[Document de travail EAI] Série de recommandations sur la politique étrangère du nouveau gouvernement EAI 2022 ⑧_Réponse multidimensionnelle de la Corée aux changements de l'ordre commercial mondial du 21e siècle

[Note de l'éditeur]

Dans ce document de travail, Lee Seung-joo, directeur du Centre pour le commerce, la technologie et la transformation de l'Institut d'études de l'Asie de l'Est (professeur à l'Université Chung-Ang), explique la stratégie multilatéraliste de l'administration Biden, qui se différencie du protectionnisme de l'administration Trump, et affirme que cette stratégie cible la Chine. Il ajoute que si le protectionnisme traditionnel consistait à restreindre les importations des pays partenaires, une nouvelle tendance est apparue avec la propagation mondiale de la COVID-19, qui vise à la fois à restreindre les exportations et à accroître les importations. Il souligne que dans un contexte d'incertitude croissante de l'ordre commercial, exacerbée par la concurrence technologique sino-américaine et la COVID-19, le prochain gouvernement coréen doit élaborer une stratégie de réponse systématique pour renforcer la coopération internationale aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral, ainsi que pour lier les domaines économique et sécuritaire au niveau institutionnel national.

Trois grands défis politiques en matière de commerce

1. Il est nécessaire de renforcer la coopération bilatérale avec les États-Unis de manière productive en tirant parti de la réorganisation des chaînes d'approvisionnement due à la concurrence stratégique sino-américaine afin d'accroître la valeur stratégique, tout en poursuivant progressivement la diversification des relations commerciales et de production avec la Chine. Sur la base de cette orientation stratégique, il est nécessaire de rechercher simultanément une coopération entre pays de taille moyenne afin de jouer un rôle de premier plan dans l'établissement des règles commerciales du 21e siècle.

2. Si le RCEP entre en vigueur dans la région asiatique, il sera nécessaire de prévenir de manière proactive les inefficacités fonctionnelles et les risques de compétition géopolitique découlant de l'exploitation de deux méga-ALE. À cette fin, il est nécessaire de résoudre rapidement l'adhésion au CPTPP dans le cadre de la coopération trilatérale entre la Corée, les États-Unis et le Japon, et de poursuivre activement la diplomatie de solidarité avec les pays de la région afin d'exercer un leadership pour combler le fossé entre le CPTPP et le RCEP afin de stabiliser l'ordre économique régional.

3. Il est nécessaire de créer rapidement une base institutionnelle nationale pour répondre stratégiquement à la tendance mondiale croissante de l'intégration économie-sécurité dans un contexte d'expansion de la concurrence stratégique sino-américaine. La mise en place d'institutions intégrant l'économie et la sécurité doit commencer par une approche « gouvernementale » basée sur la coopération interministérielle, ainsi que par la mise en place d'un système « national » permettant une communication et une coopération constantes entre le gouvernement et le secteur privé.

I. Introduction

Le protectionnisme déclenché par l'unilatéralisme de l'administration Trump et la COVID-19 ont plongé l'ordre commercial mondial du 21e siècle dans un tourbillon d'incertitude. Alors que l'administration Biden annonce le renforcement du leadership américain pour restaurer le multilatéralisme, la compétition sino-américaine pour remodeler l'ordre commercial devrait s'étendre sur tous les fronts : bilatéral, régional et multilatéral. Au niveau bilatéral, les États-Unis poursuivent une stratégie visant à affiner davantage la portée de leurs offensives contre la Chine et à en augmenter l'intensité. En matière de commerce, plutôt qu'une guerre tarifaire, les États-Unis et la Chine augmentent le niveau d'intégration entre l'économie et la sécurité, maintenant ou renforçant le contrôle des exportations dans les secteurs des technologies et industries clés. Tout en menant cette compétition au niveau bilatéral, les États-Unis et la Chine renforcent leur coopération internationale pour établir un ordre commercial régional et multilatéral, ce qui pourrait rendre la compétition sino-américaine plus visible à l'avenir dans le cadre du remodelage de l'ordre commercial mondial.

L'incertitude de l'ordre commercial s'accroît également au niveau régional. Avec la conclusion du RCEP après le CPTPP existant au niveau régional, des changements dans l'ordre économique de la région asiatique sont inévitables. Alors que les États-Unis ne participent à aucun des deux méga-ALE, la conclusion du RCEP devrait avoir un certain impact sur le maintien ou l'expansion des chaînes d'approvisionnement centrées sur la Chine. L'administration Biden, qui promeut la réorganisation des chaînes d'approvisionnement axée sur le rapatriement (reshoring), ne peut qu'envisager des alternatives institutionnelles pour faire face à la réorganisation de l'ordre économique régional. La Corée, en tant que pays pouvant fournir des voies institutionnelles pour la stratégie de réorganisation des chaînes d'approvisionnement de l'administration Biden et la réorganisation de l'ordre régional asiatique, a une valeur stratégique très élevée. La réunion au sommet Corée-États-Unis en mai 2021 a, à cet égard, une signification d'accord global pour la coopération aux niveaux régional et multilatéral, au-delà de la coopération économique bilatérale. La coopération dans les domaines des semi-conducteurs et des batteries est une coopération économique bilatérale Corée-États-Unis, mais elle est également étroitement liée à la réorganisation des chaînes d'approvisionnement au niveau régional, et constitue donc une partie de la stratégie de coopération régionale. Le partenariat mondial pour les vaccins est une coopération multilatérale pour faire face aux défis mondiaux, mais il s'agit également d'une coopération régionale axée sur la production et la distribution de vaccins dans la région Indo-Pacifique. La coopération économique Corée-États-Unis doit désormais explorer une coopération complexe aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral.

II. État actuel de l'ordre commercial

1. Le multilatéralisme de l'administration Biden

L'axe de la politique étrangère de l'administration Biden est le renforcement du multilatéralisme et la restauration du leadership américain. L'attitude de la politique étrangère de l'administration Biden est accueillie favorablement par les pays du monde entier comme une correction fondamentale de l'unilatéralisme de l'administration Trump. Le signal de retour du multilatéralisme se fait sentir dans le renforcement de la coopération entre les États-Unis et l'Europe. L'accord conclu lors du sommet du G7 en juin 2021 pour suspendre pendant cinq ans le différend concernant les subventions à Boeing et Airbus, qui durait depuis 17 ans, symbolise la volonté des États-Unis et de l'Europe de restaurer l'ordre commercial multilatéral et d'apporter de nouveaux changements.

La cible du renforcement du multilatéralisme par l'administration Biden est clairement la Chine. Les États-Unis et l'Europe ont formé un consensus sur la nécessité de répondre aux violations de l'ordre commercial multilatéral par la Chine dans des domaines aussi variés que les subventions, les entreprises d'État, les marchés publics, l'environnement et le travail, en s'appuyant sur des valeurs et des normes universelles, à la suite de la propagation de la COVID-19 et de l'adoption de la loi sur la sécurité à Hong Kong. L'interdiction par l'administration Biden d'investir dans 59 entreprises des secteurs des technologies militaires et de reconnaissance, et la décision de l'UE de suspendre la ratification de l'« Accord d'investissement global UE-Chine » (EU-China CAI) s'inscrivent dans une logique similaire.

L'administration Biden fait preuve de dynamisme dans sa coopération économique avec les pays asiatiques afin de renforcer la résilience des chaînes d'approvisionnement. Le rapport publié en juin 2021 sous le titre « Construire des chaînes d'approvisionnement résilientes, revitaliser la fabrication américaine et promouvoir une croissance large » (Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth), suite au décret présidentiel « Examen des chaînes d'approvisionnement en 100 jours », postule qu'une chaîne d'approvisionnement stable et résiliente est nécessaire pour la « sécurité économique » des États-Unis. Il conclut que pour construire une chaîne d'approvisionnement résiliente, il est essentiel de former un écosystème d'innovation, de technologie et d'installations de production inégalé, et qu'il faut constituer un écosystème composé de fournisseurs diversifiés et sains. C'est pourquoi la coopération avec des pays dotés de capacités technologiques et de production, tels que le Japon et Taïwan, ainsi que la Corée, est devenue une priorité plus importante que jamais.

Par ailleurs, étant donné que l'administration Biden lie étroitement sa politique étrangère à son programme de politique intérieure, elle poursuivra le multilatéralisme dans une certaine mesure. Le rapport d'examen des chaînes d'approvisionnement mentionné ci-dessus se concentre sur la création d'emplois de qualité, la réduction des inégalités de revenus et la reconstruction des petites et moyennes entreprises manufacturières pour prévenir la désindustrialisation de la fabrication américaine, afin d'améliorer l'infrastructure d'innovation des États-Unis. L'administration Biden poursuit activement le rapatriement des industries clés car cela peut contribuer directement à la création d'emplois de qualité, qui est essentielle à la restauration de la classe moyenne. Le fait que l'administration Biden n'ait pas limité le slogan « Made in All of America » à une rhétorique politique, mais ait créé le Made in America Office et nommé Celeste Drake, issue de l'AFL-CIO, à sa tête en avril 2021, donne une idée claire de la portée du multilatéralisme et de la coopération internationale prônée par l'administration Biden. Ainsi, l'administration Biden recherche un équilibre entre la dimension extérieure de la concurrence stratégique sino-américaine et la dimension intérieure de la restauration de la classe moyenne.

2. L'ordre commercial multilatéral dans un contexte d'incertitude lié à la COVID-19

La crise de l'ordre commercial mondial n'est plus une nouveauté. La guerre commerciale sino-américaine de 2018, qui a débuté par l'imposition de droits de douane et de droits de douane de représailles entre les États-Unis et la Chine, a déclenché le protectionnisme dans les principaux pays, augmentant ainsi l'incertitude de l'ordre commercial mondial qui avait été maintenu de manière précaire depuis la crise financière mondiale de 2008. La dysfonctionnalité de l'OMC dans le processus de propagation du protectionnisme déclenché par la guerre commerciale sino-américaine a accéléré la crise de l'ordre commercial mondial. La dysfonctionnalité de l'OMC a entraîné une situation où le protectionnisme, né d'une réaction contre la mondialisation et l'intégration économique, s'est manifesté directement sans filtre institutionnel, tandis que l'ordre commercial multilatéral dérivait. La crise de l'ordre commercial multilatéral signifie qu'un nouveau fondement idéologique et institutionnel est nécessaire pour résoudre le « dilemme entre mondialisation, démocratie et souveraineté ».

La COVID-19 a encore accru la vague de protectionnisme, amplifiant davantage la crise de l'ordre commercial mondial. Selon les estimations du FMI, le commerce mondial a diminué de 3,5 % en 2020. La contraction du commerce mondial était principalement due à la perturbation des chaînes d'approvisionnement, mais aussi au résultat de la poursuite de l'unilatéralisme par les principaux pays sous prétexte de COVID-19. La propagation rapide de la COVID-19 a provoqué des goulots d'étranglement dans les principaux points des chaînes de valeur mondiales (CVM), et les retards et pénuries d'approvisionnement qui en ont résulté ont révélé la vulnérabilité des CVM qui avaient été formées et exploitées en se concentrant sur l'optimisation de l'efficacité.

Après la COVID-19, une tendance est apparue parmi les principaux pays du monde, où ils poursuivent non seulement des restrictions à l'importation, une forme traditionnelle de protectionnisme, mais aussi des mesures d'augmentation des importations parallèlement à des restrictions à l'exportation. La perturbation grave des CVM due à la COVID-19 a conduit les pays produisant des équipements de protection individuelle, des produits pharmaceutiques, des équipements médicaux, des produits de première nécessité, etc., à restreindre leurs exportations, tandis que les pays ayant un besoin urgent d'importations a pris des mesures de libéralisation considérables pour augmenter rapidement leurs importations de ces produits. De janvier 2020 à septembre 2020, 91 pays ont pris 202 mesures de restriction à l'exportation, et 105 pays ont pris 228 mesures d'augmentation des importations. La plupart des mesures protectionnistes n'ayant pas de date d'expiration, cela suggère que le nouveau protectionnisme pourrait ne pas être un phénomène temporaire. De plus, le protectionnisme après la COVID-19 se différencie du protectionnisme traditionnel en ce sens qu'il ne découle pas de gains et pertes économiques, mais qu'il s'agit d'un changement de perception où la vulnérabilité des CVM est désormais perçue par le grand public comme une question de sécurité nationale.

3. L'Asie, scène principale des méga-ALE

La conclusion des négociations du RCEP marque le début de l'ère des méga-ALE. Après l'entrée en vigueur du CPTPP en décembre 2018, la conclusion des négociations du RCEP en novembre 2020 a conduit à la coexistence de deux méga-ALE dans la région asiatique. Les pays asiatiques sont confrontés à de nouvelles possibilités et à de nouveaux défis. Le RCEP et le CPTPP sont hétérogènes à bien des égards. Il convient de noter que le RCEP, en tant que « ALE paneuropéen » (pan Asian FTA) composé de pays asiatiques, a pour effet d'accroître l'influence de la Chine, tout en prenant la forme d'une initiative de l'ASEAN. En particulier, la règle de cumul des règles d'origine du RCEP peut servir de compensation aux entreprises des pays participants dans la réorganisation des chaînes d'approvisionnement, et peut donc servir de facteur institutionnel pour consolider les chaînes d'approvisionnement existantes centrées sur la Chine. Cela peut constituer une base institutionnelle importante pour atténuer la pression américaine concernant la réorganisation des chaînes d'approvisionnement par la Chine.

L'ère des méga-ALE en Asie a également une signification stratégique considérable. Le RCEP englobe à la fois la Chine et le Japon, qui sont en compétition pour le leadership de la coopération régionale, et c'est un méga-ALE auquel les États-Unis ne participent pas et dont l'Inde s'est retirée. L'administration Biden, malgré sa forte volonté de renforcer le multilatéralisme, est confrontée à un dilemme en raison de la faiblesse des instruments institutionnels de liaison économique pour contenir la Chine dans la région asiatique. Bien que l'administration Biden promeuve la coopération en matière d'infrastructure dans le cadre de sa stratégie Indo-Pacifique et la coopération 5G dans le cadre du Quad, la nécessité d'une stratégie Indo-Pacifique économique est toujours présente. La « Initiative de chaîne d'approvisionnement résiliente » (Resilient Supply Chain Initiative : RSCI) poursuivie par le Japon, l'Australie et l'Inde est une tentative de renforcer la résilience de la chaîne d'approvisionnement par la diversification. D'un point de vue stratégique, il s'agit de renforcer la coopération dans le cadre du Quad afin d'atténuer la centralité de la Chine dans la chaîne d'approvisionnement régionale.

III. Évaluation de la politique coréenne

1. Poursuite de la coopération internationale pour éradiquer le protectionnisme

Dans un contexte de montée de l'incertitude économique mondiale due à la concurrence stratégique sino-américaine et à la COVID-19, la priorité absolue de la politique commerciale coréenne est d'endiguer la propagation du protectionnisme. La concurrence stratégique sino-américaine, initialement une guerre commerciale, s'est rapidement étendue à une compétition technologique impliquant le contrôle des exportations de technologies de pointe, le renforcement de l'examen des investissements étrangers et l'amélioration des capacités d'innovation. En raison de la priorité accordée au protectionnisme par les principaux pays dans un contexte d'incertitude croissante, la construction d'un ordre commercial multilatéral du 21e siècle semble lointaine. La Corée s'est efforcée d'éradiquer le protectionnisme aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral. Premièrement, la Corée a fait preuve d'une réponse proactive à l'offensive unilatéraliste de l'administration Trump en traitant rapidement la renégociation de l'ALE Corée-États-Unis et en s'efforçant de réduire le déséquilibre commercial bilatéral. Au niveau régional, par le biais de la Nouvelle Politique du Sud, elle a joué un rôle constructif en exhortant à la coopération internationale pour éradiquer le protectionnisme avec des pays partageant les mêmes idées. Les pays d'Asie du Sud-Est, devenus de nouvelles cibles d'investissement dans le processus de réorganisation des CVM après la COVID-19, ont un besoin croissant de maintenir un ordre de libre-échange aux niveaux régional et mondial. Par ailleurs, la décision de la Corée, au niveau multilatéral, de ne plus revendiquer son statut de pays en développement auprès de l'OMC le 21 octobre 2019, témoigne de son engagement à éradiquer le protectionnisme au-delà de la simple rhétorique.

Cependant, le protectionnisme du 21e siècle prend la forme d'un protectionnisme technologique, contrairement au passé, et la préparation à cela et les efforts au niveau multilatéral devront être complétés à l'avenir. L'essentiel de l'élaboration des règles commerciales du 21e siècle réside dans la réduction de l'écart entre la « réalité commerciale du 21e siècle et les règles commerciales du 20e siècle ». Au niveau multilatéral, les négociations sur le commerce électronique de l'OMC sont en cours concernant les règles et réglementations relatives au commerce numérique, qui est au cœur du commerce du 21e siècle, telles que le mouvement transfrontalier des données, la protection des données personnelles et la fiscalité numérique ; ces questions sont également des points clés de la concurrence stratégique sino-américaine. La Corée doit se préparer à la discussion intense de ces questions de plus en plus importantes au niveau de l'OMC, tout en jouant un rôle de premier plan dans l'établissement de règles de commerce numérique aux niveaux bilatéral et régional en tant que précédent.

2. Conclusion et mise à niveau continues des ALE

Le gouvernement s'est concentré sur la conclusion d'ALE comme principal moyen de répondre au protectionnisme. L'ALE Corée-Royaume-Uni (2019/6), l'ALE Corée-Israël (2019/8) et l'Accord de partenariat économique global Corée-Indonésie (CEPA) (accord substantiel en 2019/10) sont le résultat de ces efforts. Le RCEP a été conclu grâce au rôle actif de la Corée, basé sur sa coopération avec l'ASEAN, malgré des conditions défavorables telles que la persistance des positions initiales de la Chine et du Japon et le retrait de l'Inde. En outre, le gouvernement poursuit l'expansion des ALE en négociant l'Accord de complémentarité économique stratégique Corée-Équateur (SECA), l'ALE Corée-MERCOSUR, l'ALE Corée-Philippines, l'ALE Corée-Russie sur les services et l'investissement, et l'ALE Corée-Malaisie, tout en créant les conditions pour les négociations de l'ALE Corée-PA et de l'ALE Corée-Union économique eurasiatique (UEE). Le fait que le gouvernement ait poursuivi la libéralisation supplémentaire de l'ALE Corée-ASEAN, l'amélioration du CEPA Corée-ASEAN, l'amélioration de l'ALE Corée-Chili et les négociations de suivi de l'ALE Corée-Chine sur les services et l'investissement peut être considéré comme un effort pour refléter la réalité économique changeante. La poursuite continue des ALE est une solution particulièrement réalisable à court terme, car elle peut avoir un certain effet en tant que moyen de répondre au protectionnisme. Cependant, étant donné la tendance croissante à « l'armement de l'interdépendance » parmi les principaux pays, une stratégie combinant la stratégie ALE existante et la stratégie commerciale multilatérale est nécessaire, car la coopération multilatérale est urgente pour l'atténuer.

3. Réponse à la concurrence technologique sino-américaine : de l'ambiguïté stratégique au partenariat global

Avec l'expansion de la concurrence stratégique sino-américaine dans le domaine technologique, un grand nombre de questions ont émergé, obligeant la Corée à prendre des décisions concrètes entre les États-Unis et la Chine, non seulement pour des technologies de pointe individuelles telles que la 5G et les semi-conducteurs, mais aussi pour la réorganisation des chaînes d'approvisionnement et la participation au Quad. À partir du premier semestre 2020, alors que le nombre de pays coopérant aux demandes de coopération internationale en matière de 5G des États-Unis a augmenté, il est devenu de plus en plus difficile pour la Corée de maintenir sa position actuelle. De plus, les opérateurs coréens KT et SKT ont été inclus dans les « Clean Telcos » en réponse à la demande du Département d'État américain de participer au Clean Network.

Pendant ce temps, alors que l'administration Biden accélère la réorganisation des chaînes d'approvisionnement et met davantage l'accent sur la coopération internationale, la Corée cherche une nouvelle approche par rapport à la méthode défensive existante consistant à trouver un équilibre entre la coopération avec les États-Unis et des choix qui n'entraînent pas de représailles économiques de la part de la Chine. Les changements ont commencé à se matérialiser lors du sommet Corée-États-Unis. Alors que l'administration Biden s'efforce de renforcer la résilience des chaînes d'approvisionnement et d'accroître la capacité de production des industries de pointe clés, la Corée a renforcé la coopération aux niveaux régional et multilatéral, comme en témoigne l'accord de coopération bilatérale et de partenariat mondial pour les vaccins. Le fait que le gouvernement coréen ait pu rechercher un changement dans la direction de la coopération Corée-États-Unis est le résultat de l'exploitation du nouvel environnement de coopération internationale basé sur les valeurs et normes universelles poursuivies par l'administration Biden.

IV. Recommandations pour le prochain gouvernement

1. Niveau bilatéral

1) Combinaison de coopération bilatérale et régionale pour la formation d'un « écosystème de technologie-production-consommation »

Il est nécessaire d'élaborer une stratégie de réponse systématique à la coopération internationale aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral que l'administration Biden renforce dans le cadre de la concurrence technologique sino-américaine. L'administration Biden devrait poursuivre une stratégie de formation d'un écosystème « technologie-production » basé sur la stratégie Indo-Pacifique en réponse à l'initiative « Belt and Road » au niveau régional, et une structure de « démocraties technologiques » contre « autocraties technologiques » au niveau multilatéral. Au niveau bilatéral, l'administration Biden devrait poursuivre de manière flexible la coopération avec les pays nécessaires au partenariat technologie-production, et utiliser les ALE bilatéraux qui reflètent les préférences américaines sur des questions clés telles que le commerce numérique, l'environnement et le travail comme précédents pour les négociations commerciales multilatérales.

L'administration Biden est confrontée à de nombreux défis pour promouvoir le multilatéralisme dirigé par les États-Unis, et la coopération internationale avec les pays alliés, y compris la Corée, est essentielle. La Corée doit rechercher une coopération stratégique avec le multilatéralisme de l'administration Biden sur la base d'une compréhension détaillée des intentions stratégiques de l'administration Biden dans la promotion du multilatéralisme dirigé par les États-Unis. L'administration Biden élève le niveau de sa stratégie de pression sur la Chine par le biais de la technologie dans le cadre de la concurrence stratégique, stabilise les chaînes d'approvisionnement, et recherche une coopération internationale pour accroître la capacité de production aux États-Unis et pour le rapatriement ou le « near-shoring ».

La direction de la coopération stratégique que la Corée devrait rechercher en premier lieu est un partenariat liant la technologie et la production avec les États-Unis. La Corée doit définir ses priorités de coopération en se concentrant sur les domaines qui peuvent satisfaire à la fois les politiques économiques extérieures et les besoins de politique intérieure de l'administration Biden. La tenue par le président Biden d'un sommet des PDG de semi-conducteurs et l'examen sérieux par Samsung Electronics d'investissements dans des installations de production de semi-conducteurs aux États-Unis sont des moyens probables de satisfaire les objectifs internes et externes de concurrence stratégique avec la Chine et d'accroître la capacité de production aux États-Unis. Les États-Unis, dont la part de marché des semi-conducteurs est de 47 % mais dont la part de production n'est que de 12 %, sont préoccupés par cet écart. Par conséquent, l'administration Biden fournit 50 milliards de dollars de soutien à l'industrie nationale des semi-conducteurs pour combler cet écart, tout en recherchant des partenariats avec la Corée et Taïwan pour assurer la stabilité de la chaîne d'approvisionnement. C'est pourquoi le rapatriement et la coopération internationale peuvent coexister dans la politique économique extérieure de l'administration Biden. La Corée doit rechercher une coopération avec les États-Unis dans cette direction.

Dans le domaine des batteries, étant donné que l'administration Biden met l'accent sur une approche multilatérale par le biais de la réadhésion à l'Accord de Paris sur le climat, il est essentiel pour les États-Unis d'accroître leur capacité de production nationale et de former des chaînes d'approvisionnement afin de promouvoir les industries respectueuses de l'environnement au niveau national et de réduire la dépendance vis-à-vis de la Chine. Le fait que les fabricants coréens de batteries tels que LG Energy Solution, SK Innovation et Samsung SDI forment des relations de coopération à long terme avec les constructeurs automobiles américains tels que GM, Ford et Stellantis s'inscrit dans la lignée de l'accent mis par l'administration Biden sur « la sécurisation d'une chaîne d'approvisionnement nationale de bout en bout pour les batteries avancées » dans son « Examen des chaînes d'approvisionnement en 100 jours ».

La Corée doit jouer un rôle de facilitateur pour que l'administration Biden puisse promouvoir la coopération internationale visant à un écosystème plus complet de « technologie-production-consommation », basé sur la coopération « technologie-production ». Compte tenu du fait que la Chine représentait 36 % des exportations de semi-conducteurs des États-Unis en 2019, il est important de constituer un écosystème de coopération, y compris la consommation, non seulement pour les entreprises coréennes mais aussi pour les entreprises américaines. La durabilité de la coopération technologie-production sans soutien à la consommation est difficile à garantir. L'élargissement de la coopération internationale en tant que moyen d'accroître l'efficacité de la pression sur la Chine dans la concurrence technologique et d'accroître la capacité de production nationale est essentiel en termes de durabilité.

2) Soutien politique à la diversification des chaînes d'approvisionnement

La tentative de l'administration américaine de réorganiser les chaînes d'approvisionnement représente un défi pour la Corée. Bien que le secrétaire d'État Antony Blinken ait souligné la stabilité des chaînes d'approvisionnement lors de sa visite en Corée et au Japon en mars 2021, il a exprimé l'avis que la découplage complet entre les États-Unis et la Chine n'est ni possible ni souhaitable. Dans cette optique, la stratégie future de découplage des États-Unis sera probablement un découplage partiel ou un recouplage stratégique après un découplage partiel.

La Corée doit examiner de manière approfondie le démantèlement et le recouplage des industries entre les États-Unis et la Chine, mais doit l'aborder dans le contexte de la concurrence stratégique sino-américaine, non pas comme un problème de choix entre les deux, mais du point de vue du renforcement et de la résilience des chaînes d'approvisionnement. Concrètement, la Corée doit poursuivre le « Chine + α » en prévision de la réorganisation des chaînes d'approvisionnement sino-américaines. Selon une enquête réalisée par la Chambre de commerce des États-Unis en mars 2020, 84 % des entreprises n'avaient pas l'intention de transférer leurs installations de production et leurs chaînes d'approvisionnement vers d'autres régions de Chine ou vers des pays tiers à court terme, tandis que seulement 12 % prévoyaient de le faire. Les entreprises américaines en Chine n'essaient pas de dé-Chineiser leurs chaînes d'approvisionnement, même si la concurrence stratégique sino-américaine s'intensifie. C'est parce que le charme de la Chine en tant que centre de la chaîne d'approvisionnement et son marché de consommation restent attrayants. Cependant, le fait que 24 % des entreprises prévoient de s'approvisionner en pièces auprès d'autres régions de Chine ou de pays tiers suggère que les entreprises américaines recherchent la diversification de leurs chaînes d'approvisionnement plutôt que la dé-Chineisation. De plus, le fait que le pourcentage d'entreprises américaines estimant que le découplage sino-américain n'est pas possible soit passé de 66 % en 2019 à 44 % en seulement un an, soit une baisse de plus de 20 %, signifie que la vision des entreprises concernant les chaînes d'approvisionnement dans le contexte de la concurrence stratégique sino-américaine évolue. À cet égard, la Corée doit poursuivre le « Chine + α » dans le but de renforcer la résilience par la diversification des chaînes d'approvisionnement. Cependant, la Corée doit envoyer des signaux prudents mais cohérents pour éviter que cette tentative ne soit interprétée comme une dé-Chineisation ou un blocus de la Chine.

3) Renforcement de la coopération trilatérale Corée-États-Unis-Japon et restauration de la coopération Corée-Japon pour la réorganisation de l'ordre économique régional

La Corée doit répondre activement à l'ère des méga-ALE, qui a véritablement commencé avec l'entrée en vigueur du CPTPP et la conclusion du RCEP. La Corée a joué un rôle de premier plan dans la conclusion des négociations du RCEP, malgré les conditions défavorables telles que le retrait de l'Inde, en s'appuyant sur sa coopération avec l'ASEAN. La réponse de la Corée à l'ère des méga-ALE peut être examinée sous deux angles. Le gouvernement coréen doit élaborer une feuille de route et une stratégie concrètes pour l'adhésion au CPTPP. Étant donné que le gouvernement coréen a déjà décidé de rejoindre le CPTPP, la question du moment de l'adhésion et de la méthodologie concrète reste en suspens. Le CPTPP n'inclut pas les États-Unis, et la Chine a également exprimé son intérêt pour l'adhésion, de sorte que le fardeau du choix stratégique pour l'adhésion de la Corée au CPTPP est relativement faible. Si la Corée adhère seule au CPTPP, l'effet d'augmentation du PIB sera de 1,09 %, et si les États-Unis et la Chine adhèrent ensemble, l'effet d'augmentation du PIB sera de 6,39 %, soit beaucoup plus important. L'Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande, le Chili et Singapour sont connus pour être favorables à l'adhésion de la Corée, la Corée doit donc l'utiliser pour persuader le Japon.

La coopération avec le Japon est essentielle pour que la Corée adhère au CPTPP et obtienne une position lui permettant de répondre activement à l'ère des méga-ALE. Premièrement, le Japon a fait preuve d'un « leadership exceptionnel » en concluant et en mettant en œuvre le CPTPP, même après le retrait des États-Unis du TPP. En termes de contenu, il a également laissé la porte ouverte à un éventuel retour des États-Unis en traitant les questions susceptibles d'affecter les intérêts américains par des clauses de suspension. De plus, en participant au RCEP, le Japon est devenu un « État pivot » parmi les trois pays Corée, Chine et Japon, en participant à la fois au CPTPP et au RCEP. Il est nécessaire de communiquer continuellement que l'adhésion de la Corée au CPTPP contribuera à accroître la prévisibilité de la réorganisation de l'ordre économique régional, et que le rôle de la Corée est particulièrement nécessaire pour définir sa relation avec le RCEP. Il est nécessaire d'explorer la possibilité d'améliorer les relations et la coopération avec le Japon en utilisant la réorganisation de l'ordre régional comme levier pour accroître la valeur stratégique de la Corée.

Deuxièmement, la Corée doit chercher à améliorer ses relations avec le Japon par le biais du renforcement de la coopération trilatérale Corée-États-Unis-Japon, alors qu'il est difficile de trouver des moyens réalistes de rétablir la coopération bilatérale Corée-Japon. Par le biais de sommets, la Corée et les États-Unis ont convenu d'une coopération étendue couvrant des questions clés telles que la 5G, les semi-conducteurs et les vaccins. Les résultats de cette coopération ont considérablement élargi les dénominateurs communs de la coopération Corée-États-Unis et de la coopération États-Unis-Japon, créant ainsi les conditions propices au renforcement de la coopération trilatérale Corée-États-Unis-Japon. Le renforcement de la coopération trilatérale Corée-États-Unis-Japon peut avoir un effet positif indirect sur la restauration de la coopération Corée-Japon. La Corée doit chercher des moyens de renforcer la coopération Corée-Japon par le biais de la liaison entre la coopération Corée-États-Unis et la coopération trilatérale Corée-États-Unis-Japon.

2. Niveau régional

1) Préparation aux effets ambivalents des méga-ALE

Les approches des États-Unis et de la Chine concernant l'ordre commercial multilatéral sont contrastées, et ces différences apparaissent clairement dans le TPP, qui reflète largement les intentions américaines, et le RCEP, qui reflète les intentions chinoises. Le TPP contient essentiellement de nombreuses dispositions relatives aux questions dites « WTO plus » pour lesquelles il est difficile de parvenir à un accord dans les négociations commerciales multilatérales de l'OMC, tandis que le RCEP vise un niveau modéré de libéralisation du commerce et inclut de nombreuses exceptions pour de nouvelles questions, ce qui le rend relativement plus conforme à l'OMC (WTO-consistent). C'est là que les conflits entre les États-Unis et la Chine sont attendus dans la refonte de l'ordre commercial multilatéral.

Les méga-ALE, dans un contexte de stagnation du DDA de l'OMC, sont positifs en tant que facteurs maintenant la dynamique du libre-échange et de l'intégration économique. Cependant, il est nécessaire d'identifier les risques inhérents aux méga-ALE et de s'y préparer stratégiquement. Premièrement, bien que les méga-ALE soient un moyen prometteur de surmonter les problèmes des ALE bilatéraux, ils entraînent des effets externes de sécurité à mesure que les effets économiques attendus sont importants. Étant donné que les principaux pays du monde utilisent les méga-ALE comme moyen de lier étroitement l'économie et la sécurité, une réponse minutieuse à la sur-sécurisation des méga-ALE est nécessaire.

Deuxièmement, à l'ère de l'économie numérique, les entreprises technologiques visent des services mondiaux. Cependant, avec l'accélération de la concurrence technologique sino-américaine, la possibilité d'un « splinternet », où les États-Unis et la Chine, poursuivant des paradigmes conflictuels pour l'industrie numérique, forment des blocs distincts, augmente. Le fait que l'Europe et l'Inde, entre autres, adoptent des approches différenciées des États-Unis et de la Chine dans les industries numériques ou de données complique encore le problème. Dans un contexte où un ordre commercial multilatéral n'est pas établi, la prolifération des méga-ALE risque de fournir un cadre institutionnel pour des approches conflictuelles ou différenciées. La Corée doit faire des efforts collectifs pour être à l'avant-garde des règles relatives au commerce numérique afin de prévenir de manière proactive la division, voire la fragmentation, de l'ordre commercial mondial dans le cadre de l'expansion des méga-ALE.

2) Coopération entre pays de taille moyenne pour équilibrer le RCEP et le CPTPP

Si la Corée adhère au CPTPP, elle devra jouer un rôle de premier plan dans les efforts visant à équilibrer et harmoniser le RCEP et le CPTPP. Le RCEP et le CPTPP diffèrent considérablement en termes de portée de la libéralisation du commerce et de l'inclusion de nouvelles questions. Le CPTPP a introduit de manière audacieuse des normes et réglementations spécifiques relatives à de nouvelles questions commerciales telles que le commerce numérique, le travail, l'environnement et les entreprises publiques. En revanche, le RCEP devrait avoir des effets économiques considérables grâce à ses règles de cumul d'origine. Le fait que la conclusion du RCEP, même sur de nouvelles questions telles que le commerce numérique, signifie que la Chine peut accepter des règles de commerce numérique au niveau du RCEP, est significatif car il permet de confirmer le niveau acceptable pour la Chine, qui mènera une concurrence féroce avec les États-Unis concernant l'élaboration de normes et de règles de commerce numérique à l'avenir. Le fait que les dispositions de base du RCEP aient un chapitre distinct sur le commerce électronique, presque similaire au CPTPP, est une avancée, et le fait que la Chine ait accepté les règles relatives au commerce numérique est également significatif.

Cependant, une différence majeure réside dans le fait que les dispositions du RCEP laissent aux États membres la décision d'obliger l'installation des installations de calcul dans leur propre pays. Bien qu'il soutienne le principe du libre mouvement des données, il autorise de fait les États membres à mettre en œuvre la localisation des données de manière autonome. De plus, il autorise toute mesure nécessaire pour protéger les intérêts de sécurité essentiels. Le fait que le chapitre sur le commerce électronique ait été décidé de manière à laisser la localisation des données à la mise en œuvre autonome par chaque État membre est le résultat de l'exclusion de toute clause inacceptable pour la Chine. En revanche, le chapitre sur le commerce électronique du CPTPP, un autre méga-ALE dans la région asiatique, est basé sur le TPP initialement dirigé par les États-Unis et reflète fortement les préférences américaines, étant donné qu'il a été appliqué aux accords numériques Corée-États-Unis et au chapitre sur le commerce électronique de l'ALENA. À cet égard, le conflit entre les États-Unis, qui exigent un niveau élevé de libéralisation des données, et la Chine, qui demande une large reconnaissance des exceptions au motif de ses intérêts de sécurité et de sa souveraineté, va s'intensifier.

La coexistence de méga-ALE de niveaux et de portées différents signifie, du point de vue de la Corée, une réduction des effets économiques et une augmentation des risques géopolitiques. Si l'administration Biden décide à moyen et long terme de revenir au CPTPP, la concurrence sino-américaine autour de questions telles que le commerce numérique pourrait s'intensifier. La Corée doit travailler avec les principaux États membres pour réduire l'écart entre le CPTPP et le RCEP sur les questions susceptibles de provoquer des conflits. La Corée doit renforcer la coopération avec les pays partageant les mêmes idées avant que la concurrence, qui ressemble à une escarmouche pour établir un ordre commercial multilatéral à leur avantage, ne s'intensifie entre les États-Unis et la Chine. Les accords de commerce numérique Corée-Singapour, l'Accord de partenariat économique numérique Singapour-Nouvelle-Zélande-Chili (Digital Economy Partnership Agreement) et l'Accord économique numérique Australie-Singapour peuvent servir de précédents en matière de commerce numérique et contribuer à atténuer partiellement les conflits entre les États-Unis et la Chine.

3. Niveau multilatéral

1) Préparation à l'émergence de questions du 21e siècle

L'administration Biden a déclaré peu après la conclusion du RCEP que ce sont les États-Unis, et non la Chine, qui devraient rédiger les règles de l'ordre mondial. Cela suggère que les États-Unis et la Chine sont de plus en plus susceptibles de se disputer la primauté dans l'établissement de l'ordre, non seulement au niveau régional mais aussi au niveau multilatéral. La restauration de l'ordre commercial multilatéral commencera par la normalisation du mécanisme de règlement des différends de l'OMC, comme en témoigne la neutralisation de l'Organe d'appel par l'administration Trump. Compte tenu de l'augmentation des cas où les États membres refusent de fournir en temps voulu des informations sur les subventions, la normalisation du mécanisme de règlement des différends est urgente. La normalisation du mécanisme de règlement des différends, y compris l'Organe d'appel, peut avoir divers effets, tels que la fourniture d'informations par les États membres et la mise en œuvre de la libéralisation du commerce. Une réforme plus fondamentale consiste à fournir un forum pour les négociations commerciales multilatérales et à établir de nouvelles règles commerciales, qui sont la fonction principale de l'OMC. Les questions pour lesquelles l'OMC doit établir des règles sont nombreuses, allant des questions du 21e siècle telles que le commerce numérique, le changement climatique, le travail, l'environnement et la concurrence, aux points clés de la guerre commerciale sino-américaine tels que le vol de propriété intellectuelle, le transfert forcé de technologie, les subventions et les entreprises publiques.

À court terme, les États-Unis et l'Europe devraient d'abord mettre sur la table des négociations commerciales multilatérales la question des subventions visant la Chine. Le fait que les États-Unis et l'Europe aient convenu de suspendre temporairement le différend sur les subventions à Boeing et Airbus est paradoxalement une expression de leur volonté de résoudre d'abord le problème des subventions chinoises. La perception américaine est que les entreprises publiques chinoises exploitent les lacunes de la réglementation existante de l'OMC sur les subventions, qui est étroitement définie comme « gouvernement et organismes publics ». L'administration Biden devrait chercher des changements tels que l'élargissement de la définition des subventions, la réduction de la charge de la preuve pour les subventions et le renforcement de l'obligation de déclaration des subventions. Il est nécessaire d'élaborer des stratégies d'examen minutieux et tridimensionnelles pour diverses possibilités, en se préparant à la possibilité que de nouvelles questions soient discutées en profondeur dans les négociations commerciales multilatérales.

2) Préparation à l'évolution potentielle des modalités de négociation multilatérale

Il est nécessaire d'élaborer une stratégie d'intervention préventive et multidimensionnelle, car des changements peuvent également survenir dans les modalités de négociation pour l'établissement de nouvelles règles sur de nouvelles questions. La résolution des problèmes n'est pas aisée, car les conflits autour de l'établissement de nouvelles règles se déroulent dans une structure de conflits superposés, tels que pays développés contre pays en développement, ou États-Unis contre Chine. À cette fin, il est prévu de rechercher des modalités qui permettent de faire preuve de souplesse dans l'application de la règle « Rien n'est convenu tant que tout n'est pas convenu » (Nothing is agreed until everything is agreed) de l'OMC, ainsi que dans les modalités de négociation qui appliquent les mêmes règles à tous les États membres pour diverses questions telles que le commerce électronique, le commerce numérique, le changement climatique, les subventions, les entreprises publiques et le commerce avec des économies non marchandes.

Concernant les négociations de l'OMC sur le commerce électronique relatives au commerce numérique, plus de 80 pays ayant exprimé leur intention de participer aux négociations de l'OMC sur le commerce électronique ont soumis des déclarations. Bien qu'un large consensus se soit formé sur la nécessité des négociations sur le commerce électronique, les pays en développement demandent des moyens d'accroître les avantages du commerce numérique pour un développement durable. Les pays développés et les pays en développement ont des positions différentes non pas sur les objectifs des négociations sur le commerce électronique, mais sur la voie à suivre pour atteindre les objectifs finaux. La Corée devrait se préparer à la possibilité que l'OMC adopte une approche flexible des modalités de négociation multilatérale et plurilatérale existantes, et, si nécessaire, créer un environnement permettant de concrétiser des modalités de négociation efficaces.

3) Amélioration qualitative de la coopération économique

Afin que la Corée réagisse avec agilité aux changements rapides de l'ordre économique mondial du 21e siècle, il est nécessaire d'entreprendre activement des efforts pour améliorer qualitativement la coopération économique existante. Jusqu'à récemment, la Corée a maintenu une tendance mercantiliste dans sa politique économique extérieure. Elle a conclu des ALE avec de nombreux pays pour bénéficier de l'effet de pionnier dans la course aux ALE, et a ensuite continué à chercher des lacunes dans les ALE pour élargir continuellement les ALE. La négociation ou la préparation des conditions de négociation avec l'Équateur, le Mercosur, l'Ouzbékistan et l'Union économique eurasiatique (UEE) en sont des exemples représentatifs. En conséquence de ces efforts, la Corée a atteint le résultat d'être le « troisième plus grand territoire économique du monde ». D'autre part, dans une situation où les règles de l'économie mondiale du 21e siècle doivent être réécrites, l'amélioration qualitative de la coopération économique est aussi importante que l'expansion horizontale de la coopération économique. Compte tenu du fait que de nombreuses questions telles que le travail, l'environnement, l'investissement, les marchés publics, les subventions, le commerce numérique et les entreprises publiques n'ont pas été établies comme règles commerciales multilatérales malgré leur importance, une stratégie visant à améliorer continuellement les ALE existants est nécessaire pour que la Corée puisse jouer un rôle de premier plan dans l'établissement des règles commerciales du 21e siècle.

4. Dimension institutionnelle nationale

1) Établissement d'un système stratégique intégré pour l'intégration économie-sécurité

Les frontières entre l'économie et la sécurité au 21e siècle s'estompent. L'article 21 de l'OMC autorise exceptionnellement les sanctions commerciales pour des raisons de sécurité nationale. L'affaiblissement de la frontière entre l'économie et la sécurité signifie que les dispositions relatives à la sécurité nationale peuvent être utilisées non pas exceptionnellement, mais de manière routinière. Cette possibilité s'est déjà concrétisée avec la décision de l'administration Trump d'imposer des tarifs douaniers non seulement à la Chine, mais aussi à ses alliés, pour des raisons de sécurité nationale. Dans une situation où le lien économie-sécurité se renforce ainsi, la Corée doit disposer d'une base institutionnelle pour réagir activement au niveau national et renforcer la coopération avec les pays qui ont un intérêt vital au maintien de l'ordre du libre-échange au niveau international.

La concurrence stratégique entre les États-Unis et la Chine entraîne une « normalisation de l'anormal » qui rend le lien économie-sécurité routinier. En particulier, pour la Corée, qui a connu les sanctions économiques chinoises suite à la décision de déployer le THAAD, il est vrai que le fardeau du choix s'alourdit à mesure que la concurrence stratégique entre les États-Unis et la Chine s'intensifie. En particulier, dans le cadre de la réorganisation des chaînes d'approvisionnement et du renforcement de la coopération du Quad par l'administration Biden, le fardeau des conséquences de la coopération accrue avec les États-Unis pèse à nouveau sur la Corée. Dans la concurrence stratégique entre les États-Unis et la Chine, le lien étroit entre l'économie et la sécurité est médiatisé par la technologie, et un nombre important de pays intègrent des considérations de « sécurité » dans l'adoption d'équipements de réseau 5G.

Le Japon a décidé de créer un comité économique au sein de son Bureau de la sécurité nationale (NSS), puis d'établir un forum de consultation impliquant des ministères tels que le NSS et le ministère de l'Économie, du Commerce et de l'Industrie, ainsi que des organisations économiques telles que le Keidanren et des entreprises majeures, afin d'élaborer une stratégie à moyen et long terme en matière de sécurité économique. Ce forum devrait jouer un rôle dans l'élaboration de contre-mesures globales du point de vue de la sécurité économique, telles que l'approvisionnement en matériaux stratégiques comme les semi-conducteurs et les terres rares, et la construction de chaînes d'approvisionnement. Le gouvernement australien a également créé en 2017 le poste d'ambassadeur pour les affaires cybernétiques et les technologies critiques au sein du ministère des Affaires étrangères, démontrant que le lien entre l'économie et la sécurité n'est plus l'apanage des grandes puissances comme les États-Unis et la Chine. Il est nécessaire d'établir un système intégré pour le lien économie-sécurité au niveau de la stratégie nationale, en partant du principe que le lien, plutôt que la séparation, entre l'économie et la sécurité est la réalité. La Corée, ayant connu des pressions résultant du lien économie-sécurité, telles que les demandes de coopération technologique des États-Unis pour accroître l'efficacité de la dissuasion contre la Chine, les sanctions économiques chinoises suite au déploiement du THAAD, et l'exclusion de la liste blanche par le gouvernement japonais, doit examiner la nécessité d'une gouvernance économique adaptée à l'ère de la concurrence technologique du 21e siècle, au-delà de la séparation économie-sécurité.

Le 21e siècle est l'ère des stratégies intégrées où les principales puissances lient l'économie et la sécurité. À cet égard, il est nécessaire que le gouvernement et les entreprises partagent activement leur compréhension de l'état actuel de la concurrence stratégique entre les États-Unis et la Chine et de la manière dont le lien économie-sécurité est géré dans ce processus. Il est important de noter que, contrairement à l'administration Trump, qui a promu le contrôle des exportations et le protectionnisme dans le but de contenir la Chine et a exigé une coopération unilatérale des entreprises, l'administration Biden a reçu une réponse favorable des entreprises privées dans sa recherche de révision et de réorganisation des chaînes d'approvisionnement. Le partage de la compréhension est la première étape de toute stratégie d'intervention, et son importance ne saurait être surestimée.

Dans une situation où l'économie et la sécurité sont liées, le gouvernement doit élargir les options des entreprises en atténuant les risques auxquels elles peuvent être confrontées. La réorganisation des chaînes d'approvisionnement est une tâche très incertaine du point de vue des entreprises. La cohérence, la transparence et l'ouverture des politiques gouvernementales auront pour effet d'atténuer l'incertitude pour les entreprises dans leur prise de décision, élargissant ainsi leur champ d'action. Il est vrai que la coopération avec la politique de réorganisation des chaînes d'approvisionnement de l'administration Biden et l'expansion des installations de production aux États-Unis pour construire des chaînes d'approvisionnement augmentent le risque de l'éloignement des chaînes d'approvisionnement du point de vue des entreprises. Le gouvernement doit soutenir les entreprises dans leur réponse aux phénomènes liant l'économie et la sécurité en atténuant l'augmentation des risques. ■

■ Auteur : Lee Seung-ju_ Directeur du Centre sur le commerce, la technologie et la transformation de l'EAI • Professeur de relations internationales à l'Université Chung-Ang. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley. Ses principaux domaines de recherche comprennent l'économie politique internationale, la politique internationale du commerce et la gouvernance numérique mondiale. Ses principaux ouvrages et ouvrages édités comprennent "The Political Economy of Cyberspace" (édité par Lee Seung-ju), "Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia," "Northeast Asia: Ripe for Integration?" (co-édité), et "Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions" (co-édité).

■ Responsable et éditeur : Baek Jin-kyung Directeur du laboratoire de l'EAI

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