[EAI Working Paper] Serie de Propuestas de Política Exterior para el Nuevo Gobierno de EAI 2022 ⑧_Respuesta Multidimensional de Corea a los Cambios en el Orden Mundial del Comercio del Siglo XXI

[Nota del editor]

En este documento de trabajo, Lee Seung-joo, director del Centro de Comercio, Tecnología y Transformación del Instituto de Estudios de Asia Oriental (EAI) y profesor de la Universidad de Chung-Ang, explica la estrategia multilateral de la administración Biden, que se diferencia del proteccionismo de la administración Trump, y afirma que esta estrategia tiene como objetivo a China. Mientras que el proteccionismo tradicional se manifestaba en la restricción de las importaciones de otros países, ha surgido un nuevo fenómeno, impulsado por la propagación mundial de la COVID-19, en el que se persiguen simultáneamente medidas de restricción de exportaciones y de expansión de importaciones. Subraya que, en medio de la competencia tecnológica entre Estados Unidos y China y la creciente incertidumbre en el orden comercial debido a la COVID-19, el próximo gobierno de Corea debe establecer una estrategia de respuesta sistemática para fortalecer la cooperación internacional en los ámbitos bilateral, regional y multilateral, y para vincular las esferas económica y de seguridad a nivel institucional interno.

Tres tareas políticas principales en materia de comercio

1. Es necesario actualizar productivamente la cooperación entre Corea y Estados Unidos, aprovechando la reconfiguración de las cadenas de suministro provocada por la competencia estratégica entre Estados Unidos y China para aumentar el valor estratégico, y al mismo tiempo, buscar gradualmente la diversificación en las relaciones comerciales y de producción con China. Sobre la base de esta orientación estratégica, es necesario buscar simultáneamente la cooperación entre países medianos para desempeñar un papel de liderazgo en el establecimiento de las reglas comerciales del siglo XXI.

2. Si el RCEP entra en vigor en la región asiática, es necesario esforzarse por prevenir de antemano la ineficiencia funcional y la posibilidad de competencia geopolítica derivadas de la operación de dos mega TLC. Para ello, es necesario abordar la adhesión al CPTPP dentro del marco de la cooperación entre Corea, Estados Unidos y Japón para resolverlo rápidamente, y buscar activamente la diplomacia de solidaridad con los países de la región para ejercer un liderazgo que reduzca la brecha entre el CPTPP y el RCEP para la estabilidad del orden económico regional.

3. Es necesario crear rápidamente una base institucional nacional que responda estratégicamente a la tendencia mundial de fortalecimiento del vínculo entre economía y seguridad en medio de la creciente competencia estratégica entre Estados Unidos y China. El establecimiento de un sistema que integre la economía y la seguridad debe comenzar no solo con un enfoque 'de todo el gobierno' basado en la cooperación interdepartamental, sino también con la construcción de un sistema 'de toda la nación' en el que el sector público y el privado puedan comunicarse y cooperar de manera constante.

I. Introducción

El proteccionismo, provocado por el unilateralismo de la administración Trump, y la COVID-19 han sumido el orden mundial del comercio del siglo XXI en un torbellino de incertidumbre. Con la administración Biden declarando el fortalecimiento del liderazgo estadounidense para restaurar el multilateralismo, se espera que la competencia entre Estados Unidos y China para reconfigurar el orden comercial se expanda de manera integral en los ámbitos bilateral, regional y multilateral. A nivel bilateral, Estados Unidos está persiguiendo una estrategia de aumentar la presión sobre China, refinando aún más el alcance de sus ofensas. En cuanto al comercio, en lugar de una guerra arancelaria, Estados Unidos y China están aumentando el nivel de vinculación entre economía y seguridad, manteniendo o aumentando la intensidad de los controles de exportación para tecnologías e industrias clave. Mientras compiten a nivel bilateral, Estados Unidos y China están fortaleciendo la cooperación internacional para establecer órdenes comerciales regionales y multilaterales, lo que podría hacer que la competencia entre Estados Unidos y China en torno a la reconfiguración del futuro orden comercial sea aún más visible.

La incertidumbre del orden comercial también está aumentando a nivel regional. Con la conclusión del RCEP tras el CPTPP en la región, es inevitable un cambio en el orden económico de Asia. Dado que Estados Unidos no participa en ninguno de los dos mega TLC, se espera que la conclusión del RCEP tenga un cierto impacto en el mantenimiento o la expansión de las cadenas de suministro centradas en China. La administración Biden, que promueve la reconfiguración de las cadenas de suministro centradas en la relocalización (reshoring), no puede dejar de buscar alternativas institucionales para la reconfiguración del orden económico regional. Corea tiene un valor estratégico muy alto como país que puede proporcionar una vía institucional para la reconfiguración del orden económico regional y la estrategia de reconfiguración de las cadenas de suministro de la administración Biden. La cumbre entre Corea y Estados Unidos en mayo de 2021 tiene el significado de un acuerdo integral para la cooperación a nivel regional y multilateral, más allá de la cooperación económica bilateral. La cooperación en los sectores de semiconductores y baterías es tanto una cooperación económica bilateral entre Corea y Estados Unidos como está estrechamente relacionada con la reconfiguración de las cadenas de suministro a nivel regional, y por lo tanto, también es parte de la estrategia de cooperación regional. La asociación mundial de vacunas es una cooperación multilateral para responder a los desafíos globales, y al mismo tiempo, es una cooperación regional en la medida en que se centra en la producción y distribución de vacunas en la región del Indo-Pacífico. La cooperación económica futura entre Corea y Estados Unidos debe buscar una cooperación compleja a nivel bilateral, regional y multilateral.

II. Estado actual del orden comercial

1. El multilateralismo de la administración Biden

El núcleo de la política exterior de la administración Biden es el fortalecimiento del multilateralismo y la restauración del liderazgo estadounidense. La postura de la política exterior de la administración Biden es bienvenida por países de todo el mundo como una corrección fundamental del unilateralismo de la administración Trump. La señal de recuperación del multilateralismo se percibe en el fortalecimiento de la cooperación entre Estados Unidos y Europa. El acuerdo alcanzado en la cumbre del G7 celebrada en junio de 2021 para suspender durante cinco años la disputa sobre las subvenciones a Boeing y Airbus, que había durado 17 años, simboliza la voluntad de Estados Unidos y Europa de restaurar el orden comercial multilateral y de lograr un nuevo cambio.

El objetivo del fortalecimiento del multilateralismo por parte de la administración Biden es claramente China. Estados Unidos y Europa han llegado a un consenso sobre la necesidad de responder a las violaciones del orden comercial multilateral por parte de China en una amplia gama de campos, como las subvenciones, las empresas estatales, la contratación pública, el medio ambiente y el trabajo, aprovechando la propagación de la COVID-19 y la promulgación de la Ley de Seguridad de Hong Kong, basándose en valores y normas universales. La prohibición de la inversión en 59 empresas de los sectores de tecnología militar y de reconocimiento por parte de la administración Biden y la decisión de la UE de suspender la ratificación del "Acuerdo Integral de Inversión UE-China" (EU-China CAI) se enmarcan en un contexto similar.

La administración Biden está mostrando proactividad en la cooperación económica con los países asiáticos para fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro. El informe publicado en junio de 2021 bajo el título "Construcción de Cadenas de Suministro Resilientes, Revitalización de la Manufactura Estadounidense y Promoción del Crecimiento Amplio" (Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth), iniciado en virtud de la orden ejecutiva del presidente Biden sobre la "Revisión de Cadenas de Suministro de 100 Días", postuló que se necesitan cadenas de suministro estables y resilientes para la "seguridad económica" de Estados Unidos. Concluyó que para construir cadenas de suministro resilientes, es esencial formar un ecosistema de innovación, tecnología e instalaciones de producción sin igual, y que se debe formar un ecosistema compuesto por proveedores diversos y saludables. Por esta razón, la cooperación con países con capacidad tecnológica y productiva, como Japón y Taiwán, además de Corea, se ha convertido en una tarea de importancia sin precedentes.

Por otro lado, dado que la administración Biden vincula estrechamente la política exterior con la agenda de política interna, es probable que promueva el multilateralismo dentro de un cierto alcance. El informe de revisión de la cadena de suministro mencionado anteriormente también se centra en la creación de empleos de calidad, la reducción de la desigualdad de ingresos y la reconstrucción de las pequeñas y medianas empresas manufactureras para prevenir la desindustrialización de la manufactura estadounidense, con el fin de mejorar la infraestructura de innovación de Estados Unidos. El hecho de que la administración Biden persiga activamente la relocalización de industrias clave se debe a que puede contribuir directamente a la creación de empleos de calidad, que son la clave para la restauración de la clase media. El hecho de que la administración Biden no solo utilice "Made in All of America" como retórica política, sino que también establezca la Oficina "Made in America" y nombre a Celeste Drake, ex miembro de la AFL-CIO, como su directora en abril de 2021, permite comprender plenamente el alcance del multilateralismo y la cooperación internacional que promueve la administración Biden. De esta manera, la administración Biden busca un equilibrio entre la dimensión exterior de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la dimensión de política interna de restauración de la clase media.

2. El orden comercial multilateral en medio de la COVID-19 e incertidumbre

La crisis del orden comercial mundial ya no es una novedad. La guerra comercial entre Estados Unidos y China iniciada en 2018, que comenzó con la imposición de aranceles y contramedidas arancelarias entre ambos países, ha provocado el proteccionismo de los principales países, aumentando aún más la incertidumbre del orden comercial mundial que se había mantenido precariamente desde la crisis financiera mundial de 2008. La disfunción de la OMC en el proceso de propagación del proteccionismo provocado por la guerra comercial entre Estados Unidos y China aceleró la crisis del orden comercial mundial. La disfunción de la OMC provocó una situación en la que el proteccionismo, que comenzó como una reacción a la globalización y la integración económica, se desató directamente sin filtrarse institucionalmente, mientras el orden comercial multilateral a la deriva. La crisis del orden comercial multilateral significa que se necesita una nueva base ideológica e institucional para resolver el 'trilema entre globalización, democracia y soberanía'.

La COVID-19 ha elevado aún más la ola de proteccionismo, amplificando el orden comercial mundial. Según estimaciones del FMI, el comercio mundial disminuyó un 3,5% en 2020. La contracción del comercio mundial se debió principalmente a la interrupción de las cadenas de suministro, pero también fue el resultado de la búsqueda competitiva de la primacía nacional por parte de los principales países con el pretexto de la COVID-19. La rápida propagación de la COVID-19 provocó cuellos de botella en puntos clave de las cadenas de valor globales (CVG), y la consiguiente escasez y retrasos en el suministro expusieron la vulnerabilidad de las CVG, que se habían formado y operado centrándose en la optimización de la eficiencia.

Tras la COVID-19, ha surgido un fenómeno en el que los principales países del mundo no solo restringen las importaciones de otros países, sino que también buscan medidas de expansión de importaciones junto con restricciones de exportación. La COVID-19 causó graves interrupciones en las CVG, lo que llevó a los países productores de equipos de protección personal, productos farmacéuticos, equipos médicos y bienes de primera necesidad a restringir sus exportaciones, mientras que los países que necesitaban importar urgentemente estos productos adoptaron amplias medidas de liberalización para expandir rápidamente sus importaciones. De enero a septiembre de 2020, 91 países implementaron 202 medidas de restricción de exportaciones, y 105 países implementaron 228 medidas de expansión de importaciones. Dado que la mayoría de las medidas proteccionistas no tienen una fecha de finalización, esto sugiere que el nuevo proteccionismo puede no ser un fenómeno temporal. Además, el proteccionismo posterior a la COVID-19 se diferencia del proteccionismo tradicional en que, a diferencia del proteccionismo impulsado por ganancias y pérdidas económicas, se ha producido un cambio en el tema, ya que la vulnerabilidad de las CVG se ha grabado en la conciencia del público en general, y se percibe como una cuestión de seguridad nacional.

3. Asia, el escenario principal de los mega TLC

La conclusión de las negociaciones del RCEP es una señal de que la era de los mega TLC ha comenzado oficialmente. Tras la entrada en vigor del CPTPP en diciembre de 2018 y la conclusión de las negociaciones del RCEP en noviembre de 2020, dos mega TLC coexistirán en la región asiática. Los países asiáticos se enfrentan a nuevas posibilidades y desafíos. El RCEP y el CPTPP son heterogéneos en muchos aspectos. Es necesario prestar atención al hecho de que el RCEP, con su significado simbólico de "TLC Panasiático" (pan Asian FTA) compuesto por países asiáticos, y bajo el formato liderado por la ASEAN, ha resultado en una expansión sustancial de la influencia de China. En particular, la regla de origen acumulativo del RCEP puede actuar como una compensación para las empresas de los países participantes en la reconfiguración de las cadenas de suministro, y por lo tanto, puede actuar como un factor institucional para consolidar las cadenas de suministro existentes centradas en China. Esto puede convertirse en una base institucional importante para que China alivie la presión de Estados Unidos en relación con la reconfiguración de las cadenas de suministro.

La era de los mega TLC en la región asiática también tiene un significado estratégico considerable. El RCEP abarca tanto a China como a Japón, que compiten por el liderazgo en la cooperación regional, y es un mega TLC en el que Estados Unidos no participa y del que se retiró India. A pesar de la fuerte voluntad expresada por la administración Biden de fortalecer el multilateralismo, existe un dilema para Estados Unidos, ya que carece de medios institucionales para la vinculación económica que contrarreste a China en la región asiática. Estados Unidos está promoviendo la cooperación en infraestructuras y la cooperación en 5G en el marco de Quad dentro de su Estrategia del Indo-Pacífico, pero la necesidad de una Estrategia del Indo-Pacífico económica sigue existiendo. La "Iniciativa de Cadenas de Suministro Resilientes" (Resilient Supply Chain Initiative: RSCI) promovida por Japón, Australia e India es un intento de fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro a través de la diversificación. Desde una perspectiva estratégica, puede decirse que es un fortalecimiento de la cooperación en el marco de Quad para mitigar la centralidad de China en las cadenas de suministro regionales.

III. Evaluación de las políticas de Corea

1. Búsqueda de cooperación internacional para erradicar el proteccionismo

En un contexto de creciente incertidumbre económica mundial debido a la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y a la COVID-19, la máxima prioridad de la política comercial de Corea ha sido frenar la propagación del proteccionismo. La competencia estratégica entre Estados Unidos y China se ha expandido rápidamente desde disputas comerciales a competencia tecnológica, incluyendo controles de exportación de tecnología avanzada, endurecimiento de la revisión de inversiones extranjeras y mejora de la capacidad de innovación. Como resultado de que los principales países priorizaran el proteccionismo en medio de la creciente incertidumbre, la construcción de un orden comercial multilateral del siglo XXI se ha vuelto lejana. Corea ha realizado esfuerzos a nivel bilateral, regional y multilateral para erradicar el proteccionismo. En primer lugar, Corea demostró una respuesta proactiva a las ofensivas unilaterales de la administración Trump al procesar rápidamente las negociaciones de revisión del TLC Corea-EE. UU. y esforzarse por reducir el desequilibrio comercial entre Corea y EE. UU. A nivel regional, ha desempeñado un papel constructivo en la promoción de la cooperación internacional para erradicar el proteccionismo con países de mentalidad similar (like-minded countries) a través de la Política del Sur. Los países del sudeste asiático han surgido como nuevos destinos de inversión en el proceso de reconfiguración de las CVG tras la COVID-19, lo que ha aumentado la necesidad de mantener un orden de libre comercio a nivel regional y global. Por otra parte, a nivel multilateral, Corea decidió en octubre de 2019 no seguir reclamando su condición de país en desarrollo en la OMC, lo que demuestra que sus esfuerzos por erradicar el proteccionismo no se limitarán a la retórica.

Sin embargo, dado que el proteccionismo del siglo XXI adopta la forma de proteccionismo tecnológico, a diferencia del pasado, la preparación y los esfuerzos a nivel multilateral necesitarán ser complementados en el futuro. El núcleo del establecimiento de las reglas comerciales del siglo XXI reside en cerrar la brecha entre la "realidad comercial del siglo XXI y las reglas comerciales del siglo XX". A nivel multilateral, las "negociaciones sobre comercio electrónico de la OMC" están en curso para discutir normas y reglas relacionadas con el comercio digital, que es el núcleo del comercio del siglo XXI, como la transferencia transfronteriza de datos, la protección de datos personales y la tributación digital, y estas cuestiones son también los principales puntos de contención en la competencia estratégica entre Estados Unidos y China. Corea necesita prepararse para las intensas discusiones sobre estas cuestiones de creciente importancia a nivel de la OMC, y al mismo tiempo, desempeñar un papel de liderazgo en el establecimiento de reglas de comercio digital a nivel bilateral y regional como precedente.

2. Firma y mejora continua de TLC

El gobierno se ha centrado en la firma de TLC como principal medio para responder al proteccionismo. El TLC Corea-Reino Unido (2019/6), el TLC Corea-Israel (2019/8) y el Acuerdo de Asociación Económica Integral (CEPA) Corea-Indonesia (acuerdo sustantivo en 2019/10) son el resultado de estos esfuerzos. A pesar de las difíciles circunstancias, como la persistencia de las posiciones de China y Japón y la retirada de India, Corea desempeñó un papel activo basado en la cooperación con la ASEAN para lograr la conclusión de las negociaciones del RCEP. Además, el gobierno está promoviendo continuamente la expansión de los TLC, negociando el Acuerdo de Complementación Económica Estratégica (SECA) Corea-Ecuador, el TLC Corea-MERCOSUR, el TLC Corea-Filipinas, el TLC de Servicios e Inversiones Corea-Rusia, y el TLC Corea-Malasia, y creando condiciones para las negociaciones del TLC Corea-PA y el TLC Corea-Unión Económica Euroasiática (EAEU). Además, los esfuerzos del gobierno por promover la liberalización adicional del TLC Corea-ASEAN, la mejora del CEPA Corea-ASEAN, la mejora del TLC Corea-Chile y las negociaciones de seguimiento del TLC Corea-China sobre servicios e inversiones pueden considerarse intentos de reflejar la cambiante realidad económica. La continuación de los TLC es una alternativa que puede promoverse prioritariamente a corto plazo, ya que se pueden esperar ciertos efectos como medio para responder al proteccionismo. Sin embargo, dado que el fenómeno de la 'armamentización de la interdependencia' se está extendiendo entre los principales países, se necesita una estrategia que combine la estrategia existente de TLC con una estrategia comercial multilateral, ya que la cooperación multilateral es urgente como medio para mitigar esto.

3. Respuesta a la competencia tecnológica entre Estados Unidos y China: de la ambigüedad estratégica a la asociación integral

A medida que la competencia estratégica entre Estados Unidos y China se ha expandido al campo de la tecnología, han surgido numerosas cuestiones que requieren que Corea tome decisiones concretas entre Estados Unidos y China, no solo en tecnologías avanzadas individuales como 5G y semiconductores, sino también en la reconfiguración de las cadenas de suministro y la participación en Quad. A partir de la primera mitad de 2020, a medida que aumentaba el número de países que cooperaban con las solicitudes de cooperación internacional en 5G de Estados Unidos, Corea enfrentó dificultades crecientes para mantener su posición anterior. Además, en respuesta a la solicitud del Departamento de Estado de EE. UU. de unirse a la "Red Limpia" (Clean Network), las empresas surcoreanas KT y SKT fueron incluidas en "Clean Telcos".

Por otro lado, a medida que la administración Biden acelera aún más la reconfiguración de las cadenas de suministro y enfatiza la cooperación internacional, Corea está buscando un nuevo enfoque en lugar del enfoque defensivo existente de buscar un equilibrio entre la cooperación con Estados Unidos y las opciones que no provoquen represalias económicas de China. El movimiento de cambio comenzó a materializarse con la cumbre entre Corea y Estados Unidos. Como se evidencia en el acuerdo para fortalecer la cooperación bilateral y construir una asociación global de vacunas en la cumbre entre Corea y Estados Unidos, Corea ha fortalecido la cooperación a nivel regional y multilateral en respuesta a los esfuerzos de la administración Biden por fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro y expandir la capacidad de producción en industrias avanzadas clave. El hecho de que el gobierno de Corea pudiera buscar un cambio en la dirección de la cooperación entre Corea y Estados Unidos es el resultado de aprovechar el nuevo entorno de cooperación internacional basado en valores y normas universales que persigue la administración Biden.

IV. Recomendaciones para el próximo gobierno

1. Nivel bilateral

1) Combinación de cooperación bilateral y regional para formar un 'ecosistema de tecnología-producción-consumo'

Es necesaria una estrategia de respuesta sistemática a la creciente cooperación internacional a nivel bilateral, regional y multilateral por parte de la administración Biden en el curso de la competencia tecnológica entre Estados Unidos y China. Se espera que la administración Biden persiga una estrategia de formación de un ecosistema de 'tecnología-producción' basado en la Estrategia del Indo-Pacífico a nivel regional, y una estructura de 'democracias tecnológicas' (techno-democracies) frente a 'autocracias tecnológicas' (techno-autocracies) a nivel multilateral. A nivel bilateral, se espera que la administración Biden busque la cooperación con los países necesarios para las asociaciones de tecnología y producción, y que utilice TLC bilaterales que reflejen las preferencias de Estados Unidos en temas clave como el comercio digital, el medio ambiente y el trabajo como precedentes para las negociaciones comerciales multilaterales.

La administración Biden tiene numerosas tareas pendientes para promover el multilateralismo liderado por Estados Unidos, y la cooperación internacional con los países aliados, incluida Corea, es esencial. Corea necesita buscar la cooperación estratégica con la administración Biden sobre la base de una comprensión detallada de las intenciones estratégicas de la administración Biden al promover el multilateralismo liderado por Estados Unidos. La administración Biden está aumentando el nivel de presión sobre China a través de la tecnología en el contexto de la competencia estratégica, asegurando la estabilidad de las cadenas de suministro, y al mismo tiempo, buscando cooperación internacional para expandir la capacidad de producción en Estados Unidos y para la relocalización o la 'near-shoring'.

La dirección de cooperación estratégica que Corea debe buscar principalmente es una asociación que vincule la tecnología y la producción con Estados Unidos. Corea necesita priorizar la cooperación en áreas que puedan satisfacer tanto las políticas económicas exteriores de la administración Biden como sus necesidades de política interna. El hecho de que el presidente Biden convoque una cumbre de directores ejecutivos de semiconductores y que Samsung Electronics esté considerando seriamente invertir en instalaciones de producción de semiconductores en Estados Unidos es una forma prometedora de satisfacer los objetivos internos y externos de competencia estratégica con China y de expandir la capacidad de producción en Estados Unidos. Dado que la cuota de mercado de Estados Unidos en semiconductores es del 47%, mientras que su cuota de producción es solo del 12%, lo que representa una preocupación para Estados Unidos, la administración Biden está proporcionando 50.000 millones de dólares en apoyo a la industria nacional de semiconductores para cerrar esta brecha, y al mismo tiempo, busca asociaciones con Corea y Taiwán para garantizar la estabilidad de la cadena de suministro. Esta es la razón por la que la relocalización y la cooperación internacional pueden coexistir en la política económica exterior de la administración Biden. Corea necesita buscar la cooperación con Estados Unidos en esta dirección.

En el caso de las baterías, dado que la administración Biden enfatiza un enfoque multilateral a través de la reincorporación al Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, la expansión de la capacidad de producción en Estados Unidos y la formación de cadenas de suministro son esenciales para Estados Unidos para promover industrias ecológicas a nivel nacional y reducir la dependencia de China. La formación de cadenas de suministro entre fabricantes de baterías surcoreanos como LG Energy Solution, SK Innovation y Samsung SDI y fabricantes de automóviles estadounidenses como GM, Ford y Stellantis, estableciendo relaciones de cooperación a largo plazo, está en línea con el énfasis de la administración Biden en "asegurar una cadena de suministro nacional de extremo a extremo para baterías avanzadas" en su "Revisión de Cadenas de Suministro de 100 Días".

Corea necesita desempeñar un papel de facilitador para que la administración Biden impulse la cooperación internacional para un ecosistema más completo de 'tecnología-producción-consumo', basado en la cooperación 'tecnología-producción'. Dado que China representó el 36% de las exportaciones de semiconductores de Estados Unidos en 2019, la formación de un ecosistema de cooperación que incluya el consumo es importante no solo para las empresas surcoreanas sino también para las estadounidenses. Es difícil garantizar la sostenibilidad de la cooperación tecnología-producción sin el apoyo del consumo. La expansión de la cooperación internacional como medio para mejorar la presión sobre China en la competencia tecnológica y la capacidad de producción nacional es esencial en términos de sostenibilidad.

2) Apoyo político para la diversificación de las cadenas de suministro

El intento de Estados Unidos de reconfigurar las cadenas de suministro también representa un desafío para Corea. Aunque el Secretario de Estado Antony Blinken enfatizó la estabilidad de las cadenas de suministro durante su visita a Corea y Japón en marzo de 2021, expresó la opinión de que una desacoplamiento completo entre Estados Unidos y China no es posible ni deseable. Teniendo esto en cuenta, es probable que la futura estrategia de desacoplamiento de Estados Unidos sea un desacoplamiento parcial o una reconexión estratégica después de un desacoplamiento parcial, en lugar de un desacoplamiento completo.

Corea necesita realizar un examen exhaustivo de la desintegración y reintegración industrial entre Estados Unidos y China, pero debe abordarlo en el contexto de la competencia estratégica entre ambos países, no como una cuestión de elección entre Estados Unidos y China, sino desde la perspectiva del fortalecimiento y la resiliencia de las cadenas de suministro. Específicamente, Corea necesita buscar "China + α" en preparación para la reconfiguración de las cadenas de suministro entre Estados Unidos y China. Según una encuesta realizada por la Cámara de Comercio de EE. UU. en marzo de 2020, el 84% de las empresas no planeaban trasladar sus instalaciones de producción y cadenas de suministro a otras regiones de China o a terceros países a corto plazo, mientras que solo el 12% planeaba trasladarlas. Las empresas estadounidenses en China no están intentando desvincularse de China, al menos a corto plazo, a pesar de la aceleración de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China. Esto se debe a que el tamaño del mercado de consumo chino y el papel de China como centro de las cadenas de suministro siguen siendo atractivos. Sin embargo, el hecho de que el 24% de las empresas planeen obtener piezas de otras regiones de China o de terceros países sugiere que las empresas estadounidenses están buscando la diversificación de las cadenas de suministro en lugar de la desvinculación de China. Además, el hecho de que la proporción de empresas estadounidenses que consideran que el desacoplamiento entre Estados Unidos y China no es posible disminuyera en más de un 20% en solo un año, del 66% en 2019 al 44%, significa que la perspectiva de las empresas sobre las cadenas de suministro en el contexto de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China está cambiando. En este sentido, Corea necesita promover "China + α" en términos de fortalecer la resiliencia a través de la diversificación de las cadenas de suministro. Sin embargo, Corea necesita enviar señales cuidadosas y coherentes para que este intento no se interprete como una desvinculación de China o un bloqueo de China.

3) Fortalecimiento de la cooperación entre Corea, Estados Unidos y Japón y restauración de la cooperación entre Corea y Japón para la reconfiguración del orden económico regional

Corea necesita responder activamente a la era de los mega TLC, que ha comenzado oficialmente con la entrada en vigor del CPTPP y la conclusión del RCEP. Corea desempeñó un papel de liderazgo en la conclusión de las negociaciones del RCEP, a pesar de las malas condiciones, como la retirada de India, basándose en la cooperación con la ASEAN. La respuesta de Corea a la era de los mega TLC puede considerarse en dos niveles. El gobierno de Corea debe establecer una hoja de ruta y una estrategia concretas para la adhesión al CPTPP. Dado que el gobierno de Corea ya ha decidido la política de adhesión al CPTPP, el momento y los métodos específicos de adhesión siguen siendo una tarea pendiente. Dado que Estados Unidos no participa en el CPTPP y China también ha expresado interés en unirse, la carga de la elección estratégica para la adhesión de Corea al CPTPP es relativamente baja. Si Corea se adhiere al CPTPP de forma independiente, el efecto de aumento del PIB será del 1,09%, y si Estados Unidos y China se unen, el efecto de aumento del PIB será aún mayor, del 6,39%. Dado que Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Chile y Singapur son conocidos por ser positivos respecto a la adhesión de Corea, Corea necesita utilizar esto para persuadir a Japón.

La cooperación con Japón es esencial para que Corea se adhiera al CPTPP y asegure una posición para responder activamente a la era de los mega TLC. En primer lugar, Japón ejerció un "liderazgo excepcional" para concluir y poner en vigor las negociaciones del CPTPP, incluso cuando Estados Unidos se retiró del TPP. En términos de contenido, también dejó abierta la posibilidad de regreso de Estados Unidos al tratar cuestiones que podrían afectar los intereses de Estados Unidos con cláusulas de congelación. Además, al participar en el RCEP, Japón se ha convertido en un "estado pivote" entre los tres países de Corea, China y Japón, participando tanto en el CPTPP como en el RCEP. Es necesario comunicar continuamente que la adhesión de Corea al CPTPP contribuirá a aumentar la previsibilidad de la reconfiguración del orden económico regional, y que el papel de Corea es necesario, especialmente para establecer la relación con el RCEP. Es necesario explorar la posibilidad de mejorar las relaciones y la cooperación con Japón, utilizando la reconfiguración del orden regional como palanca para aumentar el valor estratégico de Corea.

En segundo lugar, en una situación en la que es difícil encontrar formas realistas de restaurar la cooperación bilateral entre Corea y Japón, Corea necesita buscar formas de mejorar las relaciones con Japón fortaleciendo la cooperación entre Corea, Estados Unidos y Japón. A través de la cumbre, Corea y Estados Unidos acordaron una amplia cooperación que incluye cuestiones clave como 5G, semiconductores y vacunas. Los resultados de esta cooperación han ampliado significativamente el denominador común de la cooperación entre Corea y Estados Unidos y la cooperación entre Estados Unidos y Japón, creando condiciones para fortalecer la cooperación entre Corea, Estados Unidos y Japón. El fortalecimiento de la cooperación entre Corea, Estados Unidos y Japón puede tener un impacto positivo indirecto en la restauración de la cooperación entre Corea y Japón. Corea necesita buscar formas de fortalecer la cooperación entre Corea y Japón a través de la vinculación de la cooperación entre Corea y Estados Unidos y la cooperación entre Corea, Estados Unidos y Japón.

2. Nivel regional

1) Preparación para los efectos de doble filo de los mega TLC

Los enfoques de Estados Unidos y China sobre el orden comercial multilateral son contrastantes, y estas diferencias se manifiestan claramente en el TPP, que refleja en gran medida las intenciones de Estados Unidos, y el RCEP, que refleja las intenciones de China. El TPP incluye fundamentalmente muchas disposiciones relacionadas con cuestiones de 'WTO plus' para las que es difícil llegar a un acuerdo en las negociaciones comerciales multilaterales de la OMC, mientras que el RCEP persigue un nivel medio de liberalización comercial e incluye muchas excepciones para nuevas cuestiones, por lo que es relativamente consistente con la OMC (WTO-consistent). Este es un punto de conflicto esperado entre Estados Unidos y China en la reforma del orden comercial multilateral.

Los mega TLC son positivos en el sentido de que mantienen el impulso de la libre comercio y la integración económica en un momento en que la Ronda de Doha de la OMC está estancada. Sin embargo, es necesario identificar los riesgos inherentes a los mega TLC y prepararse estratégicamente para ellos. En primer lugar, aunque los mega TLC son una forma prometedora de superar los problemas de los TLC bilaterales, conllevan efectos externos de seguridad, ya que sus efectos económicos esperados son grandes. Dado que los principales países del mundo utilizan los mega TLC como medio para vincular estrechamente la economía y la seguridad, es necesaria una respuesta meticulosa a la excesiva securitización de los mega TLC.

En segundo lugar, en la era de la economía digital, las empresas tecnológicas aspiran a servicios globales. Sin embargo, a medida que la competencia tecnológica entre Estados Unidos y China se acelera, aumenta la posibilidad de un 'splinternet', en el que Estados Unidos y China, que persiguen paradigmas contradictorios para la industria digital, formen bloques independientes. El hecho de que Europa e India también adopten enfoques diferentes a los de Estados Unidos y China en las industrias digitales o de datos es otro factor que aumenta la complejidad del problema. La proliferación de mega TLC en ausencia de un orden comercial multilateral establecido puede proporcionar un marco institucional para enfoques contradictorios o discriminatorios. Corea necesita realizar esfuerzos colectivos para liderar las reglas relacionadas con el comercio digital con el fin de prevenir de antemano la división, y más aún, la fragmentación del orden comercial mundial en el proceso de expansión de los mega TLC.

2) Cooperación entre países medianos para el equilibrio entre RCEP y CPTPP

Si Corea se adhiere al CPTPP, necesitará liderar los esfuerzos para lograr el equilibrio y la armonía entre el RCEP y el CPTPP. El RCEP y el CPTPP difieren significativamente en el alcance de la liberalización del comercio y el grado de inclusión de nuevas cuestiones. El CPTPP ha introducido audazmente normas y reglas específicas relacionadas con nuevas cuestiones comerciales como el comercio digital, el trabajo, el medio ambiente y las empresas estatales. Por otro lado, se espera que el RCEP genere efectos económicos considerables en sus reglas de origen acumulativo. En cuanto a nuevas cuestiones como el comercio digital, la conclusión del RCEP significa que China puede aceptar el nivel de normas de comercio digital del RCEP, lo que es significativo en el sentido de que permite confirmar el nivel aceptable para China en sus futuras negociaciones intensas con Estados Unidos sobre el establecimiento de normas y reglas de comercio digital. El hecho de que el capítulo de comercio electrónico del RCEP sea casi similar al del CPTPP y que China haya aceptado las normas relacionadas con el comercio digital es significativo.

Sin embargo, existe una gran diferencia en que las regulaciones del RCEP dejan a los estados miembros la decisión de si obligar o no a instalar instalaciones de computación dentro de sus propios países. Si bien apoya el libre movimiento de datos en principio, en la práctica permite a los estados miembros implementar la localización de datos de forma autónoma. Además, permite tomar cualquier medida necesaria para proteger los intereses de seguridad esenciales (essential security interests). La decisión de que el capítulo de comercio electrónico se base en la implementación autónoma por parte de cada estado miembro de la localización de datos es el resultado de la exclusión de todas las cláusulas inaceptables para China. Por el contrario, el capítulo de comercio electrónico del CPTPP, otro mega TLC en la región asiática, se basa fundamentalmente en el TPP liderado por Estados Unidos y refleja fuertemente las preferencias de Estados Unidos, ya que se aplica a los acuerdos digitales entre Estados Unidos y Japón y al capítulo de comercio electrónico del TMEC. En este sentido, se intensificará el conflicto entre Estados Unidos, que exige un alto nivel de liberalización de datos, y China, que exige una amplia aceptación de excepciones por motivos de intereses de seguridad y soberanía.

La coexistencia de mega TLC con diferentes niveles y alcances significa, desde la perspectiva de Corea, una reducción de los efectos económicos y un aumento de los riesgos geopolíticos. Si la administración Biden decide regresar al CPTPP a medio y largo plazo, la competencia entre Estados Unidos y China en torno a nuevas cuestiones como el comercio digital podría intensificarse. Corea necesita esforzarse junto con los principales estados miembros para reducir la brecha entre el CPTPP y el RCEP en cuestiones con un alto potencial de conflicto. Corea necesita fortalecer la cooperación con países con posiciones similares antes de que comience la competencia a gran escala, que es una batalla preliminar entre Estados Unidos y China para establecer un orden comercial multilateral a su favor. El Acuerdo de Comercio Digital Corea-Singapur, el Acuerdo de Asociación de Economía Digital Singapur-Nueva Zelanda-Chile (Digital Economy Partnership Agreement) y el Acuerdo de Economía Digital Australia-Singapur pueden desempeñar un papel en la mitigación de los conflictos entre Estados Unidos y China como precedentes en materia de comercio digital.

3. Nivel multilateral

1) Preparación para el surgimiento de cuestiones del siglo XXI

La administración Biden declaró inmediatamente después de la conclusión del RCEP que Estados Unidos, no China, debería escribir las reglas del orden mundial. Esto sugiere que la competencia por el liderazgo en el establecimiento del orden se intensificará no solo a nivel regional sino también a nivel multilateral entre Estados Unidos y China en el futuro. La restauración del orden comercial multilateral comenzará con la normalización del mecanismo de solución de diferencias de la OMC, como se evidencia en la neutralización del órgano de apelación por parte de la administración Trump. Dada la creciente tendencia de los estados miembros a negarse a proporcionar información oportuna sobre subvenciones, la normalización del mecanismo de solución de diferencias es urgente. La normalización del mecanismo de solución de diferencias, incluido el órgano de apelación, puede esperarse que tenga varios efectos, como la provisión de información por parte de los estados miembros y el cumplimiento de la liberalización del comercio. Una reforma más fundamental es proporcionar un foro para las negociaciones comerciales multilaterales y establecer nuevas reglas comerciales, que son las funciones principales de la OMC. Las cuestiones para las que la OMC debe establecer reglas son numerosas, desde cuestiones del siglo XXI como el comercio digital, el cambio climático, el trabajo y el medio ambiente, hasta cuestiones clave de la guerra comercial entre Estados Unidos y China, como el robo de propiedad intelectual, la transferencia forzada de tecnología, las subvenciones y las empresas estatales.

A corto plazo, se prevé que Estados Unidos y Europa prioricen la cuestión de las subvenciones dirigidas a China en la mesa de negociaciones comerciales multilaterales. El hecho de que Estados Unidos y Europa hayan acordado suspender temporalmente la disputa sobre las subvenciones a Boeing y Airbus es, paradójicamente, una expresión de su voluntad de resolver primero la cuestión de las subvenciones chinas. La percepción de Estados Unidos es que las empresas estatales chinas están explotando las lagunas de la normativa existente de la OMC sobre subvenciones, que define de forma restrictiva las "entidades gubernamentales y públicas". Se espera que la administración Biden busque cambios como la ampliación de la definición de subvenciones, la reducción de la carga de la prueba para las subvenciones y el fortalecimiento de la obligación de informar sobre la concesión de subvenciones. Es necesario un examen minucioso de diversas posibilidades y el establecimiento de una estrategia de respuesta tridimensional en preparación para la discusión en curso de nuevas cuestiones en las negociaciones comerciales multilaterales.

2) Preparación para posibles cambios en los métodos de negociación multilateral

Dado que pueden producirse cambios en los métodos de negociación para el establecimiento de normas sobre nuevas cuestiones, es necesario elaborar una estrategia de respuesta proactiva y multifacética a dichas posibilidades. La resolución de problemas no es fácil, ya que las negociaciones para el establecimiento de nuevas normas se desarrollan en el contexto de conflictos superpuestos entre países desarrollados y en desarrollo, o entre Estados Unidos y China. Para ello, se espera que se busque una forma de "nada está acordado hasta que todo esté acordado", como en la OMC, y que se aplique flexibilidad a los métodos de negociación que aplican las mismas normas a todos los Estados miembros en diversas cuestiones como el comercio electrónico, el comercio digital, el cambio climático, las subvenciones, las empresas estatales y el comercio con economías no de mercado.

En cuanto a las negociaciones de la OMC sobre comercio electrónico relacionadas con el comercio digital, más de 80 países que han expresado su intención de participar en las negociaciones de la OMC sobre comercio electrónico han presentado declaraciones. Si bien existe un amplio consenso sobre la necesidad de negociar sobre comercio electrónico, los países en desarrollo exigen medidas para ampliar los beneficios del comercio digital para el desarrollo sostenible. En relación con las negociaciones sobre comercio electrónico, los países desarrollados y en desarrollo tienen posiciones diferentes no sobre los objetivos, sino sobre las vías para alcanzar el objetivo final. Corea debe prepararse para la posibilidad de que la OMC adopte un enfoque flexible en cuanto a los métodos de negociación multilateral y plurilateral existentes, y crear un entorno que permita la realización de métodos de negociación efectivos cuando sea necesario.

3) Mejora cualitativa de la cooperación económica

Para que Corea responda ágilmente a los rápidos cambios en el orden económico mundial del siglo XXI, es necesario esforzarse activamente por mejorar cualitativamente la cooperación económica existente. Corea ha mantenido una tendencia mercantilista en su política económica exterior hasta hace poco. Ha celebrado numerosos acuerdos de libre comercio (TLC) para beneficiarse del efecto de ser pionera en la carrera de los TLC y, posteriormente, ha seguido esforzándose por ampliar los TLC buscando lagunas en los mismos. La negociación o la creación de condiciones para la negociación con Ecuador, MERCOSUR, Uzbekistán y la UEE son ejemplos representativos. Como resultado de estos esfuerzos, Corea ha logrado el llamado "tercer lugar en el mundo en territorio económico". Por otro lado, en una situación en la que las reglas de la economía mundial del siglo XXI deben reescribirse, la mejora cualitativa de la cooperación económica es tan importante como la expansión horizontal de la cooperación económica. Teniendo en cuenta que muchas cuestiones como el trabajo, el medio ambiente, la inversión, la contratación pública, las subvenciones, el comercio digital y las empresas estatales no se han consolidado como normas comerciales multilaterales a pesar de su importancia, se necesita una estrategia para actualizar continuamente los TLC existentes para que Corea pueda desempeñar un papel de liderazgo en el establecimiento de las normas comerciales del siglo XXI.

4. Dimensión institucional interna

1) Establecimiento de un sistema de estrategia integrada para la vinculación economía-seguridad

Los límites entre la economía y la seguridad en el siglo XXI se están volviendo cada vez más difusos. Si bien el Artículo XXI de la OMC permite excepcionalmente sanciones comerciales por motivos de seguridad nacional, el debilitamiento de la frontera entre economía y seguridad significa que las disposiciones de seguridad nacional pueden aplicarse de forma rutinaria en lugar de excepcional. Esta posibilidad ya se ha materializado con las decisiones del gobierno de Trump de imponer aranceles no solo a China, sino también a sus aliados, alegando seguridad nacional. En esta situación de creciente vinculación entre economía y seguridad, Corea necesita contar con una base institucional para responder activamente a nivel nacional y fortalecer la cooperación con países que tienen un interés vital en el mantenimiento del orden de libre comercio a nivel exterior.

La competencia estratégica entre Estados Unidos y China está provocando una "normalización de lo anormal" que일상화 (normaliza) la interconexión entre economía y seguridad. En particular, para Corea, que experimentó las sanciones económicas de China debido a la decisión de desplegar el THAAD, la carga de la elección se intensifica a medida que la competencia estratégica entre Estados Unidos y China se agrava. Especialmente, en el proceso en que la administración Biden impulsa la reconfiguración de las cadenas de suministro y fortalece la cooperación del Quad, la carga sobre las consecuencias de la intensificación de la cooperación con Estados Unidos recae nuevamente sobre Corea. La competencia estratégica entre Estados Unidos y China vincula estrechamente la economía y la seguridad a través de la tecnología, y un número considerable de países está reflejando consideraciones de "seguridad" en la adopción de equipos de red 5G.

Japón ha establecido un departamento económico en su Consejo de Seguridad Nacional (NSS) y ha decidido establecer un foro de planificación estratégica a medio y largo plazo de seguridad económica en el que participarán ministerios gubernamentales como el Consejo de Seguridad Nacional y el Ministerio de Economía, Comercio e Industria, así como organizaciones económicas como Keidanren y empresas importantes. Se informa que esta reunión se encargará de elaborar contramedidas integrales desde la perspectiva de la seguridad económica, como la adquisición de materiales estratégicos como semiconductores y tierras raras, y la construcción de cadenas de suministro. El gobierno australiano también creó en 2017 el cargo de Embajador para Asuntos Cibernéticos y Tecnología Crítica dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores, lo que demuestra que la vinculación entre economía y seguridad ya no es exclusiva de potencias como Estados Unidos y China. Es necesario establecer un sistema integrado para la vinculación economía-seguridad a nivel de estrategia nacional, basándose en el hecho de que la vinculación, no la separación, de la economía y la seguridad es la realidad. Corea, que ha experimentado presiones debido a la vinculación economía-seguridad, como las solicitudes de cooperación tecnológica de Estados Unidos para aumentar la eficacia de la contención de China, las sanciones económicas de China tras el despliegue del THAAD y la exclusión de Japón de la lista blanca de Corea, necesita examinar la necesidad de una gobernanza económica que se prepare para la era de la competencia tecnológica del siglo XXI, que va más allá de la separación economía-seguridad.

El siglo XXI es la era de las estrategias integradas en las que las principales potencias vinculan la economía y la seguridad. En este sentido, es necesario que el gobierno y las empresas compartan activamente la comprensión de la situación actual de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y la vinculación economía-seguridad que se produce en ese proceso. Cabe señalar que, a diferencia de la administración Trump, que promovió controles de exportación y proteccionismo para contener a China y exigió la cooperación de las empresas de forma unilateral, la administración Biden está recibiendo la respuesta de las empresas privadas en la búsqueda de la revisión y reorganización de las cadenas de suministro. La compartición de la comprensión es el primer paso para una estrategia de respuesta, por lo que su importancia no puede ser exagerada.

En una situación en la que la economía y la seguridad están vinculadas, el gobierno debe ampliar las opciones de las empresas mitigando los riesgos que estas puedan enfrentar. La reorganización de las cadenas de suministro es una tarea con una gran incertidumbre desde la perspectiva de las empresas. La coherencia, transparencia y apertura de las políticas gubernamentales tendrán el efecto de reducir la incertidumbre para las empresas en la toma de decisiones y ampliar sus opciones. Si bien es cierto que la expansión de las instalaciones de producción en Estados Unidos para construir cadenas de suministro en cooperación con la política de reorganización de cadenas de suministro de la administración Biden aumenta el riesgo de que las cadenas de suministro se alejen geográficamente desde la perspectiva de las empresas, el gobierno debe apoyar indirectamente la respuesta de las empresas a la vinculación de la economía y la seguridad mitigando el aumento del riesgo. ■

■ Autor: Lee Seung-ju_ Director del Centro de Comercio, Tecnología y Transformación de EAI • Profesor de Política y Estudios Internacionales en la Universidad Chung-Ang. Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de California, Berkeley. Sus principales áreas de investigación incluyen la economía política internacional, la política internacional del comercio y la gobernanza digital global. Sus principales obras y coediciones incluyen "The Political Economy of Cyberspace" (editado por Lee Seung-ju), "Institutional Balancing and the Politics of Mega FTAs in East Asia", "Northeast Asia: Ripe for Integration?" (coeditado), y "Trade Policy in the Asia-Pacific: The Role of Ideas, Interests, and Domestic Institutions" (coeditado).

■ Gestión y Edición: Baek Jin-kyung Director de Investigación de EAI

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