[EAI工作论文] 2022 EAI新政府外交政策建议系列⑦_价值与规范外交：在以人权和民主为中心的韩美中对抗中韩国的外交

编者按

在本期工作论文中，高丽大学金宪俊教授认为，在美国与中国竞争的背景下，美国将人权和民主作为压迫中国的工具，但不能仅仅将价值·规范外交理解为一种工具。因此，他建议新政府在制定外交政策时，应牢记价值·规范外交的三个特点。作者要求美国制定具体且行之有效的国际规范或国际法。他还补充说，韩国应积极参与此类规则制定过程。特别考虑到下届政府正在推行以北韩问题为中心、以美国价值观·规范为优先的外交政策，有必要向国际社会说明北韩问题的重要性，并提出韩国的贡献可能性。

价值与规范外交的三大政策课题

1. 政府应以我们迄今为止实现的民主、人权、法治、市场经济等国内价值和规范为基础，制定韩国外交在宏观层面应追求的普遍性和国际性规范和原则，并一贯推行。这是依赖于人权、民主、法治、自由贸易等国际社会强烈认同、不易否定或质疑的原则本身的力量。

2. 有必要迅速积极地参与美国积极推动的民主峰会或民主十国（D10）集团，主导设定我们的角色并提升影响力。特别是，有必要通过民主峰会，尽可能地集中我们对中国和朝鲜人权与民主问题上敏感的价值·规范外交的焦点和力量，并一贯推行。

3. 有必要为双边关系，特别是对华价值·规范外交做好充分准备。特别是要区分在多边层面推进的对华外交领域和在双边层面推进的领域，通过多边活动分散风险，并在双边领域彻底追求相互性，积累先例。

一、引言

在美中之间价值与规范的剧烈冲突中，下届政府将做出何种选择并为其辩护？在国际政治中，人权、民主、法治属于价值·规范领域，在国际政治的传统视角下被视为周边要素。价值通常被理解为国家追求的原则，规范是指这些原则在国际社会汇集而成的集体期望，但这两个术语经常不加区分地使用。当价值·规范问题成为国际政治的中心议题时，通常会关注其工具性效用。一种观点认为，特朗普在任期末推行以人权和民主为外交重点，是为了在与中国的贸易摩擦中占据优势并施压中国。虽然特朗普政府在一定程度上将人权和民主作为工具使用，但价值·规范不能仅以此来理解。价值·规范外交具有以下三个特点，下届政府在制定外交政策时也应牢记这一点。

首先，价值和规范具有区别于其他领域的独立性（autonomy），遵循其自身的逻辑运行。价值·规范虽然与其他领域（军事、安全、经济、技术）相互影响，但即使其他领域的问题得到解决，该领域的冲突也未必能自然化解。其次，价值·规范将与其他领域紧密联动（linkage）。在美中关系中，特朗普政府曾出现过贸易与价值·规范联动加剧冲突的案例，拜登政府也延续了这一政策。此外，拜登在上任初期就通过“必要供应链”的形式，构建了尖端技术与价值·规范的新联动。如果将价值·规范广义地理解为“基于规则的国际秩序”（rule-based international order），那么已经形成了与安全领域（如南海航行自由行动）的联动。第三，价值·规范领域根植于舆论、民族主义、文化和文明等情感及情绪因素，具有潜在的爆炸性（potential volatility）。此外，价值·规范追求国内和国际两个层面的统一性，不易改变。新冠疫情应对以及特朗普政府的“反华攻势”催生的中国爱国舆论，或特朗普政府之后持续的美国反华情绪，都为激发价值·规范冲突提供了充分的环境。

二、现状分析与现政府评价

现政府处于美中之间价值与规范冲突正式化的时期。任期初的2017年7月，发生了刘晓波的死亡和其妻子刘霞的出境问题。美国和欧盟重申了对中国人权的批评，中国则以主权和不干涉内政为由反驳。类似的案例还有被拘留的人权律师浦志强、谢阳、陈建刚等，美欧通过罕见的联合声明敦促释放。2017年夏天，香港“送中条例”抗议引发的中国人权·民主争议，在2018年演变为新疆·维吾尔族强制收容·劳动以及利用人工智能、面部识别、基因信息等尖端技术进行的压迫问题，2019年则因“六四事件”30周年而再次发酵。美国通过2019年的《香港人权与民主法案》和2020年的《维吾尔人权政策法案》等采取了积极的攻势，新冠疫情则加剧了冲突。美国的种族问题（Black Lives Matter）、大选舞弊争议及国会暴动、香港国安法的制定，为美中双方轮流提出问题提供了机会，并加剧了冲突。

在此期间，与我国政府相关的价值与规范外交的事件包括：(1) 香港“送中条例”抗议和国安法争议，(2) 新疆·维吾尔族强制收容所和人权压迫。此外，虽然与美中冲突关联不大，但还有(3) 韩日之间关于强制征用受害者赔偿和日本军慰安妇判决，(4) 关于朝鲜人权和禁止对朝散布传单法的争议，(5) 2021年2月通过政变开始并导致无辜市民被屠杀的缅甸事态。后三项议题也是我国政府价值·规范外交的重要事项，并间接影响了美中冲突相关议题。对这五项事件现政府的政策进行评价，除缅甸事态应对外，难以给予高分。迄今为止，政府在缅甸事态上迅速、果断、有效地采取了政策。政府发表了四次非常强硬的声明，总统和总理也通过社交媒体表达了观点。外交部通过两次次长会谈会见了缅甸大使和留学生，法务部长也亲自会见了在韩缅甸人。政府还采取了停止国防和治安领域新交流与合作、禁止军用物资出口及严格审查工业战略物资出口、重新评估人道主义项目以外的开发合作、对缅甸人提供人道主义特别居留等实质性措施。

相反，对于美中关系核心的香港和新疆问题，我国政府维持了谨慎、小心、原则性的既有政策基调。在国安法通过之前，政府仅就此事发表了“高度关注并予以关注”的原则性立场。国安法通过后，政府表达了“尊重1984年中英联合声明的内容，并认为香港在‘一国两制’下享有高度自治，持续稳定与发展至关重要”的担忧。提及此前未曾提及的“高度自治”无疑是新的、更积极的表态。然而，政府在提及中英联合声明的同时，也提及了香港基本法，并将香港追求的价值与中国主张的“稳定与发展”相平衡。此外，政府“综合考虑各方因素”，未参与联合国人权理事会上英国、加拿大、日本等27国就香港国安法发表的联合声明，从而克制了进一步介入。更进一步，对于新疆·维吾尔族问题，政府除了“密切关注事态发展”这一空泛的表述外，未发表任何言论。反而，在2019年中韩首脑会谈后，中国方面发布“韩国认为香港和新疆问题是中国内政”的说法，而我国政府仅以“听取了习近平的说明”来消极回应，令人遗憾。

这种谨慎的态度在国际局势不变的情况下可能是维持现状的理想方向，但在价值·规范外交格局急剧变化的当前形势下，可能导致外交政策主导权的丧失，或无法主动解释和设定政策的意义，而任由他国任意解读，陷入尴尬境地。国内和美国政界提出的，并相互影响、不断被放大和复制的“中国崩溃论”便是其例。国家安保室、外交咨询机构、外交部虽然一再解释这是一种错误的认识，韩美同盟关系，韩中是战略合作伙伴关系，但未能充分说服国内外舆论。特别是在布林肯国务卿明确表示将与“志同道合的国家”（like-minded states）共同应对香港、新疆、西藏的人权与民主问题之后，固守之前的立场是不可取的。完全存在可以迂回或间接尝试价值·规范外交的方式，而错失了在美中冲突初期，就中国的人权·民主问题进行符合我们身份认同的试探（testing the waters）机会，也令人遗憾。

在香港“送中条例”事件时，对中国留学生威胁性态度和攻势，应发表原则性回应以上的立场；在2019年中韩首脑会谈后，积极要求中方就香港·新疆相关单方面发布的内容进行澄清；对中国外交部发言人就相关议题回答“文在寅总统的发言”时，应更积极地提出抗议；对香港国安法可能给在港韩国人带来的潜在危险表达担忧等，都是正当的质疑，也是我们能迂回但明确表达在中国人权·民主问题上立场的机会。缅甸外交也被视为一个能清晰展现我们与中国立场差异的机会。中国通过3月3日王毅外长声明，将联合国安理会的“不当介入”和“外部势力煽风点火”列为解决缅甸事态应避免的因素。这与韩国在民主和人权方面所追求的目标明显不同，是一种过时的主权逻辑，忽视了在主权不干涉方面已取得显著进展的国际共识，是一种过于保守的解读。韩国在推行缅甸外交时，清晰地展现这种差异，也是我们可以尝试的迂回但明确的对华价值·规范外交。

从价值与规范外交的角度来看，关于强制征用受害者赔偿和日本军慰安妇判决，以及围绕朝鲜人权和禁止对朝散布传单法的争议也令人遗憾。这两个议题都集中于与日本和朝鲜的关系进行讨论，而未能触及问题最根本的核心——普遍价值、人权和民主。首先，关于韩日关系，虽然有多种解决方案，但强制征用受害者赔偿和日本军慰安妇判决的根本目的并非对日政策。人权、司法独立、受害者救济等，随着韩国民主主义的发展，在过去人权侵害问题的适当解决方面，在国内各种议题中得到了讨论，强制征用和慰安妇判决也在此脉络下。事件发生当时，日本是权力机关，因此围绕日本进行了讨论，但类似的要求也曾指向美国，例如美军政时期发生的济州4·3事件、丽水事件，或韩战期间发生的鲁里事件。真相调查、责任人追究、赔偿等要求，是“以受害者为中心”（victim-centered）的讨论，与反日或反美不同。因此，在问题发生初期，未能积极向外解释并事先阻止冲突，令人遗憾。此外，当日本在普遍人权问题上将其作为双边问题处理时，我国政府是否也必须同样以双边问题应对并陷入泥潭，这一点仍然存疑。最近在人权理事会等场合，将慰安妇问题称为“冲突中性暴力问题”，倡导普遍价值，但已为时过晚。

朝鲜人权问题也同样如此。在韩国的价值·规范外交中，最大的障碍无疑是朝鲜人权问题。每当香港、缅甸、中国的人权问题浮现并要求韩国积极应对时，这个问题就会不断被提及。现政府在其任期内，在共同提案联合国朝鲜人权决议案、启动朝鲜人权基金会、任命朝鲜人权大使、支持朝鲜人权相关团体、制定禁止对朝散布传单法、以及美国国会听证会等问题上引发了诸多争议。争议如此之多这一事实本身就证明了现政府的朝鲜人权政策并非一帆风顺，也表明其政策的推行缺乏原则和对先例的尊重。自2014年联合国朝鲜人权调查委员会的活动和2016年《朝鲜人权法》的制定以来，有一点是确定的，那就是朝鲜未能向国际社会提供人权改善的明确证据。因此，政府应考虑普遍人权，尊重2016年朝野达成的协议，一贯推行《朝鲜人权法》的主要内容。这必须在与南北交流和首脑会谈分开推进，才能维持价值·规范外交的大框架。万一在双边外交中，为了考虑与朝鲜的谈判而试图淡化人权讨论，那么在联合国等场合的多边外交中也应持续提出问题。如果保持了一定的连贯性和原则，我认为就不会出现像现在这样，美国国会就韩国的朝鲜人权政策举行听证会的情况。

2021年5月举行的韩美首脑会谈，在取得成果的同时也留下了一些课题。从价值·规范外交的角度来看，我认为留下的课题比取得的成果更多。首先，从成果来看，韩美两国在价值·规范方面确认了原则上没有太大差异。共同声明中“共享在国内和国际上以民主规范、人权和法治原则为指导的地区愿景”的表述，很好地体现了这一点。这在韩战参战军人的荣誉勋章授予仪式，以及基于共同价值观的供应链、尖端技术、卫生和疫苗合作的协议等方面也得到了很好的体现。然而，这些成果同时也留下了一些棘手的课题。虽然不像美日首脑会谈那样明确提及与中国民主或人权直接相关的香港和新疆问题，但韩美首脑在“基于规则的国际秩序”维持的框架下提及了台湾海峡和南海，并在同一框架下表达了“在国内和国际上促进人权和法治”的意愿。更具特点的是，“促进国内和国际上的人权、法治、民主”的表述在不长的共同声明中重复了三次。此外，还包括“为改善朝鲜人权状况而合作”的内容。考虑到现政府的态度，这被认为是美国提出的强烈要求，并且这不仅仅是为韩美首脑会谈而提出的一次性要求，而是着眼于今后长期美中对峙关系所做的铺垫。这种姿态的碎片，也在与南非、印度、澳大利亚一同受邀参加的G7峰会中得到了充分体现。

在价值·规范方面，美国外交的方向在G7峰会共同声明和四个受邀国也参与的“2021开放社会（Open Societies）声明”中得到了很好的体现。这与5月举行的EU-G7外长·开发部长会议的共同声明内容相似，并很好地展现了美国和欧盟构想的民主与威权主义的对抗格局。青瓦台相关人士对此解释说“完全没有针对特定国家的内容”，但我认为这是不必要的评论，因为正如辛海 সুনাম大使在韩美首脑会谈后发表的言论一样，“虽然没有提到中国，但显然是针对中国的”。与此类似，关于首脑会谈后发表的台湾海峡的声明，其解释是“在一般性和原则性层面上”包含。问题在于，截至2021年6月，美国尚未完成其构想，仍处于策划阶段，因此将逐步提出更多要求。首先，美国将在G20峰会、联合国、民主峰会（US Summit for Democracy）上采取具体而有力的措施。从这个角度来看，韩国不能仅仅以“没有提到中国”或“处于一般水平”来与美国的价值·规范外交保持距离，而必须制定明确的价值·规范外交原则和战略。下届政府在这一点上需要与现政府区别开来的外交战略。

三、下届政府政策建议：原则与具体战略

下届政府将面临的国际政治，一方面是日益加剧的美中冲突，另一方面是美国试图复兴自由国际秩序和领导力并存的模糊且重叠的局面。这种以美中为中心而展开的国际关系，与以南北、韩日、韩中、韩美等双边外交为中心而展开的地区秩序重叠存在。此外，它还与保守·进步、朝野、代际、性别、阶层之间的冲突等国内状况相互影响。最后，现政府包括前政府的外交成败也将原封不动地影响下一届政府的外交。价值·规范领域也与其他所有领域一样，需要涵盖空间上的国内、地区、国际层面，时间上的过去、现在、未来构想。因此，下届政府应以以下原则为基础，制定价值与规范外交的具体战略。

1. 原则。基于我们固有价值与规范的普遍价值·规范的一贯追求

韩国与世界上任何国家一样，都无法完全摆脱美中两个大国的影响。在这种情况下，依赖国际规范和原则，即道义和正当性的外交，将成为我们的重要力量。当然，在具体议题和情况（如对朝政策、对华外交）下，也需要灵活的战略和暂时的容忍，但政府应以我们迄今为止实现的民主、人权、法治、市场经济等国内价值和规范为基础，制定韩国外交在宏观层面应追求的普遍性和国际性规范和原则，并一贯推行。最好的方法是依赖人权、民主、法治、自由贸易等国际社会强烈认同、不易否定或质疑的原则本身的力量。当然，在“开放社会声明”中提出的干预选举、信息操纵（manipulation of information）等领域，也存在许多需要达成新共识的问题。这些问题需要时间才能达成共识，因此可以基于民主、人权、法治等大原则逐步判断。

人权、法治、民主、自由贸易等价值·规范源于国内的价值·规范，并与我们的身份认同紧密相连，因此美国和中国都难以轻易质疑。所以，只要我们自身在国内外政治和外交上保持一致，就不会遇到太大困难。问题在于，像朝鲜人权问题这样，我们自身在国内外社会暴露了双重标准或选择性适用的漏洞。当原则与实际利益发生冲突时，如果为了实际利益而轻易放弃原则，就会容易暴露于近期美国国会举行听证会等外交压力之下。关于原则，政府的作用很重要，但社会共识和情感的形成也至关重要。在像“萨德”部署那样国内舆论分裂的情况下，政府在外国压力面前会很脆弱。因此，下届政府至少在设定关乎国家命运的外交原则时，应在政界、外交界、媒体、学界达成共识，并至少在任期内维持这一共识，或在对外交往中努力进行政治运作和信息管理。

依赖原则的一贯性外交，初期可能会有困难，但随着先例的积累和类似案例记录的增加，随着时间的推移会变得更加容易。这种原则将成为未来在具体事件中维护我们立场和利益的坚实后盾。这不仅仅是应对中国或俄罗斯等威权主义国家的外交手段。美国也可能像特朗普政府时期那样，随时无视国际组织或协议，并可能根据自身利益在价值·规范领域单方面后退。拜登政府至今为止，在以色列-巴勒斯坦冲突的迅速调解、解除对国际刑事法院（ICC）检察官的个人制裁、公开沙特记者卡舒吉遇害事件、支持新冠疫苗知识产权豁免等方面，都以符合价值·原则的方向推行政策。然而，在贸易方面，继续推行无视国际规范的单边做法，以及使WTO上诉机构失效等令人担忧的政策。因此，美国国内也有主张认为，在美国发挥国际领导力之前，首先解决价值·规范领域国内问题或克服国际弱点更为重要。我们的价值·规范外交原则，应在一定程度上借鉴美国国内的这些理性声音，既制衡中国，也制衡美国。

2. 具体战略

1) 民主峰会或民主十国（D10）

至少在民主、人权、法治等问题上，发出符合国际标准的一贯、公正的声音至关重要。最近，欧盟-G7外长·开发部长联合声明具体提及了中国新疆、香港、西藏的人权侵犯及其解决办法，并强烈施压中国。虽然省略了解决方案和对西藏的提及，但G7峰会的联合声明也保持了类似的基调。G7外长·开发部长声明还就朝鲜问题，在提及核武器和导弹之前，优先提及人权问题，并对政治犯收容所的人权侵犯和绑架日本人问题施加压力。G7峰会声明也保持了类似的基调。这是美国构想的民主峰会或D10联盟的首次试验场，正如预期的那样，共同声明包含了对整个国际政治非常具体和广泛的提议。民主峰会是现政府也积极考虑的议题，通过两次G7会议的邀请和参与“开放社会声明”，我们已经迈出了相当大的步伐。因此，下届政府也应将其视为未来必须积极利用的最重要的价值·规范多边平台。迄今为止，我们的行动表明，正式参与民主峰会是自然而然的，并且预计将朝着这个方向发展。

下届政府有必要更积极地利用民主峰会，使其对我们有利。有三种方法。第一，在参与民主峰会方面，考虑到我们民主认同和人权成熟度，完全没有必要表现出犹豫或顾虑。最近，我们在亚洲相互作用与建立信任措施会议（CICA）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）的参与，以及“萨德”（THAAD）部署等问题上，无论最终是否参与，都因犹豫不决、看人脸色和表态时机而受到批评。因此，对于此类问题，有必要预先确定立场，并在收到提案后迅速做出决定。在多个领域中，这项工作相对容易的部分是价值·规范领域，即民主峰会。相反，在这个领域表现出犹豫或对中国或朝鲜的过度或不必要的顾虑，很容易引起国内外误解。此外，积极表达对民主峰会的期待和活动，将为我们争取到在可能因敏感问题而犹豫参与的“四方安全对话+”（Quad Plus）、“印太自由开放”（Free and Open Indo-Pacific: FOIP）、“经济繁荣网络”（Economic Prosperity Network）、“清洁网络”（Clean Network）等方面的参与时间。

第二，通过民主峰会，尽可能地集中我们对中国和朝鲜人权与民主问题上敏感的价值·规范外交的焦点和力量，并一贯推行。多边平台上的价值·规范外交比双边外交更能减轻个别国家的负担，并且只要事态没有特别进展，就可以通过多边平台维持一贯的外交，从而在双边外交中获得一定的活动空间。中国迄今为止，在人权和民主等价值·规范攻势方面，并未像在双边关系中那样表现出强烈的反驳和粗暴的报复。虽然最近对欧盟就香港民主和新疆人权压迫实施的制裁进行了报复性制裁，并且正在准备立法支持，但尚未对G7共同声明或人权理事会决议进行点名批评或报复。由此看来，我们没有理由像在“开放社会声明”的情况下那样，以“并非针对特定国家”为借口来规避多边措施。相反，正如外交部发言人最近的发言所示，有必要明确表明这些多边声明是我们国内所信奉的价值·原则的延伸。

第三，“开放社会声明”提出，今后民主峰会需要讨论的议题相当多。这是因为在许多美国将要应对中国价值·规范的领域，尚未制定国际法或规范。在这方面，我们可以积极做出贡献。价值·规范外交细分来看，有进攻（anti-China）和防守（pro-democracy）之分。对中国敏感的新疆、香港、西藏等问题进行批评和敦促，可以称之为进攻，但这并非价值·规范外交的核心。在民主峰会上，韩国应将进攻留给其他国家，而在防守层面发掘和抢占民主促进议题并提出建议。特别是韩国因地缘政治位置与中国相邻而拥有独特的经验，有必要加以利用。首先，在基于规则的国际秩序方面，存在中国未经通知侵犯韩国防空识别区（Korea Air Defense Identification Zone: KADIZ）或西海海上边界线的问题。此外，还有人质外交（hostage diplomacy）、网络攻击、信息操纵、影响力渗透、“五毛党”等网络舆论操纵问题。特别是，韩国在应对中国攻击性民族主义（combative nationalism）或文化优越主义（cultural supremacy）方面处于有利地位。2004年的东北工程和近期的尹东柱、韩服、泡菜争议是典型例子。2008年奥运会火炬传递过程中，以及2019年香港抗议期间在大学校园内发生的主韩中国人的暴力事件，也是民主国家应共同应对的、正在崛起的威权主义中国的副作用。

2) 双边价值·规范外交

有必要为双边关系，特别是对华价值·规范外交做好充分准备。首先，应通过反思中国外交政策，制定有理有据、符合规格和层级的“对等”（tit-for-tat）战略。有必要恢复对等的外交使节任命、中国外交使节的待遇、平等的沟通渠道、正确的礼宾等基本措施。近期，“中国崩溃论”的倡导者指出，韩国在保持谨慎的同时，对中国屈辱性的对待也未予回应。在“萨德”部署事件时，中国在实施经济报复的同时，2016年王毅外长在接受路透社采访时引用“项庄舞剑，意在沛公”的典故，暗示韩国是美国的附庸并加以贬低。随后，习近平两次会见总统特使，故意犯下坐在上席的外交失礼。王毅部长在出席G7峰会前与外长通话时，对韩国提出“认识是非曲直”、“不被带偏节奏”的无理要求。从近期中国共产党100周年纪念演讲来看，中国明确表示今后将对被指认为其核心利益的部分进行反击。

这不仅仅是我们自身的问题。在价值·规范领域，中国外交仍然存在许多不成熟和粗糙之处。以澳大利亚为例，在要求调查新冠疫情起源后，遭受了经济报复。除了利用贸易合法规定进行卑鄙的惩罚外，中国大使馆还提出了“十四项不满”（List of Fourteen Grievances），给澳大利亚带来了屈辱。近期被称为“战狼外交”的，在新冠疫情期间宣传中国的做法，在多方面暴露了问题。王毅部长为支持香港国安法而访问欧洲和亚洲，也未能取得良好结果。利用疫苗向与台湾建交的国家（如巴拉圭）施压，或在东欧和亚洲开展的疫苗外交，并非只有积极的成果。为了在价值·规范双边关系中与中国平等交往，我们必须研究中国的方式和论调，并制定相应的外交策略。2016年拒绝南海仲裁案的应对论调，以及2013年单方面宣布中国防空识别区（China Air Defense Identification Zone: CADIZ）后，日本、澳大利亚、美国等国的批评，其应对逻辑都可以被我们反向利用。幸运的是，在西海海域等地区，基于彻底的相互性与中国进行一对一的对应，在实务层面已在进行。有必要将这些措施进行整合，至少在价值·规范领域确定双边外交原则。

即使由于对华外交的敏感性或经济利益，在双边层面难以积极和一贯地推进，但在多边、1.5轨或两轨的至少一个层面，继续保持价值·规范外交的联系是必要的。当然，最有效的方法是参与民主峰会等多边平台，并在那里持续不断地共同提出问题。考虑到当前国际政治形势，应尽量避免置身于美中两国之间。我们在“萨德”部署事件时，经历了在中国与美中尖锐对立中陷入困境的经历，加拿大和澳大利亚等国也正在经历类似情况。作为世界秩序的美中关系，对许多国家产生了类似影响。与中国地理位置相近、经济依赖度高的韩国受到的影响更大，只要分裂局面持续，朝鲜的敌对关系持续，中国的比重就不会减少。因此，中国的高压态度很可能继续下去。中国不会放弃迄今为止享有的不对称的韩中关系，也不会放弃其已占据的有利地位。在这种情况下，韩国在双边关系中发生价值·规范冲突时，应尽量利用多边主义。自由主义国际秩序下的多边主义是缓和美中冲突中力量政治的唯一手段。

我们所经历的，以及将来会经历的问题，很可能并非我们独有的问题。频繁的防空识别区故意侵犯，可以与日本、台湾一同应对。中国船只接近西海海上边界线，是模糊国界地区的蚕食和争议化尝试，是与中国接壤的国家（如印度、日本、菲律宾、越南等）面临的共同问题。我们经历的、跨越民间和政府的模糊报复行为，可以与日本、澳大利亚、菲律宾、加拿大、瑞典、挪威等国一同应对。如果敏感的议题难以在多边场合提出，政府无法出面，那么国会·政党、司法部、企业、市民团体、舆论主导应对，政府则起支持和掩护作用，也是次优选择。特别是在当前美中为争夺主导权而提出各种愿景的时期，比现政府那种过于谨慎和保守的 접근，更需要果断的决策。3月31日，美国、英国等14国在WHO关于新冠疫情溯源调查报告问题上，基于我们的专业性进行判断并表达担忧，参与了联合声明，这似乎是一个良好的开端。

IV. 결론

正如最近G7峰会邀请我们并参与“开放社会声明”所示，除日本外，G7国家对韩国的期望水平比以往更加明确。然而，一旦回到韩中双边舞台，或美国与欧洲疏远、中国与日本共存的东北亚舞台，我们在多边舞台上享有的地位将急剧缩小。这是国际政治中强调相对国力而非绝对国力的力量作用。非强国能够对抗这一力量的最大武器，只能是基于法律和原则的价值·规范外交。拜登政府在尖端技术·经济·军事的同时，提出价值·规范，这对下届政府来说是一个机会。在价值·规范领域，纠正韩中外交的倾斜局面，唯一的机遇可能就在未来的四年，并且可以借助美国的对外政策来实现。当然，这需要一个前提，即拜登政府能保持迄今为止的姿态，然而由于价值·规范外交的困难以及拜登政府的“为中产阶级外交”原则，这种可能性是令人担忧的。然而，即使撇开我们无法左右的美国外交政策的脆弱性不谈，我们也要做好我们能做的事情。在上述两大战略的框架下，可以考虑以下两个重点。

首先，我们应要求美国制定关于价值·规范外交各领域具体且行之有效的国际规范或国际法，并积极参与规则制定过程。中国数字威权主义、对外国的影响力渗透、人质外交、利用非国家行为者进行的灰色地带攻势等问题，如果没有明确的法律和规范，将难以处理。在这些方面，积极参与多边主义，制定标准是必要的。其次，是朝鲜人权问题。拜登政府的决策者们深知，一成不变的反华战线既不可行也不有效。在2019年的一篇文章中，国家安全顾问沙利文和中国战略负责人坎贝尔也认为，让同盟国“以他们自己的方式参与”（engage states on their own terms）是更好的政策。考虑到这一点，韩国可以为美国的全球战略做出贡献的因素是朝鲜人权问题。从价值·规范的角度来看，朝鲜存在美国指摘中国的所有问题：严重侵犯人权、独裁政权、人质外交、宗教迫害、无视国际法、网络恐怖和黑客攻击等。下届政府有必要向美国说明朝鲜在以美国价值观·规范为优先的外交中的重要性，并提出和确认韩国在这方面的贡献可能性。■

■ 作者：金宪俊高丽大学政治外交学教授。毕业于首尔大学外交学系，在美国明尼苏达大学（University of Minnesota）获得政治学博士学位。曾任澳大利亚格里菲斯大学副教授及高级研究员，美国圣奥拉夫学院（St. Olaf College）访问副教授。相关研究包括《汉拿山屠杀：韩国六十年的真相追寻》、《亚太地区的转型正义》、《“美中关系中的人权前景：建设性理解”》等。

■ 负责及编辑：白珍京 EAI 연구실장

    문의: 02 2277 1683 (ext. 209) | j.baek@eai.or.kr