрочной перспективе, поскольку можно ожидать определенного эффекта в качестве средства противодействия протекционизму. Однако, учитывая, что явление «милитаризации взаимозависимости» распространяется среди основных стран, необходима стратегия, сочетающая существующую стратегию ЗСТ и многостороннюю торговую стратегию, поскольку многостороннее сотрудничество срочно необходимо в качестве альтернативы для смягчения этого явления.

3. Реакция на технологическую конкуренцию между США и Китаем: от стратегической неопределенности к всеобъемлющему партнерству

Поскольку стратегическая конкуренция между США и Китаем расширяется в технологическую сферу, возникло множество вопросов, требующих конкретных решений между США и Китаем, таких как 5G и полупроводники, а также перестройка цепочек поставок и участие в Quad. Поскольку страны, сотрудничающие с США по вопросам 5G, увеличиваются с первой половины 2020 года, Корее становится все труднее сохранять свою прежнюю позицию. Кроме того, корейские компании KT и SKT были включены в «Clean Telcos» в ответ на запрос Государственного департамента США об участии в «Чистой сети».

Между тем, поскольку администрация Байдена ускоряет реструктуризацию цепочек поставок и подчеркивает международное сотрудничество, Корея ищет новый подход, отличающийся от прежнего оборонительного подхода, который заключался в поиске баланса между сотрудничеством с США и выбором, который не приведет к экономическим репрессиям со стороны Китая. Движение к переменам стало очевидным после саммита Кореи и США. В ответ на усилия администрации Байдена по укреплению устойчивости цепочек поставок и расширению производственных мощностей в основных передовых отраслях промышленности, Корея усилила региональное и многостороннее сотрудничество, как это видно из договоренности о сотрудничестве на двустороннем уровне и построении глобального партнерства по вакцинам. Тот факт, что правительство Кореи смогло искать новое направление сотрудничества с США, является результатом использования новой среды международного сотрудничества на основе универсальных ценностей и норм, которых придерживается администрация Байдена.

IV. Рекомендации для следующего правительства

1. Двусторонний уровень

1) Объединение двустороннего и регионального сотрудничества для формирования «экосистемы технологий-производства-потребления»

Необходимо разработать систематическую стратегию реагирования на то, что администрация Байдена укрепляет международное сотрудничество на двустороннем, региональном и многостороннем уровнях в процессе развертывания технологической конкуренции между США и Китаем. Ожидается, что администрация Байдена будет проводить стратегию формирования «экосистемы технологий-производства» на региональном уровне на основе Индо-Тихоокеанской стратегии, противостоящей «Одному поясу, одному пути», и на многостороннем уровне — структуру «техно-демократий» и «техно-автократий». На двустороннем уровне ожидается, что администрация Байдена будет гибко стремиться к сотрудничеству со странами, необходимыми для партнерства в области технологий и производства, и использовать двусторонние ЗСТ, отражающие предпочтения США по основным вопросам, таким как цифровая торговля, окружающая среда и труд, в качестве прецедента для многосторонних торговых переговоров.

Администрации Байдена предстоит решить множество задач для продвижения мультилатерализма под руководством США, и международное сотрудничество с союзниками, включая Корею, является обязательным. Корея должна стремиться к стратегическому сотрудничеству с администрацией Байдена на основе детального понимания стратегических намерений администрации Байдена в продвижении мультилатерализма под руководством США. Администрация Байдена повышает уровень стратегии давления на Китай с использованием технологий в контексте стратегической конкуренции, стабилизирует цепочки поставок, а также стремится к международному сотрудничеству для расширения производственных мощностей в США и решоринга или ниаршоринга (near-shoring).

Первоочередным направлением стратегического сотрудничества, которое должна искать Корея, является партнерство, связывающее технологии и производство с США. Корея должна определить приоритеты сотрудничества, сосредоточив внимание на областях, которые могут удовлетворить как внешнеэкономическую политику администрации Байдена, так и ее внутренние политические потребности. Проведение президентом Байденом саммита руководителей полупроводниковых компаний и серьезное рассмотрение Samsung Electronics инвестиций в производственные мощности по производству полупроводников в США являются эффективными способами удовлетворения как внешних, так и внутренних целей стратегической конкуренции с Китаем и расширения производственных мощностей в США. Поскольку доля США на рынке полупроводников составляет 47%, а доля производства — всего 12%, администрация Байдена стремится устранить этот разрыв, предоставляя 50 миллиарды долларов США в виде поддержки отечественной полупроводниковой промышленности, а также ищет партнерства с Кореей и Тайванем для обеспечения стабильности цепочек поставок. Это объясняет, почему решоринг и международное сотрудничество могут сосуществовать во внешнеэкономической политике администрации Байдена. Корее необходимо стремиться к сотрудничеству с США в этом направлении.

В области аккумуляторов, поскольку администрация Байдена подчеркивает многосторонний подход путем повторного присоединения к Парижскому соглашению по климату, для США необходимо расширять производственные мощности и формировать цепочки поставок для отечественного развития экологически чистых отраслей промышленности и снижения зависимости от Китая. Формирование цепочек поставок между корейскими производителями аккумуляторов, такими как LG Energy Solution, SK Innovation и Samsung SDI, и американскими автопроизводителями, такими как GM, Ford и Stellantis, для установления долгосрочных партнерских отношений соответствует акценту администрации Байдена на «обеспечении сквозной отечественной цепочки поставок для передовых аккумуляторов» в «100-дневном обзоре цепочек поставок».

Корея должна играть роль помощника, способствуя формированию более полной «экосистемы технологий-производства-потребления» администрацией Байдена на основе сотрудничества в области «технологий-производства». Учитывая, что доля Китая в американском экспорте полупроводников по состоянию на 2019 год составила 36%, формирование экосистемы сотрудничества, включая потребление, важно не только для корейских, но и для американских компаний. Трудно гарантировать устойчивость сотрудничества в области технологий и производства без поддержки потребления. Расширение международного сотрудничества как средства повышения эффективности давления на Китай в контексте расширения производственных мощностей внутри США и технологической конкуренции является обязательным с точки зрения устойчивости.

2) Политика поддержки диверсификации цепочек поставок

Попытка США перестроить цепочки поставок является для Кореи вызовом. Хотя госсекретарь Энтони Блинкен (Antony Blinken) подчеркивал стабильность цепочек поставок во время своего визита в Корею и Японию в марте 2021 года, он выразил мнение, что полное разделение (decoupling) между США и Китаем невозможно и нежелательно. Учитывая это, будущая стратегия разделения США, скорее всего, будет частичным разделением (partial decoupling) или стратегическим повторным соединением (strategic recoupling) после частичного разделения.

Корее необходимо всесторонне рассмотреть демонтаж и повторное соединение отраслей между США и Китаем, но подходить к этому с точки зрения укрепления и устойчивости цепочек поставок, а не как к проблеме выбора между США и Китаем в контексте стратегической конкуренции между двумя странами. В частности, Корее необходимо стремиться к «Китай + α» в ответ на перестройку цепочек поставок между США и Китаем. Согласно опросу, проведенному Торговой палатой США в марте 2020 года, 84% компаний не планируют переносить производственные мощности и цепочки поставок в другие регионы Китая или в третьи страны в краткосрочной перспективе, в то время как только 12% планируют перенести производство и цепочки поставок в другие регионы Китая или в третьи страны. Американские компании в Китае не пытаются декитаизировать цепочки поставок, несмотря на ускорение стратегической конкуренции между США и Китаем, по крайней мере, в краткосрочной перспективе. Это связано с тем, что привлекательность Китая как центра цепочек поставок и его потребительский рынок по-прежнему сохраняются. Однако тот факт, что 24% компаний планируют закупать комплектующие из других регионов Китая или третьих стран, указывает на то, что американские компании стремятся к диверсификации цепочек поставок, а не к декитаизации. Более того, тот факт, что доля американских компаний, считающих, что разделение между США и Китаем невозможно, сократилась более чем на 20% всего за один год с 66% в 2019 году до 44%, означает, что взгляды компаний на цепочки поставок в контексте стратегической конкуренции между США и Китаем меняются. В этом отношении Корее необходимо стремиться к «Китай + α» с точки зрения укрепления устойчивости за счет диверсификации цепочек поставок. Однако Корее необходимо осторожно и последовательно посылать сигналы, чтобы эти попытки не были истолкованы как декитаизация или блокада Китая.

3) Укрепление сотрудничества между Кореей, США и Японией и восстановление сотрудничества между Кореей и Японией для перестройки регионального экономического порядка

Корее необходимо активно реагировать на эпоху мега-ЗСТ, которая началась с вступления в силу CPTPP и заключения RCEP. Корея сыграла ведущую роль в заключении переговоров по RCEP, несмотря на неблагоприятные условия, такие как выход Индии из переговоров, опираясь на сотрудничество с АСЕАН. Реакция Кореи на эпоху мега-ЗСТ может быть рассмотрена в двух аспектах. Правительство Кореи должно разработать конкретную дорожную карту и стратегию для вступления в CPTPP. Поскольку правительство Кореи уже приняло решение о вступлении в CPTPP, вопросы о сроках вступления и конкретных методах остаются. Поскольку в CPTPP участвуют не только США, но и Китай выражает интерес к вступлению, бремя стратегического выбора при вступлении Кореи в CPTPP относительно невелико. Если Корея вступит в CPTPP индивидуально, эффект увеличения ВВП составит 1,09%, а если США и Китай вступят вместе, эффект увеличения ВВП будет еще больше — 6,39%. Поскольку такие страны, как Австралия, Канада, Новая Зеландия, Чили и Сингапур, положительно относятся к вступлению Кореи, Корее необходимо использовать это для убеждения Японии.

Для того чтобы Корея могла вступить в CPTPP и занять активную позицию в отношении мега-ЗСТ, необходимо сотрудничество с Японией. Во-первых, Япония проявила «исключительное лидерство» в заключении и введении в действие переговоров по CPTPP даже после выхода США из TPP. С точки зрения содержания, она оставила возможность для возвращения США, обрабатывая вопросы, которые могут повлиять на интересы США, с помощью положений о замораживании. Более того, Япония стала «ключевым государством» (pivotal state), участвующим как в CPTPP, так и в RCEP среди трех стран — Кореи, Китая и Японии — путем участия в RCEP. Корее необходимо постоянно подчеркивать, что вступление Кореи в CPTPP будет способствовать повышению предсказуемости перестройки регионального экономического порядка, и что роль Кореи необходима для установления отношений с RCEP. Необходимо изучить возможности для улучшения отношений и сотрудничества с Японией, используя перестройку регионального порядка в качестве повода для повышения стратегической ценности Кореи.

Во-вторых, в то время как Корее трудно найти реалистичные пути для восстановления двустороннего сотрудничества с Японией, необходимо изучить возможность улучшения отношений с Японией путем укрепления сотрудничества между Кореей, США и Японией. На саммите Кореи и США было достигнуто соглашение о широком спектре сотрудничества, включая ключевые вопросы, такие как 5G, полупроводники и вакцины. Успех этого сотрудничества значительно расширил общие точки соприкосновения между сотрудничеством Кореи и США и сотрудничеством США и Японии, создав условия для укрепления сотрудничества между Кореей, США и Японией. Укрепление сотрудничества между Кореей, США и Японией может косвенно оказать положительное влияние на восстановление сотрудничества между Кореей и Японией. Корее необходимо искать пути укрепления сотрудничества между Кореей и Японией посредством увязки сотрудничества между Кореей и США и сотрудничества между Кореей, США и Японией.

2. Региональный уровень

1) Подготовка к двойным последствиям мега-ЗСТ

Подходы США и Китая к многостороннему торговому порядку противоположны, и это различие ярко проявляется в TPP, в котором отражены намерения США, и RCEP, в котором отражены намерения Китая. TPP, по сути, включает в себя множество положений, касающихся вопросов, являющихся «плюсом» к ВТО (WTO plus issues), по которым трудно достичь согласия в многосторонних торговых переговорах ВТО, в то время как RCEP преследует среднесрочную торговую либерализацию и включает множество исключений по новым вопросам, что делает его относительно соответствующим ВТО (WTO-consistent). Это точка расхождения между США и Китаем в реорганизации многостороннего торгового порядка.

Мега-ЗСТ, в то время как DDA ВТО находится в тупике, являются положительным фактором, поддерживающим импульс к свободной торговле и экономической интеграции. Однако необходимо выявить присущие мега-ЗСТ риски и подготовиться к ним стратегически. Во-первых, хотя мега-ЗСТ являются эффективным способом преодоления проблем двусторонних ЗСТ, они сопряжены с внешними последствиями для безопасности, поскольку экономические эффекты, которые они приносят, велики. Поскольку основные страны мира используют мега-ЗСТ как средство тесной увязки экономики и безопасности, необходима тщательная подготовка к чрезмерной «секьюритизации» мега-ЗСТ.

Во-вторых, в эпоху цифровой экономики технологические компании ориентированы на глобальные услуги. Однако, по мере ускорения технологической конкуренции между США и Китаем, растет вероятность возникновения «сплинтернета» (splinternet), где США и Китай, стремящиеся к противоречивым парадигмам в отношении цифровой индустрии, формируют отдельные блоки. Тот факт, что Европа, Индия и другие страны также придерживаются подходов, отличающихся от подходов США и Китая в цифровой или информационной индустрии, является еще одним фактором, усложняющим проблему. Распространение мега-ЗСТ при отсутствии устоявшегося многостороннего торгового порядка может обеспечить институциональную основу для противоречивых или дискриминационных подходов. Корее необходимо приложить коллективные усилия, направленные на установление норм в области цифровой торговли, чтобы предотвратить разделение мирового торгового порядка и, более того, его фрагментацию в процессе расширения мега-ЗСТ.

2) Сотрудничество средних держав для баланса между RCEP и CPTPP

Если Корея вступит в CPTPP, она должна будет взять на себя инициативу по обеспечению баланса и гармонии между RCEP и CPTPP. RCEP и CPTPP значительно различаются по масштабу торговой либерализации и степени включения новых вопросов. CPTPP смело ввело конкретные нормы и правила, касающиеся новых торговых вопросов, таких как цифровая торговля, труд, окружающая среда и государственные предприятия. RCEP, с другой стороны, как ожидается, принесет значительные экономические выгоды благодаря кумулятивным правилам происхождения. Заключение RCEP по новым вопросам, таким как цифровая торговля, также имеет большое значение, поскольку оно означает, что Китай может принять правила цифровой торговли на уровне RCEP, и позволяет определить приемлемый для Китая уровень в будущих переговорах по установлению норм и правил цифровой торговли с США. Тот факт, что основные положения RCEP имеют отдельную главу о электронной коммерции, почти аналогичную CPTPP, является прогрессом, и тот факт, что Китай принял правила, касающиеся цифровой торговли, также имеет большое значение.

Однако существует существенное различие в том, что положения RCEP оставляют на усмотрение стран-членов решение о том, следует ли требовать установки вычислительных объектов внутри страны. Хотя он принципиально поддерживает свободное перемещение данных, он фактически разрешает странам-членам самостоятельно выполнять локализацию данных. Более того, он разрешает принятие любых мер для защиты «существенных интересов безопасности» (essential security interests). Решение о том, что глава об электронной коммерции передает локализацию данных на самостоятельное выполнение каждой страной-членом, является результатом исключения всех формулировок, неприемлемых для Китая. С другой стороны, глава об электронной коммерции CPTPP, другого мега-ЗСТ в Азиатско-Тихоокеанском регионе, в основном основана на TPP, инициированном США, и отражает сильные предпочтения США, поскольку она была применена к цифровым торговым соглашениям между США и Японией и положениям об электронной коммерции USMCA. В этом отношении будет развернута ожесточенная конкуренция между США, требующими высокого уровня либерализации данных, и Китаем, требующим широкого признания исключений по соображениям безопасности и суверенитета.

Сосуществование мега-ЗСТ с разными уровнями и масштабами означает, что экономические выгоды могут быть снижены, а геополитические риски возрастут с точки зрения Кореи. Если администрация Байдена примет решение о возвращении в CPTPP в среднесрочной и долгосрочной перспективе, конкуренция между США и Китаем по новым вопросам, таким как цифровая торговля, может обостриться. Корее необходимо работать с основными странами-членами над сокращением разрыва между CPTPP и RCEP по вопросам, имеющим высокий потенциал конфликта. Корее необходимо укрепить сотрудничество со странами со схожими позициями до того, как начнется полномасштабная конкуренция между США и Китаем, которая является своего рода предварительной битвой за установление многостороннего торгового порядка в своих интересах. Цифровое торговое соглашение Корея-Сингапур, Цифровое партнерство в области экономики Сингапур-Новая Зеландия-Чили (Digital Economy Partnership Agreement) и Цифровое экономическое соглашение Австралия-Сингапур могут сыграть роль в некотором смягчении конфликта между США и Китаем в качестве прецедентов, касающихся цифровой торговли.

3. Многосторонний уровень

1) Подготовка к появлению вопросов XXI века

Администрация Байдена сразу после заключения RCEP заявила о своем намерении, что правила мирового порядка должны писать США, а не Китай. Это означает, что вероятность того, что США и Китай будут бороться за лидерство в установлении порядка, будет расти не только на региональном, но и на многостороннем уровне. Восстановление многостороннего торгового порядка начнется с нормализации механизма разрешения споров ВТО, поскольку исполнительный орган был обесценен администрацией Трампа. Учитывая, что число случаев, когда страны-члены отказываются своевременно предоставлять информацию о субсидиях, растет, нормализация механизма разрешения споров является неотложной. Нормализация механизма разрешения споров, включая апелляционный орган, может принести различные выгоды, такие как предоставление информации странами-членами и соблюдение либерализации торговли. Более существенная реформа заключается в обеспечении форума для многосторонних торговых переговоров и установлении новых торговых правил, что является основной функцией ВТО. Вопросы, по которым ВТО должна установить правила, многочисленны: от вопросов XXI века, таких как цифровая торговля, изменение климата, труд и окружающая среда, до основных вопросов торговой войны между США и Китаем, таких как кража интеллектуальной собственности, принудительная передача технологий, субсидии и государственные предприятия.

В краткосрочной перспективе США и Европа, вероятно, вынесут вопрос о субсидиях, направленных против Китая, на стол многосторонних торговых переговоров. Тот факт, что США и Европа решили временно приостановить спор по субсидиям между Boeing и Airbus, парадоксальным образом является выражением их воли решить проблему китайских субсидий в первую очередь. По мнению США, поскольку существующие правила ВТО в отношении субсидий узко определены как «правительства и общественные организации», государственные предприятия Китая используют лазейки в этих правилах. Ожидается, что администрация Байдена будет стремиться к изменениям, таким как расширение определения субсидий, снижение бремени доказывания субсидий и усиление обязательств по отчетности о предоставлении субсидий. Необходимо провести тщательное изучение различных возможностей и разработать всестороннюю стратегию реагирования в преддверии того, что новые вопросы будут всесторонне обсуждаться на многосторонних торговых переговорах.

2) Подготовка к возможным изменениям в методах многосторонних переговоров

Поскольку могут произойти изменения в методах ведения переговоров по установлению правил для новых вопросов, необходимо разработать упреждающую и многостороннюю стратегию реагирования на эти возможности. Решение проблемы не является простым, поскольку переговоры по установлению новых правил проходят в условиях накладывающихся друг на друга конфликтных структур: развитые страны против развивающихся стран или США против Китая. Для этого ожидается поиск способов, позволяющих придать гибкость методу пакетного урегулирования ВТО «ничто не согласовано, пока не согласовано все» (Nothing is agreed until everything is agreed) и методам ведения переговоров, которые применяют одинаковые правила ко всем членам в отношении различных вопросов, таких как электронная коммерция, цифровая торговля, изменение климата, субсидии, государственные предприятия и торговля с нерыночными экономиками.

В рамках переговоров ВТО по электронной коммерции, касающихся цифровой торговли, свои позиции представили около 80 стран, выразивших намерение участвовать в переговорах ВТО по электронной коммерции. В то время как существует широкий консенсус относительно самой необходимости переговоров по электронной коммерции, развивающиеся страны требуют мер, которые могли бы расширить выгоды от цифровой торговли для устойчивого развития. В отношении переговоров по электронной коммерции развитые и развивающиеся страны занимают разные позиции не относительно целей, а относительно путей их достижения. Корея должна быть готова к возможности гибкого подхода ВТО к существующим методам многосторонних и плюрилатеральных переговоров при ведении переговоров по электронной коммерции и, при необходимости, создать условия для реализации эффективных методов переговоров.

3) Качественное улучшение экономического сотрудничества

Чтобы Корея могла оперативно реагировать на стремительные изменения мирового экономического порядка в XXI веке, необходимо активно прилагать усилия для качественного улучшения существующего экономического сотрудничества. До недавнего времени Корея сохраняла протекционистские тенденции во внешней экономической политике. Она заключила соглашения о свободной торговле (FTA) со многими странами, чтобы получить преимущество первопроходца в «гонке FTA», и после этого продолжает прилагать усилия для поиска «белых пятен» в FTA и их расширения. Типичными примерами являются переговоры, которые ведутся или для которых создаются условия с Эквадором, Меркосур (MERCOSUR), Узбекистаном и ЕАЭС. В результате этих усилий Корея достигла так называемого «третьего места в мире по объему экономической территории». Между тем, в ситуации, когда необходимо переписывать мировые экономические правила XXI века, качественное улучшение экономического сотрудничества не менее важно, чем горизонтальное расширение экономического сотрудничества. Учитывая, что многие вопросы, такие как труд, окружающая среда, инвестиции, государственные закупки, субсидии, цифровая торговля и государственные предприятия, не были закреплены в качестве многосторонних торговых правил, несмотря на их важность, для того чтобы Корея могла играть ведущую роль в процессе установления торговых правил XXI века, необходима стратегия постоянного обновления уже заключенных FTA.

4. Внутренние институциональные аспекты

1) Создание интегрированной стратегической системы для связи экономики и безопасности

В XXI веке границы между экономикой и безопасностью становятся все более размытыми. Хотя статья 21 ВТО допускает исключительное применение торговых санкций по соображениям национальной безопасности, размывание границ между экономикой и безопасностью означает, что положения о национальной безопасности могут применяться не как исключение, а как норма. Эта возможность уже стала реальностью, когда администрация Трампа ввела пошлины не только против Китая, но и против союзников под предлогом национальной безопасности. В условиях усиления связи между экономикой и безопасностью Корея должна иметь внутреннюю институциональную основу для активного реагирования и укреплять сотрудничество с государствами, жизненно заинтересованными в поддержании порядка свободной торговли.

Стратегическое соперничество между США и Китаем приводит к «нормализации ненормального», когда экономическая и оборонная сферы становятся взаимосвязанными в повседневной жизни. В частности, для Южной Кореи, пережившей экономические санкции со стороны Китая из-за решения о размещении системы THAAD, бремя выбора действительно возрастает по мере обострения стратегического соперничества между США и Китаем. В частности, в процессе реорганизации цепочек поставок и укрепления сотрудничества в рамках Quad администрацией Байдена, Южная Корея вновь сталкивается с возросшим бременем последствий усиления сотрудничества с США. В контексте стратегического соперничества между США и Китаем, экономика и безопасность тесно связаны через технологии, и значительное число стран учитывают «оборонные» соображения при выборе оборудования для сетей 5G.

Япония, вслед за созданием экономического отдела в Национальном совете по безопасности (NSS), решила учредить совещательный орган, в котором будут участвовать правительственные ведомства, такие как NSS и Министерство экономики, торговли и промышленности, а также экономические организации, включая Кэйданрэн, и крупные компании, для разработки среднесрочной стратегии экономической безопасности. Ожидается, что этот орган будет разрабатывать комплексные меры с точки зрения экономической безопасности, такие как обеспечение стратегических материалов, включая полупроводники и редкоземельные элементы, и построение цепочек поставок. Правительство Австралии также показало, что связь экономики и безопасности — это уже не прерогатива только таких держав, как США и Китай, учредив в 2017 году должность посла по кибербезопасности и критическим технологиям в Министерстве иностранных дел. Исходя из того, что связь, а не разделение экономики и безопасности является реальностью, необходимо создать интегрированную систему для связи экономики и безопасности на уровне национальной стратегии. Корея, пережившая давление, связанное со связью экономики и безопасности, такое как требование США о технологическом сотрудничестве для повышения эффективности сдерживания Китая, экономические санкции Китая из-за размещения THAAD и исключение Японией Кореи из списка стран «белого списка», должна рассмотреть необходимость экономической политики, выходящей за рамки разделения экономики и безопасности, в эпоху технологической конкуренции XXI века.

XXI век — это эпоха интегрированных стратегий, в которых ведущие страны связывают экономику и безопасность. В связи с этим правительству и компаниям необходимо активно обмениваться информацией о текущем состоянии стратегической конкуренции между США и Китаем и о связи экономики и безопасности, происходящей в этом процессе. Важно отметить, что, в отличие от администрации Трампа, которая продвигала экспортный контроль и протекционизм для сдерживания Китая и требовала одностороннего сотрудничества от компаний, администрация Байдена получает поддержку частных компаний в своей политике рассмотрения и реорганизации цепочек поставок. Обмен информацией является первым шагом в разработке стратегии реагирования, поэтому его важность невозможно переоценить.

В условиях, когда экономика и безопасность связаны, правительство должно расширить возможности выбора для компаний, смягчая риски, с которыми они могут столкнуться. Реорганизация цепочек поставок — это задача с высокой степенью неопределенности для компаний. Последовательность, прозрачность и открытость государственной политики будут способствовать снижению неопределенности при принятии решений компаниями и расширению их выбора. Хотя расширение производственных мощностей в США и построение цепочек поставок в соответствии с политикой реорганизации цепочек поставок администрации Байдена, безусловно, увеличивает риск удаленности цепочек поставок для компаний, правительство должно оказывать косвенную поддержку компаниям в их реакции на явления, связывающие экономику и безопасность, путем смягчения увеличения рисков. ■

■ Автор: Ли Сын Джу_ Директор Центра торговли, технологий и трансформации EAI, профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Чунан. Получил докторскую степень по политологии в Калифорнийском университете в Беркли. Основные области исследований включают международльную политическую экономию, международную политику торговли, глобальное цифровое управление. Среди его основных работ и соавторских изданий: «Международная политическая экономия киберпространства» (под ред. Ли Сын Джу), «Институциональный баланс и политика мега-FTA в Восточной Азии», «Северо-Восточная Азия: готова ли к интеграции?» (в соавторстве), «Торговая политика в Азиатско-Тихоокеанском регионе: роль идей, интересов и внутренних институтов» (в соавторстве).

■ Ответственный за выпуск и редактирование: Пэк Чжин Гён Руководитель отдела исследований EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr