[EAIワーキングペーパー] 2022 EAI新政府外交政策提言シリーズ⑧_21世紀世界貿易秩序の変化に対する韓国の多次元的対応

[編集者注]

本ワーキングペーパーにおいて、イ・スンジュ東アジア研究院貿易・技術・変革センター所長（中央大学教授）は、トランプ政権の保護主義とは差別化されたバイデン政権の多国間主義戦略を説明し、この戦略は中国をターゲットにしていると述べています。既存の保護主義は相手国の輸入を制限する現象でしたが、世界的に拡散した新型コロナウイルスにより、輸出制限と同時に輸入拡大措置を追求する新たな現象が現れたと付け加えています。米中技術競争、新型コロナウイルスによりさらに深刻化した貿易秩序の不確実性の中で、韓国次期政府は、二国間、地域、そして多国間レベルでの国際協力強化および国内制度的次元での経済と安全保障領域の連携のための体系的な対応戦略を樹立する必要があると強調しています。

貿易の三大政策課題

1. 米中戦略競争によりサプライチェーンの再編が行われる状況を活用し、戦略的価値を高めることで、韓米協力を生産的にアップグレードし、対中貿易および生産関係においては多角化を漸進的に追求する必要がある。このような戦略的基調に基づき、21世紀の貿易ルールを樹立する過程で先導的役割を果たすための、中堅国協力も同時に追求する必要がある。

2. アジア地域でRCEPが発効される場合、二つのメガFTAが運用されることによる機能的非効率性と地政学的競争の可能性を先制的に遮断するために努力する必要がある。このため、CPTPPへの加入を韓米日協力の枠組みの中でアプローチすることによって早期に解決し、地域経済秩序の安定のためにCPTPPとRCEP間の隔たりを縮めるリーダーシップを行使できるよう、域内諸国との連帯外交を積極的に追求する必要がある。

3. 米中戦略競争が拡大する中で、経済・安全保障連携が強化される世界的な趨勢に戦略的に対応する国内制度的基盤を迅速に造成する必要がある。経済と安全保障を統合する制度樹立は、官民協力に基盤を置いた「全政府的」アプローチはもちろん、官民が常時コミュニケーションし協力できる「全国家的」システムを構築することから始められなければならない。

I. 序論

トランプ政権の一方主義によって引き起こされた保護主義と新型コロナウイルスは、21世紀の世界貿易秩序を不確実性の渦中に押し込んでいる。バイデン政権が多国間主義の回復のための米国リーダーシップの強化を表明する中で、貿易秩序の再編に向けた米中競争が二国間、地域、多国間など全方位的に拡大する見通しである。二国間レベルでは、米国は中国に対し、攻勢の範囲をさらに精緻化しながら圧迫の水位を高める戦略を追求している。貿易に関して、米国と中国は関税戦争よりも経済と安全保障の連携レベルを高め、核心技術と産業分野においては輸出統制の強度を維持またはさらに高めている。米国と中国は二国間レベルで競争を展開する中で、地域および多国間貿易秩序の樹立に向けた国際協力をさらに強化しているという点で、今後の世界貿易秩序の再編を巡る米中競争は一層可視化される可能性がある。

貿易秩序の不確実性は地域レベルでも高まっている。地域レベルでは、既存のCPTPPに続きRCEPが妥結されたことにより、アジア地域の経済秩序の変化は避けられない。米国が二つのメガFTAにいずれも参加していない中で、RCEPの妥結は中国中心のサプライチェーンの維持または拡大に一定の影響を及ぼすと予想される。リショアリング（reshoring）を中心としたサプライチェーンの再編を推進するバイデン政権の立場からは、地域経済秩序の再編に備えた制度的代替案を模索せざるを得ない状況である。韓国はバイデン政権のサプライチェーン再編戦略と、アジア地域秩序の再編に向けた制度的通路を提供できる国家として、戦略的価値が非常に高い。2021年5月の韓米首脳会談は、この点で二国間レベルの経済協力にとどまらない、地域および多国間レベルの協力に向けた包括的合意という意味を持つ。半導体およびバッテリー分野の協力は、韓米二国間経済協力であると同時に、地域レベルのサプライチェーン再編と密接に関連しているという点で、地域協力戦略の一環でもある。グローバルワクチンパートナーシップは、地球的課題への対応に向けた多国間協力であると同時に、インド太平洋地域におけるワクチン生産と配給に焦点が当てられているという点では地域協力でもある。今後、韓米経済協力は、二国間、地域、多国間レベルの複合協力を模索すべき時期である。

II. 貿易秩序の現状

1. バイデン政権の多国間主義

バイデン政権の対外政策の核心は、多国間主義の強化と米国リーダーシップの回復である。バイデン政権の対外政策姿勢は、トランプ政権の一方主義に対する根本的な修正であるという点で、世界各国から歓迎されている。多国間主義回復のシグナルは、米国と欧州の協力強化から感知されている。2021年6月に開催されたG7首脳会議を機に、米国と欧州が17年間も続いていたボーイング（Boeing）とエアバス（Airbus）に対する補助金問題を5年間猶予することに合意したことは、多国間貿易秩序の回復と新たな変化に向けた米国と欧州の意志を象徴的に示している。

バイデン政権の多国間主義強化のターゲットが中国であることは、あまりにも明白である。米国と欧州は、新型コロナウイルスの拡散と香港国家安全維持法の通過を機に、補助金、国営企業、政府調達、環境、労働など、広範な分野で進行されている中国の多国間貿易秩序侵害に対し、普遍的価値と規範に基づいて対応する必要があるという共通認識を形成した。バイデン政権が軍事および偵察技術産業分野の59企業に対する投資を禁止し、EUが「EU・中国包括的投資協定（EU-China Comprehensive Agreement on Investment: EU-China CAI）」に対する批准を猶予することを決定したことも、同様の文脈である。

バイデン政権は、サプライチェーンの回復力強化のため、アジア諸国との経済協力に積極性を見せている。バイデン大統領の「100日間サプライチェーンレビュー」行政命令に基づき着手し、2021年6月に「回復力のあるサプライチェーンの構築、米国製造業の再活性化、包括的成長の促進」（Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth）というタイトルの報告書が発刊されたが、この報告書は米国の「経済安全保障」（economic security）のためには、安定的で回復力のあるサプライチェーンが必要であると前提した。米国が回復力のあるサプライチェーンを構築するためには、比類なきイノベーション、技術、生産施設の生態系形成が不可欠であるとし、多様で健全なサプライヤーで構成された生態系を構築しなければならないという結論に至った。韓国をはじめとする日本、台湾など、技術と生産能力を備えた諸国との協力の重要性が、かつてないほど重要な課題として浮上したのはこのためである。

一方、バイデン政権は対外政策を国内政治アジェンダと緊密に連携させるため、一定の範囲内で多国間主義を推進するものと見られる。上記で紹介したサプライチェーンレビュー報告書も、米国がイノベーションインフラを向上させるために、質の高い雇用創出、所得格差の緩和、米国製造業の空洞化防止に向けた中小製造企業の再建に焦点を合わせている。バイデン政権が主要産業のリショアリングを積極的に追求するのも、中間層回復の核心である質の高い雇用創出に直接的に寄与できるからである。バイデン政権が「Made in All of America」を政治的レトリックに留めず、Made in America Officeを設置し、2021年4月にAFL-CIO出身のセレステ・ドレイク（Celeste Drake）を局長に任命したことは、バイデン政権が掲げる多国間主義と国際協力の範囲を十分に推測させる。このように、バイデン政権は米中戦略競争という対外的次元と、中間層回復という国内政治的次元との間でバランスを追求している。

2. 新型コロナウイルスと不確実性の中の多国間貿易秩序

世界貿易秩序の危機は、もはや新しい事実ではない。2018年の米中貿易戦争が米中間の関税賦課と報復関税の賦課から始まり、主要国の保護主義を触発したことにより、2008年のグローバル金融危機以降、危うく維持されてきた世界貿易秩序の不確実性がさらに増大した。米中貿易戦争で触発された保護主義の拡散過程で、WTOが機能不全に陥ったことは、世界貿易秩序の危機を加速させた。WTOの機能不全は、多国間貿易秩序が漂流する中で、グローバリゼーションおよび経済統合に対する反発から始まった保護主義が、制度的に濾過されないまま直接噴出する状況を招いた。多国間貿易秩序の危機は、「グローバリゼーション・民主主義・主権間のトリレンマ」を解消できる新たな理念的・制度的基盤が必要であることを意味する。

新型コロナウイルスは、保護主義の波を一層高め、世界貿易秩序をさらに増幅させた。IMFの推計によると、2020年の世界貿易は3.5%減少した。世界貿易の縮小は、一次的にはサプライチェーンの混乱によるものでもあったが、新型コロナウイルスを理由に主要国が競争的に自国優先主義を追求した結果でもあった。新型コロナウイルスの急速な拡散は、グローバルバリューチェーン（global value chains: GVCs）の主要な経路でボトルネック現象を引き起こし、それによって発生した供給の遅延と不足現象は、これまで効率性を最適化することに焦点を合わせて形成・運営されてきたグローバルバリューチェーンの脆弱性を露呈した。

新型コロナウイルス以降、世界主要国は、相手国からの輸入を制限する伝統的な方式の保護主義ではなく、輸出制限と同時に輸入拡大措置を追求する現象が現れた。新型コロナウイルスによりGVCsが深刻に混乱すると、個人用保護具、医薬品、医療機器、生活必需品などを生産する国々は、これに対する輸出を制限する一方、緊急輸入の必要性が大きくなった国々がこれらの製品に対する輸入を迅速に拡大するために、自由化措置を大幅に講じたのである。2020年1月から2020年9月まで、91カ国が202件の輸出制限措置を講じ、105カ国は228件の輸入拡大措置を講じた。保護貿易措置のうち、大部分は終了期限が設定されていないことから、今後の新たな保護主義が一時的な現象に留まらない可能性を示唆している。さらに、新型コロナウイルス以降の保護主義は、経済的損得に基づき噴出した保護主義とは異なり、GVCsの脆弱性が一般大衆に刻印されるにつれて、国家安全保障の問題として認識されるイシューの転換が発生したという点で、既存の保護主義と差別化される。

3. メガFTAの主舞台アジア

RCEP交渉の妥結は、メガFTA時代が本格化したことを知らせる号砲である。2018年12月にCPTPPが発効されたのに続き、2020年11月にRCEP交渉が妥結されたことにより、アジア地域には二つのメガFTAが共存することになった。アジア諸国が新たな可能性と挑戦に直面したのである。RCEPとCPTPPは、多くの面で異質である。RCEPは、アジア諸国で構成された「汎アジアFTA」（pan Asian FTA）という象徴的な意味と共に、ASEANが主導する形式を取りながら、中国の影響力が実質的に拡大される結果をもたらしたという点に注目する必要がある。特に、RCEPの累積原産地規定は、参加国企業がサプライチェーンの再編で補償として作用しうるため、既存の中国中心のサプライチェーンを公固化する制度的要因として作用しうる。これは、中国がサプライチェーン再編に関連した米国の圧力を緩和する重要な制度的基盤となりうる。

アジア地域におけるメガFTA時代の到来による戦略的意味も相当である。RCEPは、地域協力のリーダーシップを競う中国と日本を共に包含し、米国が参加せず、インドが交渉から脱退したメガFTAであるためである。バイデン政権が多国間主義強化に対する強力な意志を表明したにもかかわらず、アジア地域において中国を牽制するための経済的連携の制度的手段が脆弱であるという点で、米国のジレンマがある。米国がインド太平洋戦略の次元でインフラ協力とクアッド（Quad）レベルでの5G協力を推進しているが、経済的枠組みであるインド太平洋戦略の必要性は依然として存在する。日本、オーストラリア、インドが「回復力のあるサプライチェーンイニシアチブ」（Resilient Supply Chain Initiative: RSCI）を追求するのは、多角化を通じてサプライチェーンの回復力を強化しようとする試みである。戦略的次元では、地域サプライチェーンにおける中国の中心性を緩和するために、クアッド（Quad）レベルでの協力を強化することであると言える。

III. 韓国の政策評価

1. 保護主義退治のための国際協力追求

米中戦略競争と新型コロナウイルスにより世界経済の不確実性が高まる中で、韓国の通商政策の最優先順位は、保護主義の拡散を阻止することに置かれた。米中戦略競争は、貿易紛争から始まり、先端技術の輸出統制、海外投資審査強化、イノベーション能力向上といった技術競争へと戦線が急速に拡大した。不確実性が高まる中で主要国が保護主義を優先的に追求した結果、21世紀の多国間貿易秩序の構築は遠のいている。韓国は保護主義退治のために、二国間、地域、多国間レベルで努力を傾けてきた。まず、韓国は韓米FTA改定交渉を迅速に処理し、韓米貿易不均衡を縮小するために努力するなど、トランプ政権の一方主義的攻勢に先制的に対応する姿勢を見せた。地域レベルでも、新南方政策などを通じて、類似立場国（like-minded countries）と保護主義退治のための国際協力を促すことに建設的な役割を果たした。東南アジア諸国は、新型コロナウイルス以降のGVCs再編過程で新たな投資対象として浮上したため、地域および地球的レベルで自由貿易秩序を維持する必要性が増大した。一方、韓国は多国間レベルで2019年10月21日、WTOの途上国地位をこれ以上主張しないことを決定したが、このような措置は韓国が保護主義退治のための努力を修辞的な次元に留めないことを表明したものである。

ただし、21世紀の保護主義が過去と異なり、技術保護主義の様相を帯びていることに対し、これに対する備えと多国間レベルでの努力は、今後補完される必要がある。21世紀の貿易ルールの樹立の核心は、「21世紀の貿易現実と20世紀の貿易ルール」間の乖離を埋めることにある。多国間レベルでは、「WTO電子商取引交渉」において、データの越境移動、個人情報保護、デジタル税など、21世紀貿易の核心であるデジタル貿易関連規範とルールに関する議論が進行中であり、これらのイシューは米中戦略競争の主要な争点でもある。韓国は、このように重要性を増しているイシューに関する議論がWTOレベルで激しく展開されることに備える一方、先例構築の次元で二国間および地域レベルでデジタル貿易ルールを樹立することに先導的役割を果たす必要がある。

2. FTAの継続的締結とアップグレード

政府は保護貿易主義への対応の主要手段として、FTAの締結に注力してきた。韓英FTA（2019/6）、韓・イスラエルFTA（2019/8）、韓・インドネシア包括的経済パートナーシップ協定（Comprehensive Economic Partnership Agreement: CEPA）（2019/10 実質妥結）がこれらの努力の結果である。RCEPは、中国と日本が自国の既存の立場を固守し、インドが脱退するという悪条件の中でも、韓国がASEANとの協力を基盤に能動的な役割を果たし、交渉妥結に至らせた。政府はこれに加え、韓・エクアドル戦略的経済補完協定（Strategic Economic Complementation Agreement: SECA）、韓・MERCOSUR（南米共同市場あるいはメルコスール）FTA、韓・フィリピンFTA、韓・ロシアサービス投資FTA、韓・マレーシアFTA交渉を進め、韓・PA FTA、韓・ユーラシア経済連合（Eurasian Economic Union: EAEU）FTA交渉の条件を造成するなど、FTAの拡大を継続的に推進している。また、政府が韓・ASEAN FTA追加自由化、韓・CEPA改善、韓・チリFTA改善、韓・中国FTAサービス投資後続交渉などを推進したのは、変化する経済現実を反映しようとする努力と言える。FTAの継続的な推進は、保護貿易主義への対応手段として一定の効果が期待できるという点で、特に短期的に優先推進できる代替案である。ただし、主要国を中心に「相互依存の武器化」現象が拡大していることを勘案すると、これを緩和できる代替案として多国間レベルでの協力が急務であるという点で、既存FTA戦略と多国間通商戦略を並行する戦略が必要である。

3. 米中技術競争への対応：戦略的曖昧性から包括的パートナーシップへ

米中戦略競争が技術分野に拡大するにつれて、韓国は5Gおよび半導体のような個別の先端技術だけでなく、サプライチェーンの再編やクアッド参加など、米中の間で具体的な意思決定をしなければならないイシューが数多く台頭した。2020年上半期から米国の5G国際協力要求に協調する国が増加するにつれて、韓国は既存の立場を維持することに困難が増大した。また、米国務省のクリーンネットワーク（Clean Network）参加要求に対しても、韓国のKTとSKTが「Clean Telcos」に含まれた。

一方、バイデン政権がサプライチェーンの再編をさらに加速させる中で、国際協力をさらに強調することに伴い、韓国は米国への協力と中国の経済報復を招かない選択との間のバランスを見つける既存の受動的な方式とは異なる、新たなアプローチを模索している。韓米首脳会談を契機に変化の動きが可視化され始めた。バイデン政権がサプライチェーンの回復力を強化し、主要先端産業の生産能力を拡大するための努力を傾けることに対し、韓国は二国間レベルの協力とワクチン・グローバルパートナーシップを構築することで合意したように、地域および多国間レベルの協力を強化した。韓国政府が韓米協力の方向転換を模索できたのは、バイデン政権が追求する普遍的価値と規範に立脚した国際協力の新たな環境を活用した結果と言える。

IV. 次期政府への提言

1. 二国間レベル

1) 「技術・生産・消費の生態系」形成のための二国間・地域協力の結合

バイデン政権が米中技術競争を展開する過程で、二国間、地域、多国間レベルで国際協力を強化しているが、これに対する体系的な対応戦略の樹立が必要である。バイデン政権は、多国間レベルでは「テクノ・デモクラシー（techno-democracies）」と「テクノ・オートクラシー（techno-autocracies）」の構図、地域レベルでは一帯一路に対応するインド・太平洋戦略基盤の「技術・生産」生態系を形成する戦略を追求すると予想される。バイデン政権は、二国間レベルで技術・生産パートナーシップに必要な国々との協力を弾力的に追求する中で、デジタル貿易、環境、労働など主要イシューに対する米国の選好が反映された二国間FTAを、多国間貿易交渉のための先例として活用する戦略を追求すると予想される。

バイデン政権が米国主導の多国間主義を推進するためには、解決すべき課題が山積しており、特に韓国を含む同盟国との国際協力が不可欠である。韓国は、バイデン政権が米国主導の多国間主義を推進する際の戦略的意図に対する詳細な理解を土台に、バイデン政権の多国間主義に戦略的協力を追求する必要がある。バイデン政権は、戦略競争の次元で技術を媒介とした中国への圧力戦略の水位を高め、サプライチェーンの安定性を高める一方、米国国内の生産能力の拡充とリショアリングまたはニアショアリング（near-shoring）のための国際協力を追求する。

韓国が一次的に模索すべき戦略的協力の方向は、米国と技術および生産を連携させたパートナーシップである。韓国は、バイデン政権の対外経済政策と国内政治的必要性の両方を満たすことができる分野を中心に、協力の優先順位を設定する必要がある。バイデン大統領が半導体CEOサミットを開催し、サムスン電子が米国国内の半導体生産設備投資を真剣に検討しているのは、中国との戦略競争と米国国内の生産能力拡充という、内外の目標を満たすことができる有力な方法であるからだ。米国の半導体市場シェアは47%であるのに対し、半導体生産シェアは12%に過ぎないという点に米国の悩みがあるため、バイデン政権はこの格差を埋めるために、国内半導体産業に対し500億ドル規模の支援を提供すると同時に、サプライチェーンの安定性確保の次元で韓国および台湾とパートナーシップを追求する。バイデン政権の対外経済政策において、リショアリングと国際協力が共存できる理由である。韓国はこのような方向で米国との協力を追求する必要がある。

バッテリー分野の場合、バイデン政権がパリ気候変動協約への再加入を通じた多国間主義的アプローチを強調しているため、国内的な次元での環境配慮型産業育成と対中国依存度低減のために、米国国内の生産能力拡充とサプライチェーンの形成が米国にとって不可欠である。LGエネルギーソリューション、SKイノベーション、サムスンSDIなど、韓国のバッテリー製造企業がGM、フォード、ステランティス（Stellantis）など、米国の自動車製造企業とサプライチェーンを形成することによって、長期的な協力関係を形成することは、バイデン政権の「100日間サプライチェーンレビュー」で「国内サプライチェーンの完成度確保（secure an end-to-end domestic supply chain for advanced batteries）」を強調したことと軌を一にする。

韓国は、「技術・生産」協力を基盤に、バイデン政権が「技術・生産・消費」のより完成度の高い生態系に向けた国際協力を推進するよう、協力者としての役割を果たす必要がある。2019年基準で米国の半導体輸出のうち中国が占める割合は36%に達するという点を考慮すると、これは韓国企業だけでなく米国企業にとっても、消費を含む協力の生態系を構成することは重要である。消費が裏付けられない技術・生産協力の持続可能性を担保することは困難である。米国国内的な次元での生産能力の拡充と技術競争において、中国への圧力効果を高める手段として国際協力を拡大することは、持続可能性の面で不可欠である。

2) サプライチェーンの多角化に向けた政策的支援

米国のサプライチェーン再編の試みは、韓国にとって挑戦要因でもある。2021年3月、アントニー・ブリンケン（Antony Blinken）国務長官が韓国と日本を訪問する過程で、サプライチェーンの安定性を強調してはいるが、米国と中国の間での完全なデカップリングは不可能でも、望ましくもないという意見を表明した。これを考慮すると、米国の今後のデカップリング戦略は、完全なデカップリングよりも部分的デカップリング（partial decoupling）または部分的デカップリング後の戦略的再結合（strategic recoupling）となる可能性が高い。

韓国は、米中間の産業の解体と再結合に対する多角的な検討を行うべきだが、これを米中戦略競争の文脈の中で、米中のどちらかを選択する問題ではなく、サプライチェーンの強靭化と回復力の観点からアプローチする必要がある。韓国は具体的に、米中サプライチェーンの再編に備え、「中国プラスアルファ」を追求する必要がある。米国商工会議所が2020年3月に実施した調査によると、84%の企業は短期的には生産施設とサプライチェーンを中国国内の他の地域または第三国に移転する計画がない一方、生産およびサプライチェーンを中国国内の他の地域または第三国に移転する計画がある企業は12%に過ぎないことが示された。中国国内の米国企業が、米中戦略競争が加速化しているにもかかわらず、少なくとも短期的にはサプライチェーンの脱中国化を試みていないのである。中国の消費市場の規模とサプライチェーンの中心としての中国の魅力が依然として維持されているからである。しかし、中国国内の他の地域または第三国から部品調達を計画する企業が24%に達するということは、米国企業が脱中国化ではなく、サプライチェーンの多角化を追求していることを示唆している。さらに、米中デカップリングが可能ではないと展望した米国企業の割合が、2019年の66%から44%へと、わずか1年で20%以上減少したという点は、米中戦略競争を見る企業たちのサプライチェーンに対する見方が変化していることを意味する。このような点で、韓国はサプライチェーンの多角化を通じた回復力強化の次元で「中国プラスアルファ」を推進する必要がある。ただし、韓国はこのような試みが脱中国あるいは中国封鎖と読み取られないよう、細心の注意を払いながらも一貫性のあるシグナルを発信する必要がある。

3) 韓日米協力の強化と地域経済秩序再編に向けた韓日協力の回復

韓国は、CPTPPの発効とRCEPの妥結を契機に本格化したメガFTA時代に能動的に対応する必要がある。韓国はASEANとの協力を基盤に、インドの交渉脱退という悪条件にもかかわらず、RCEP交渉妥結を導き出す先導的な役割を果たした。メガFTA時代における韓国の対応は、二つの次元で検討できる。韓国政府は、CPTPP加入に向けた具体的なロードマップと戦略を樹立しなければならない。韓国政府が既にCPTPP方針を定めているため、加入時期と具体的な方法論が宿題として残っている。CPTPPには米国が参加していないだけでなく、中国も加入への関心を表明しているため、韓国がCPTPPに加入することによる戦略的選択の負担は少ない方である。韓国が単独でCPTPPに加入した場合、GDP1.09%の増加効果があり、米国と中国が共に加入した場合、GDP増加効果は6.39%とさらに大きくなる。オーストラリア、カナダ、ニュージーランド、チリ、シンガポールなどが韓国の加入に肯定的であることが知られているため、韓国はこれを日本を説得するのに活用する必要がある。

韓国がCPTPPに加入し、メガFTAに能動的に対応できる立地を確保するためには、日本との協力が不可欠である。第一に、日本は米国がTPPを脱退した状況でも、CPTPP交渉を妥結させ、発効させる上で「例外的なリーダーシップ」を発揮した。内容面でも、米国の利害関係に影響を与えうるイシューについては凍結条項で処理することにより、米国の復帰可能性を開いておいた。さらに、日本はRCEPに参加することにより、韓中日3カ国の中でCPTPPとRCEPの両方に参加する国家として「枢軸国家」（pivotal state）となった。韓国のCPTPP加入が、今後の地域経済秩序再編の予測可能性を高めることに寄与し、特にRCEPとの関係設定のために韓国の役割が必要であるという点を、持続的に発信する必要がある。韓国の戦略的価値を高めることによって、地域秩序の再編を契機に日本との関係改善と協力の可能性を探る必要がある。

第二に、韓国は二国間レベルで韓日協力の回復という現実的な方策を見つけることが困難な状況で、韓日米協力の強化を通じて日本との関係を改善する方策を模索する必要がある。首脳会談を通じて、韓国と米国は5G、半導体、ワクチンなど、核心イシューを含む広範な協力に合意した。これらの協力の成果は、韓米協力と米日協力の共通分母を大幅に拡大したという点で、韓日米協力を強化できる条件が整った。韓日米協力の強化は、韓日協力の回復に間接的に肯定的な要因として作用しうる。韓国は、韓米協力と韓日米協力の連携を通じて、韓日協力を強化する方策を模索する必要がある。

2. 地域レベル

1) メガFTAの二面的な効果への備え

多国間貿易秩序に関する米国と中国のアプローチは対照的であり、この差異は米国の意図が多く反映されたTPPと中国の意図が反映されたRCEPにおいて、極めて鮮明に現れる。TPPは基本的にWTO多国間貿易交渉で合意を導き出すのに難航している、いわゆるWTOプラス（WTO plus）イシュー関連規定を多数含んでいる一方、RCEPは中水準の貿易自由化を追求し、新たなイシューに対しても多数の例外規定を含んでいるという点で、WTOとの整合性が比較的高い（WTO-consistent）と言える。多国間貿易秩序を改編するにあたり、米国と中国の対立が予想される地点である。

WTO DDA（ドーハ・ラウンド）が膠着状態に陥った状況で、メガFTAは自由貿易と経済統合の動力を維持する要因であるという点で肯定的である。ただし、メガFTAに内在する危険性を把握し、これに対する戦略的な備えをする必要がある。第一に、メガFTAは二国間FTAの問題を克服する有力な方策ではあるが、期待される経済効果が大きいだけに、安全保障上の外部効果を伴う。世界主要国がメガFTAを経済と安全保障を緊密に連携させる手段として活用するため、メガFTAの過度な安全保障化に対する緻密な対応が必要である。

第二に、デジタル経済時代において、技術企業は地球規模のサービスを目指す。しかし、米中技術競争が加速化するにつれて、デジタル産業に対し相反するパラダイムを目指す米国と中国が、独自のブロックを形成する「スプリンターネット（splinternet）」の可能性が漸増している。デジタルまたはデータ産業において、欧州やインドなども米中両国と差別化されたアプローチを取ることは、問題の複雑性を増大させる別の要因である。多国間レベルの貿易秩序が確立されていない状況で、メガFTAの拡散は、相反または差別的なアプローチの制度的外部性を提供する可能性がある。韓国は、メガFTAの拡大過程で、世界貿易秩序の分割、さらには断片化の可能性を先制的に遮断するために、デジタル貿易関連規範を先導する集合的な努力を傾ける必要がある。

2) RCEPとCPTPP間のバランスに向けた中堅国協力

韓国はCPTPPに加入する場合、RCEPとCPTPP間のバランスと調和に向けた努力を先導する必要がある。RCEPとCPTPPは、貿易自由化の範囲や新たなイシューの包含程度などにおいて、相当な差異がある。CPTPPは、デジタル貿易、労働、環境、国営企業など、新たな貿易イシューと関連し、具体的な規範と規定を果敢に導入した。一方、RCEPは、累積原産地規定において相当な経済的効果を生むと予想される。デジタル貿易のような新たなイシューに対しても、RCEPの妥結は中国がRCEPレベルのデジタル貿易規定を受け入れられるという意味であるため、今後のデジタル貿易規範とルールの樹立に関連し、米国と激しい競争を展開する中国の受容可能な水準を確認できるという点で、相当な意味がある。RCEPの基本規定がCPTPPとほぼ同様に電子商取引を独立した章として設けていること自体は進歩であり、さらに中国がデジタル貿易関連規範を受け入れたという点では、相当な意味がある。

しかし、RCEP規定は、コンピューティング施設を自国内に設置することを義務付けることに対する判断を加盟国に委ねているという点で大きな違いがある。データの自由な移動を原則的に支持しているが、加盟国がデータのローカライゼーションを自律的に履行する方策を事実上容認したのである。さらに、本質的な安全保障上の利益（essential security interests）を保護するためにいかなる措置も取れるように容認した。電子商取引の章がデータローカライゼーションを個別の加盟国の自律的履行に委ねる形式で決定されたのは、中国の受容不可という文言がすべて除外された結果である。一方、アジア地域におけるもう一つのメガFTAであるCPTPPの電子商取引の章は、基本的に米国が主導したTPPに基づき、米日デジタル協力協定とUSMCAの電子商取引の章に準用されたという点で、米国の選好が強く反映されている。このような点で、高い水準のデータ自由化を要求する米国と、安全保障上の利益と主権を理由に例外の広範な認定を要求する中国との間の対立が本格化するだろう。

異なる水準と範囲のメガFTAが共存するということは、韓国の立場から見れば、経済的効果が半減し、地政学的リスクが増大しうることを意味する。バイデン政権が中長期的にCPTPPへの復帰を決定した場合、デジタル貿易のような新たなイシューを巡る米中競争が激化する可能性がある。韓国は、対立の可能性が大きいイシューに対し、CPTPPとRCEPの隔たりを縮める努力を主要加盟国と共に進めていく必要がある。韓国は、米国と中国が多国間貿易秩序を自国に有利に樹立するために繰り広げる前哨戦的性格の競争が本格化する前に、類似した立場の国々と協力を強化する必要がある。韓国・シンガポールデジタル貿易協定、シンガポール・ニュージーランド・チリデジタル経済パートナーシップ協定（Digital Economy Partnership Agreement）、オーストラリア・シンガポールデジタル経済協定は、デジタル貿易関連の先例として、米国と中国の対立を一部緩和する役割を果たすだろう。

3. 多国間レベル

1) 21世紀型イシューの台頭への備え

バイデン政権は、RCEP妥結直後、中国ではなく米国が世界秩序のルールを書くべきだという意志を表明した。これは、今後米国と中国が、単に地域レベルだけでなく、多国間レベルでも秩序樹立の主導権を争う可能性が大きくなっていることを示唆している。多国間貿易秩序の回復は、トランプ政権が上訴機関を無力化したことから示されるように、WTO紛争解決メカニズムを正常化することから始まるだろう。加盟国が補助金などに対する情報の適時提供を拒否する現象が増加していることを勘案すると、紛争解決メカニズムの正常化は急務である。上訴機関を含む紛争解決メカニズムの正常化は、加盟国の情報提供と貿易自由化への履行など、多様な効果を期待できる。より本質的な改革は、WTO本来の機能である多国間貿易交渉のためのフォーラムの提供と、新たな貿易ルールの樹立である。WTOがルールを樹立すべきイシューは、デジタル貿易、気候変動、労働、環境、競争など、21世紀型イシューから米中貿易戦争の核心争点である知的財産権の盗用、強制技術移転、補助金と国営企業に至るまで、山積している。

短期的には、米国と欧州は中国を標的とした補助金問題を多国間貿易交渉のテーブルに優先的に載せると展望される。米国と欧州がボーイングとエアバスに対する補助金紛争を一時猶予することにしたのは、逆説的に中国の補助金問題を優先的に解決するという意志の表れでもある。補助金に関するWTO既存規定が「政府と公共機関」と狭く定義されているため、中国の国営企業が規定の抜け穴を利用しているというのが米国の認識である。バイデン政権は、補助金の定義を拡大する一方、補助金に対する立証負担を軽減し、補助金支給の報告義務を強化するなどの変化を追求すると予想される。新たなイシューが多国間貿易交渉で本格的に議論される可能性に備え、多様な可能性に対する綿密な検討と立体的な対応戦略の樹立が要求される。

2) 多角的交渉方式の変化可能性への備え

新たなイシューに関するルールの策定における交渉方式にも変化が生じうるため、その可能性に対する先制的かつ多面的対応戦略を策定する必要がある。新たなルールの策定を巡る対立が先進国対途上国、あるいは米国対中国という重複した対立構造の中で進行しているため、問題解決は容易ではない。そのためには、「全てのことが合意されるまで、何も合意されたことではない」（Nothing is agreed until everything is agreed）というWTOの一括妥結方式と、電子商取引、デジタル貿易、気候変動、補助金、国営企業、非市場経済との貿易など多様なイシューに対し、全ての加盟国に同一のルールを適用する交渉方式に弾力性を付与できる運営の妙を発揮できる方式を模索することが予想される。

デジタル貿易と関連したWTO電子商取引交渉の場合、WTO電子商取引交渉に参加の意思を表明した80数カ国が意見書を提出した。電子商取引交渉の必要性自体については広範な共通認識が形成されている一方、途上国は持続可能な発展のためのデジタル貿易の恩恵を拡大できる方策を要求している。電子商取引交渉に関して、先進国と途上国は目標ではなく、最終的な到達経路において異なる立場を取っている。韓国は電子商取引交渉を進めるにあたり、既存の多角的交渉（multilateral negotiations）方式と複数国間交渉（plurilateral negotiations）方式に対し、WTOが柔軟に接近する可能性に備え、必要であれば効果的な交渉方式を現実化できるよう環境を整備する必要がある。

3) 経済協力の質的アップグレード

韓国が21世紀の世界経済秩序の急激な変化に機敏に対応するためには、既存の経済協力を質的にアップグレードする努力を積極的に傾ける必要がある。韓国は最近まで対外経済政策において重商主義的な傾向を維持してきた。FTA競争において先行者利益を享受するために多くの国とFTAを締結し、その後もFTAの抜け穴を探し、持続的にFTAを拡大するために努力している。エクアドル、メルコスール（MERCOSUR）、ウズベキスタン、EAEUなどと交渉を進めている、あるいは交渉のための条件整備に努力していることが代表的な事例である。これらの努力の結果、韓国はいわゆる「経済圏土世界3位」という結果を達成することもあった。一方、21世紀の世界経済ルールを新たに策定する必要がある状況において、経済協力の水平的拡大に劣らず重要なのは経済協力の質的アップグレードである。労働、環境、投資、政府調達、補助金、デジタル貿易、国営企業など多くのイシューが、その重要性にもかかわらず多角的貿易ルールとして確立されていない点を考慮すると、韓国が21世紀貿易ルールの策定過程で先導的な役割を果たすためには、既に締結したFTAを持続的にアップグレードする戦略が必要である。

4. 国内制度的次元

1) 経済・安全保障連携のための統合戦略体制の構築

21世紀において経済と安全保障の境界は不明確になっている。WTO第21条も国家安全保障を理由に貿易制裁を例外的に許容している。経済と安全保障の境界の曖昧化は、国家安全保障条項の活用が例外的なものではなく、日常化する可能性を意味する。既にトランプ政権が国家安全保障を理由に中国はもちろん、同盟国に対しても関税賦課決定を下したことから、このような可能性は現実化した。韓国は、このように経済・安全保障連携が強化される状況において、国内的には能動的に対応する制度的基盤を整え、対外的には自由貿易秩序の維持に死活的な利害を持つ国々との協力を強化する必要がある。

米中戦略競争は、経済・安全保障連携の日常化という「非日常の日常化」をもたらしている。特に、THAAD（高高度防衛ミサイル）配備決定による中国の経済制裁を経験した韓国としては、米中戦略競争が激化するほど選択の負担が大きくなるのは事実である。特に、バイデン政権がサプライチェーン再編を推進し、クアッド（Quad）協力を強化する過程で、韓国は米国との協力強化がもたらす結果に対する負担が再び増大している。米中戦略競争において、技術を媒介として経済と安全保障を緊密に連携させ、5Gネットワーク機器の採用に関して相当数の国が「安全保障」的考慮を反映している。

日本が国家安全保障局（NSS）に経済班を新設したのに続き、国家安全保障局、経済産業省などの政府省庁と経団連を含む経済団体および主要企業が参加し、経済安全保障の中長期的戦略を策定する会議体を設置することを決定した。この会議は、半導体、レアアースなどの戦略物資の確保とサプライチェーンの構築などの方策を経済安全保障の観点から包括的な対策を策定する役割を果たすと知られている。オーストラリア政府も2017年に外務省内にサイバー・重要技術担当大使（Ambassador for Cyber Affairs and Critical Technology）を新設するなど、経済と安全保障の連携はもはや米国や中国のような大国の専有物ではないことを示している。経済と安全保障の分離ではなく連携が現実であるという点を踏まえ、国家戦略レベルで経済・安全保障連携のための統合体制を構築する必要がある。対中国牽制の効果性を高めるための米国の技術協力要求、THAAD配備に伴う中国の経済制裁、日本政府の韓国ホワイトリストからの除外など、経済・安全保障連携による圧力を経験した韓国としては、経済・安全保障の分離を超えた21世紀の技術競争時代に備えた経済的統治術の必要性について検討する必要がある。

21世紀は、主要国が経済と安全保障を連携させる統合戦略の時代である。これに関連し、米中戦略競争の現状と、その過程で行われる経済・安全保障連携の状況について、政府と企業が認識の共有を積極的に行う必要がある。中国牽制を目的とした輸出統制と保護主義を推進し、企業に一方的な協力を要求したトランプ政権とは異なり、バイデン政権はサプライチェーンの検討と再編を進めるにあたり、民間企業の賛同を得ている点に留意する必要がある。認識の共有は対応戦略の第一歩であることから、その重要性をいくら強調しても過言ではない。

経済と安全保障が連携する状況において、政府は企業が直面しうるリスクを緩和する役割を果たすことで、企業の選択肢を広げる必要がある。サプライチェーンの再編は、企業にとって非常に不確実性の高い作業である。政府政策の一貫性、透明性、開放性などは、企業が意思決定を行う際の不確実性を緩和し、選択肢を広げる効果があるだろう。バイデン政権のサプライチェーン再編政策に協力し、米国に生産拠点を拡充してサプライチェーンを構築することが、企業にとってサプライチェーンの長距離化に伴うリスク増大は事実である。政府はリスクの増大を緩和することで、経済と安全保障が連携する現象に対する企業の対応を側面支援する必要がある。■

■ 著者：イ・スンジュ_ EAI貿易・技術・変換センター所長・中央大学政治国際学科教授。カリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得した。主な研究分野は国際政治経済、通商の国際政治、グローバルデジタルガバナンスなどである。主な著書および共著書に『サイバー空間の国際政治経済』（イ・スンジュ編）、“Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia,” 『Northeast Asia: Ripe for Integration?』（共編）、『Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions』（共編）などがある。

■ 担当・編集：ペク・ジンギョン EAI研究室長

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